張忠國 吳瀚文

摘要：隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，“自上而下”式的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村規(guī)劃模式顯得單一而局限，“自上而下”與“自下而上”的多元主體協(xié)同參與式的鄉(xiāng)村規(guī)劃模式應(yīng)運而生。文章對多元主體的內(nèi)涵與多元主體間的聯(lián)系進行研究，以福建省莆田綠心地區(qū)鄉(xiāng)村規(guī)劃為例，深入鄉(xiāng)村調(diào)研、剖析實際問題，通過提出重組鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、完善鄉(xiāng)村配套設(shè)施、塑造鄉(xiāng)村特色魅力、振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)活力等策略，以期讓鄉(xiāng)村向文化自信、和諧宜居、繁榮振興的方向轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村規(guī)劃；多元主體；規(guī)劃策略；莆田綠心地區(qū)

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.05.004？中圖分類號：TU982.29

文章編號：1009-1483（2019）05-0018-07？文獻標識碼：A？？？？

Study on Rural Planning Strategy of Putian Green Centre Area from the Perspective of Pluralistic Participants

ZHANG Zhongguo， WU Hanwen

[Abstract] With the advancement of new urbanization construction， the traditional top-down rural planning model appears to be single and limited. The top-down and bottom-up pluralistic participants participatory rural planning model emerged. The paper studies the connotation of pluralistic participants and the relationship between them， and takes the rural planning in Putian Green Centre as an example， and goes deep into rural surveys and analyzes practical problems. It proposes to reorganize rural governance structure， perfect rural supporting facilities， and shape the charm of rural characteristics， and revitalize the vitality of the rural industry， to transform the countryside into a direction of cultural self-confidence， harmony and livability， and prosperity and revitalization.

[Keywords] rural planning； pluralistic participant； planning strategy； Putian Green Centre Area

引言

長久以來，我國鄉(xiāng)村規(guī)劃編制工作多是以政府為主導(dǎo)，未對村民意愿做到足夠的重視，在一定程度上抑制了鄉(xiāng)村自治能力的提高和鄉(xiāng)民自治組織的發(fā)展。由于鄉(xiāng)村自身知識、資金等資源有限，鄉(xiāng)村規(guī)劃與治理必須依靠社會各方面力量在文化、自然、建設(shè)及產(chǎn)業(yè)等方面提供幫助，而多元主體參與的鄉(xiāng)村規(guī)劃就是解決這個問題的鑰匙[1]。

因此，政府需要轉(zhuǎn)變自身角色，整合鄉(xiāng)村規(guī)劃的各類資源，鼓勵自下而上編制規(guī)劃，突出村民與村委會在鄉(xiāng)村規(guī)劃編制中的主體地位，構(gòu)建多元主體參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的體系。同時，結(jié)合多元主體自身的優(yōu)勢，挖掘鄉(xiāng)村地區(qū)文化和生態(tài)的多元價值，調(diào)動村民、鄉(xiāng)村自治組織、專業(yè)規(guī)劃人員、社會組織、企業(yè)等社會各界力量共同參與鄉(xiāng)村規(guī)劃，提高鄉(xiāng)村規(guī)劃水平，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟、文化、生態(tài)的和諧發(fā)展。

1多元主體的內(nèi)涵、類別及在鄉(xiāng)村規(guī)劃中的作用

1.1多元主體的內(nèi)涵

多元主體是由規(guī)劃編制、實施過程中個人、團體、機構(gòu)等利益相關(guān)者構(gòu)成，多元主體參與規(guī)劃旨在通過溝通交流等互動合作方式在規(guī)劃全過程中相互配合，最終實現(xiàn)共同發(fā)展[2-3]。

1.2多元主體的主要類別與作用

1.2.1村民

（1）村民個體

村民前期為鄉(xiāng)村規(guī)劃提供需求為導(dǎo)向的建議，后期通過自下而上的管理，有效處理公共事務(wù)，同時，村民在人地關(guān)系方面也有著重要的作用[4]。

（2）村委會

村委會聯(lián)合政府與社會組織，挖掘鄉(xiāng)村骨干和領(lǐng)袖人物，搭建村民互動平臺，組織動員村民充分表達意愿和建設(shè)需求，全程參與規(guī)劃編制，并將經(jīng)批準的村莊建設(shè)規(guī)劃納入村規(guī)民約一同執(zhí)行。

1.2.2政府部門與規(guī)劃人員

（1）各級政府部門

各級政府部門通過制定相關(guān)法律、法規(guī)和政策，構(gòu)建鄉(xiāng)村的制度框架和發(fā)展策略，完善鄉(xiāng)村管理體制。同時，政府通過財政撥款、稅收優(yōu)惠、福利捐贈等途徑，為鄉(xiāng)村規(guī)劃提供經(jīng)濟上的保障。政府在參與鄉(xiāng)村規(guī)劃中整合各類資源，協(xié)調(diào)各種組織之間的溝通，并承擔(dān)著主要的監(jiān)管責(zé)任。

（2）專業(yè)規(guī)劃人員

專業(yè)規(guī)劃人員是鄉(xiāng)村規(guī)劃決策的參與者、規(guī)劃編制的組織者、規(guī)劃實施過程的指導(dǎo)者及鄉(xiāng)村規(guī)劃的研究者，規(guī)劃師通過對村莊情況的深度調(diào)研，深入了解村民意愿，為鄉(xiāng)村規(guī)劃編制提供技術(shù)指導(dǎo)。

1.2.3？企業(yè)

企業(yè)可以提供社會資本與技術(shù)支持，有助于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；c規(guī)范化，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級。同時，企業(yè)的進駐與合作可以有效解決村民就業(yè)問題，為鄉(xiāng)村規(guī)劃注入活力。

1.2.4？社會組織

（1）非政府組織（NGO）與非營利組織（NPO）

非政府組織與非營利組織，是介于政府部門和市場中間的“第三部門”。NGO與NPO的存在可以彌補政府和市場的不足，在政府、市場和村民之間起到聯(lián)系作用。

（2）教育科研機構(gòu)

教育科研機構(gòu)可以為村民與企業(yè)提供技術(shù)支持，也可以彌補政府與規(guī)劃人員的不足，為鄉(xiāng)村規(guī)劃提供建議。

1.3鄉(xiāng)村規(guī)劃中多元主體的關(guān)系

多元主體參與鄉(xiāng)村規(guī)劃與治理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村自治與鄉(xiāng)村振興的有效途徑。它需要具備兩個條件：一是成熟的多元主體及它們之間的合作互助關(guān)系；二是民主、協(xié)作的精神[5]。因而，合理的鄉(xiāng)村規(guī)劃必須建立在村民、政府、規(guī)劃師、企業(yè)和社會組織等多元主體之間充分合作、良性互動的關(guān)系之上（見圖1）。各種鄉(xiāng)村規(guī)劃主體應(yīng)相互依存，以共同的價值觀為指導(dǎo)，以達成規(guī)劃共識為目標進行參與、溝通和監(jiān)督，通過合作的形式來解決實際問題。

2 莆田綠心地區(qū)鄉(xiāng)村規(guī)劃現(xiàn)狀與問題

莆田位于福建省沿海中部，東臨臺灣海峽，南連泉州市，北臨福州市。綠心是莆田圍海造田的歷史文化遺產(chǎn)，承載著千年的農(nóng)耕文明，見證著莆田滄海桑田的演變。

2.1綠心的基本概況

2.1.1莆田綠心歷史沿革

莆田地處興化平原，興化平原的本質(zhì)是龐大水利系統(tǒng)支撐下，從興化灣海灘沼澤中創(chuàng)造出的土地（見圖2）。莆田隋代設(shè)縣，“以蒲名邑”。唐貞觀時，人們開始圍墾，分別在今南洋與北洋的周邊。宋代，北洋圍內(nèi)疏塘灌溉。元代與明代，廢國清塘為田，引木蘭陂水接濟，使農(nóng)田有水灌溉，水利設(shè)施也進一步完善。明末時期，海岸線基本與現(xiàn)代相一致，越來越多的移民遷至此地，形成清朝村落的布局形態(tài)[7]。大量村莊風(fēng)貌格局保存完好，形成了多樣的倚水而建的村水格局，圍繞“宮廟祠堂—舟楫河道—古樹石橋”組織起了豐富多彩、多元共生的鄉(xiāng)村生活空間[8]。

莆田生態(tài)綠心是福建省河網(wǎng)濕地的典型代表地區(qū)，木蘭溪從綠心中間川流而過，將其分為北洋平原和南洋平原兩部分。其獨特的河網(wǎng)結(jié)構(gòu)是生態(tài)安全和景觀價值的重要組成部分，正是這個龐大的水利系統(tǒng)控制著興化平原的水位，起著排干海水，引入淡水的作用。

2.1.2生態(tài)景觀格局

生態(tài)綠心展示了莆田荔林水鄉(xiāng)的獨特景觀，其外圍坐擁囊山—九華山—天馬山—鳳凰山—壺公山等群山綠色屏障。南北洋平原內(nèi)河網(wǎng)縱橫，水面率不遜于江南水鄉(xiāng)，網(wǎng)羅密布的水系格局是莆田綠心的核心價值所在，形成了珍貴的“水鄉(xiāng)”特色，保護水網(wǎng)格局是綠心永續(xù)利用的重要前提。綠心總體景觀格局為北洋山體環(huán)繞，周邊被城市所包圍，空間格局成環(huán)繞型；南洋視野開闊，以田園鄉(xiāng)村景觀為主。綠心擁有得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢，是莆田環(huán)綠都市的生態(tài)景觀核心，造就了莆田特有的“山—城—田—海”理想田園都市生態(tài)景觀格局[9]。

2.1.3空間尺度與人口規(guī)模

綠心位于莆田市主城區(qū)中部，涵江、城廂、荔城三大城市功能組團之間，總面積66.3 平方公里。南北長約14.2千米，東西寬約11千米，其空間尺度較大，約為西溪濕地公園的6倍，紐約中央公園的20倍。

綠心共涉及3個鎮(zhèn)1個街道，49個村莊，現(xiàn)狀為城郊鄉(xiāng)村地區(qū)。常住人口15.7萬人，其中北洋平原7.4萬人，人口密度為2519人/平方公里，南洋平原8.3萬人，人口密度2475人/平方公里，均高于全國鄉(xiāng)村地區(qū)平均水平。

2.2綠心地區(qū)鄉(xiāng)村規(guī)劃現(xiàn)狀問題

2.2.1人口流失嚴重、老齡化加劇

（1）人口外出情況嚴重

綠心與莆田地區(qū)同鄉(xiāng)同業(yè)的社會結(jié)構(gòu)類似[10]。村莊中一半以上的勞動力從事非農(nóng)活動，有大量莆田人口離開莆田，外出經(jīng)商，多從事醫(yī)療、珠寶、木材、能源等商業(yè)經(jīng)營（見圖3）。2017年人口外流情況非常嚴重，而這一現(xiàn)象集中體現(xiàn)在綠心南洋片區(qū)，3萬多人外出，惠上村、惠下村甚至有4000多人離開村莊，占到村莊的一半人口，這一現(xiàn)象已經(jīng)成為常態(tài)（見圖4）。在人口大量流失的情況下，村莊未來的發(fā)展動力成為問題。

（2）人口老齡化趨勢明顯

南北洋人口呈現(xiàn)差異化，總體來說，綠心地區(qū)鄉(xiāng)村人口年齡結(jié)構(gòu)與我國人口老齡化大環(huán)境類似，均進入老齡化階段（見圖5）。我國2017年65歲以上老人占比10.8%，南洋與此水平基本持平，而北洋地區(qū)65歲以上老人占比18.6%，總體占比達到14.1%，人口老齡化情況已經(jīng)非常嚴峻。

2.2.2基礎(chǔ)設(shè)施不完善，環(huán)境質(zhì)量堪憂，生態(tài)問題突出

目前，綠心地區(qū)村莊公共服務(wù)設(shè)施缺口較大，幼兒園、小學(xué)、衛(wèi)生所和超市等配置不足，商業(yè)貿(mào)易市場數(shù)量不足，在老齡化嚴重的形勢下，養(yǎng)老設(shè)施明顯不足（見表1）。村民日常交往活動豐富，每個村莊都有自己的慶典活動，而有20個村莊反映因道路狹窄、缺少除傳統(tǒng)的宮廟社之外的開放活動空間，如小游園、健身活動場地等，影響傳統(tǒng)巡游活動的開展。同時，市政基礎(chǔ)設(shè)施配套水平較低，無集中供水設(shè)施，村民用水不便。村民生產(chǎn)生活的污水亂排放，大部分村莊尚未接入市政管網(wǎng)，沒有污水處理設(shè)施，每年生活污水未經(jīng)處理直排河網(wǎng)地帶超過1800萬噸，導(dǎo)致河道淤積嚴重，造成綠心河網(wǎng)污染嚴重。

2.2.3傳統(tǒng)格局散失，整體風(fēng)貌遭到破壞，房屋空置，土地利用低效

由于村莊發(fā)展缺乏有效引導(dǎo)，村莊的整體環(huán)境品質(zhì)逐漸下降，景觀風(fēng)貌特色日漸削弱。影響傳統(tǒng)格局與風(fēng)貌的主要原因來源于村莊內(nèi)部與外部兩方面。

首先，在幾十年的村莊發(fā)展中，大量新建的現(xiàn)代住宅出現(xiàn)，與傳統(tǒng)建筑相比，從風(fēng)格到材質(zhì)的選用均發(fā)生了巨大變化。建設(shè)過程的無序，也使得各個村落的原始空間形態(tài)遭受到不同程度的破壞，民宅建筑高度參差不齊，1～2層占比58%，3～5層占比40%（見圖6）。同時，村莊內(nèi)傳統(tǒng)的歷史建筑隨著時間的流逝日漸落魄，綠心村莊內(nèi)很多具有民間特色、造型別致的傳統(tǒng)建筑變成年久失修的危房，部分老宅甚至倒塌荒廢，空置民宅占比15%，一戶兩宅現(xiàn)象嚴重，占比34%，土地資源利用低效（見圖7、圖8）。

其次，村莊安置房的出現(xiàn)，打破了綠心原本自然、和諧的空間格局。綠心內(nèi)的安置房零星布置，不僅其位置缺乏考究，建筑的形態(tài)及高度更是與綠心的生態(tài)鄉(xiāng)野氣質(zhì)存在巨大的差異。高聳的安置建筑突破了綠心世代流傳的自然天際線，成為綠心視廊里的嚴重阻礙。

2.2.4產(chǎn)業(yè)發(fā)展低端，亟待升級轉(zhuǎn)型

綠心本質(zhì)是一個傳統(tǒng)的農(nóng)村地區(qū)，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主導(dǎo)，伴隨部分工業(yè)和少量電商產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。根據(jù)問卷統(tǒng)計情況：從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人只占30%，經(jīng)商者占29%，打工者占41%（見圖9）。農(nóng)民的耕地已經(jīng)基本實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，由私人承包經(jīng)營，形成規(guī)模不一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是缺乏統(tǒng)一管理與運作，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高，果蔬等農(nóng)產(chǎn)品的二次加工還不到位，鄉(xiāng)村休閑旅游尚未開發(fā)，整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展低端。

3多元主體參與的莆田綠心地區(qū)鄉(xiāng)村規(guī)劃策略

不同的引導(dǎo)主體對鄉(xiāng)村規(guī)劃有著不同的影響與作用，在選擇引導(dǎo)主體時應(yīng)充分考慮鄉(xiāng)村資源條件、引導(dǎo)主體與參與方之間的對應(yīng)關(guān)系，以實現(xiàn)村民最大程度的參與[11]。

3.1以村民與政府為主體重組鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，提升鄉(xiāng)村組織自治能力

以村民與政府為主體，共同建立綠心村莊管委會，完善鄉(xiāng)村自治組織，實現(xiàn)“自上而下”與“自下而上”治理方式的融合。同時，政府需要以提升鄉(xiāng)村人居環(huán)境、實現(xiàn)綜合發(fā)展為導(dǎo)向，在充分尊重村民意愿和村民委員會意見的基礎(chǔ)上，配合專業(yè)規(guī)劃人員對村莊進行分類指引，相應(yīng)地制定差別化的實施引導(dǎo)政策，構(gòu)建以道路交通、公服設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、村莊風(fēng)貌、文化要素、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟等6大要素為指標的村莊評價體系，村民通過多元主體參與的方式對村莊進行評估，用以指導(dǎo)鄉(xiāng)村規(guī)劃的方向，評價鄉(xiāng)村規(guī)劃實施的結(jié)果，逐步提高鄉(xiāng)村組織自治能力（見表2）。

3.2以政府和專業(yè)規(guī)劃人員為主體完善鄉(xiāng)村配套設(shè)施，增強鄉(xiāng)村活力

以政府和專業(yè)規(guī)劃人員為主體，村民為參與者，政府與專業(yè)規(guī)劃人員協(xié)同合作，完善公共服務(wù)設(shè)施。政府需要綜合考慮村莊區(qū)位、人口變化、現(xiàn)狀基礎(chǔ)等因素，合理確定未來鄉(xiāng)村發(fā)展的重點和方向，與社會組織一同為鄉(xiāng)村地區(qū)公共資源配置、公共財政投向和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)提供規(guī)劃依據(jù)，實現(xiàn)城市反哺鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村地區(qū)延伸[12]。

通過城市文化功能植入增強綠心整體活力，政府與規(guī)劃人員可以在綠心地區(qū)構(gòu)建一個具有多元功能、獨特景觀、豐富體驗內(nèi)容、良好品質(zhì)的核心中央公園區(qū)域，將城市功能滲透進入綠心地區(qū)，以中央公園為平臺，展現(xiàn)綠心的價值，展現(xiàn)莆田的多元文化。規(guī)劃可以布局符合綠心生態(tài)特質(zhì)的生態(tài)教育、生態(tài)島、生態(tài)濕地、都市田園、荔枝公園等；建設(shè)符合綠心文化特質(zhì)的文博，文創(chuàng)、科技館、文化館、水利場館等；發(fā)展能對城市工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級起帶動作用的科創(chuàng)園區(qū)等。同時，促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樾蓍e農(nóng)業(yè)，引領(lǐng)綠心的升級優(yōu)化與發(fā)展互動。

3.3 以村民與政府為主體塑造特色鄉(xiāng)村魅力，展現(xiàn)鄉(xiāng)村風(fēng)貌與文化

以村民與政府為主體，社會組織為參與者，通過構(gòu)建綠心管委會，組織村民自主自發(fā)進行村莊保護與建設(shè)，在政府提供支持與幫助下，提升帶動村莊自我更新，合理利用空置住宅，從而帶動整個綠心的村莊發(fā)展，改善人居環(huán)境，形成一個良性的聯(lián)動發(fā)展模式。綠心作為大尺度的公共綠色空間，其生態(tài)功能必須得到具有完整性的保護，同時，這種保護應(yīng)盡可能達到文化與自然的平衡，從而發(fā)揮調(diào)節(jié)生態(tài)系統(tǒng)的作用[13]。在林地、田地保護的基礎(chǔ)上，村民在專業(yè)人員的幫助下可以更多地引入景觀元素與生態(tài)文化體驗功能，提高綠心內(nèi)生態(tài)的自凈能力，通過濕地、島嶼、自然駁岸等方式提升生態(tài)要素的價值，打造富有特色的城市地標景觀及公共空間。

與此同時，重點建設(shè)特色博物館網(wǎng)絡(luò)，以綠心南北洋眾多祠堂及神廟為社會文化匯聚傳承支點，村民選出具有代表性家族的祠堂及神廟，由建筑師與規(guī)劃師設(shè)計成具有博物館功能的文化旅游景點，在綠心內(nèi)串聯(lián)成文化專題展示網(wǎng)絡(luò)，各節(jié)點突出各自特點，使游人在一到兩天時間內(nèi)可以充分了解莆田的文化魅力與七境的社區(qū)結(jié)構(gòu)，留住游人，形成深度文化體驗，帶動旅游消費。

3.4以村民與企業(yè)為主體振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)活力，加快轉(zhuǎn)型升級

以村民與企業(yè)為主體，政府與社會組織為參與者，充分利用綠心現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)景觀資源和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，包括荔枝林資源等，發(fā)展集旅游觀光、休閑娛樂于一體的新型休閑農(nóng)業(yè)，企業(yè)需要深度開發(fā)農(nóng)業(yè)資源潛力，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)業(yè)環(huán)境，延長產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈，從而帶動村民收入的增加。政府以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村民致富需求為導(dǎo)向，通過優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)與各項設(shè)施配套建設(shè)，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村旅游、傳統(tǒng)手工業(yè)發(fā)展等提供空間條件，以促進鄉(xiāng)村實業(yè)發(fā)展，讓留下來的村民能夠就地就近就業(yè)致富。

政府在企業(yè)與社會組織的協(xié)同合作下，建設(shè)一批休閑觀光園區(qū)、康養(yǎng)基地、鄉(xiāng)村民宿，利用閑置農(nóng)房發(fā)展民宿、養(yǎng)老等項目，同時引領(lǐng)傳統(tǒng)制鞋產(chǎn)業(yè)、家具產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，鼓勵基于互聯(lián)網(wǎng)的新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)模式和田園綜合體的開發(fā)，實施電子商務(wù)進農(nóng)村綜合示范，加快推進農(nóng)村流通現(xiàn)代化。

4結(jié)語

多元主體參與鄉(xiāng)村規(guī)劃，由于其自下而上與自上而下相結(jié)合的特征，需要在前期投入更多人力與物力，規(guī)劃的編制也需要更長時間。但是從長遠來看，多元主體參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的成果更加符合村民的需求與意愿，實施與成果更加合理，社會效益顯著，相較于傳統(tǒng)規(guī)劃方式更加節(jié)約社會資源，因此更具有前瞻性與后期運作的可實施性。同時，確定合理的引導(dǎo)主體，對規(guī)劃編制、實施與成果評估具有重要意義，通過政策保障、制度建設(shè)、多主體協(xié)作及資金扶持等措施，鼓勵多元社會組織，調(diào)動社會資源關(guān)注鄉(xiāng)村、服務(wù)鄉(xiāng)村，能夠最大程度地利用鄉(xiāng)村資源，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的自我更新與繁榮復(fù)興。

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