許宏宇 王艷 李丹丹

隨著PPP模式在水環(huán)境治理領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用，績效考核的重要性不斷凸顯，需求日益增加。績效考核可以監(jiān)督社會資本切實(shí)履行對應(yīng)的職責(zé)和義務(wù)，保證水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，體現(xiàn)PPP模式的應(yīng)有之義。

項(xiàng)目特點(diǎn)

2018年5月，全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會在北京召開，大會著重強(qiáng)調(diào)了生態(tài)文明建設(shè)的重要性。習(xí)近平總書記指出，要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，采取多種方式支持政府和社會資本合作項(xiàng)目。在國家政策的大力支持下，我國水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)出了以下較為明顯的特點(diǎn)。

（1）項(xiàng)目數(shù)量多。根據(jù)財(cái)政部PPP中心及北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司的相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年4月，全國入庫PPP項(xiàng)目有8 788個(gè)，成交落地金額達(dá)6 390.3億元，覆蓋31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，其中農(nóng)業(yè)、水利及環(huán)保項(xiàng)目有1 288個(gè)，占全部成交PPP項(xiàng)目總數(shù)的15.54%；成交金額1 247億元，占全部成交PPP項(xiàng)目總金額的0.94%。在環(huán)保PPP項(xiàng)目中，涉水項(xiàng)目占比超過了80%。在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會召開后，農(nóng)業(yè)、水利及環(huán)保項(xiàng)目成為PPP新的熱點(diǎn)。

（2）市場前景好。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，依據(jù)投資單價(jià)和工程任務(wù)量初步估算，預(yù)計(jì)完成《水污染防治行動計(jì)劃》（國發(fā)〔2015〕17號，下稱“水十條”）的全社會投資大概是4.6萬億元。2017年，中國水網(wǎng)公布的《水環(huán)境綜合治理深度研究報(bào)告》顯示，我國77%的水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目仍處于執(zhí)行前階段。這表明，2017—2020年會有大批量的水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目落地，水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目釋放的市場空間可達(dá)萬億元，整體的市場投資前景廣闊。

績效考核概述

績效考核政策

財(cái)政部近幾年連續(xù)出臺的PPP項(xiàng)目指導(dǎo)性文件中，提出了“績效考核要與政府付費(fèi)相掛鉤”的原則性要求。隨著政府對環(huán)保的重視程度逐步提高，水環(huán)境治理相關(guān)規(guī)章制度陸續(xù)出臺。除了“水十條”，財(cái)政部、原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合出臺的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實(shí)施意見》（財(cái)建〔2017〕90號）也對運(yùn)用PPP模式解決水環(huán)境綜合整治問題提出了明確的要求和操作規(guī)范。國家《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》同樣明確指出，要加大對政府和社會資本合作治理環(huán)境污染的支持力度。

績效考核路徑

水環(huán)境治理PPP 項(xiàng)目比一般水污染處理項(xiàng)目涉及面更廣，往往包含流域治理、污水廠建設(shè)及流域垃圾處理等。因此，水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的績效考核是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）指出，建立政府、公眾共同參與的綜合性評價(jià)體系，建立事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進(jìn)行績效跟蹤、事后進(jìn)行績效評價(jià)的全生命周期績效管理機(jī)制。據(jù)此，筆者建議水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目績效考核的整體思路為：事前根據(jù)PPP項(xiàng)目相關(guān)方需求分析，在政府層面和企業(yè)內(nèi)部層面同時(shí)設(shè)定績效目標(biāo)，事中設(shè)置關(guān)鍵績效指標(biāo)進(jìn)行績效跟蹤，事后進(jìn)行績效評價(jià)并采取獎(jiǎng)優(yōu)罰劣措施，從而最終形成優(yōu)化的全生命周期績效管理機(jī)制并形成PDCA閉環(huán)考核流程。

績效考核分析

績效考核目標(biāo)

水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目績效考核指標(biāo)選擇需要從政府和社會資本最關(guān)心的需求點(diǎn)出發(fā)，考慮項(xiàng)目核心價(jià)值，突出重點(diǎn)。根據(jù)東南大學(xué)袁競峰副教授通過廣泛專家調(diào)查所得到的數(shù)據(jù)，政府和社會資本在PPP項(xiàng)目上的戰(zhàn)略關(guān)注重點(diǎn)如表1所示。

從表1可以看出，在PPP項(xiàng)目上，政府和社會資本同時(shí)關(guān)注的戰(zhàn)略重點(diǎn)且能夠在績效考核中實(shí)現(xiàn)的主要有三項(xiàng)：可接受的工程質(zhì)量、建設(shè)運(yùn)營預(yù)算不超支、合格的公眾服務(wù)（解決公共部門預(yù)算不足問題對于政府來說，采取PPP模式一定程度上已經(jīng)解決了該問題，同時(shí)通過簽訂PPP項(xiàng)目合同，約定政府和項(xiàng)目公司之間風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例也實(shí)現(xiàn)了政府的風(fēng)險(xiǎn)部分轉(zhuǎn)移）。而這三項(xiàng)戰(zhàn)略重點(diǎn)又可分為兩大部分，即建設(shè)期的建設(shè)投資與建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營期的公眾服務(wù)質(zhì)量。因此，水環(huán)境治理項(xiàng)目PPP績效考核的目標(biāo)為：在建設(shè)期，保障工程質(zhì)量和建設(shè)預(yù)算不超支（竣工決算低于預(yù)算）；在運(yùn)營期，提供符合要求的公眾服務(wù)。

績效考核指標(biāo)設(shè)置

建設(shè)期指標(biāo)設(shè)置

工程建設(shè)績效考核指標(biāo)設(shè)置可考慮項(xiàng)目總投資、建設(shè)工程質(zhì)量及工期兩個(gè)方面。

（1）項(xiàng)目總投資節(jié)約率指標(biāo)。項(xiàng)目總投資節(jié)約率指標(biāo)主要考察項(xiàng)目總投資資金使用效率，核定項(xiàng)目總投資決算金額相比預(yù)算金額是否有所節(jié)約。對于項(xiàng)目總投資金額的節(jié)約，可以考慮將節(jié)約的資金按照一定比例獎(jiǎng)勵(lì)給項(xiàng)目公司。對于項(xiàng)目總投資節(jié)約率指標(biāo)，建設(shè)決算金額和預(yù)算金額相比主要有以下兩種處理情況。

一是建設(shè)決算金額大于或等于預(yù)算金額，可以將其設(shè)置為一旦建設(shè)項(xiàng)目總投資超預(yù)算，則超支風(fēng)險(xiǎn)由投資方全額承擔(dān)，并支付相關(guān)費(fèi)用。

二是建設(shè)決算金額小于預(yù)算金額，則對節(jié)余部分資金進(jìn)行一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)。 比如當(dāng)工程建設(shè)符合標(biāo)準(zhǔn)并且建設(shè)過程在政府監(jiān)管下核算節(jié)約資金為合理時(shí)，節(jié)約的項(xiàng)目投資可以視項(xiàng)目的情況，根據(jù)不同比例的設(shè)置（10%～100%）獎(jiǎng)勵(lì)給項(xiàng)目公司。

（2）建設(shè)工程質(zhì)量及工期指標(biāo)。建設(shè)工程如果出現(xiàn)質(zhì)量問題，將對政府信譽(yù)、社會公眾等產(chǎn)生極為不利的影響，因而建設(shè)工程質(zhì)量一直是政府的關(guān)注重點(diǎn)，工程質(zhì)量考核可以作為該項(xiàng)績效考核指標(biāo)的重點(diǎn)因素。針對水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目，可設(shè)置如果工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，則政府無須進(jìn)行付費(fèi)或者扣減相關(guān)付費(fèi)的考核，以此保障工程質(zhì)量達(dá)標(biāo)。

項(xiàng)目建設(shè)工期指標(biāo)以建設(shè)工期節(jié)約天數(shù)作為衡量指標(biāo)，主要考察項(xiàng)目公司對工程進(jìn)度的把控能力。政府很多時(shí)候?qū)て诘囊髧?yán)格，而社會資本的利益與工期緊密關(guān)聯(lián)，項(xiàng)目公司向使用者收費(fèi)或向政府出售服務(wù)的前提都是項(xiàng)目竣工后開始運(yùn)營，因此一般情況下工期也是社會資本更為關(guān)注的事項(xiàng)。建設(shè)工期的縮短必須建立在保證工程質(zhì)量達(dá)標(biāo)的前提下，因此PPP項(xiàng)目績效考核的建設(shè)工期縮短必須是由于效率提升或技術(shù)改進(jìn)等因素促使實(shí)際建設(shè)工期與計(jì)劃建設(shè)工期相比的時(shí)間節(jié)約，進(jìn)而工程提前完工。工期考核一般在績效考核中進(jìn)行懲罰性的設(shè)置，比如未準(zhǔn)時(shí)完成，政府扣減相應(yīng)的付費(fèi)等。

運(yùn)營期指標(biāo)設(shè)置

水環(huán)境治理項(xiàng)目因具有周期長、所需投入資金量大、公益性明顯的特點(diǎn)，治理效果始終不容樂觀。同時(shí)，PPP項(xiàng)目參與的主體較多，項(xiàng)目組合方式及收益方式也十分多元。為此，針對水環(huán)境治理項(xiàng)目在 PPP 模式下的運(yùn)營績效考核需要注意以下幾點(diǎn)：①需要考慮水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目全過程中各參與主體的演化博弈情況，明確項(xiàng)目構(gòu)成、項(xiàng)目模式、各類型的收益水平和項(xiàng)目收益的實(shí)現(xiàn)途徑；②需要對水環(huán)境治理項(xiàng)目的期限結(jié)構(gòu)進(jìn)行考量；③需要充分尊重各參與主體的意見，并注意運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的合理分化。

綜合上述考慮及相關(guān)法規(guī)政策，筆者建議針對水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目設(shè)置5個(gè)關(guān)鍵考核維度：服務(wù)數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量、安全運(yùn)營、資金使用效率和公眾滿意度。水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目以上5個(gè)指標(biāo)間的重要程度可按照圖1進(jìn)行設(shè)置。

需要指出的是，水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目中常常包括河道整治、垃圾收運(yùn)工程及污水處理工程等子項(xiàng)目。

（1）服務(wù)數(shù)量指標(biāo)。在項(xiàng)目運(yùn)營過程中，服務(wù)數(shù)量指標(biāo)主要需要對河道整治項(xiàng)目、垃圾收運(yùn)項(xiàng)目及污水處理項(xiàng)目暫停必要性進(jìn)行考量。若三類項(xiàng)目均為正常運(yùn)營狀態(tài)，則水環(huán)境治理工作可順利開展。

（2）服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)。提供優(yōu)質(zhì)的公眾服務(wù)是PPP項(xiàng)目中政府和社會資本關(guān)注的焦點(diǎn)，服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)可對河道整治、垃圾收運(yùn)、污水處理三部分分別細(xì)化。

（3）安全運(yùn)營指標(biāo)。安全運(yùn)營指標(biāo)要求項(xiàng)目公司必須嚴(yán)格遵循國家和當(dāng)?shù)匕踩a(chǎn)制度的相關(guān)要求，在項(xiàng)目運(yùn)營過程中不得出現(xiàn)嚴(yán)重的安全事故。對此，政府應(yīng)該明確安全管理責(zé)任，并且將安全事故發(fā)生頻率和嚴(yán)重性作為考評的重要標(biāo)準(zhǔn)。

（4）資金使用效率指標(biāo)。該指標(biāo)通過審計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行考評，這里所說的財(cái)務(wù)報(bào)告主要是指項(xiàng)目公司每年向政府提交的經(jīng)有資質(zhì)部門審計(jì)過的財(cái)務(wù)報(bào)告。

（5）公眾滿意度指標(biāo)。該指標(biāo)是指群眾對于水環(huán)境治理項(xiàng)目的滿意程度，主要包括用戶投訴及投訴反饋處理等方面。用戶投訴通過用戶投訴數(shù)量衡量，投訴反饋處理通過有效投訴辦結(jié)率衡量。項(xiàng)目公司應(yīng)該不斷改善運(yùn)營管理及服務(wù)，提高公眾滿意度。

結(jié)語

綜上所述，PPP模式不僅在很大程度上彌補(bǔ)了傳統(tǒng)水環(huán)境治理模式資金、技術(shù)與管理等方面的不足，而且可以充分發(fā)揮政府和社會資本的各自優(yōu)勢，降低項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)，提高水環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給質(zhì)量，這對于有效解決我國水環(huán)境治理問題、優(yōu)化生態(tài)和人居環(huán)境、提升可持續(xù)發(fā)展能力均具有重要意義。政府須加強(qiáng)對項(xiàng)目公司建設(shè)期和運(yùn)營期的績效考核，對水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的運(yùn)營情況和項(xiàng)目公司的運(yùn)營能力進(jìn)行客觀評價(jià)，從而保證項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的有序?qū)嵤?/p>