薛娜娜 董中超

摘 要近年來，美國空軍越來越多地使用無人機（以下簡稱RPA）來提供支持作戰(zhàn)行動的專業(yè)能力，自2013年以來，在普通戰(zhàn)斗機飛行員需求未發(fā)生變化的情況下，RPA飛行員的需求增加了76%。需求激增帶來了招聘、培訓、保留、晉升等很多方面的問題。2018年度國防授權(quán)法案的一份報告中，參議院軍事委員會要求美國政府問責局（以下簡稱GAO）對空軍RPA機組的職業(yè)發(fā)展問題進行調(diào)查并報告，本文對這一調(diào)查進行了跟蹤并對人力資源審計調(diào)查這一典型議題進行了分析與評價。

關(guān)鍵詞美軍；人力資源審計；審計調(diào)查

開展審計調(diào)查是政府審計部門的一項基本職責，一般就某一問題或議題由政府審計機關(guān)展開客觀、中立的調(diào)查，并將這一問題的具體情況和調(diào)查結(jié)論報告給政府或立法機構(gòu)。審計署早在《審計署 2003-2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中就提出到2007年審計調(diào)查要達到50%以上。近年來，各地審計機關(guān)實施了許多諸如環(huán)境污染治理審計調(diào)查、扶貧資金審計調(diào)查等，大都以資金為主線作為專項審計進行立項。本文對美國GAO的一份人力資源審計報告進行了整理和編譯，以期為我們擴寬審計調(diào)查的視野和范圍提供借鑒。

一、美國政府問責局概況

美國政府問責局（Government Accountability Office，GAO）是美國國會下屬的一個審計、評估和調(diào)查機構(gòu)，其前身是美國的總審計局。它是一個獨立機構(gòu)，只對國會負責，以中立精神開展工作。它的存在是為了支持國會履行其職能，同時負責調(diào)查、監(jiān)督聯(lián)邦政府的規(guī)劃和支出，提高聯(lián)邦政府的績效，保證聯(lián)邦政府盡到對議會和公眾的責任。包括審查公共資金的使用情況、評估聯(lián)邦項目和政策、提供分析、建議和其他幫助，以支持國會開展有信息根據(jù)的監(jiān)督、政策和資金決定。它對良好治理的擔當體現(xiàn)在其問責、誠信和可靠的核心價值觀上。

（一）審計調(diào)查背景

美國空軍越來越多地使用RPA為作戰(zhàn)行動提供支持，例如使用RPA來收集情報，進行監(jiān)視和偵察，并對各種目標發(fā)動攻擊等。RPA機組由兩個人組成——飛行員和傳感器操作員。通常情況下，RPA飛行員是一名具有航空專業(yè)知識的軍官；傳感器操作員一般是入伍的服務人員，他主要的職責是控制飛機的傳感器，記錄視頻和其他情報信息。作為機組成員，RPA傳感器操作員為RPA飛行員操作飛機提供各方面的幫助，例如跟蹤空中、海上和地面物體，并持續(xù)監(jiān)測飛機和武器系統(tǒng)的狀態(tài)。在2010年以前，空軍完全依靠擁有實際飛機駕駛經(jīng)驗的飛行員來操作RPA。2010年，空軍設立了一個RPA飛行員職業(yè)領域，專門訓練RPA飛行員。此后，空軍對RPA飛行員和傳感器操作員的需求迅速增加。自2013年以來，對RPA飛行員的需求增加了76%，而對戰(zhàn)斗機飛行員的需求則保持不變。GAO在之前的評估報告中已經(jīng)揭示了空軍在RPA飛行員職業(yè)領域所面臨的挑戰(zhàn)。2014年4月，GAO發(fā)現(xiàn)RPA飛行員存在缺口，并且空軍面臨著招募、培養(yǎng)和留用飛行員以及建立士氣的挑戰(zhàn)。GAO還發(fā)現(xiàn)RPA飛行員的晉升率低于其他類型飛行員。2015年5月，GAO報告說美國陸軍的許多RPA飛行員都沒有完成訓練，陸軍高層似乎對此也毫不知情。2017年1月，他們提示空軍應改進其戰(zhàn)略性人力資源規(guī)劃。GAO在每次報告中都提出了相應的建議。截至2018年7月，空軍采取了一些行動，但尚未完全實施這些建議。在2018財政年度國防授權(quán)法案的一份報告中，參議院軍事委員會要求GAO審查空軍RPA機組的職業(yè)發(fā)展并與其他類型飛行員進行比較，并提供自2014年報告以來空軍RPA飛行員以及傳感器操作員的晉升比率。根據(jù)這一要求，GAO對美國空軍開展了此次RPA機組人力資源審計調(diào)查。

（二）審計調(diào)查目的

本次審計調(diào)查的目的有五個：（1）確定RPA飛行員的晉升率并與其他類型飛行員作比較；（2）確定RPA飛行員被提名參加發(fā)展教育計劃的比率并與其他類型飛行員作比較；（3）確定RPA傳感器操作員的晉升率并與其他入伍服務人員作比較；（4）確定需要由RPA飛行員勝任的非操作人員崗位被分配到空軍不同組織的比率；（5）確定空軍對非操作人員崗位任職要求的審查和監(jiān)督程序的有效性。

（一）審計調(diào)查的主要過程

GAO根據(jù)公認的《政府審計準則》，從2018年1月至2019年2月對美國空軍進行了績效審計。

為了確定RPA飛行員的晉升率并與其他類型飛行員作比較，GAO從空軍人事中心獲取了2006-2017年轟炸機、戰(zhàn)斗機、機動性和RPA四個職業(yè)領域的飛行員晉升人數(shù)的數(shù)據(jù)以及符合晉升條件的人員數(shù)據(jù)。根據(jù)2013-2017年的這些數(shù)據(jù)，GAO用晉升軍官的數(shù)量除以合格軍官的數(shù)量計算了四個職業(yè)領域的飛行員各個級別的晉升率，然后把各年RPA飛行員的晉升率和其他類型的飛行員進行比較來確定孰高孰低；與GAO在2014年報告中報告的2006-2012年RPA飛行員的晉升率做歷史比較，以確定2013-2017年的晉升率和先前報告的晉升率數(shù)據(jù)的變化程度。此外，GAO審查了空軍關(guān)于軍官晉升程序的文件，并采訪了空軍總部作戰(zhàn)人員和空軍人事中心的官員，以了解他們對RPA飛行員晉升率趨勢的看法。

為了確定RPA飛行員被提名參加發(fā)展教育例如專業(yè)軍事教育的比率并與其他類型飛行員作比較，GAO分析了中級和高級發(fā)展教育所有符合條件的軍官在2014-2018年的提名數(shù)據(jù)。為了與上述晉升率分析的數(shù)據(jù)口徑一致，GAO要求同一時期的發(fā)展教育提名數(shù)據(jù)，但是，空軍人事中心沒有2013年的數(shù)據(jù)，有2018年的數(shù)據(jù)。因此，GAO獲取了2014-2018年這5年的發(fā)展教育提名數(shù)據(jù)。根據(jù)這些數(shù)據(jù)，他們通過將四個職業(yè)領域的提名人員數(shù)量除以合格飛行員數(shù)量來計算提名率。然后將計算的年度RPA飛行員提名率與其他類型的飛行員進行比較，以確定比率之間的差異程度。此外，他們還審查了空軍關(guān)于發(fā)展教育提名過程的文件，并采訪了空軍人事中心官員，了解這些過程。

為了確定RPA傳感器操作員的晉升率并與其他入伍服務人員作比較，GAO從空軍人事中心獲取了RPA傳感器操作員和入伍的服務人員的晉升數(shù)據(jù)以及符合晉升條件的人員數(shù)據(jù)。為了與上述RPA飛行員晉升率分析的數(shù)據(jù)口徑一致，他們選取了2013-2017年的晉升數(shù)據(jù)。根據(jù)這些數(shù)據(jù)，按同樣的計算方法分別求出每年傳感器操作員和入伍的服務人員的晉升率。然后把這兩個晉升率進行比較以確定差異程度。此外，GAO還審查了空軍關(guān)于入伍晉升過程的文件，并采訪了空軍總部人員和空軍人事中心官員，以了解他們對入伍傳感器操作員晉升率趨勢的看法。

為了確定RPA飛行員被分配到空軍不同組織提供的非操作人員崗位的比率并與其他類型飛行員作比較，GAO從空軍人事中心獲取了空軍下屬的各組織提供的需由飛行員勝任的非操作人員崗位數(shù)量以及實際分配的人員數(shù)量的數(shù)據(jù)。為了與上述進行的RPA飛行員晉升率分析的數(shù)據(jù)口徑一致，他們選取了2013-2017年的非操作人員崗位分配數(shù)據(jù)。由于2018財年的數(shù)據(jù)在審核期間可用，也將其包括在分析中。因此，GAO獲取了2013-2018年的非操作人員崗位分配數(shù)據(jù)。根據(jù)這些數(shù)據(jù)，通過用分配的人員數(shù)除以提供的崗位數(shù)來計算年度非操作人員崗位分配率。然后把年度RPA飛行員非操作人員崗位分配率和其他三類飛行員的分配率進行比較以確定分配率的差異程度。

為了確定空軍在多大程度上對其監(jiān)督程序進行審查，以有效和高效地管理其非操作人員崗位，GAO審查了空軍關(guān)于審查和證明非操作人員崗位需要由飛行員勝任的有關(guān)要求和責任的指示。他們根據(jù)適用的空軍指令和聯(lián)邦內(nèi)部控制標準的要求，評估了空軍獲取和使用各組織信息的做法，以了解各組織給出的非操作人員崗位需要由飛行員勝任的理由的合理性。此外，GAO還采訪了空軍總部和空軍作戰(zhàn)司令部的行動官員，以了解他們對用于審查和證明非操作人員崗位需要由飛行員勝任的監(jiān)督程序的看法。然后他們還采訪了空軍總部官員，了解他們?yōu)轫憫娮h院要求空軍部隊報告審查每個需由飛行員勝任的崗位的結(jié)果所做出的努力。

（二）審計調(diào)查的結(jié)論

1. RPA飛行員與其他類型飛行員晉升率的比較

根據(jù)對空軍晉升數(shù)據(jù)的分析，自2013年以來，RPA飛行員的晉升率與其他類型飛行員的晉升率大致相同，且隨著時間的推移而增加。從機長到少校的晉升率與2014-2017年其他類型飛行員的晉升率大致相同。例如，在2014年，94%符合條件的RPA飛行員（31人中的29人）、轟炸機飛行員（50人中的47人）、戰(zhàn)斗機飛行員（201人中的189人）和91%符合條件的機動飛行員（388人中的355人）從機長晉升為少校。與2006-2012年相比，RPA飛行員從機長到少校的晉升率有所提高，因為在2006至2012年召開的7次晉升委員會中，有5次RPA飛行員的晉升率低于其他類型的飛行員。此外，從少校晉升為中校的晉升率與2014-2017年其他類型飛行員相比也大致相同。例如在2017年，75%符合條件的RPA飛行員（20人中的15人）得到晉升，轟炸機飛行員的晉升率為78%（23人中的18人），戰(zhàn)斗機飛行員的晉升率為83%（90人中的75人），機動飛行員的晉升率為72%（199人中的143人）。與2006-2012年相比，RPA飛行員從少校到中校的晉升率也有所提高，因為在2006至2012年召開的8次晉升委員會中，有7次RPA飛行員的晉升率低于其他類型的飛行員。

例外之處是RPA飛行員從中校晉升到上校的比率。從2013年至2017年，RPA飛行員從中校晉升到上校的晉升率與轟炸機、戰(zhàn)斗機和機動飛行員的晉升率顯著不同。但是，計算的RPA飛行員從中校到上校的晉升率還應該謹慎考慮，因為在這段時間內(nèi)，每年只有不到10名RPA飛行員成為晉升對象。由于符合條件的RPA飛行員數(shù)量很少，一名或兩名軍官的晉升可能對晉升率產(chǎn)生很大影響。

2. 其他方面的比較

通過對空軍2014-2018年提名數(shù)據(jù)的分析，發(fā)現(xiàn) RPA飛行員被提名參加發(fā)展教育計劃如專業(yè)軍事教育的比率與其他類型飛行員大致相同；通過對空軍2013-2017年晉升數(shù)據(jù)的分析，發(fā)現(xiàn)RPA傳感器操作員的晉升率與其他入伍的服務人員的晉升率大致相同；自2013年以來，空軍已將需要RPA飛行員的非操作人員崗位以超過75%的分配率分配給提出需要的組織，但是各組織給RPA飛行員提供的非操作人員崗位數(shù)量約為其他類型飛行員崗位數(shù)量的十分之一。

空軍尚未審查其監(jiān)督程序，以確保其有效和高效的管理對于非操作人員崗位任職要求的審查?？哲姽賳T已經(jīng)注意到目前的監(jiān)督過程存在問題。例如，空軍最近發(fā)現(xiàn)，有很多崗位被指定為要由飛行員勝任，但是他們?nèi)狈ψ銐虻睦碛蓙斫忉屵@一崗位任職要求。

（一） 審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題

1. RPA飛行員向高級領導晉升困難

非操作人員崗位通常是非飛行崗位，包括總部任務或戰(zhàn)斗指揮崗位。某些非操作人員崗位只能由合格的飛行員填補。但大部分非操作人員崗位在性質(zhì)上更為一般，這些崗位包括招聘人員、事故調(diào)查員、外國軍事顧問等。他們被劃分在服兵役的軍官群體中，幫助執(zhí)行一些支持活動、訓練任務以及其他與非作戰(zhàn)相關(guān)的活動。具有航空專業(yè)知識的人員，包括RPA飛行員，在其職業(yè)生涯的不同階段可以通過飛行和非飛行的位置輪換，以擴大他們的職業(yè)經(jīng)歷?？哲姽賳T表示，非操作人員崗位經(jīng)歷對于培養(yǎng)承擔更大領導責任的官員是必不可少的。但是GAO在審計調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)自2013年以來提供給RPA飛行員的非操作人員崗位比其他類型的飛行員要少得多。例如，在2018年，空軍有83個非操作人員崗位需要RPA飛行員，而330個崗位需要戰(zhàn)斗機飛行員。因此，非操作人員崗位經(jīng)歷的缺失在一定程度上限制了RPA飛行員往高級領導崗位晉升。前面的晉升率分析結(jié)論也表明，自2013年以來，RPA飛行員從機長到少校、從少校到中校的晉升率和其他類型飛行員都大致相同，但是從中校到上校的晉升率遠低于其他飛行員。

2. 對非操作人員崗位的管理監(jiān)督系統(tǒng)效率低下

由來自空軍總部的高級領導、主要指揮員和其他專家組成的工作組在2017年和2018年開展了兩次單獨的審查，他們審查了所有崗位，以確定一些需要戰(zhàn)斗機飛行員的崗位能被改為RPA飛行員的崗位。第一次審查確認了101個特別需要戰(zhàn)斗機飛行員的崗位，但當時由其他類型的飛行員填補了。另外還確認了279個至少在過去四年都是空缺的需要由飛行員勝任的非操作人員崗位。第二次審查發(fā)現(xiàn)有數(shù)百個非操作人員崗位缺乏足夠的理由來支持這些崗位的要求，即要由飛行員填補。例如，在2018年8月，空軍在2783個非操作人員崗位中發(fā)現(xiàn)，其中513個崗位被評估為缺乏足夠的理由支撐飛行員專業(yè)知識的需要，61個崗位在進一步審查后被取消。

出現(xiàn)上述審查結(jié)果的原因就在于空軍對于要求由飛行員勝任的非操作人員崗位的監(jiān)督過程過于繁瑣，效率低下。這一過程需要與57個組織如空戰(zhàn)司令部、空軍部隊特種作戰(zhàn)司令部和國民警衛(wèi)隊交換電子郵件、電子表格、幻燈片等，其中包括空軍不同組織中每個崗位的信息，這些崗位需要每年進行審查和驗證。此外，這一過程由空軍總部的一名官員負責維護，他每年需要通過電子郵件與每個組織的官員交換電子表格大約兩次。這些組織負責每年證明他們繼續(xù)需要具備飛行員專業(yè)知識的非操作人員崗位?？哲姽賳T表示，這一過程并不總能及時提供完整和準確的信息，因為在某些情況下，所提供的資料在完成對崗位的全面審查時已經(jīng)不相關(guān)了。據(jù)官員稱，在2010年之前，空軍總部運營了一個基于網(wǎng)絡的管理監(jiān)督系統(tǒng)，以審查和批準其非操作人員崗位任職要求的合理性。這個系統(tǒng)能夠廣泛獲取和及時分析信息。此外，該系統(tǒng)在空軍總部及其主要指揮部之間提供了多級協(xié)調(diào)，以審查所有崗位資格要求的合理性。根據(jù)空軍總部官員的說法，由于決定不再為維護該系統(tǒng)的承包商提供資金，因此2010年停止了該管理監(jiān)督系統(tǒng)的使用。負責管理這一過程的空軍總部官員告訴審計人員，他在過去3年中多次提交請求，將由電子表格和電子郵件管理的信息整合到現(xiàn)有的人事管理系統(tǒng)中以提高效率。然而，高度優(yōu)先事項和資金問題導致未能將信息融入現(xiàn)有人事系統(tǒng)。2018年9月，另一位空軍官員告訴GAO，負責管理這個可以集成信息系統(tǒng)的項目辦公室比原計劃推遲實施了其他幾個系統(tǒng)的更新。由于這些延誤，該官員承認未采取其他有效替代措施來對崗位任職要求進行審查和驗證。2018年10月，空軍主要指揮官之一的官員證實，目前使用的監(jiān)督審查系統(tǒng)耗時很長且難以支持信息分析，現(xiàn)在還沒有將其與另一個現(xiàn)有管理系統(tǒng)整合的計劃。

（二） GAO的建議及政府的回應

GAO建議空軍部長審查其監(jiān)督程序，以確保其有效和高效地管理對于非操作人員崗位任職要求的審查，從而提高該過程的效率和效果，同時應采取一些必要的行動。國防部同意了該建議并給出了單獨的批示。在批示中，國防部表示目前的監(jiān)督過程確實耗時頗久，應提高該過程的效率。但是他認為這一過程是有效的，因為在最近一次國會授權(quán)對這些崗位審查的過程中，空軍能夠給出飛行員是否需要填充其大部分非操作人員崗位的理由。此外，國防部還表示，雖然已經(jīng)考慮再次實現(xiàn)流程自動化，但目前資金短缺阻礙了空軍建立自動化系統(tǒng)以提高流程效率。但是GAO仍然認為，空軍應審查其現(xiàn)有監(jiān)督程序，采取一些切實可行的辦法來提高其效率和效果，以更及時和更廣泛的方式提供信息。通過改進監(jiān)督流程，空軍一方面可以更好地確保崗位和所需的飛行員專業(yè)知識相匹配并且能夠在為一些非操作人員崗位分配飛行員時做出明智的決定。另一方面，這可以使空軍更有效地利用短缺的昂貴的飛行員資源，特別是戰(zhàn)斗機飛行員并能為RPA飛行員等日益增長的職業(yè)領域內(nèi)的人提供更多的領導崗位。

1 此次審計調(diào)查選題是針對近年來空軍作戰(zhàn)方式發(fā)生重大變化而導致的無人機機組人員需求激增這一實際狀況，屬于以前所未碰到過的新情況，GAO時刻保持敏銳的目光，對變化了的最新狀況隨即展開跟蹤和調(diào)查，強化了時效性，增加了其審計調(diào)查的決策有用性。

2 此次審計調(diào)查的內(nèi)容是人力資源，而不是財務或資金方面，與傳統(tǒng)審計思維差異較大。GAO選取了將RPA機組人員與普通飛行員比較的思路，從晉升、培訓、分配三方面比較分析，最后又增加了對非操作人員崗位任職要求的監(jiān)督程序的評價，將新的未知情況與原有已知情況對比，有助于迅速理解和掌握情況。

3 此次審計調(diào)查的方式主要采用了內(nèi)容分析法，主要通過人事部門的晉升、培訓、分配的數(shù)據(jù)來進行對比和分析，只是在了解流程的監(jiān)督效果時更多進行了詢問交談等程序，這種方法更為經(jīng)濟、快捷、低成本，足不出戶通過在線獲取數(shù)據(jù)，使得工作效率大大提高，但這種方法更高地依賴于被審單位數(shù)據(jù)的可靠性，其數(shù)據(jù)的可靠性又依賴于其內(nèi)控系統(tǒng)的有效性。

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（審稿：張鳳元 編輯：閆明杰）