石意如 陳輝 向鮮花

【摘要】我國海洋環(huán)境治理中存在制度、機制、執(zhí)行、問責(zé)等方面的治理困境，而這主要歸因于整體視角海洋環(huán)境治理體系缺乏。西方發(fā)達(dá)國家海洋環(huán)境治理實踐經(jīng)驗表明，高質(zhì)量的海洋環(huán)境治理一般要滿足整體思維、全程治理、全面合作、聯(lián)動問責(zé)四個特征。借鑒成功經(jīng)驗，提出以海陸統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，以主體功能區(qū)為環(huán)境治理基本單元，全程合作治理海洋環(huán)境的海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算，可以一定程度上彌補現(xiàn)有海洋環(huán)境治理模式的不足，為海洋環(huán)境治理提供新的思路。

【關(guān)鍵詞】海洋環(huán)境;治理困境;成功經(jīng)驗;海陸統(tǒng)籌;主體功能區(qū);生態(tài)預(yù)算

【中圖分類號】F812.2

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1004-0994（2019）14-0098-6

一、我國海洋環(huán)境治理的困境

自20世紀(jì)50年代起，我國的海洋管理體制不斷變遷與發(fā)展。2013年海洋管理體制發(fā)生了深層次的變化，成立了國家海洋委員會統(tǒng)一協(xié)調(diào)海洋事務(wù)管理，中國海警局負(fù)責(zé)統(tǒng)一海洋執(zhí)法，基本形成分部門、分層次管理結(jié)合，多部門合作、統(tǒng)一管理的海洋綜合管理體制[1]。雖然海洋環(huán)境治理取得了一定的效果，但是也存在四大治理困境。

（一）治理法規(guī)整合不足使海洋環(huán)境系統(tǒng)治理缺乏制度依據(jù)

海洋生態(tài)環(huán)境治理法規(guī)大多數(shù)屬于單項、行業(yè)法規(guī)，系統(tǒng)的海洋環(huán)境治理規(guī)劃主要以《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》為主，與海洋環(huán)境治理相關(guān)的規(guī)劃多聚焦于海岸帶環(huán)境治理，規(guī)劃內(nèi)容比較粗糙?，F(xiàn)行多數(shù)法規(guī)、規(guī)劃立足于各職能、各治理環(huán)節(jié)，治理重心不同，缺乏先進(jìn)海洋環(huán)境治理理念指導(dǎo)以及對已有法規(guī)、規(guī)劃的整合，導(dǎo)致現(xiàn)行法規(guī)、規(guī)劃實施的效果并不理想[2]?；诖耍瑖艺戏ㄒ?guī)、規(guī)劃的意愿越來越強，但是由于整合缺乏整體性，多次整合后的法規(guī)、規(guī)劃還是難以滿足海洋環(huán)境系統(tǒng)治理的制度需求。

（二）治理機制融合不深使海洋環(huán)境高效治理缺少有效工具

針對不同屬性的治理對象，可以分別采取政府治理機制、市場治理機制與社會治理機制進(jìn)行規(guī)制。海洋環(huán)境受陸地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與海洋空間定位的綜合影響，其復(fù)雜性決定了海洋環(huán)境兼具公共物品、準(zhǔn)公共物品、俱樂部物品、私人物品的屬性，不能簡單地認(rèn)為海洋環(huán)境屬于公共物品[3]。對海洋環(huán)境治理需要采取融合多種環(huán)境治理機制的綜合治理機制，而現(xiàn)實中比較常見的是針對具體某一海洋區(qū)域采取單一治理機制，或不區(qū)分海洋區(qū)域籠統(tǒng)地采取單一治理機制。國家積極融合三種治理機制，以增強海洋治理機制的兼容性，但是由于融合力度不足，使得融合后的海洋治理機制仍然難以有效解決復(fù)雜的海洋環(huán)境問題。

（三）治理主體合作不夠使海洋環(huán)境治理執(zhí)行難以到位

從治理層次看，海洋環(huán)境治理主體由政府、社會中介、企業(yè)與公眾四方聯(lián)動確定多方治理格局。從海洋環(huán)境治理流程看，治理主體有決策主體、執(zhí)行主體、評價主體與問責(zé)主體，四類主體互動形成海洋環(huán)境治理PDCA循環(huán)。從環(huán)境元素看，有水環(huán)境治理主體、土地治理主體、空氣治理主體等。環(huán)境元素相互影響決定所有元素治理主體只有在同一背景下開展治理，才能保證整個海洋環(huán)境的治理效果。現(xiàn)實中這些治理主體存在合作的動機，但由于受到多種因素的影響它們難以開展全面的合作。有些區(qū)域即使有合作意愿，但因互動不足，本應(yīng)在合作框架內(nèi)治理海洋環(huán)境，卻一直停留在分割治理的狀態(tài)下，執(zhí)行過程中也容易出現(xiàn)很多盲區(qū)。

（四）治理標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)動性不強使得海洋環(huán)境治理問責(zé)難以全面發(fā)力

我國目前己形成兩級五類的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系，分別為國家級和地方標(biāo)準(zhǔn)，包括環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放（控制）標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測類標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境管理規(guī)范類標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基礎(chǔ)類標(biāo)準(zhǔn)等，累計發(fā)布國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)1941項[4]。例如，“大氣十條”“水十條”“土十條”針對環(huán)境質(zhì)量提出了明確的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。海洋環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)基本上在這一環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)制定，成為海洋環(huán)境治理評價的主要依據(jù)，但是具體標(biāo)準(zhǔn)之間的聯(lián)動關(guān)系不是很明確。如水環(huán)境污染對大氣污染、土污染造成怎樣的影響，沒有明確的論述。只有這些標(biāo)準(zhǔn)明確且彼此之間具有聯(lián)動關(guān)系，問責(zé)主體才能準(zhǔn)確地確定問責(zé)范圍與力度。實踐中相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)缺位比較嚴(yán)重，沒有體現(xiàn)出聯(lián)動關(guān)系，使得海洋環(huán)境問責(zé)更多地只問責(zé)直接主體，難以問責(zé)相關(guān)主體、潛在主體，導(dǎo)致治理問責(zé)不能全面發(fā)力。

我國海洋環(huán)境治理之所以存在四大困境主要原因在于我國未從整體視角構(gòu)建海洋環(huán)境治理體系，海洋環(huán)境治理決策、執(zhí)行、評價與問責(zé)等環(huán)節(jié)碎片化嚴(yán)重，相關(guān)主體缺乏全面深入合作。

二、國外發(fā)達(dá)國家海洋環(huán)境治理實踐及啟示

（一）國外海洋環(huán)境治理實踐

1992年聯(lián)合國發(fā)布《二十一世紀(jì)議程》闡述了海洋可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境問題，指出海洋環(huán)境是一個整體，是全球生命保障體系的基本組成部分。這意味著國家與地區(qū)在海洋環(huán)境治理實踐中不能分割治理海洋環(huán)境，也不能獨立于陸地之外治理海洋環(huán)境。美國、日本、歐盟等國家與地區(qū)海洋環(huán)境治理起步比較早[5]，它們一直不斷改進(jìn)、優(yōu)化傳統(tǒng)的分塊、分部門治理模式，致力于重構(gòu)現(xiàn)代化海洋環(huán)境治理體系，在不斷摸索中都認(rèn)同海洋環(huán)境綜合治理這一高級形式。它們在海洋環(huán)境治理實踐中的很多治理理念、治理思路、治理方式都值得我國借鑒。針對美國、日本、歐盟的海洋環(huán)境治理實踐經(jīng)驗，本文從共性特征與個性特征兩個方面進(jìn)行歸納，具體的共性特征與個性特征整理見表1。

（二）國外海洋環(huán)境治理實踐經(jīng)驗借鑒與啟示

共性特征反映了海洋環(huán)境治理的一般規(guī)律，我國可以參照學(xué)習(xí)。個性特征是基于各國具體海洋環(huán)境狀況而產(chǎn)生，能增強海洋環(huán)境治理的兼容性。我國海域廣闊，且各海域環(huán)境復(fù)雜、個性明顯，只有兼容性特別強的海洋環(huán)境治理體系，才能高效治理我國海洋環(huán)境。充分借鑒美、日、歐盟的海洋環(huán)境治理的共性特征，選擇性地借鑒其個性特征，對治理我國海洋環(huán)境主要有四點啟示：

1.立足海洋生態(tài)系統(tǒng)整體治理海洋環(huán)境。具體可從以下三方面入手：

（1）基于整體視角治理。海洋環(huán)境與陸地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可分割，只有將陸地與海洋視為一個整體分析，運用整體思維方式治理海洋環(huán)境，才能取得更好的效果。

（2）追求海洋環(huán)境整體治理效率最大化。海洋環(huán)境由水、大氣、土地、生物等具體的環(huán)境要素組成。海洋環(huán)境整體治理不是各環(huán)境要素治理效果的簡單相加，而是在海洋環(huán)境整體治理效果最佳的條件下實現(xiàn)各環(huán)境要素治理效果最大化。

（3）海洋環(huán)境治理基本單元視海洋功能而定。海洋生態(tài)系統(tǒng)是一個自然整體，其整體區(qū)域與行政區(qū)一般不會重疊，一般不能以行政區(qū)為單元開展海洋環(huán)境治理，而應(yīng)該根據(jù)海洋生態(tài)系統(tǒng)這一自然整體開展治理。因此，應(yīng)將具有相似功能的海域視為一個整體，作為海洋環(huán)境治理的基本單元。

2.海洋環(huán)境治理重心前移。各國將治理重心從海洋環(huán)境污染治理、海洋環(huán)境修復(fù)逐步前移，更加重視海洋教育、海洋技術(shù)研發(fā)、海洋管理決策等環(huán)節(jié)，說明海洋環(huán)境治理越來越重視源頭治理，強調(diào)標(biāo)本兼治。決策的關(guān)鍵是預(yù)算，因為預(yù)算通過資源配置直接影響海洋環(huán)境的治理過程與結(jié)果，資源是海洋環(huán)境治理工作開展的基礎(chǔ)，沒有資源保障的海洋環(huán)境治理只是“空中樓閣”。

3.多維度合作治理海洋環(huán)境。多維度合作治理海洋環(huán)境表現(xiàn)為海洋環(huán)境治理主體合作、子系統(tǒng)之間合作與區(qū)域合作，區(qū)域合作主要通過子系統(tǒng)合作與主體合作才能得以落實，是合作的最高形式。多主體合作主要包括：海洋環(huán)境治理決策、執(zhí)行、評價與問責(zé)等各環(huán)節(jié)相關(guān)主體合作;多個海洋區(qū)域環(huán)境治理主體合作;海陸環(huán)境治理主體合作等。多系統(tǒng)合作，主要指海洋區(qū)域內(nèi)部、不同海洋區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)、社會子系統(tǒng)與生態(tài)子系統(tǒng)之間的合作。多區(qū)域合作，主要包括不同海洋區(qū)域之間合作、海洋與陸地之間合作。

4.全面的海洋環(huán)境治理連帶問責(zé)機制。美國在海洋環(huán)境治理中采取的連帶問責(zé)機制，取得了理想的效果。在這一機制下，將產(chǎn)生環(huán)境污染直接主體、治理相關(guān)主體、潛在利益主體等都列入問責(zé)群體，督促這一群體內(nèi)部相互監(jiān)督，不要產(chǎn)生環(huán)境污染，或環(huán)境污染產(chǎn)生之后直接責(zé)任主體有義務(wù)主動承擔(dān)并完成修復(fù)過程。這為海洋環(huán)境全程治理提供了具有很強約束力的監(jiān)督機制。

簡而言之，發(fā)達(dá)國家或地區(qū)海洋環(huán)境治理經(jīng)驗帶給我國海洋環(huán)境治理的啟示是海洋環(huán)境治理要滿足四方面特征：整體思維、全程治理、全面合作、聯(lián)動問責(zé)。海洋環(huán)境治理模式只有同時滿足這四個特征，才能有效去除現(xiàn)代海洋環(huán)境治理中存在的頑疾?，F(xiàn)行海洋環(huán)境治理模式中能同時具備四個基本特征的治理模式比較少見，但是將生態(tài)預(yù)算理論、空間結(jié)構(gòu)理論融入海洋環(huán)境治理之中，立足海陸統(tǒng)籌發(fā)展，基于海洋主體功能區(qū)的生態(tài)預(yù)算（暫稱“海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算”）能基本具備上述四個特征。

三、海陸統(tǒng)籌視閾下海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算

地方環(huán)境舉措國際理事會（ICIEI）歐洲區(qū)理事會1987年首次提出生態(tài)預(yù)算，希望政府能夠像管理人造資源一樣管理自然資源[15]。國外對生態(tài)預(yù)算理論的研究最初主要集中在生態(tài)預(yù)算的界定、特點與作用，后來研究重點轉(zhuǎn)移至生態(tài)預(yù)算制度與模式，比較認(rèn)同生態(tài)預(yù)算應(yīng)以財政預(yù)算為藍(lán)本，平行于財政預(yù)算，可采取實物量單位，管理自然資源，實現(xiàn)綜合環(huán)境管理[16]。國外生態(tài)預(yù)算模型的應(yīng)用比較成功的項目有：德國示范項目（1996～2000年）、凱撒斯勞滕示范項目（2001～2003年）、歐洲示范項目（2001～2004年），并在亞洲推廣[17]。生態(tài)預(yù)算在歐洲一些城市被成功應(yīng)用，并取得了較好的效果，但是在非城市區(qū)域應(yīng)用得比較少。2010年我國頒布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，根據(jù)主體功能不同將國土空間劃分為優(yōu)先開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)四類。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者提出主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算[15]，并構(gòu)建主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算績效評價指標(biāo)體系[18]。生態(tài)預(yù)算作為一種自然資源環(huán)境管理新工具，其技術(shù)性決定不可能只局限于城市與陸地主體功能區(qū)，也同樣可以適用于海洋主體功能區(qū)，因此本文構(gòu)建海陸統(tǒng)籌視域下海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算（后文簡稱“海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算”或“生態(tài)預(yù)算”）。

海陸統(tǒng)籌視閡下海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算是為了使海陸協(xié)調(diào)發(fā)展，提高海洋空間的利用效率，提升海洋可持續(xù)發(fā)展能力，將海洋與陸地自然資源環(huán)境置于一個整體框架內(nèi)，對各海洋主體功能區(qū)的自然資源環(huán)境實施預(yù)算管理?？紤]到海洋優(yōu)先開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)的主體功能比較相似，限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的主體功能比較相似，本文將優(yōu)先開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)視為一大類，將限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)視為一大類，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算。①生態(tài)預(yù)算流程。生態(tài)預(yù)算流程由決策、執(zhí)行、評價與問責(zé)組成，其中決策屬于事前治理、執(zhí)行是事中治理、評價與問責(zé)是事后治理。②生態(tài)預(yù)算功能。根據(jù)資金實現(xiàn)的功能不同劃分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金與環(huán)境治理資金兩部分（海洋的社會功能偏少一些，所以本文沒有考慮社會治理資金），經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金用于實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)功能，環(huán)境治理資金用于實現(xiàn)環(huán)境功能。③生態(tài)預(yù)算實施保障?；鸸芾硖峁┵Y金保障，管理組織提供組織制度保障，生態(tài)預(yù)算提供技術(shù)保障，公眾全面參與提供推廣基礎(chǔ)，從資金、組織、技術(shù)與基礎(chǔ)方面保障海洋主體生態(tài)預(yù)算持續(xù)推進(jìn)[15]。海陸統(tǒng)籌視域下海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算基本框架見下圖。

圖中虛線代表信息線，實線代表以資金為主的資源線，與傳統(tǒng)海洋環(huán)境治理比較，海陸統(tǒng)籌視域下海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算在以下四個方面有較大的突破。

（一）海陸統(tǒng)籌的合作預(yù)算治理

1.海陸統(tǒng)籌治理。海洋生態(tài)預(yù)算中海陸統(tǒng)籌是在確定海岸帶的主體功能區(qū)類型時，將沿海陸地與近海域視為一個整體，在此基礎(chǔ)上劃分主體功能區(qū);以海洋主體功能區(qū)為海洋環(huán)境治理基本單元，通過海陸社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)統(tǒng)籌，實現(xiàn)海陸全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、均衡發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，最終實現(xiàn)人、地、海和諧發(fā)展[19]。

（1）海陸定位、規(guī)劃全面銜接。陸地發(fā)展與海洋功能定位要以陸海資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，充分考慮海岸帶的交互性，陸海規(guī)劃從層次、時序等多方面統(tǒng)籌設(shè)計。

（2）海陸環(huán)境治理資源相互支持。在陸地優(yōu)先發(fā)展期海洋支持陸地，從而導(dǎo)致海洋環(huán)境治理技術(shù)、資金都明顯不如陸地;當(dāng)滯后的海洋發(fā)展提升為國家發(fā)展戰(zhàn)略時，陸地有義務(wù)反哺海洋發(fā)展，向海洋環(huán)境治理提供資金與技術(shù)支持。

（3）陸地環(huán)境治理終端與海洋環(huán)境治理始端對接。由于海洋污染有一部分主要來源于陸地污染物，陸地污染物流入海洋既是陸源污染產(chǎn)生的終端，同時也是海洋環(huán)境治理的始端，將陸源污染與海洋環(huán)境治理有機聯(lián)系并視為一個整體，可從源頭治理海洋環(huán)境。

2.合作型預(yù)算治理。海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算是合作型預(yù)算治理海洋環(huán)境，橫向與縱向全面合作，主要表現(xiàn)在三個方面：

（1）海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算流程合作。生態(tài)預(yù)算流程是對預(yù)算過程進(jìn)行規(guī)范，在整個生態(tài)預(yù)算中起決定性作用，直接影響生態(tài)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果。生態(tài)預(yù)算流程合作主要體現(xiàn)為，預(yù)算決策、執(zhí)行、評價與問責(zé)形成一個閉環(huán)，決策主體、執(zhí)行主體、評價主體與問責(zé)主體之間聯(lián)動，尤其是評價結(jié)果能廣泛應(yīng)用，全面問責(zé)、監(jiān)督海洋生態(tài)預(yù)算過程。

（2）海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)內(nèi)部的子系統(tǒng)合作。主要體現(xiàn)為海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)預(yù)算子系統(tǒng)與生態(tài)預(yù)算子系統(tǒng)之間的合作。

（3）主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)之間的合作。主要體現(xiàn)為海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)與陸地主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)之間的合作、海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)內(nèi)子系統(tǒng)與陸地主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)內(nèi)子系統(tǒng)之間的合作。在整個合作中，不同主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)之間的合作是合作的最高形式，主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)之間的合作主要通過預(yù)算流程合作、子系統(tǒng)之間合作兩種方式實現(xiàn)。

（二）海洋主體功能區(qū)的作業(yè)預(yù)算

海洋主體功能區(qū)環(huán)境治理中間接成本比重較高，適合采取作業(yè)管理，作業(yè)成本核算基本原理是產(chǎn)品消耗作業(yè)、作業(yè)消耗資源，作業(yè)預(yù)算是作業(yè)成本法的逆過程[20]。在整個作業(yè)預(yù)算中關(guān)鍵是明確產(chǎn)品、作業(yè)與資源類型，計算出作業(yè)動因率、作業(yè)量、資源動因率、資源量。海洋主體功能區(qū)環(huán)境治理的產(chǎn)品有主要污染物排放減少量、入海污染物減少量、海洋環(huán)境質(zhì)量、海洋生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量;海洋環(huán)境治理的作業(yè)主要包括決策、執(zhí)行、評價與問責(zé)四類作業(yè);海洋環(huán)境治理中消耗的資源主要有資金、人力資源、治理設(shè)備、土地資源、水資源等。

由于四類主體功能區(qū)的主體功能不同，各主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算涉及生產(chǎn)的具體產(chǎn)品、消耗的具體作業(yè)與資源還是存在較大的差異。①優(yōu)先開發(fā)區(qū)是指現(xiàn)有開發(fā)利用程度較高、區(qū)域內(nèi)環(huán)境約束較強、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟須調(diào)整與優(yōu)化的海域，必須優(yōu)化海洋開發(fā)活動，加快轉(zhuǎn)變海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，開發(fā)重點放在海岸帶地區(qū)。②重點開發(fā)區(qū)是指在沿海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中具有重要地位、發(fā)展?jié)摿^大、資源環(huán)境承載能力較強、可高強度集中開發(fā)的海域，但是嚴(yán)格控制海洋開發(fā)的規(guī)模與面積。③限制開發(fā)區(qū)是以提供海洋水產(chǎn)品為主要功能的海域，包括用于保護(hù)海洋漁業(yè)資源和海洋生態(tài)功能的海域。④禁止開發(fā)區(qū)是指對維護(hù)海洋生物多樣性、保護(hù)典型海洋生態(tài)系統(tǒng)具有重要功能作用的海域，包括海洋自然保護(hù)區(qū)、領(lǐng)海基點所在島嶼等[21]。優(yōu)先開發(fā)區(qū)以海洋經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主體功能，重點開發(fā)區(qū)以城鎮(zhèn)建設(shè)為主體功能，限制開發(fā)區(qū)以農(nóng)漁業(yè)生產(chǎn)為主體功能，禁止開發(fā)區(qū)以生態(tài)環(huán)境服務(wù)為主體功能。圍繞主體功能，從環(huán)境治理角度設(shè)計四類主體功能區(qū)生態(tài)作業(yè)預(yù)算中的產(chǎn)品、作業(yè)、資源，具體見表2。

海洋主體功能區(qū)生態(tài)作業(yè)預(yù)算能有效識別海洋環(huán)境治理中增值作業(yè)，從而盡可能刪除非增值作業(yè)，達(dá)到降低海洋環(huán)境治理成本、提高海洋環(huán)境治理效率目的。

（三）“業(yè)資”高度融合的全面預(yù)算

1.生態(tài)預(yù)算中“業(yè)資”融合機理。管理會計提出財務(wù)與業(yè)務(wù)的融合，即“業(yè)財融合”，主要通過全面預(yù)算實現(xiàn)。在生態(tài)預(yù)算中預(yù)算資金固然重要，但是其他預(yù)算資源對海洋環(huán)境治理同樣重要，在此提出“業(yè)資融合”?！皹I(yè)”是指海洋環(huán)境治理業(yè)務(wù)，“資”是指海洋環(huán)境治理過程中消耗的各種資源，海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算通過海洋環(huán)境治理業(yè)務(wù)與預(yù)算資源的相互引導(dǎo)，實現(xiàn)資源在主體功能區(qū)內(nèi)部、主體功能區(qū)之間高效、自由流動?！皹I(yè)資”通過以下途徑固化融合：①海洋環(huán)境治理業(yè)務(wù)信息引導(dǎo)預(yù)算資源配置。海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)能有效識別海洋環(huán)境治理業(yè)務(wù)信息，判斷海洋環(huán)境治理狀況，科學(xué)配置預(yù)算資源，引導(dǎo)預(yù)算資源流向增值的、必要的海洋環(huán)境治理業(yè)務(wù)。②預(yù)算資源反過來又引導(dǎo)海洋環(huán)境治理業(yè)務(wù)。當(dāng)預(yù)算資源流向增值的、必要的治理業(yè)務(wù)集中時，同時向海洋環(huán)境治理市場傳遞信號：哪些是重點治理業(yè)務(wù)、哪些是非重點治理業(yè)務(wù)、哪些是海洋環(huán)境治理的重心。

2.生態(tài)預(yù)算中“業(yè)資”融合實現(xiàn)路徑。業(yè)資融合的實現(xiàn)路徑為：以共享平臺為基礎(chǔ)，以協(xié)調(diào)海洋環(huán)境治理業(yè)務(wù)與資源為過渡階段，最終實現(xiàn)海洋環(huán)境治理流程再造[22]。

（1）共享平臺是基礎(chǔ)。共享平臺不僅是主體功能區(qū)資源信息與業(yè)務(wù)信息的共享，更加重視將平臺延伸至主體功能區(qū)之外，尤其是影響主體功能區(qū)的上游與下游區(qū)域，這是業(yè)資融合的硬件基礎(chǔ)，也是業(yè)資融合的前期工作。

（2）生態(tài)預(yù)算協(xié)調(diào)資源與業(yè)務(wù)。生態(tài)預(yù)算將海洋治理的產(chǎn)品、作業(yè)與資源采取多種計量單位與計量屬性予以量化，形成原始數(shù)據(jù)輸入共享平臺。原始數(shù)據(jù)產(chǎn)生之后，生態(tài)預(yù)算的職能轉(zhuǎn)變?yōu)闇贤ǎ饕ㄟ^對資源數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的綜合分析，規(guī)劃海洋環(huán)境治理業(yè)務(wù)與整合治理資源，使海洋治理業(yè)務(wù)與治理資源能協(xié)調(diào)進(jìn)行。

（3）海洋環(huán)境治理流程再造是價值體現(xiàn)。當(dāng)生態(tài)預(yù)算實現(xiàn)資源與業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)之后，就能實現(xiàn)業(yè)資融合的最終目標(biāo)，遴選增值作業(yè)，刪除非增值作業(yè)，解構(gòu)現(xiàn)有海洋環(huán)境治理流程，重構(gòu)海洋環(huán)境治理作業(yè)流程。

（四）海洋環(huán)境治理問責(zé)的參照系

海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算首先將海洋主體功能區(qū)環(huán)境治理戰(zhàn)略目標(biāo)細(xì)化為中短期目標(biāo)與長期目標(biāo)，然后將海洋主體功能區(qū)環(huán)境治理中的短期目標(biāo)與長期目標(biāo)進(jìn)一步量化為一系列具體指標(biāo)及指標(biāo)值的變動。生態(tài)預(yù)算可以用價值計量，也可以采取實物計量，主要以實物計量為主，編制的主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算表不僅是生態(tài)預(yù)算執(zhí)行、評價的標(biāo)準(zhǔn)，更是為生態(tài)預(yù)算問責(zé)提供標(biāo)準(zhǔn)。

生態(tài)預(yù)算問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)既有戰(zhàn)略目標(biāo)問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，也有具體目標(biāo)問責(zé)標(biāo)準(zhǔn);既有過程問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，也有結(jié)果問責(zé)標(biāo)準(zhǔn);既有實物量問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，也有價值量問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)生態(tài)預(yù)算問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)被量化后，可以減少實施問責(zé)主體的主觀負(fù)面影響，使得生態(tài)問責(zé)更加具有說服力，容易得到被問責(zé)主體的認(rèn)同。

四、小結(jié)與啟示

我國海洋環(huán)境治理長期存在四大困境，主要原因在于海洋環(huán)境碎片化治理。只有基于整體視角與多元主體合作治理海洋環(huán)境，才能有效化解這些難題，國外成功經(jīng)驗也佐證了這一結(jié)論。海陸統(tǒng)籌視域的海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算融入全面作業(yè)預(yù)算理論，將海洋與陸地置于一個整體，根據(jù)主體功能定位不同劃分為四類海洋主體功能區(qū)，相關(guān)主體、區(qū)域、系統(tǒng)與要素全面合作治理海洋環(huán)境，是海洋環(huán)境治理的高級模式。

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