艾勇軍

摘要：本文以廣東省佛山市南海區(qū)為例，從基礎(chǔ)教育發(fā)展空間分布、設(shè)施數(shù)量質(zhì)量、增長(zhǎng)速度不均衡的角度，綜合考慮幼兒到高中、本地與外地人口教育設(shè)施需求，基礎(chǔ)與非基礎(chǔ)教育的相互銜接，教育部門與規(guī)劃部門在基礎(chǔ)教育設(shè)施設(shè)計(jì)規(guī)范上的差異，提出全域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)教育設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)體系，統(tǒng)一基礎(chǔ)教育設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)格局的區(qū)域差異，落實(shí)到地方形成南海標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：全城統(tǒng)籌；基礎(chǔ)教育設(shè)施；均等化；設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)；南海區(qū)

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.04.004 中圖分類號(hào)：TU982

文章編號(hào)：1009-1483（2019）04-0020-12 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Research on the Standard Setting of Basic Education Facilities for Overall Planning： A Case of Nanhai District of Foshan City

AI Yongjun

[Abstract] Taking Nanhai District of Foshan City as an example， this paper comprehensively considers the needs of children’s educational facilities in high schools， local and external populations， and the connection between basic and non-basic education from the perspective of spatial distribution of basic education development， quality of facilities and uneven growth rate. The difference between the education department and the planning department in the design of basic education facilities， proposes a standard system for the basic education of urban integration and urban-rural integration， unifies the construction standards of basic education facilities， coordinates regional differences in urban and rural patterns， and implements local standards for the formation of the Nanhai District.

[Keywords] overall planning； basic education facility； equalization； setting standard； Nanhai District

引言

“百年大計(jì)，教育為本”?；A(chǔ)教育發(fā)展的重要性已成全球共識(shí)，2010年，國(guó)家出臺(tái)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出基礎(chǔ)教育發(fā)展要實(shí)現(xiàn)“更高質(zhì)量、更加公平、更有效率、更可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)”。為了落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，《廣東省中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》在國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革發(fā)展規(guī)劃綱要的基礎(chǔ)上，提出“統(tǒng)籌解決非戶籍常住人口子女平等接受義務(wù)教育問(wèn)題。結(jié)合推進(jìn)產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)力‘雙轉(zhuǎn)移’，調(diào)整完善政策，多途徑為非戶籍常住人口子女提供義務(wù)教育學(xué)位，逐步實(shí)現(xiàn)非戶籍常住人口子女平等接受義務(wù)教育”。在此背景下，佛山市南海區(qū)出臺(tái)了《佛山市南海區(qū)創(chuàng)建廣東省教育綜合改革示范區(qū)實(shí)施方案（2010—2020年）》，“推進(jìn)基礎(chǔ)教育高水平均衡發(fā)展”，南海區(qū)教育部門借助全區(qū)編制多規(guī)合一的契機(jī)，以規(guī)劃部門控規(guī)全覆蓋為基礎(chǔ)推進(jìn)教育設(shè)施用地的落地，將全鏈條式基礎(chǔ)教育與人口格局進(jìn)行匹配，考慮幼兒到高中、本地與外地人口教育設(shè)施需求、基礎(chǔ)與非基礎(chǔ)教育的相互銜接，統(tǒng)一基礎(chǔ)教育設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮教育部門與城市規(guī)劃部門在基礎(chǔ)教育設(shè)施設(shè)計(jì)規(guī)范上的差異，落實(shí)到地方形成南海標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)設(shè)施布局與人口分布相互匹配效應(yīng)，充分考慮非戶籍常住人口的適齡兒童入學(xué)需求，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)格局的區(qū)域差異，從而有的放矢、因地制宜地分區(qū)分類落實(shí)教育設(shè)施空間布局。面向未來(lái)，在推進(jìn)基礎(chǔ)教育城鄉(xiāng)均衡發(fā)展方面，佛山南海的樣本具有很強(qiáng)的典型性。本次研究對(duì)象是南海區(qū)的基礎(chǔ)教育設(shè)施，基礎(chǔ)教育包括學(xué)前教育、義務(wù)教育和高中教育、特殊教育，對(duì)應(yīng)的設(shè)施為幼兒園、小學(xué)、初中、高中階段教育設(shè)施。南海區(qū)行政管轄范圍用地面積約1073平方公里，具體包括1個(gè)街道（桂城）、6個(gè)鎮(zhèn)（里水、九江、丹灶、大瀝、獅山、西樵）。

1南?；A(chǔ)教育設(shè)施發(fā)展核心問(wèn)題：城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡

1.1基礎(chǔ)教育設(shè)施服務(wù)水平不平衡

從空間分布來(lái)看，全區(qū)的教育設(shè)施在空間布局上主要分布在桂城街道、大瀝鎮(zhèn)和獅山鎮(zhèn)的南部區(qū)域；而獅山鎮(zhèn)西部、北部，西樵鎮(zhèn)西部和九江鎮(zhèn)西部，其教育資源的供給較少。存在較為明顯的空間失衡現(xiàn)象，主要空間表征為“東多西少、南多北少”。從設(shè)施需求的角度分析，現(xiàn)有的教育設(shè)施分布格局主要與南海區(qū)的人口分布呈現(xiàn)很強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系（見(jiàn)圖1）。根據(jù)相關(guān)規(guī)范要求，幼兒園服務(wù)半徑為300米，小學(xué)服務(wù)半徑為500～800米，中學(xué)服務(wù)半徑為800～1500米。而目前幼兒園按300米服務(wù)半徑計(jì)，覆蓋率僅23.7%，小學(xué)800米服務(wù)半徑僅49.7%，初中1500米服務(wù)半徑僅45.2%，整體覆蓋率低。從各鎮(zhèn)街來(lái)看，桂城和大瀝覆蓋率相對(duì)較高，丹灶、里水覆蓋率最低。

1.2基礎(chǔ)教育設(shè)施規(guī)模不平衡

幼兒園和小學(xué)階段大班現(xiàn)象普遍。如幼兒園階段規(guī)范要求每班人數(shù)25～35人，從現(xiàn)狀實(shí)際班級(jí)規(guī)模來(lái)看，除桂城、里水、獅山外，其他各鎮(zhèn)平均班額均有35人/班（民辦或者公辦），且各鎮(zhèn)大部分都是公辦學(xué)校的班級(jí)規(guī)模大于民辦學(xué)校的班級(jí)規(guī)模。中學(xué)階段大班現(xiàn)象和班額不足現(xiàn)象并存。如高中階段規(guī)范要求每班人數(shù)45～50人，從全區(qū)來(lái)看，公辦學(xué)校平均班額超出了規(guī)范要求，民辦學(xué)校略低于規(guī)范下限。從各區(qū)鎮(zhèn)來(lái)看，除里水和西樵外，其他鎮(zhèn)街公辦高中均超標(biāo)，其中九江最為突出；而民辦學(xué)校各街鎮(zhèn)情況參差不齊，桂城高達(dá)54人/班，而大瀝平均班額僅18.9人/班（見(jiàn)表1）。

1.3在校學(xué)生增長(zhǎng)速度不均衡

1.3.1幼兒園階段：在校幼兒規(guī)模快速增長(zhǎng)，教育設(shè)施供給壓力大

南海區(qū)2014年幼兒園數(shù)量為329所，從2007年至2017年增長(zhǎng)了73所，增長(zhǎng)率約27%；在園人數(shù)從2007年的5.68萬(wàn)人增長(zhǎng)至2017年的11.62萬(wàn)人，10年增長(zhǎng)了一倍。由此可見(jiàn)，幼兒園的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)低于在園人口的增長(zhǎng)速度，幼兒教育設(shè)施供給壓力很大。

1.3.2小學(xué)階段：在校小學(xué)生數(shù)量快速增長(zhǎng)，小學(xué)數(shù)量較穩(wěn)定

南海區(qū)2017年現(xiàn)有小學(xué)131所，在校生規(guī)模為20.45萬(wàn)人。從規(guī)模上看，在校小學(xué)生在2010年之前有一定的收縮。2011年之后，由于佛山市放寬了義務(wù)教育階段非佛山戶籍人口隨遷子女的入學(xué)條件，在校小學(xué)生規(guī)模較快增長(zhǎng)。從學(xué)校數(shù)量來(lái)看，小學(xué)在經(jīng)過(guò)學(xué)校合并之后，學(xué)校數(shù)量相對(duì)較為穩(wěn)定。

1.3.3中學(xué)階段：在校中學(xué)生數(shù)量逐年下降，中學(xué)數(shù)量有所增加

南海區(qū)中學(xué)階段的在校學(xué)生規(guī)模持續(xù)下降，基本保持在11～12人左右，中學(xué)學(xué)校的數(shù)量有所增加，主要體現(xiàn)在民辦學(xué)校數(shù)量的變化（見(jiàn)表2）。

2如何構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的南海區(qū)基礎(chǔ)教育設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)體系

目前，南海區(qū)適齡的兒童少年人數(shù)不斷增加，但新增的學(xué)位遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一直以來(lái)南海區(qū)未出臺(tái)過(guò)專門的基礎(chǔ)教育設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致基礎(chǔ)教育設(shè)施的布局因缺乏統(tǒng)籌而欠合理，并造成了新拓展地區(qū)學(xué)位緊缺、學(xué)生上學(xué)不便等一系列問(wèn)題。另外，南海區(qū)各鎮(zhèn)街正在開(kāi)展控規(guī)全覆蓋工作，由于涉及大量不同的組織單位和編制單位，配置標(biāo)準(zhǔn)也存在一定差異性，需要統(tǒng)一配置標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化基礎(chǔ)教育設(shè)施布局。

2.1基礎(chǔ)教育設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)研究的難點(diǎn)

目前，教育部門主編的學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)規(guī)范與廣東省、佛山市制定的相關(guān)辦學(xué)條件互為補(bǔ)充，形成自上而下的規(guī)范體系。標(biāo)準(zhǔn)之間矛盾主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

2.1.1研究思路不一樣

規(guī)劃部門通常是按城市人口規(guī)模和千人指標(biāo)確定相應(yīng)的學(xué)校建設(shè)規(guī)模。而教育部門通常依據(jù)基礎(chǔ)教育階段學(xué)生占總?cè)丝谝?guī)模的比例來(lái)確定各階段的學(xué)生數(shù)，然后根據(jù)生均建設(shè)用地和建筑面積進(jìn)行規(guī)?？刂芠1]。

2.1.2關(guān)注重點(diǎn)不一樣

規(guī)劃部門對(duì)基礎(chǔ)教育設(shè)施的規(guī)劃，更注重學(xué)校布局、服務(wù)半徑及用地和建筑規(guī)模的控制，往往對(duì)學(xué)校做出底線控制和達(dá)標(biāo)要求[2]；然而教育部門在教育標(biāo)準(zhǔn)方面，還兼顧學(xué)校的質(zhì)量，重點(diǎn)引導(dǎo)教育的發(fā)展。因此在指標(biāo)方面，除了考慮教育用地和建筑指標(biāo)外，還對(duì)學(xué)校的班級(jí)規(guī)模和各階段學(xué)校的班額做出了規(guī)定[3]。

2.1.3指標(biāo)選取多樣化

主要是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)之間、建設(shè)部門標(biāo)準(zhǔn)與教育部門標(biāo)準(zhǔn)之間存在著一定的差異，因此也進(jìn)一步帶來(lái)標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接問(wèn)題。如《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)（GB 50137—2011）》明確了人均公共服務(wù)設(shè)施用地的面積，但沒(méi)有明確基礎(chǔ)教育設(shè)施的相關(guān)指標(biāo)。而在教育部門頒布的標(biāo)準(zhǔn)中則是按每萬(wàn)人學(xué)位數(shù)、班級(jí)規(guī)模、生均建筑面積、生均用地面積進(jìn)行控制。

因此，本次研究針對(duì)現(xiàn)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)、教育行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題，結(jié)合現(xiàn)狀指標(biāo)評(píng)估，構(gòu)建與南海社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的指標(biāo)體系，確定相應(yīng)的配套指標(biāo)。

2.2構(gòu)建基礎(chǔ)教育設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)體系

目前，針對(duì)基礎(chǔ)教育設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)理論研究方面，主要從新公共服務(wù)理論和治理理論[4]、基本公共服務(wù)均等化[5-6]、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌[7]等方面探討基礎(chǔ)教育設(shè)施的設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)[8-9]。規(guī)劃實(shí)踐方面，現(xiàn)有研究大多關(guān)注城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展的現(xiàn)狀，規(guī)劃提出如何均衡地區(qū)人口的教育設(shè)施需求，城區(qū)教育設(shè)施研究強(qiáng)調(diào)以指標(biāo)分析和服務(wù)范圍的研究，從設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)施布局的均好性等方面提出改進(jìn)建議[10-11]，大區(qū)域的教育設(shè)施研究主要強(qiáng)調(diào)教育公平性與設(shè)施服務(wù)的效率評(píng)價(jià)[12-13]。從理論和實(shí)踐層面來(lái)看，較少?gòu)娜蚪y(tǒng)籌的角度考量常住人口需求對(duì)基礎(chǔ)教育設(shè)施布局的設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)做出針對(duì)性的研究[14-15]。南海區(qū)基礎(chǔ)教育階段的學(xué)校類型主要包括：幼兒園、小學(xué)、初中、高中、九年一貫制學(xué)校、完全中學(xué)和十二年一貫制學(xué)校。根據(jù)南海辦學(xué)趨勢(shì)，基本主張各階段辦學(xué)分離，而南?，F(xiàn)狀完全中學(xué)、九年一貫制學(xué)校和十二年一貫制學(xué)?；径际敲褶k學(xué)校，且數(shù)量不多，因此本次規(guī)劃重點(diǎn)研究幼兒園、小學(xué)、初中、普通高中四類指標(biāo)。

2.2.1“5+8”的基礎(chǔ)教育指標(biāo)體系

針對(duì)教育設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀，構(gòu)建“5+8”的指標(biāo)體系，即5個(gè)一級(jí)指標(biāo)和8個(gè)二級(jí)指標(biāo)，根據(jù)指標(biāo)的特征明確指標(biāo)的性質(zhì)分為通用型、原則型、分期型、區(qū)域型四類。通用型指標(biāo)具有普適性，可以不分時(shí)間和地點(diǎn)；原則型指標(biāo)可以采用定性和定量相結(jié)合方式對(duì)指標(biāo)進(jìn)行控制；分期型指標(biāo)會(huì)隨著時(shí)間的變化而變化，或者可能在分期建設(shè)，在不同時(shí)間階段的指標(biāo)具有一定的差異性；區(qū)域型指標(biāo)根據(jù)設(shè)施所處的城鄉(xiāng)區(qū)域不同而存在差異，如城市與農(nóng)村地區(qū)，或不同鎮(zhèn)街之間（見(jiàn)表3）。

2.2.2南海區(qū)基礎(chǔ)教育指標(biāo)體系

與此同時(shí)，根據(jù)指標(biāo)的不同特征進(jìn)行分類，從而突出教育設(shè)施配置的差異性、公平性和和靈活性。在差異性方面，實(shí)行新舊有別，鎮(zhèn)街各異。對(duì)地區(qū)內(nèi)部新舊之間提出差別化，明確不同地段的用地指標(biāo)和建筑指標(biāo)。針對(duì)鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間的差異，分街鎮(zhèn)明確了各街鎮(zhèn)的千人學(xué)位數(shù)。在公平性方面，強(qiáng)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、設(shè)施均等。規(guī)劃兼顧效率與公平，采用城鄉(xiāng)有別的控制策略。針對(duì)農(nóng)村地區(qū)放寬對(duì)服務(wù)半徑的要求，通過(guò)辦寄宿制學(xué)校和增設(shè)校巴或開(kāi)通公交專線，解決部分地區(qū)上學(xué)遠(yuǎn)的問(wèn)題。在靈活性方面，推行近遠(yuǎn)結(jié)合，彈性發(fā)展。規(guī)劃根據(jù)目前南海基礎(chǔ)教育特色化和小班化的趨勢(shì)，考慮教育設(shè)施分期建設(shè)需求，明確班級(jí)規(guī)模和最新建筑規(guī)模分期控制指標(biāo)（見(jiàn)表4）。

2.3典型指標(biāo)解析

2.3.1服務(wù)半徑

結(jié)合南?，F(xiàn)狀人口密度，考慮目前現(xiàn)狀居住用地設(shè)施覆蓋率偏低，幼兒園300米覆蓋率為 23.7%；小學(xué)500米覆蓋率為27.3%，800米覆蓋率為49.7%；初中1000米覆蓋率為27.1%，1500米覆蓋率為45.2%。結(jié)合現(xiàn)狀人口密度分布，參考國(guó)家、其他城市規(guī)范，建議教育設(shè)施放寬對(duì)服務(wù)半徑的要求，對(duì)于設(shè)施服務(wù)半徑體現(xiàn)適當(dāng)?shù)膹椥?，幼兒園服務(wù)半徑300～500米，小學(xué)服務(wù)半徑500～800米，初中服務(wù)半徑1500米，高中服務(wù)半徑1500～2000米，突出規(guī)模效應(yīng)，整合優(yōu)勢(shì)資源集約配置（見(jiàn)表5）。對(duì)于城鄉(xiāng)設(shè)施覆蓋率達(dá)不到規(guī)范要求的地區(qū)，建議通過(guò)辦寄宿制學(xué)校和增設(shè)校巴或開(kāi)通公交專線，解決部分地區(qū)上學(xué)遠(yuǎn)的問(wèn)題。

2.3.2千人學(xué)位指標(biāo)

從南海區(qū)設(shè)施供應(yīng)來(lái)看，幼兒園和小學(xué)階段學(xué)位供應(yīng)較為緊張，從近年現(xiàn)狀千人學(xué)位指標(biāo)情況來(lái)看，幼兒園階段和小學(xué)階段千人學(xué)位指標(biāo)呈明顯的增長(zhǎng)趨勢(shì)，而初中和高中階段則略有下滑。根據(jù)相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，目前國(guó)家、省、市尚未出臺(tái)統(tǒng)一的教育設(shè)施千人指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，僅佛山市在《佛山市公共設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)（2016）》中提出了相關(guān)指標(biāo)，本次研究參考國(guó)內(nèi)相關(guān)城市的已出臺(tái)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合現(xiàn)狀千人指標(biāo)情況和近年來(lái)的趨勢(shì)，以及高中普及等政策趨勢(shì)，在現(xiàn)狀指標(biāo)的基礎(chǔ)上略有提升，作為南海區(qū)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)現(xiàn)狀各街鎮(zhèn)的人口構(gòu)成和千人學(xué)位數(shù)，各個(gè)街鎮(zhèn)的差別較大，考慮幼兒園和義務(wù)教育階段學(xué)校均由各鎮(zhèn)街統(tǒng)籌，因此本次建議對(duì)各街鎮(zhèn)的學(xué)位指標(biāo)分街鎮(zhèn)控制。高中階段屬于全區(qū)統(tǒng)籌，因此全區(qū)按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)配建設(shè)施?？紤]千人學(xué)位數(shù)的增長(zhǎng)是漸進(jìn)的過(guò)程，本次規(guī)劃采取分期控制，以保持設(shè)施動(dòng)態(tài)平衡（見(jiàn)表6）。

2.3.3用地指標(biāo)

由于南海區(qū)現(xiàn)狀人均用地指標(biāo)較高，參考各個(gè)層級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)照其他城市的人均用地指標(biāo)，規(guī)劃參考《佛山市公共設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)（2016）》的指標(biāo)對(duì)各個(gè)階段的生均用地指標(biāo)進(jìn)行修正，重點(diǎn)提升了初中階段的標(biāo)準(zhǔn)，并增加了最小用地規(guī)模的控制指標(biāo)。結(jié)合生均用地，學(xué)校班級(jí)規(guī)模和各階段學(xué)校評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，明確了學(xué)校的最小用地規(guī)模?？紤]不同區(qū)位條件土地供給的差異，本次用地指標(biāo)和建筑指標(biāo)采用分地段控制的策略，即將整個(gè)規(guī)劃區(qū)劃分為一般區(qū)域和特殊地區(qū)，特殊地區(qū)主要是城市和各鎮(zhèn)的中心區(qū)域，由于土地供給相對(duì)短缺，教育設(shè)施指標(biāo)可以偏低，其他一般地區(qū)則可以相對(duì)略高（見(jiàn)表7）。

2.3.4建筑指標(biāo)

南?，F(xiàn)狀生均建筑指標(biāo)較高，參考各層次規(guī)劃和其他城市標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)南海生均建筑指標(biāo)進(jìn)行提升，明確了住宿部分的生均建筑指標(biāo)。同時(shí)，考慮分期建設(shè)的需求，在學(xué)校用地規(guī)模確定的情況下，建筑規(guī)模和班級(jí)規(guī)?？梢愿鶕?jù)實(shí)際需求分期建設(shè)，但近期建設(shè)的部分應(yīng)該滿足規(guī)?；鸵?guī)范化辦學(xué)的要求，因此對(duì)于分期建設(shè)的學(xué)校，首期最小建筑面積應(yīng)滿足近期指標(biāo)。

3南海區(qū)基礎(chǔ)教育設(shè)施空間布局

3.1總體思路：從不平衡向均衡發(fā)展

規(guī)劃對(duì)基礎(chǔ)教育設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)的研究主要從“基礎(chǔ)分析、目標(biāo)層、方案層、實(shí)施層”四個(gè)層面制定具體技術(shù)路線（見(jiàn)圖3）。基礎(chǔ)分析主要從現(xiàn)狀入手，分析基礎(chǔ)教育設(shè)施發(fā)展趨勢(shì)與需求。目標(biāo)層是現(xiàn)狀設(shè)施分析的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從全域統(tǒng)籌的角度提出設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)控制要求。方案層是以問(wèn)題和目標(biāo)為導(dǎo)向，科學(xué)預(yù)測(cè)教育設(shè)施規(guī)模，合理調(diào)整街鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育設(shè)施空間布局，將設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)控制以規(guī)劃控制導(dǎo)則的形式納入法定控規(guī)，強(qiáng)化規(guī)劃的可操作性。實(shí)施層是在規(guī)劃方案的基礎(chǔ)上，落實(shí)近期建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃，并探索教育發(fā)展、設(shè)施統(tǒng)籌、土地保障和資金保障等實(shí)施機(jī)制。

3.2基礎(chǔ)教育設(shè)施規(guī)模預(yù)測(cè)

3.2.1全區(qū)基礎(chǔ)教育人口學(xué)位規(guī)模

按照總?cè)丝陬A(yù)測(cè)、學(xué)位趨勢(shì)預(yù)測(cè)和學(xué)齡前人口趨勢(shì)預(yù)測(cè)三種方法對(duì)南海全區(qū)的幼兒園、小學(xué)、初中和高中學(xué)位進(jìn)行需求評(píng)估，對(duì)各學(xué)段的學(xué)位需求提出了合理的區(qū)間，以2030年為目標(biāo)，初步確定幼兒園學(xué)位規(guī)模為18.8～31.9萬(wàn)人，小學(xué)學(xué)位規(guī)模為21～31.4萬(wàn)人，初中學(xué)位規(guī)模為9.0～19.0萬(wàn)人，高中學(xué)位規(guī)模為5.5～14.1萬(wàn)人，為基礎(chǔ)教育設(shè)施適度規(guī)模需求提供參考。

3.2.2基礎(chǔ)教育設(shè)施用地需求預(yù)測(cè)

根據(jù)各街鎮(zhèn)規(guī)劃期末新增學(xué)位需求，按照一般地區(qū)和特殊地區(qū)用地指標(biāo)預(yù)測(cè)街鎮(zhèn)各學(xué)段的用地需求。至規(guī)劃期末，全區(qū)幼兒園新增用地約196公頃，小學(xué)新增用地約295公頃，初中新增用地約330公頃，主要集中分布于桂城街道、大瀝鎮(zhèn)和獅山鎮(zhèn)地區(qū)。

3.3空間布局調(diào)整策略

基于基礎(chǔ)教育配建標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合基礎(chǔ)教育人口學(xué)位規(guī)模、新增用地規(guī)模需求，在空間上落實(shí)基礎(chǔ)教育設(shè)施布局。根據(jù)中、東、西片區(qū)的發(fā)展差異，分片區(qū)提出規(guī)劃建設(shè)指引，明確現(xiàn)狀學(xué)校的處置建議，提出人口和居住用地分布相耦合的規(guī)劃布局方案（見(jiàn)圖4）。

（1）東部片區(qū)：教育資源集中，應(yīng)著力強(qiáng)化廣佛一體化的核心功能培育，完善基礎(chǔ)教育設(shè)施配套，促進(jìn)教育設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。舊城區(qū)按照“雙增雙減”的要求，增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共空間，減少居住人口和規(guī)劃建筑總量，漸進(jìn)式改造已有基礎(chǔ)教育設(shè)施。

（2）中部片區(qū)：現(xiàn)狀基礎(chǔ)教育設(shè)施主要集中在原有5個(gè)老鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)，包括獅山、小塘、官窯、松崗、羅村，設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)較低，總量存在較大缺口，布局不均衡等。對(duì)于基礎(chǔ)教育設(shè)施結(jié)構(gòu)上的調(diào)整要做到“均衡發(fā)展、優(yōu)化配置”；基礎(chǔ)教育設(shè)施必須結(jié)合改造建設(shè)同步配置，并且要求盡可能補(bǔ)足缺量，以此作為片區(qū)改造開(kāi)發(fā)行為的前提條件。

（3）西部片區(qū)：注重完善綜合配套，提升綜合服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)居住、就業(yè)、基本公共服務(wù)設(shè)施均衡協(xié)調(diào)及與產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展，突出中小學(xué)配套和規(guī)模化辦學(xué)為主，承接人口和功能的疏解，輻射帶動(dòng)鎮(zhèn)、村整體聯(lián)動(dòng)及共同發(fā)展，以集中建設(shè)示范性學(xué)校和突出城鄉(xiāng)教育均衡化發(fā)展為主。

3.4空間布局調(diào)整模式

對(duì)南海區(qū)基礎(chǔ)教育設(shè)施均衡布局調(diào)整涉及兩個(gè)主要方面：一是新增設(shè)施空間布局的合理優(yōu)化，爭(zhēng)取城鄉(xiāng)全覆蓋；二是針對(duì)現(xiàn)有基礎(chǔ)教育設(shè)施每一所學(xué)校，突出解決學(xué)校達(dá)標(biāo)辦學(xué)問(wèn)題，采取以下五種思路對(duì)學(xué)校進(jìn)行調(diào)整。

（1）保留。一是對(duì)于用地規(guī)模和設(shè)施水平均已達(dá)標(biāo)的學(xué)校，采取保留措施。二是對(duì)于現(xiàn)狀用地已經(jīng)達(dá)標(biāo)，但生均用地面積過(guò)小，周邊沒(méi)有可以擴(kuò)征的用地。對(duì)這類學(xué)?？梢酝ㄟ^(guò)減少學(xué)位來(lái)使學(xué)校達(dá)到各方面指標(biāo)。

（2）改擴(kuò)建。一是對(duì)于用地規(guī)模達(dá)標(biāo)，但學(xué)位無(wú)法滿足需求的學(xué)校，可以通過(guò)改建已有學(xué)校設(shè)施，來(lái)滿足發(fā)展需求。二是對(duì)于學(xué)校規(guī)模不達(dá)標(biāo)，但周邊有可以擴(kuò)征的用地，則通過(guò)擴(kuò)征用地使學(xué)校達(dá)到各方面指標(biāo)。

（3）異地重建。對(duì)于規(guī)模不達(dá)標(biāo)，周圍無(wú)可擴(kuò)征的用地，若撤銷后會(huì)造成該區(qū)域?qū)W生就學(xué)難的問(wèn)題的學(xué)校，建議在該區(qū)域選擇合適的地點(diǎn)重建學(xué)校，使學(xué)校達(dá)到各方面指標(biāo)。

（4）新建。按教育發(fā)展均等化和規(guī)范化等原則，綜合考慮南海區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢(shì)，在適當(dāng)?shù)牡胤讲键c(diǎn)新建學(xué)校，以滿足該區(qū)域?qū)W位的需求。

（5）撤并。一是對(duì)于學(xué)生數(shù)量過(guò)小，規(guī)模不達(dá)標(biāo)，且周邊無(wú)可擴(kuò)征的用地或合適合并的學(xué)校建議撤銷，對(duì)于撤銷后的用地可以與其他置換。二是對(duì)于周邊無(wú)可擴(kuò)征的用地的學(xué)校，同時(shí)又與附近學(xué)校的施教區(qū)重合的學(xué)校，規(guī)劃通過(guò)合并兩校，整合兩校資源而使學(xué)校達(dá)到各方面指標(biāo)（見(jiàn)圖5）。

3.5空間布局要求

按照基礎(chǔ)教育設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)控制要求，與學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)結(jié)合，大力挖潛改造現(xiàn)狀教育設(shè)施，新建地區(qū)按新的標(biāo)準(zhǔn)配置教育設(shè)施用地，老城區(qū)學(xué)校采用漸進(jìn)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

3.5.1結(jié)合居住用地布局義務(wù)教育階段學(xué)校

突出教育設(shè)施按服務(wù)人口規(guī)模合理均衡設(shè)置的原則。為了有利于居住人口方便地使用各類公共設(shè)施，并維護(hù)居住人口使用教育設(shè)施的公平性，教育設(shè)施應(yīng)充分結(jié)合居住用地的布局配置。具體設(shè)置時(shí)應(yīng)具體根據(jù)居住區(qū)的人口規(guī)模、人口年齡構(gòu)成、戶籍情況等因素進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，并應(yīng)考慮到周圍已有的小學(xué)或初中的學(xué)位規(guī)模和實(shí)際的學(xué)生人數(shù)，綜合確定基礎(chǔ)教育設(shè)施的規(guī)模和學(xué)位結(jié)構(gòu)。

3.5.2分類確定各類基礎(chǔ)教育設(shè)施

幼兒園宜設(shè)12班或18班，最小規(guī)模不應(yīng)低于9班，每班25～30座。幼兒園的服務(wù)半徑宜為300～500米，方便家長(zhǎng)接送，避免交通干擾。小學(xué)宜設(shè)24班、30班或36班，每班45座。在確定學(xué)校班級(jí)數(shù)時(shí)，根據(jù)學(xué)位需求，從學(xué)生就近入學(xué)的角度出發(fā)，小學(xué)的服務(wù)半徑宜控制在500米以內(nèi)，并從規(guī)模效益和資源優(yōu)化利用的角度出發(fā)，提倡優(yōu)先建設(shè)36班小學(xué)，其次是30班和24班小學(xué)。在不足1.5萬(wàn)人的獨(dú)立地區(qū)可考慮設(shè)置18班小學(xué)。九年一貫制學(xué)校宜設(shè)36班、45班或54班，每班50座。在確定學(xué)校班級(jí)數(shù)時(shí)，應(yīng)根據(jù)學(xué)位需求，適當(dāng)兼顧小學(xué)、初中合設(shè)學(xué)校不同年齡學(xué)生的不同要求，從學(xué)生就近入學(xué)的角度出發(fā)，將九年一貫制學(xué)校的服務(wù)半徑宜控制在500～1000米范圍內(nèi)。并從規(guī)模效益和資源優(yōu)化利用的角度出發(fā)，優(yōu)先建設(shè)54班學(xué)校，其次是45班和36班，在服務(wù)人口不足1.5萬(wàn)人的地區(qū)宜設(shè)置27班學(xué)校。初中宜設(shè)24班、30班或36班，每班50座。作為九年義務(wù)教育的基本設(shè)施之一，初中實(shí)行就近入學(xué)的原則，因此初中應(yīng)按照服務(wù)范圍均勻布置。在確定學(xué)校班級(jí)數(shù)時(shí)，根據(jù)學(xué)位需求，在適當(dāng)兼顧初中1000米服務(wù)半徑的同時(shí)，從規(guī)模效益和資源優(yōu)化利用的角度出發(fā)，優(yōu)先建設(shè)36班初中，其次是30班和24班初中。在人口不足3萬(wàn)人的獨(dú)立地段，可考慮設(shè)置18班規(guī)模的初中。

3.5.3面向?qū)嵤┑囊?guī)劃控制導(dǎo)則

為了適應(yīng)規(guī)劃管理需求，將基礎(chǔ)教育設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)落到實(shí)處，規(guī)劃強(qiáng)化與法定規(guī)劃的融合，與南海區(qū)控規(guī)全覆蓋同步開(kāi)展，從區(qū)域整合角度，統(tǒng)一配置標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化基礎(chǔ)教育設(shè)施布局，系統(tǒng)地提出基礎(chǔ)教育設(shè)施統(tǒng)籌布局的要求。一方面在規(guī)劃編制過(guò)程中與控規(guī)多次溝通協(xié)調(diào)，另一方面與控規(guī)圖則相匹配，制定規(guī)劃控制導(dǎo)則，明確設(shè)施控制指標(biāo)，并明確了控規(guī)調(diào)整教育設(shè)施應(yīng)遵循“初中在管理單元內(nèi)平衡，小學(xué)在編制單元內(nèi)平衡，幼兒園在地塊內(nèi)平衡”的原則，有效保障專項(xiàng)規(guī)劃與城市規(guī)劃的動(dòng)態(tài)銜接。與街鎮(zhèn)管理模式相匹配，建立“一鎮(zhèn)（街）一圖一表”規(guī)劃控制導(dǎo)則，方便各個(gè)鎮(zhèn)街對(duì)各自轄區(qū)內(nèi)教育設(shè)施管理的需求（見(jiàn)圖6、表8）。

4結(jié)語(yǔ)

由南海區(qū)基礎(chǔ)教育設(shè)施服務(wù)水平不均衡、設(shè)施規(guī)模不均衡、增長(zhǎng)速度不均衡現(xiàn)象可以看出，研究城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)教育設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)非常必要。展望未來(lái)基礎(chǔ)教育標(biāo)準(zhǔn)研究，主要圍繞基礎(chǔ)學(xué)位分配、學(xué)校配置標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施指標(biāo)預(yù)測(cè)等方面展開(kāi)思考。

4.1科學(xué)分配基礎(chǔ)學(xué)位增量指標(biāo)

從不斷縮小區(qū)域差異的角度，未來(lái)規(guī)劃首先考慮的是學(xué)位供給的增量問(wèn)題，實(shí)施層面需要從政策層面思考學(xué)位科學(xué)分配的問(wèn)題。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，常住人口迅猛增長(zhǎng)，教育發(fā)展也出現(xiàn)了不平衡不充分的問(wèn)題和矛盾，使群眾對(duì)義務(wù)教育需求的增長(zhǎng)量明顯大于學(xué)位的增加量。而現(xiàn)有城區(qū)學(xué)校以擴(kuò)建、改建、提升為主，外圍新建住宅小區(qū)以配建新校為主。這種設(shè)施供給的空間不平衡現(xiàn)象會(huì)加劇，需要在實(shí)施層面加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，形成合力，引導(dǎo)基礎(chǔ)教育資源的合理布局，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)教育發(fā)展體系，優(yōu)化學(xué)位分配機(jī)制，改善供需矛盾的問(wèn)題。

4.2建立均衡的學(xué)校配置標(biāo)準(zhǔn)

未來(lái)趨向于以素質(zhì)教育要求為導(dǎo)向，制定師資力量、教學(xué)設(shè)備、場(chǎng)地條件等方面統(tǒng)一的學(xué)校發(fā)展評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，逐步替代原有的多級(jí)重點(diǎn)學(xué)校評(píng)價(jià)體系，并按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定詳細(xì)達(dá)標(biāo)實(shí)施計(jì)劃。以“就近入學(xué)”為原則，義務(wù)教育階段結(jié)合居住區(qū)就近平衡學(xué)位需求及供給。實(shí)施“高中統(tǒng)籌”政策，保障義務(wù)教育階段學(xué)校達(dá)標(biāo)要求。當(dāng)前，基礎(chǔ)教育設(shè)施處在不同的發(fā)展水平，設(shè)施質(zhì)量的不均衡需要思考如何縮小校際差異，需要統(tǒng)一財(cái)政投資、教育資源兩方面的均衡發(fā)展。首先是加大資金投入，強(qiáng)化資產(chǎn)管理。通過(guò)增加財(cái)政投入，收取教育設(shè)施配套建設(shè)資金、鼓勵(lì)多元化辦學(xué)模式，多渠道增加教育投入。其次是合理調(diào)配師資，強(qiáng)化教師管理。以基礎(chǔ)教育設(shè)施布局調(diào)整為契機(jī)，有效配置師資，促進(jìn)教師流動(dòng)，推進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展。

4.3合理預(yù)測(cè)基礎(chǔ)教育設(shè)施規(guī)模

未來(lái)，響應(yīng)國(guó)家和省市戶籍“二胎”制度，規(guī)劃研究中要統(tǒng)籌考慮常住人口的學(xué)位需求，在確定義務(wù)教育階段教育設(shè)施的總體建設(shè)規(guī)模時(shí)，除了戶籍人口的學(xué)位需求外，還要接收外來(lái)人口子女就學(xué)，應(yīng)將常住人口納入學(xué)位需求的總體規(guī)模中，這將使基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模的預(yù)測(cè)不確定性增加，如何有效地根據(jù)戶籍制度改革的進(jìn)度準(zhǔn)確預(yù)測(cè)學(xué)齡人口的規(guī)模具有挑戰(zhàn)性。

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