李景平 張晉宏

摘 要：改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革得以持續(xù)深化的重要基礎(chǔ)是地方實(shí)踐的探索與創(chuàng)新。其中，陜西省基于厚重建都史和偉大革命史的優(yōu)秀廉政制度和文化積淀，其紀(jì)檢監(jiān)察制度具有其他省份無(wú)可比擬的先天性歷史繼承和改革創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)。在黨中央統(tǒng)一部署下，陜西紀(jì)檢監(jiān)察制度歷經(jīng)恢復(fù)重建和初步改革、構(gòu)建警示訓(xùn)誡防線以源頭防腐推進(jìn)改革、創(chuàng)建反腐倡廉“制度群”以制度治腐深化改革、構(gòu)建“三項(xiàng)機(jī)制”以激發(fā)動(dòng)力全面深化改革、建立監(jiān)察委員會(huì)以整合監(jiān)督力量縱深推進(jìn)改革五個(gè)階段的艱辛探索，創(chuàng)新出一批具有典型性、先導(dǎo)性、實(shí)效性的富有陜西特色的紀(jì)檢監(jiān)察制度，積累了豐富的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。其中，堅(jiān)持制度反腐與過(guò)程防腐相結(jié)合，把教育挽救制度化和常態(tài)化;堅(jiān)持以人民為中心和防止利益沖突相結(jié)合，把制度建設(shè)精細(xì)化和科學(xué)化;堅(jiān)持制度管人和情感化人相結(jié)合，把干部激勵(lì)正向化和精準(zhǔn)化，這三項(xiàng)獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)既為未來(lái)陜西紀(jì)檢監(jiān)察制度發(fā)展與改革提供了有益借鑒，也是從陜西這一“特殊”中總結(jié)出的“一般”，為我國(guó)持續(xù)深化權(quán)力監(jiān)督制度改革提供陜西方案和智慧。

關(guān)鍵詞：改革開(kāi)放;陜西;紀(jì)檢監(jiān)察制度;發(fā)展歷程;經(jīng)驗(yàn)啟示

中圖分類號(hào)：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-9170（2019）03-0001-10

自黨的十一屆三中全會(huì)重新恢復(fù)黨的集體領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)力監(jiān)督制度以來(lái)，面對(duì)腐敗激增這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展的伴生困境，反腐敗成為我國(guó)權(quán)力監(jiān)督制度改革的焦點(diǎn)。在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，“黨、政、法”三套權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能范圍、工作制度等歷經(jīng)復(fù)建、調(diào)試和整合，漸進(jìn)改革為紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公模式以及與檢察院反腐敗專門機(jī)構(gòu)的分工協(xié)作機(jī)制。黨的十八大以來(lái)，在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指引下有序推進(jìn)的國(guó)家監(jiān)察體制改革，全新整合了“黨、政、法”三套權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的反腐職能，實(shí)行新型紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公制度，構(gòu)建了“四位一體”政治體制下的獨(dú)具中國(guó)特色的權(quán)力監(jiān)督制度模式，強(qiáng)化了黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，彰顯了注重頂層設(shè)計(jì)的制度自覺(jué)與自信。同時(shí)，在我國(guó)“中央—地方—社會(huì)”政治架構(gòu)內(nèi)，地方和社會(huì)的改革試驗(yàn)與創(chuàng)新始終是頂層設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)科學(xué)性和實(shí)踐性的助推器。改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革得以持續(xù)深化的重要基礎(chǔ)也是地方實(shí)踐的探索與創(chuàng)新。其中，陜西省基于厚重建都史和偉大革命史的優(yōu)秀廉政制度和文化積淀，其紀(jì)檢監(jiān)察制度具有其他省份無(wú)可比擬的先天性歷史繼承和改革創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)。在黨中央統(tǒng)一部署下，陜西紀(jì)檢監(jiān)察工作先后率先探索創(chuàng)新出警示訓(xùn)誡防線、反腐倡廉“制度群”、“鼓勵(lì)激勵(lì)、容錯(cuò)糾錯(cuò)、能上能下”三項(xiàng)機(jī)制等制度，為中央頂層設(shè)計(jì)提供地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前監(jiān)察體制改革又進(jìn)一步使陜西紀(jì)檢監(jiān)察制度建設(shè)提質(zhì)增效。由此，系統(tǒng)梳理改革開(kāi)放以來(lái)陜西紀(jì)檢監(jiān)察制度發(fā)展歷程和成效，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，既可為未來(lái)陜西紀(jì)檢監(jiān)察制度發(fā)展與改革提供有益鏡鑒，也可從陜西這一“特殊”中總結(jié)出“一般”，為我國(guó)持續(xù)深化權(quán)力監(jiān)督制度改革提供陜西方案和智慧。

一、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)地方紀(jì)檢監(jiān)察制度的歷史嬗變

縱觀改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)地方紀(jì)檢監(jiān)察制度的演進(jìn)歷程，既與國(guó)家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革同步而行，也依據(jù)省情主動(dòng)探索、持續(xù)革新。據(jù)此，依照黨的歷次代表大會(huì)及陜西紀(jì)檢監(jiān)察制度創(chuàng)新時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將改革開(kāi)放以來(lái)陜西紀(jì)檢監(jiān)察制度發(fā)展歷程主要?jiǎng)澐譃槲鍌€(gè)重要階段：

第一階段：恢復(fù)重建和初步改革紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和制度（1978年12月—2002年10月）

從黨的十一屆三中全會(huì)決定恢復(fù)重建中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，到第六屆全國(guó)人大常委會(huì)決定恢復(fù)并確立國(guó)家行政監(jiān)察體制，在黨政分開(kāi)原則下再次形成紀(jì)委管黨紀(jì)、行政監(jiān)察管政紀(jì)局面。在紀(jì)檢層面，紀(jì)委在復(fù)建之初就將“維護(hù)黨規(guī)黨法，切實(shí)搞好黨風(fēng)”[1]確立為根本任務(wù)。黨的十一屆五中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》以一部較為全面系統(tǒng)的黨規(guī)黨法提出了黨建任務(wù)和要求以規(guī)范黨內(nèi)政治生活。黨的十二大新修訂的黨章單設(shè)“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”一章對(duì)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的產(chǎn)生方式、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作任務(wù)和職責(zé)范圍等作出具體規(guī)定，明確工作中心為糾正不正之風(fēng)以整頓黨紀(jì)和端正黨風(fēng)，并將“紀(jì)委由同級(jí)黨委產(chǎn)生”更改為“受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)”[2]27，提升了紀(jì)檢機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)限和政治地位。此外，派駐紀(jì)檢組制度在黨政職能分開(kāi)下歷經(jīng)短暫撤銷后再次恢復(fù)并日漸發(fā)揮重要作用。在行政監(jiān)察層面，1988年底恢復(fù)了省、地、縣三級(jí)行政監(jiān)察建制，規(guī)定縣以上地方各級(jí)人民政府及其所屬部門的監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。隨著改革開(kāi)放的全面展開(kāi)，經(jīng)濟(jì)和作風(fēng)問(wèn)題日漸成為紀(jì)檢和監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作焦點(diǎn)和聯(lián)結(jié)點(diǎn)。同時(shí)，為減少職能交叉和提高工作效率，中央紀(jì)委、監(jiān)察部于1993年1月開(kāi)始合署辦公，實(shí)行“一套工作機(jī)構(gòu)、履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)督兩項(xiàng)職能”體制。同年5月出臺(tái)《關(guān)于中央直屬機(jī)關(guān)和中央國(guó)家機(jī)關(guān)紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的意見(jiàn)》，具體部署合署辦公的機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制、職務(wù)設(shè)置和人員編制等，并將工作重心聚焦于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，由此建立起具有中國(guó)特色的“紀(jì)檢監(jiān)察”反腐敗模式，也拉開(kāi)我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革序幕。

與此相應(yīng)，陜西紀(jì)檢監(jiān)察制度也呈現(xiàn)出恢復(fù)重建和初步改革的特點(diǎn)。從1979年7月恢復(fù)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、到1987年12月恢復(fù)組建監(jiān)察機(jī)構(gòu)，二者都著眼于糾正不正之風(fēng)，立足組織、思想、作風(fēng)和制度建設(shè)，及宣傳教育和廉政文化建設(shè)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等，以建立起正常的工作和生活秩序，保證思想統(tǒng)一和黨的路線的一貫性，保障黨的紀(jì)檢檢查體制和行政監(jiān)察工作盡快步入正軌。這一時(shí)期，以權(quán)謀利、違法受賄、奢侈浪費(fèi)及有令不行、有禁不止、失職瀆職等造成重大經(jīng)濟(jì)損失或群眾反映強(qiáng)烈的重要案件是二者工作重點(diǎn)。其中，監(jiān)察工作內(nèi)容較為細(xì)化，側(cè)重于糾正如化肥專營(yíng)、企業(yè)負(fù)擔(dān)、農(nóng)業(yè)投入、日用百貨商品和計(jì)劃生育等群眾身邊的不正之風(fēng)。1993年3月，省紀(jì)委機(jī)關(guān)與省監(jiān)察廳合署辦公，從組織機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、廉潔自律與專項(xiàng)治理、查辦案件、執(zhí)法監(jiān)察、糾正不正之風(fēng)、源頭防腐和廉政宣傳教育等方面作出總體部署。

這一階段，陜西紀(jì)檢監(jiān)察制度在職能設(shè)置和工作機(jī)制上都處于探索和初步發(fā)展階段，并在思維方式上完成三個(gè)轉(zhuǎn)變，即從解決政治問(wèn)題到經(jīng)濟(jì)和作風(fēng)問(wèn)題再到黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作;從黨紀(jì)政紀(jì)獨(dú)立并行到注重分工基礎(chǔ)上的協(xié)作;從注重運(yùn)動(dòng)式反腐到開(kāi)始探索標(biāo)本兼治和制度反腐。在實(shí)踐上，在系統(tǒng)部署基礎(chǔ)上細(xì)化工作內(nèi)容，開(kāi)始注重建立健全源頭性防腐制度。

第二階段：推進(jìn)改革，源頭防腐，構(gòu)建警示訓(xùn)誡防線（2002年11月—2007年9月）

新世紀(jì)新階段隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和對(duì)外開(kāi)放的持續(xù)推進(jìn)，黨長(zhǎng)期執(zhí)政面臨國(guó)際國(guó)內(nèi)雙重風(fēng)險(xiǎn)。黨的十六大新修訂的黨章中將“組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”新納入紀(jì)委主要任務(wù)意味著紀(jì)委工作職責(zé)的進(jìn)一步擴(kuò)大。同時(shí)，在黨的十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督基礎(chǔ)上，十六屆中央紀(jì)委二次會(huì)議進(jìn)一步提出要著重從源頭上預(yù)防和治理腐敗。黨的十六屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中明確將黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)上升至關(guān)系黨生死存亡的政治高度，要求“堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，懲防并舉、注重預(yù)防，抓緊建立教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”[3]。2005年1月，中共中央印發(fā)《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施綱要》），將黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作更加具體化。這些都標(biāo)志著黨對(duì)執(zhí)政規(guī)律和反腐倡廉工作規(guī)律認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化，從源頭防腐成為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的重點(diǎn)。

在中央集中統(tǒng)一部署下，陜西省依據(jù)省情于2003年2月提出構(gòu)建警示訓(xùn)誡防線，并在商洛、渭南、漢中等3市、48縣（區(qū)）和省屬42戶國(guó)有企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，次年擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。2005年1月印發(fā)《關(guān)于全面開(kāi)展構(gòu)建警示訓(xùn)誡防線工作實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》），對(duì)建立警示訓(xùn)誡防線的指導(dǎo)思想、目的意義、具體內(nèi)容、方法步驟、運(yùn)作程序等作出明確規(guī)定，并正式在全省推開(kāi)。同年6月制定貫徹落實(shí)《實(shí)施綱要》的具體意見(jiàn)，細(xì)致規(guī)劃了建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的時(shí)間表、路線圖和任務(wù)分工表，并明確提出將構(gòu)建警示訓(xùn)誡防線作為對(duì)建立健全反腐敗懲防體系的具體實(shí)踐。警示訓(xùn)誡防線以各級(jí)黨政組織及其負(fù)責(zé)人為實(shí)施主體，以黨員干部為實(shí)施對(duì)象，本質(zhì)上是一種組織監(jiān)督。其具體制度為：各級(jí)黨委（黨組）和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)全面履行教育、監(jiān)督、保護(hù)、懲處四項(xiàng)職能，實(shí)施事前防范的警示提醒、動(dòng)態(tài)監(jiān)督的誡勉督導(dǎo)、保護(hù)挽救的責(zé)令糾錯(cuò)三項(xiàng)制度，按照“篩選和甄別信息—確定警示訓(xùn)誡對(duì)象—實(shí)施警示訓(xùn)誡—監(jiān)督整改—?dú)w檔備案”的嚴(yán)格程序進(jìn)行。同時(shí)，信息收集和處理機(jī)制、組織保障機(jī)制、監(jiān)控協(xié)同機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制為警示訓(xùn)誡防線順利運(yùn)行提供支持，確保系統(tǒng)優(yōu)化和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。此外，還通過(guò)建立工作檢查考核機(jī)制以保證部署、執(zhí)行情況。2006年12月底陜西省又開(kāi)發(fā)建設(shè)了警示訓(xùn)誡防線網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，首批在全省11個(gè)市（區(qū)）、3個(gè)縣（市、區(qū)）和省直10個(gè)部門單位開(kāi)通試運(yùn)行并逐步實(shí)現(xiàn)與全省各縣（市、區(qū)）、省直各部門的連接，開(kāi)始在網(wǎng)上處理警示訓(xùn)誡業(yè)務(wù)。

這一階段，陜西紀(jì)檢監(jiān)察制度主要在落實(shí)建立健全懲防體系基礎(chǔ)上，針對(duì)大多數(shù)腐敗現(xiàn)象游離于思想道德防線和黨紀(jì)國(guó)法防線之間而造成的反腐敗監(jiān)督工作出現(xiàn)“空當(dāng)”和“盲點(diǎn)”的現(xiàn)實(shí)困境，探索運(yùn)用“教育+強(qiáng)制”的辦法，將監(jiān)督關(guān)口前移以源頭防腐。在理論上，創(chuàng)新和深化了“懲前毖后，治病救人”的干部管理理念，通過(guò)強(qiáng)化組織監(jiān)督使道德與黨紀(jì)國(guó)法實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接。在實(shí)踐上，建立起以警示提醒、誡勉督導(dǎo)、責(zé)令糾錯(cuò)三項(xiàng)制度為支撐的獨(dú)具陜西特色的警示訓(xùn)誡防線基本框架。

第三階段：深化改革，治本之策，創(chuàng)建反腐倡廉“制度群”（2007年10月—2012年10月）

黨的十七大報(bào)告提出“必須隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷深化”[4]政治體制改革。針對(duì)部分黨員干部不良作風(fēng)、奢侈浪費(fèi)和消極腐敗等問(wèn)題，黨中央創(chuàng)造性地提出“反腐倡廉建設(shè)”，把黨的建設(shè)拓展為“五位一體”①總布局，并以完善懲防體系為重點(diǎn)，以更加注重治本、預(yù)防和制度建設(shè)為原則，以拓展源頭防腐工作領(lǐng)域?yàn)槟繕?biāo)來(lái)加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)[4]。由此，堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”[4]成為完善權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制的發(fā)展方向。隨后，黨的十七屆三中全會(huì)將健全權(quán)力監(jiān)督制度延伸至農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)中，四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步將“推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新”這一命題予以明確，指出制度創(chuàng)新要著眼于重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)以最大限度減少體制障礙和制度漏洞，提升反腐倡廉制度建設(shè)科學(xué)化和法制化水平[5]。是以，這一時(shí)期黨中央將反腐倡廉制度建設(shè)視為“懲防體系建設(shè)的重要內(nèi)容和加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)的緊迫任務(wù)，并逐步構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系”[6]。

相應(yīng)的，陜西省立足權(quán)力運(yùn)行、重點(diǎn)領(lǐng)域、社會(huì)關(guān)切和業(yè)務(wù)工作四方面強(qiáng)化反腐倡廉制度建設(shè)和創(chuàng)新力度。以建立健全制度體系和制度落實(shí)保障機(jī)制為重點(diǎn)，陜西于2008年開(kāi)始連續(xù)四年在全省開(kāi)展反腐倡廉制度建設(shè)“調(diào)研年”“創(chuàng)新年”“執(zhí)行落實(shí)年”和“深化提升年”活動(dòng)，集中創(chuàng)建出反腐倡廉14項(xiàng)制度，并上升為防治腐敗“制度群”。即，在權(quán)力運(yùn)行與制約層面，推行了村民監(jiān)督委員會(huì)制度、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)向紀(jì)委全委會(huì)述廉制度、廉政風(fēng)險(xiǎn)防控制度;在監(jiān)督重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)層面，推行了電子化政府采購(gòu)制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)接待“廉政灶”制度和向重大建設(shè)項(xiàng)目派出監(jiān)督檢查組制度;在解決群眾身邊腐敗問(wèn)題層面，推出了紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)干部掛牌群眾點(diǎn)名接訪制度、基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品“三統(tǒng)一”制度、信訪聽(tīng)證終結(jié)制度和基層便民服務(wù)制度;在紀(jì)檢監(jiān)察工作急需層面，實(shí)施了黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制工作報(bào)告制度、領(lǐng)導(dǎo)干部任前廉政法規(guī)考試制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦案協(xié)作區(qū)制度和查辦案件考評(píng)辦法。同時(shí)，通過(guò)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、專門建立健全制度教育機(jī)制、監(jiān)督檢查機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制等推進(jìn)制度有效落實(shí)。可以總結(jié)，陜西省反腐倡廉制度建設(shè)與創(chuàng)新，在總體思路上，注重解決全局性、普遍性、社會(huì)高度關(guān)注和群眾身邊的腐敗問(wèn)題;在創(chuàng)新內(nèi)容上，圍繞規(guī)范和制約權(quán)力運(yùn)行、推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革等方面加大制度建設(shè)力度;在具體實(shí)踐中，尊重群眾首創(chuàng)精神，堅(jiān)持先行試點(diǎn)、逐步完善。

這一階段，陜西紀(jì)檢監(jiān)察制度主要著力于創(chuàng)新制度建設(shè)以完善懲防腐敗體系和推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)。在思維方式上，制度建設(shè)更加體現(xiàn)“以人為本”，注重系統(tǒng)性、配套性、針對(duì)性和可操作性，體現(xiàn)出既要“全面”又要“重點(diǎn)”的辯證唯物主義方法論。在實(shí)踐上，構(gòu)成了獨(dú)具陜西特色的防治腐敗“制度群”和懲防體系。

第四階段：全面深化改革，激發(fā)動(dòng)力，構(gòu)建“三項(xiàng)機(jī)制”（2012年11月—2017年9月）

在新歷史起點(diǎn)上，我國(guó)改革開(kāi)放步入攻堅(jiān)區(qū)和深水區(qū)，面對(duì)“四大考驗(yàn)”“四大危險(xiǎn)”。習(xí)近平在黨的十八大報(bào)告中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)用制度管權(quán)管事管人，首次提出要“健全權(quán)力監(jiān)督體系”，在確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)上更加細(xì)化和嚴(yán)格。尤其在決策層面要求“建立健全決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度”，在執(zhí)行層面要求“健全質(zhì)詢、問(wèn)責(zé)、引咎辭職、罷免等制度”[7]，體現(xiàn)出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督重點(diǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)在作出全面深化改革部署的同時(shí)，也深刻指出同步革新干部選拔任用機(jī)制的迫切性。習(xí)近平也多次強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要做實(shí)干派，堅(jiān)決反對(duì)“懶政、怠政、不作為”現(xiàn)象，并提出“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”①，清晰劃分了容錯(cuò)機(jī)制的適用范圍，列出了可包容糾正和必須接受處罰的錯(cuò)誤和失誤清單。為此，破除體制壁壘、創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制以調(diào)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部敢作為、勇?lián)?dāng)?shù)姆e極性和主動(dòng)性成為關(guān)鍵之舉。

2015年2月13日至16日，習(xí)近平總書記來(lái)陜西視察工作，針對(duì)陜西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出“五個(gè)扎實(shí)”②。陜西為落實(shí)“追趕超越”定位和“五個(gè)扎實(shí)”要求，建立一種全新動(dòng)力生成機(jī)制，樹(shù)起能者上、庸者讓、干者容、劣者汰的鮮明導(dǎo)向，激勵(lì)和鞭策干部積極作為，于2016年4月開(kāi)始探索建立“鼓勵(lì)激勵(lì)、容錯(cuò)糾錯(cuò)、能上能下”三項(xiàng)機(jī)制。6月13日印發(fā)《陜西省黨政干部鼓勵(lì)激勵(lì)辦法（試行）》《陜西省黨政干部容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法（試行）》《陜西省推進(jìn)省管黨政領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下辦法（試行）》。其中，“鼓勵(lì)激勵(lì)”機(jī)制以年度目標(biāo)責(zé)任考核、縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展監(jiān)測(cè)考評(píng)、貧困縣扶貧績(jī)效考核結(jié)果為主要依據(jù)，充分運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部平時(shí)考核、綜合研判等結(jié)果，制定出評(píng)優(yōu)評(píng)先、考核獎(jiǎng)勵(lì)、選拔重用三種形式。“容錯(cuò)糾錯(cuò)”機(jī)制細(xì)化了先行先試出現(xiàn)探索性失誤或未達(dá)到預(yù)期效果等11類可采取容錯(cuò)的類型以及澄清保護(hù)機(jī)制。“能上能下”機(jī)制明確調(diào)離崗位、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、引咎辭職、責(zé)令辭職等五種領(lǐng)導(dǎo)干部下的調(diào)整方式，并規(guī)定以年度目標(biāo)責(zé)任考核、縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展監(jiān)測(cè)考評(píng)、扶貧績(jī)效考核等七方面考核結(jié)果為干部調(diào)整依據(jù)，并詳細(xì)列出相應(yīng)調(diào)整情形。為確?！叭?xiàng)機(jī)制”落地生根，陜西于2017年1月印發(fā)了《貫徹落實(shí)“三項(xiàng)機(jī)制”細(xì)化配套措施》以確保操作性和執(zhí)行力。

這一階段，陜西紀(jì)檢監(jiān)察制度主要集中于為落實(shí)全面深化改革和本身“追趕超越”“五個(gè)扎實(shí)”而深化領(lǐng)導(dǎo)干部動(dòng)力生成機(jī)制。在理論創(chuàng)新和思維方式上，打破領(lǐng)導(dǎo)干部能上不能下的固有思維，更加注重發(fā)揮正向激勵(lì)和組織情感關(guān)愛(ài)對(duì)干部行為的積極影響。在實(shí)踐上，建立起覆蓋省、市、縣各領(lǐng)域的干部激勵(lì)機(jī)制，形成追趕超越、“三項(xiàng)機(jī)制”、考核工作閉環(huán)，為有效激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)活力和動(dòng)力，為建設(shè)陜西良好政治生態(tài)奠定基礎(chǔ)。

第五階段：縱深推進(jìn)改革，監(jiān)督合力，建立監(jiān)察委員會(huì)（2017年10月至今）

黨的十九大報(bào)告作出“健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系”[8]，持續(xù)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的全新部署。要求將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)，組建起國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，并同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，由此創(chuàng)建了中國(guó)特色的紀(jì)檢監(jiān)察模式。

在中央統(tǒng)一部署下，陜西積極推進(jìn)監(jiān)察體制改革。監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作全面開(kāi)展以來(lái)，陜西省委明確主體責(zé)任、省紀(jì)委明確專責(zé)責(zé)任，按照“先市、再省、后縣”次序，推進(jìn)改革試點(diǎn)工作。2018年1月19日，銅川市監(jiān)委的正式掛牌成立標(biāo)志全省10個(gè)市級(jí)監(jiān)委組建工作全部完成，同月30日正式組建省級(jí)監(jiān)察委員會(huì);至2月10日，陜西省監(jiān)察委員會(huì)和10個(gè)市、107個(gè)縣（市、區(qū)）監(jiān)察委員會(huì)全部掛牌成立;同時(shí)，為全面落實(shí)“打鐵必須自身硬”要求，打造陜西紀(jì)檢監(jiān)察鐵軍，6月27日省紀(jì)委印發(fā)《陜西省紀(jì)檢監(jiān)察干部“十條禁令”》，從言論、職權(quán)、工作及親屬等方面劃定嚴(yán)令禁止范圍，防止紀(jì)檢監(jiān)察工作出現(xiàn)“燈下黑”。

這一階段，陜西紀(jì)檢監(jiān)察制度建設(shè)主要集中于按照中央精神及省委要求，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，確保黨中央決策部署落地見(jiàn)效：在理論和思想準(zhǔn)備上，學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，深刻理解國(guó)家監(jiān)察體制改革的意義和要求;在實(shí)踐上，則處于探索符合本省實(shí)際的紀(jì)檢監(jiān)察體制，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，為實(shí)現(xiàn)新時(shí)代陜西的追趕超越提供堅(jiān)強(qiáng)保證。

二、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)地方紀(jì)檢監(jiān)察制度建設(shè)的主要成效

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)地方紀(jì)檢監(jiān)察制度建設(shè)在與國(guó)家紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的同步進(jìn)行中，紛紛建立起富有地方特色的紀(jì)檢監(jiān)察制度。其中，陜西省在漸進(jìn)改革與探索創(chuàng)新中，也始終堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，建立起一批具有典型性、先導(dǎo)性、實(shí)效性的紀(jì)檢監(jiān)察制度。

（一）警示訓(xùn)誡防線填補(bǔ)道德與制度雙重防線“空隙”，形成反腐敗預(yù)警、挽救和保護(hù)機(jī)制

針對(duì)多數(shù)腐敗問(wèn)題大都游離于思想道德防線和黨紀(jì)國(guó)法防線之間而單純依靠“軟約束”難以奏效、“硬約束”相對(duì)滯后的困境，陜西省構(gòu)建的警示訓(xùn)誡防線通過(guò)實(shí)行“教育+強(qiáng)制”方式強(qiáng)化組織監(jiān)督以糾正錯(cuò)誤、強(qiáng)行挽救。并將組織監(jiān)督主動(dòng)化、動(dòng)態(tài)化和全程化，使預(yù)警、挽救和保護(hù)制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。具體而言，主要包括：一是形成了輕微違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的處理依據(jù)。警示訓(xùn)誡防線主要針對(duì)一般性、輕微性的不夠黨紀(jì)政紀(jì)處分的違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題，化解過(guò)去因不夠處分便不予處理或信訪了解的難題，扭轉(zhuǎn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部平時(shí)疏于管理以致釀成大錯(cuò)再處理的局面。自防線構(gòu)建工作開(kāi)展的4年間，便對(duì)15733名黨員干部實(shí)施了警示訓(xùn)誡，其中警示提醒9948名，誡勉督導(dǎo)3047名，責(zé)令糾錯(cuò)2738名，社會(huì)綜合效果顯著。二是促進(jìn)了政風(fēng)建設(shè)和行政效能的提高。警示訓(xùn)誡把政府管理和公務(wù)員隊(duì)伍中存在的不廉潔行為、行政不作為或亂作為，辦事效率低下、工作偏差失誤等都納入監(jiān)督視野，通過(guò)采取提醒批評(píng)、督察引導(dǎo)、強(qiáng)制糾錯(cuò)、組織處理等措施，提升行政效能和促進(jìn)廉政勤政建設(shè)。如陜西辦案指標(biāo)出現(xiàn)“兩升兩降”，即：全省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)受理群眾信訪舉報(bào)數(shù)量下降，辦結(jié)率明顯提高;查辦案件數(shù)量有所下降，辦案質(zhì)量明顯提高。三是提高了監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督能力。警示訓(xùn)誡防線豐富了監(jiān)督內(nèi)容和手段，延伸了監(jiān)督觸覺(jué)，使監(jiān)督職能規(guī)范化、制度化。如對(duì)群眾反映的尚不足紀(jì)律處分問(wèn)題予以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正，并及時(shí)反饋于公眾;對(duì)嚴(yán)重腐敗問(wèn)題則用于拓展案源線索、促進(jìn)案件查處工作，提高辦案質(zhì)量。四是為改革發(fā)展穩(wěn)定營(yíng)造良好環(huán)境。警示訓(xùn)誡防線以服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，精準(zhǔn)把握?qǐng)?zhí)紀(jì)監(jiān)督尺度和紀(jì)律懲處手段，保護(hù)了廣大領(lǐng)導(dǎo)干部改革創(chuàng)新和干事創(chuàng)業(yè)的積極性，形成良好政治生態(tài)。同時(shí)暢通了政府與民眾的溝通渠道，為構(gòu)建和諧社會(huì)創(chuàng)造良好環(huán)境。五是為中央提出“四種形態(tài)”提供了參考。2015年9月王岐山在福建調(diào)研時(shí)首次提出監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，在十八屆中紀(jì)委六中全會(huì)將其列進(jìn)全會(huì)工作報(bào)告后，十八屆六中全會(huì)通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》進(jìn)一步將其納入黨內(nèi)法規(guī)。

（二）反腐倡廉“制度群”補(bǔ)齊關(guān)鍵領(lǐng)域監(jiān)督制度短板，形成用制度管權(quán)管事管人長(zhǎng)效機(jī)制

陜西省注重解決權(quán)力運(yùn)行、社會(huì)高度關(guān)注、群眾反映強(qiáng)烈、實(shí)際工作急需等突出問(wèn)題，構(gòu)建起一批涉及面廣、可操作性強(qiáng)的懲防腐敗“制度群”，形成用制度管權(quán)管事管人長(zhǎng)效機(jī)制。具體體現(xiàn)為：一是完善了不同層級(jí)權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。如村民監(jiān)督委員會(huì)制度通過(guò)創(chuàng)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)的新型村級(jí)權(quán)力架構(gòu)，彌補(bǔ)了村民自治組織缺乏有效監(jiān)督的制度性缺陷，強(qiáng)化了對(duì)村干部用權(quán)行為的監(jiān)督。領(lǐng)導(dǎo)干部述廉制度規(guī)定了向市縣兩級(jí)紀(jì)委全會(huì)述廉的領(lǐng)導(dǎo)干部職級(jí)和部門，增強(qiáng)了對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政監(jiān)督。廉政風(fēng)險(xiǎn)管理防控制度通過(guò)全面排查、制定針對(duì)措施，形成超前、動(dòng)態(tài)、科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制。二是彌補(bǔ)了不同重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督漏洞，優(yōu)化政治生態(tài)。通過(guò)對(duì)政府部門采購(gòu)暗箱操作、基層公務(wù)員接待超標(biāo)、重大工程項(xiàng)目投機(jī)取巧等突出問(wèn)題的各個(gè)擊破，從制度上規(guī)范相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，堵塞滋生腐敗漏洞，培養(yǎng)了各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政作風(fēng)，形成良好政治生態(tài)。三是暢通了民意溝通渠道，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。針對(duì)人民群眾用藥貴、信訪難等切身利益問(wèn)題，陜西省推出基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品統(tǒng)一采購(gòu)、統(tǒng)一價(jià)格、統(tǒng)一配送的“三統(tǒng)一”制度以理順?biāo)幤饭?yīng)渠道，有效解決了民眾用藥貴問(wèn)題。通過(guò)建立縣鄉(xiāng)兩級(jí)群眾點(diǎn)名接訪制度和縣以下紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)信訪聽(tīng)證終結(jié)制度，有效地將信訪問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)，提高了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的公信度，密切了黨群干群關(guān)系，維護(hù)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。四是打造了一支業(yè)務(wù)素質(zhì)強(qiáng)、廉潔作風(fēng)硬的紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍，促使紀(jì)檢監(jiān)察工作提質(zhì)增效。通過(guò)實(shí)施落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制追究、任前廉政法規(guī)考試、隨時(shí)調(diào)遣協(xié)作辦案等制度，從強(qiáng)化外在剛性約束和提升內(nèi)在廉潔意識(shí)同向發(fā)力提高了領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律的的自覺(jué)性和辦案工作的高質(zhì)性。

（三）“三項(xiàng)機(jī)制”化解干部“不善為、不敢為、不愿為”難題，形成新型干部動(dòng)力生成機(jī)制

“三項(xiàng)機(jī)制”在陜西省干部隊(duì)伍中樹(shù)起了能者上、庸者讓、干者容、劣者汰的鮮明導(dǎo)向，建立起一種全新有效的干部動(dòng)力生成機(jī)制。具體而言，主要包括：一是建立了覆蓋全省各級(jí)各領(lǐng)域的干部激勵(lì)機(jī)制。截至2018年7月，陜西省已建立起省、市、縣（市、區(qū)）、省直部門、省屬國(guó)有企業(yè)、省屬高等院校的干部激勵(lì)制度體系，全面推進(jìn)“三項(xiàng)機(jī)制”有效落實(shí)。二是有效激勵(lì)了各級(jí)干部干事創(chuàng)業(yè)的活力和動(dòng)力。截止2018年5月，陜西省共鼓勵(lì)激勵(lì)干部9353名，容錯(cuò)糾錯(cuò)1150名，能上能下1784名，形成了干部擔(dān)當(dāng)作為的良好氛圍。三是形成了重點(diǎn)工作任務(wù)突破的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。通過(guò)將脫貧攻堅(jiān)、生態(tài)環(huán)保等重點(diǎn)工作納入干部獎(jiǎng)懲和職務(wù)調(diào)整范圍，為實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)工作突破提供保障。如陜西省將脫貧攻堅(jiān)任務(wù)逐一分解量化為可考可評(píng)指標(biāo)，依據(jù)“省總負(fù)責(zé)、市縣抓落實(shí)”思路，逐一梳理細(xì)化脫貧攻堅(jiān)責(zé)任，建立“省級(jí)‘八辦兩組’相關(guān)部門輪流牽頭考核市縣、市縣輪流牽頭考核省級(jí)單位”①的相互考核機(jī)制，鍛造了一支高素質(zhì)、精業(yè)務(wù)、勇干事的脫貧攻堅(jiān)干部隊(duì)伍，有效提升了陜西省脫貧攻堅(jiān)工作整體水平。四是為中央作出激勵(lì)新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部敢于擔(dān)當(dāng)和作為的頂層設(shè)計(jì)提供地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。中組部先后5次安排陜西省在全國(guó)性培訓(xùn)班和研討會(huì)上介紹“三項(xiàng)機(jī)制”情況。隨著《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》的出臺(tái)，在全國(guó)樹(shù)立起了干部擔(dān)當(dāng)作為的鮮明導(dǎo)向。

以上制度相輔相成、同頻共振，是陜西紀(jì)檢監(jiān)察制度改革探索的典型成效，也是將紀(jì)檢監(jiān)察體制改革立足本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向的生動(dòng)體現(xiàn)。但同時(shí)，也應(yīng)實(shí)事求是地正視陜西紀(jì)檢監(jiān)察體制改革進(jìn)程中新舊問(wèn)題疊加的客觀現(xiàn)實(shí)，如有的黨組織管黨治黨責(zé)任意識(shí)不夠強(qiáng)、個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨不忠誠(chéng)不老實(shí)、基層“微腐敗”時(shí)有發(fā)生、有的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)履職不力[9]、一些領(lǐng)導(dǎo)干部不能正確運(yùn)用警示訓(xùn)誡防線和“三項(xiàng)機(jī)制”、一些村監(jiān)委運(yùn)行過(guò)程中人員素質(zhì)參差不齊及經(jīng)費(fèi)緊張等。

這些問(wèn)題或?qū)儆诋?dāng)前社會(huì)發(fā)展階段的共生問(wèn)題，或?qū)儆谝蜿兾骷o(jì)檢監(jiān)察體制不完善、省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)的新情況預(yù)見(jiàn)不夠、調(diào)查不足等導(dǎo)致的地方問(wèn)題。對(duì)此，需統(tǒng)籌規(guī)劃和有的放矢，而不可因噎廢食，否定、動(dòng)搖，甚至使陜西紀(jì)檢監(jiān)察體制改革進(jìn)程倒退。

三、反思與鏡鑒：改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)地方紀(jì)檢監(jiān)察制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示

立足新時(shí)代，總結(jié)運(yùn)用改革開(kāi)放以來(lái)陜西紀(jì)檢監(jiān)察制度發(fā)展成功經(jīng)驗(yàn)，將有力助推全面深化陜西及全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革進(jìn)程?？傮w而言，地方紀(jì)檢監(jiān)察制度發(fā)展與改革必須在國(guó)家政治體制改革頂層設(shè)計(jì)框架下因地制宜、推陳出新，將尊重群眾首創(chuàng)精神視為變革和創(chuàng)新基層紀(jì)檢監(jiān)察制度的重要方法。同時(shí)，陜西紀(jì)檢監(jiān)察制度發(fā)展也積累了一些獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)與啟示，具體包括：

（一）堅(jiān)持制度反腐與過(guò)程防腐相結(jié)合，把教育挽救制度化和常態(tài)化

腐敗的本質(zhì)是“非法濫用公權(quán)謀取物質(zhì)私利”[10]，即公權(quán)提供腐敗資本、私利催生腐敗欲望、公私互動(dòng)創(chuàng)造腐敗條件，由此權(quán)力資源、腐敗動(dòng)機(jī)和腐敗機(jī)會(huì)三者的聯(lián)合互動(dòng)產(chǎn)生腐敗行為[11]，并在腐敗程度上呈現(xiàn)出個(gè)體差異性、在腐敗軌跡上呈現(xiàn)出漸進(jìn)性。由此，治理腐敗需限制權(quán)力、抑制動(dòng)機(jī)和消除條件三管齊下，即“治”“防”結(jié)合。制度約束作為剛性規(guī)制是治腐之本，但基于其靜態(tài)性和滯后性局限，必須輔之以過(guò)程防控機(jī)制，確保制度有效落實(shí)。而對(duì)反腐制度落實(shí)的監(jiān)督正是對(duì)腐敗產(chǎn)生過(guò)程環(huán)節(jié)的控制，旨在將處于萌芽期、發(fā)展期和形成期的腐敗苗頭或輕微腐敗遏制在量變階段。同時(shí)，制度建設(shè)也應(yīng)貫穿于過(guò)程防腐始終，保證過(guò)程防腐制度化和規(guī)范化?！皯颓氨押蟆⒅尾【热恕笔屈h管理干部的一貫原則，并在黨的十二大通過(guò)的黨章中首次以黨內(nèi)法規(guī)最高形式加以確立，要求“按照錯(cuò)誤性質(zhì)和情節(jié)輕重，給以批評(píng)教育直至紀(jì)律處分”[2]25。黨的十九大通過(guò)的黨章中進(jìn)一步要求“抓早抓小、防微杜漸”[12]，并首次將“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)四種形態(tài)”納入黨的紀(jì)律建設(shè)中。頂層設(shè)計(jì)需制度建設(shè)相配套，依靠制度預(yù)防腐敗、防治結(jié)合方是強(qiáng)化治本效能之良策。

陜西省構(gòu)建的警示訓(xùn)誡防線以游離于思想道德防線和黨紀(jì)國(guó)法防線之間的腐敗行為為對(duì)象，以反腐敗監(jiān)督工作“空隙”為問(wèn)題導(dǎo)向，立足監(jiān)督，運(yùn)用“教育+強(qiáng)制”辦法，發(fā)揮組織監(jiān)督主動(dòng)性和積極性，同時(shí)，注重分類處置，依據(jù)警示訓(xùn)誡對(duì)象和范圍的不同層面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，將制度建設(shè)與過(guò)程預(yù)防有機(jī)統(tǒng)一。具體體現(xiàn)為：一是在過(guò)程界定上細(xì)化腐敗行為所處階段。將處于兩道防線之間的腐敗行為所處階段分解為“可能出現(xiàn)、正在演化、已釀錯(cuò)誤但可不予處分”三個(gè)相繼階段，將腐敗源頭過(guò)程化、具體化和清晰化;二是在制度設(shè)計(jì)上將分類治之與系統(tǒng)整合相結(jié)合。依據(jù)腐敗行為所處的三個(gè)不同階段相應(yīng)設(shè)置警示提醒制度、誡勉督導(dǎo)制度和責(zé)令糾錯(cuò)制度，形成廉政預(yù)警機(jī)制、動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制和保護(hù)挽救機(jī)制，建構(gòu)起以三項(xiàng)制度、三項(xiàng)機(jī)制為支柱且同向發(fā)力的警示訓(xùn)誡防線基本框架;三是在制度運(yùn)行上將明確主體、規(guī)范程序和注重實(shí)效有機(jī)統(tǒng)一?！秾?shí)施方案》中明確將各級(jí)黨委（黨組）和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為實(shí)施警示訓(xùn)誡防線的主體，全面履行教育、監(jiān)督、保護(hù)、懲處四項(xiàng)職能，實(shí)施三項(xiàng)制度。并從信息篩選和甄別到確定對(duì)象再到制度實(shí)施和后續(xù)監(jiān)督作出具體規(guī)定，以防止以警示訓(xùn)誡代替黨政紀(jì)處分和把警示訓(xùn)誡與一般性思想教育混淆。在保證制度實(shí)施程序化和規(guī)范化的同時(shí)，省紀(jì)委要求注重方式方法，以“柔性”措施增強(qiáng)工作實(shí)效。如在訓(xùn)誡方法上要以警示訓(xùn)誡對(duì)象個(gè)人情況為前提采取易于被接受的方式;在批評(píng)教育上要用真情實(shí)感引導(dǎo)干部以彰顯組織的關(guān)心和愛(ài)護(hù)等。

概而言之，制度懲治和過(guò)程預(yù)防是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的根本途徑，制度建設(shè)貫穿過(guò)程防控，過(guò)程防控深化制度反腐。陜西省構(gòu)建的警示訓(xùn)誡防線通過(guò)細(xì)化腐敗進(jìn)程、分類設(shè)置制度、建立長(zhǎng)效機(jī)制，形成主動(dòng)、動(dòng)態(tài)和全程監(jiān)督，將教育挽救工作制度化、規(guī)范化和常態(tài)化，保證教育挽救制度的適應(yīng)性、復(fù)雜性、自治性和內(nèi)部協(xié)調(diào)性[13]，提升了警示訓(xùn)誡防線的制度化水平。

（二）堅(jiān)持以人民為中心和防止利益沖突相結(jié)合，把制度建設(shè)精細(xì)化和科學(xué)化

利益是一切社會(huì)關(guān)系形成的邏輯起點(diǎn)?；谄浔旧韮?nèi)涵的“實(shí)現(xiàn)要求的主體性與實(shí)現(xiàn)途徑的社會(huì)性”[14]之間的基本矛盾，形成錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，并表現(xiàn)為利益關(guān)系矛盾性與共同性的對(duì)立統(tǒng)一。在政治學(xué)范疇，腐敗可視為“發(fā)生在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)家公職人員中的私人利益與公共利益的沖突行為”[15]。雖然公權(quán)力與私利的沖突并不必然產(chǎn)生腐敗行為，但利益沖突存在的客觀性內(nèi)含著腐敗發(fā)生的機(jī)會(huì)性，即廉政風(fēng)險(xiǎn)的潛在性。同時(shí)，基于“權(quán)由民所賦”的政治實(shí)踐決定“權(quán)為民所用”的政治邏輯，因此，反腐倡廉制度建設(shè)必須在堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值立場(chǎng)上，構(gòu)建一種具有觸發(fā)性的以防止利益沖突為核心的“正人治權(quán)”機(jī)制，突出“人”“權(quán)”并重、重點(diǎn)在“人”的權(quán)力監(jiān)督理念[16]。一方面，堅(jiān)持以人民為中心推進(jìn)反腐倡廉制度建設(shè)意味著人民群眾始終是制度建構(gòu)和創(chuàng)新的主體力量和最終旨?xì)w。實(shí)質(zhì)上，權(quán)力監(jiān)督對(duì)人民利益的追求本身也包含著對(duì)正當(dāng)私利的包容、拓展與實(shí)現(xiàn)[17]。另一方面，堅(jiān)持以防止利益沖突為核心建構(gòu)和創(chuàng)新反腐倡廉制度旨在將極易產(chǎn)生利益沖突的領(lǐng)域、環(huán)節(jié)、崗位等成為廉政風(fēng)險(xiǎn)查找的核心點(diǎn)，將“權(quán)力運(yùn)行過(guò)程”和“領(lǐng)導(dǎo)干部”視為監(jiān)督重點(diǎn)，以提升廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的針對(duì)性、準(zhǔn)確性和可靠性。同時(shí)，據(jù)此制定的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控措施中所涉及的倫理立法、利益回避、利益申報(bào)和信息公開(kāi)等內(nèi)容使反腐敗預(yù)防制度體現(xiàn)規(guī)范性、前瞻性和系統(tǒng)性。

陜西省在堅(jiān)持人民立場(chǎng)基礎(chǔ)上，以防止利益沖突為出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合陜西實(shí)際，針對(duì)人民群眾需求迫切、權(quán)力集中和資金密集領(lǐng)域、紀(jì)檢監(jiān)察工作瓶頸等突出問(wèn)題推進(jìn)反腐倡廉制度創(chuàng)新，構(gòu)建起一個(gè)具有廣泛性、普遍性、可操作性的懲防腐敗“制度群”。具體表現(xiàn)為：一是制度建設(shè)必須體現(xiàn)以人民為中心的價(jià)值立場(chǎng)，尊重群眾首創(chuàng)精神。群眾利益訴求是否暢通、群眾實(shí)際問(wèn)題是否解決、群眾是否認(rèn)可是制度建構(gòu)的前置性設(shè)計(jì)要求，也是制度創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。陜西省反腐倡廉“制度群”中的大多數(shù)制度或源自基層，或涉及群眾切身利益，這既體現(xiàn)了人民民主的內(nèi)生需求，也是立黨為公、執(zhí)政為民的具體行動(dòng)實(shí)踐。如村民監(jiān)督委員會(huì)制度由澄城縣羅家洼鄉(xiāng)楊家隴村發(fā)端，到全省農(nóng)村普遍推開(kāi)并形成制度，再到《村民委員會(huì)組織法》用法律形式賦予村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)合法地位并于全國(guó)推廣，創(chuàng)新了我國(guó)村級(jí)權(quán)力架構(gòu)，推動(dòng)了基層民主政治建設(shè)。此外，信訪聽(tīng)證終結(jié)制度和群眾點(diǎn)名接訪制度也彰顯出從群眾需求出發(fā)和傾聽(tīng)群眾呼聲的核心理念。二是制度建設(shè)需堅(jiān)持系統(tǒng)性與精準(zhǔn)性的有機(jī)統(tǒng)一。陜西省反腐倡廉制度建設(shè)以完善懲治和預(yù)防腐敗體系強(qiáng)化源頭防腐為重點(diǎn)，以重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)等利益沖突風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)為突破口，在宏觀設(shè)計(jì)的同時(shí)注重細(xì)化制度內(nèi)容和程序，推行權(quán)力清單制度，公開(kāi)審批流程，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制等，提升了反腐倡廉制度的科學(xué)化水平。三是將提升制度執(zhí)行力作為制度建設(shè)和創(chuàng)新的關(guān)鍵。陜西省通過(guò)積極先行試點(diǎn)、逐步總結(jié)推廣、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化監(jiān)督檢查、廣泛宣傳教育等多維舉措保障反腐倡廉“制度群”得以嚴(yán)肅執(zhí)行。

一言以蔽之，反腐倡廉制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在堅(jiān)持以人民為中心價(jià)值立場(chǎng)下，制度建設(shè)的系統(tǒng)性與精準(zhǔn)性、配套性與有效性的有機(jī)統(tǒng)一是實(shí)現(xiàn)其實(shí)體化和科學(xué)化的重要前提和保障。陜西省反腐倡廉“制度群”內(nèi)生于人民群眾反腐敗的主體需求，外化于防止利益沖突的制度設(shè)置，活化于試點(diǎn)推廣、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)及強(qiáng)化監(jiān)督檢查等的落實(shí)保障，在實(shí)踐中不斷得以精細(xì)化和科學(xué)化。

（三）堅(jiān)持制度管人和情感化人相結(jié)合，把干部激勵(lì)正向化和精準(zhǔn)化

干部激勵(lì)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，干部激勵(lì)研究也漸趨向跨學(xué)科發(fā)展。管理心理學(xué)將行為科學(xué)與需求層次理論相結(jié)合，認(rèn)為激勵(lì)是對(duì)人“彼此關(guān)聯(lián)且按照一定優(yōu)先次序排列”的基本需要的滿足，并逐漸縮小不同層次需要的滿足落差。[18]因此，為實(shí)現(xiàn)需求滿足的優(yōu)先性與持續(xù)性，既需要制度化機(jī)制保證激勵(lì)的長(zhǎng)期性、規(guī)則性和認(rèn)受性，也需要傳統(tǒng)與習(xí)俗等非制度化機(jī)制加以道德激勵(lì)[19]。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)則將委托—代理理論引入干部激勵(lì)研究中，認(rèn)為激勵(lì)問(wèn)題源于委托人與代理人之間目標(biāo)不一致和信息不對(duì)稱，由此提出將激勵(lì)契約、效率工資和職業(yè)前景作為基本激勵(lì)機(jī)制[20]，以及通過(guò)制度改革縮短“委托—代理”鏈條和通過(guò)強(qiáng)化組織工作進(jìn)行“柔性激勵(lì)”[21]。其實(shí)，無(wú)論是將干部激勵(lì)研究立足于提高組織效率還是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，都意在平衡和協(xié)調(diào)外部動(dòng)機(jī)和內(nèi)在動(dòng)機(jī)。實(shí)質(zhì)上，從政治理性視角來(lái)看，建構(gòu)一種適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代要求的規(guī)則化激勵(lì)機(jī)制是根本舉措。但同時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代也將以人為基點(diǎn)，將滿足人的需要融入了干部激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)與運(yùn)行之中，即建構(gòu)起以制度性懲戒體系為底線、以激發(fā)干部公共服務(wù)動(dòng)機(jī)為核心的干部激勵(lì)機(jī)制。公共服務(wù)動(dòng)機(jī)對(duì)個(gè)體績(jī)效具有正向影響[22]，而制度的靜態(tài)性和滯后性局限會(huì)對(duì)干部造成負(fù)向激勵(lì)[23]。因此，既需要制度兜底以規(guī)范行為和施加壓力，也需要正向激勵(lì)以激發(fā)公共服務(wù)動(dòng)機(jī)與熱情。

陜西省建立的“三項(xiàng)機(jī)制”立足制度約束與正向激勵(lì)的互補(bǔ)、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，建立起一種全新的動(dòng)力生成機(jī)制。主要表現(xiàn)為：一是在制度頂層設(shè)計(jì)上堅(jiān)持系統(tǒng)思維、內(nèi)外發(fā)力。鼓勵(lì)激勵(lì)聚焦內(nèi)在動(dòng)力不足、容錯(cuò)糾錯(cuò)紓解顧慮過(guò)重、能上能下傳導(dǎo)外部壓力，“三項(xiàng)機(jī)制”形成一個(gè)緊密聯(lián)系、相輔相成的制度體系，將激發(fā)內(nèi)在動(dòng)機(jī)與傳輸外部壓力有機(jī)統(tǒng)一。二是在制度運(yùn)行上細(xì)化指標(biāo)體系、依規(guī)行事。鼓勵(lì)激勵(lì)機(jī)制堅(jiān)持精神上受鼓舞、物質(zhì)上得獎(jiǎng)勵(lì)、政治上有提升的鮮明導(dǎo)向，細(xì)化評(píng)優(yōu)評(píng)先、考核獎(jiǎng)勵(lì)和選拔重用3種形式共11種具體措施，對(duì)選拔比例、名次、獎(jiǎng)金數(shù)目、獲獎(jiǎng)級(jí)別等都作出細(xì)致規(guī)定。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制細(xì)化容錯(cuò)情形、認(rèn)定程序及免責(zé)減責(zé)具體措施，同時(shí)還明確規(guī)定了糾錯(cuò)改正和澄清保護(hù)措施。能上能下機(jī)制具體規(guī)定了調(diào)離、改任、辭職等5種方式，以及以年度目標(biāo)責(zé)任考核為基礎(chǔ)，綜合運(yùn)用縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展監(jiān)測(cè)考評(píng)、扶貧績(jī)效考核等的多維調(diào)整依據(jù)?！叭?xiàng)機(jī)制”明確列出正負(fù)面清單，使獎(jiǎng)勵(lì)、懲戒、調(diào)整有據(jù)可依，提升了“三項(xiàng)機(jī)制”的信服度、精準(zhǔn)性和權(quán)威性。三是在具體執(zhí)行上凸顯厚愛(ài)聚心。陜西“三項(xiàng)機(jī)制”中無(wú)論是堅(jiān)持精神、物質(zhì)和政治獎(jiǎng)勵(lì)的統(tǒng)一，打破逐級(jí)晉升常規(guī)，還是在干部調(diào)整中更加注重人崗相適，以及將教育挽救、糾錯(cuò)改正作為重點(diǎn)，都是對(duì)固有思維模式的重新確立，旨在將干部激勵(lì)日?；?、精細(xì)化和情感化，與制度激勵(lì)形成剛?cè)岵?jì)之舉。

要而言之，以制度管人和情感化人是將領(lǐng)導(dǎo)干部行為有效約束在“公共服務(wù)者”狀態(tài)中的重要舉措。陜西省“三項(xiàng)機(jī)制”體現(xiàn)出制度約束與情感愛(ài)護(hù)有機(jī)統(tǒng)一、外在壓力與內(nèi)在動(dòng)機(jī)同向發(fā)力、系統(tǒng)化與精細(xì)化相輔而成的鮮明特色。

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責(zé)任編校? ? 王學(xué)青