楊柳玉，楊曉萍

【摘要】普惠性學(xué)前教育政策工具選擇是政策執(zhí)行有效性的重要保證。伴隨普惠性幼兒園的增加，質(zhì)量提升已成為普惠性學(xué)前教育政策亟待回應(yīng)和解決的問(wèn)題。本研究通過(guò)篩選自《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》頒布以來(lái)的普惠性學(xué)前教育政策文本，結(jié)合麥克唐納和埃爾莫爾（McDonnell&Elmore）以及施耐德和英格拉姆（Schneider&Ingram）的政策工具分類進(jìn)行文本計(jì)量及內(nèi)容分析，發(fā)現(xiàn)普惠政策在工具選擇上體現(xiàn)出政治化、單向性、短效性、成本化和路徑依賴等特點(diǎn)。為落實(shí)普惠政策價(jià)值的質(zhì)量公平訴求，未來(lái)普惠政策工具選擇可實(shí)現(xiàn)四個(gè)轉(zhuǎn)向：從單一性到結(jié)構(gòu)優(yōu)化，從去背景化到情境性，從教育管理到教育治理方式變革，從工具理性到動(dòng)態(tài)建構(gòu)。

【關(guān)鍵詞】政策工具；普惠性學(xué)前教育政策；分析；轉(zhuǎn)向

【中圖分類號(hào)】G617 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1005-6017（2019）03-0013-06

【作者簡(jiǎn)介】楊柳玉（1987-），女，云南文山人，西南大學(xué)教育學(xué)部博士研究生；楊曉萍（1963-），女，四川自貢人，西南大學(xué)教育學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師。

一、問(wèn)題的提出

自2010 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》頒布明確提出“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅(jiān)持公益性和普惠性”[1]以來(lái)，國(guó)家已出臺(tái)一系列政策文件加快學(xué)前教育普惠發(fā)展并取得一定成效。普惠性學(xué)前教育政策（簡(jiǎn)稱普惠政策）成為促進(jìn)學(xué)前教育公平，負(fù)載道德良善的政策實(shí)踐。伴隨普惠性學(xué)前教育資源的增加和入園率的提高，學(xué)前教育公平的發(fā)展進(jìn)入“深水區(qū)”，質(zhì)量提升成為普惠政策亟待回應(yīng)和解決的問(wèn)題。

政策工具是政府賴以推行政策的手段，也是政府在部署和實(shí)施政策時(shí)擁有的實(shí)際方法和手段[2]。薩拉蒙認(rèn)為：“公共行動(dòng)的失敗不是源于政府管理人員的無(wú)能或?yàn)^職，而更多是由于他們使用的工具和行動(dòng)方式?！盵3]美國(guó)學(xué)者奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中也將政策工具比喻成了政府的“箭”，充分肯定了政策工具在政策實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的重要作用，可見，正確的普惠政策工具選擇是順利實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本保證。

二、普惠政策工具分析框架和樣本選擇

（一）分析方法

本文采用內(nèi)容分析法和定量分析方式，主要選擇國(guó)家層面的普惠政策文本作為內(nèi)容分析樣本，首先對(duì)文本中的政策工具內(nèi)容加以編碼和定義分析單元，進(jìn)而依據(jù)政策工具理論擬定分析框架，然后將與框架相符合的政策編碼歸入分析框架中進(jìn)行定量統(tǒng)計(jì)，最后在分析的基礎(chǔ)上審視普惠政策工具的選擇與發(fā)展中存在的問(wèn)題并提出展望。

（二）分析框架

教育政策工具就是政府賴以推行政策的方法或手段[4]。目前教育政策中常用的政策工具分類主要是以下三種，分別是：麥克唐納和埃爾莫爾（McDonnell&Elmore）的分類[5]，將政策工具分為命令性工具、報(bào)酬工具、職能拓展工具、權(quán)威重組工具、勸告或勸誘工具；施耐德和英格拉姆（Schneider&Ingram）的分類[6]，將政策工具分為權(quán)威工具、激勵(lì)工具、能力建設(shè)工具、象征和勸告工具、學(xué)習(xí)工具以及豪利特和拉米什（Hewlett&Ramesh）的分類[7]，將政策工具分為強(qiáng)制性工具、混合性工具、自愿性工具三類。三種分類各有其特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，具體來(lái)說(shuō)麥克唐納和艾莫爾，施耐德和英格拉姆的政策工具分類有很大的相似之處，都強(qiáng)調(diào)命令（權(quán)威）工具、激勵(lì)工具和能力工具，這些工具也是政府工具箱中常用的工具，相較之下，豪利特和拉米什的政策工具分類較為粗放，容易忽略政策教育過(guò)程中的細(xì)微問(wèn)題，但其分類依據(jù)為政府介入公共物品與服務(wù)提供的程度，體現(xiàn)學(xué)前教育教育作為公共產(chǎn)品的特點(diǎn)。因此，本研究綜合各種分類的特點(diǎn)和普惠政策的內(nèi)容，將政策工具分為：命令性工具、激勵(lì)性工具、能力建設(shè)工具、權(quán)威重組工具、勸告和勸誘以及自愿性工具。命令性工具是指規(guī)范個(gè)體和機(jī)構(gòu)的規(guī)則，主要是對(duì)政策客體行為要求的規(guī)則和處罰[8]，適合運(yùn)用于政策目標(biāo)明確和利益沖突程度較低的情境，運(yùn)用的最優(yōu)結(jié)果是政策主體獲得政策客體的支持。激勵(lì)性工具是給個(gè)人和機(jī)構(gòu)資金以作為實(shí)現(xiàn)某些行動(dòng)的獎(jiǎng)賞，通常包括貨幣、服務(wù)或用于交換貨幣的物品以及說(shuō)明如何獲取和使用貨幣、服務(wù)和物品的指南兩個(gè)方面。能力建設(shè)工具是提供信息、資源和教育培訓(xùn)使得個(gè)人、群體或組織能夠進(jìn)行決策或開展活動(dòng)[9]，是政府轉(zhuǎn)移資金用于材料、智力和人力資源以期望產(chǎn)生長(zhǎng)效的結(jié)果。能力建設(shè)和激勵(lì)性工具之間的區(qū)別是，激勵(lì)所投入的資金目的是產(chǎn)生直接的效果，而能力建設(shè)企圖讓個(gè)體和機(jī)構(gòu)產(chǎn)生長(zhǎng)期效果，如教育學(xué)習(xí)（師資培養(yǎng)）、信息（搜集、學(xué)習(xí)、分享）、咨詢服務(wù)等。系統(tǒng)變革工具的內(nèi)核是權(quán)威調(diào)整[10]，是通過(guò)個(gè)體和機(jī)構(gòu)當(dāng)中的轉(zhuǎn)換權(quán)力， 以改變產(chǎn)生公共產(chǎn)品和服務(wù)的社會(huì)關(guān)系的本質(zhì)，如教育券計(jì)劃；勸告政策或勸誘型政策工具是指一種信號(hào)，目的是力圖改變?nèi)藗兊钠煤托袆?dòng)，其特點(diǎn)是論說(shuō)性[11]，包括鼓勵(lì)號(hào)召、輿論宣傳、示范等；自愿性工具是指在自愿的基礎(chǔ)上，通過(guò)個(gè)人、家庭、社會(huì)組織或市場(chǎng)發(fā)揮作用，解決社會(huì)問(wèn)題的手段、方法和途徑[12]，可細(xì)化為家庭與社區(qū)、自愿性組織、市場(chǎng)及自我管理與服務(wù)。

（三）樣本選擇及編碼

教育是相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)活動(dòng)，其自身構(gòu)成一個(gè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、作用復(fù)雜的體系，國(guó)家教育政策按照內(nèi)容可以分為教育體制政策、教育經(jīng)費(fèi)政策、教師政策、教育質(zhì)量政策。本研究通過(guò)查閱教育部網(wǎng)站，篩選2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》頒布以來(lái)國(guó)家層面出臺(tái)的重點(diǎn)以直接擴(kuò)大學(xué)前教育普惠資源的教師、體制、質(zhì)量和經(jīng)費(fèi)政策文本為分析對(duì)象，確保政策發(fā)文單位為國(guó)務(wù)院或教育部，文件主要內(nèi)容凸顯學(xué)前教育普惠性，資料來(lái)源權(quán)威、可靠，截至2017年12月，共搜集了政策文本32份，以自行設(shè)計(jì)的分析單元編碼表（見表，下頁(yè)）為載體，對(duì)32份政策文本進(jìn)行信息提取。

（四）普惠政策的文本分布

首先，從政策文本形式來(lái)看，篩選出的32條普惠政策大部分都含有“通知”“意見”“計(jì)劃”“辦法”等，普惠政策主要以通知、意見和方案的形式實(shí)施，制度性和法律性的政策較少。第二，從政策形式的類型來(lái)看，除去部分綜合類普惠政策，以經(jīng)費(fèi)政策和教師政策為主，專門的體制政策和質(zhì)量政策涉及較少。第三，從政策文本的發(fā)文量來(lái)看，發(fā)文最高的是2011年（如圖1），也就是第一期三年行動(dòng)計(jì)劃的開始，共計(jì)9條，占總量的27%，其次是2014年和2017年，也就是第二期和第三期三年行動(dòng)計(jì)劃的開始，都是5條。

三、普惠政策工具選擇分析

（一）普惠政策工具選擇的政治化

普惠政策工具作為政府公共管理的重要手段具有政治性的特征。然而，當(dāng)政策工具的選擇超越政策本身的工具和價(jià)值理性時(shí)則會(huì)形成政策工具的政治化，一方面體現(xiàn)在政策制定者和執(zhí)行者偏重于強(qiáng)制性程度高、管理性、直接性和不可見性的政策工具，也就是命令性政策工具過(guò)溢；另一方面表現(xiàn)在政府在政策工具選擇中“自上而下”的選擇模式。普惠政策工具選擇中命令性工具共188條，占52%（如圖2），遠(yuǎn)大于其他五類政策工具。2011年為落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中關(guān)于加大普惠性學(xué)前教育投入的要求，教育部和財(cái)政部連續(xù)發(fā)布《關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》《財(cái)政部 教育部關(guān)于印發(fā)支持中西部地區(qū)利用農(nóng)村閑置校舍改建幼兒園實(shí)施方案的通知》等文件，各省市地區(qū)紛紛仿照形成地方政策，通過(guò)大量采用制度建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)制定、合作監(jiān)督、政府購(gòu)買、減免租金、財(cái)務(wù)管理、問(wèn)責(zé)評(píng)估、規(guī)范要求等命令性工具迅速擴(kuò)大學(xué)前教育的投入，但在執(zhí)行過(guò)程中卻出現(xiàn)學(xué)前教育投入分配不均，部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)無(wú)力承擔(dān)財(cái)政支出以及普惠性民辦幼兒園支助制度不清晰等問(wèn)題，可見，命令性工具和自上而下的選擇模式雖然為政府迅速達(dá)到政策目標(biāo)的管理和控制要求，但卻未充分考慮普惠性學(xué)前教育的特點(diǎn)和政策共同體的實(shí)際情況，政治性大于工具和價(jià)值理性。

（二）普惠政策工具選擇的路徑依賴

所謂路徑依賴是指一旦人們做出了某種選擇，慣性的力量就會(huì)使選擇者對(duì)這一選擇不斷自我強(qiáng)化，讓其不會(huì)輕易改變軌道，即“人們過(guò)去的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”[13]。普惠政策執(zhí)行以來(lái)一直以擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源為重點(diǎn)，教師培訓(xùn)和經(jīng)費(fèi)投入是兩項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。自2011年起，國(guó)家連續(xù)七年實(shí)施幼兒教師“國(guó)培計(jì)劃”，覆蓋廣大農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政策工具以命令性工具和能力建設(shè)為主，采取的方式主要有置換研修、網(wǎng)絡(luò)研修、下鄉(xiāng)培訓(xùn)等形式，如《教育部辦公廳 財(cái)政部辦公廳關(guān)于做好2012年“國(guó)培計(jì)劃”實(shí)施工作的通知》的幼兒園教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃中要求“實(shí)施精細(xì)化管理，確保培訓(xùn)落到實(shí)處”，2016年《教育部辦公廳 財(cái)政部辦公廳關(guān)于做好2016年中小學(xué)幼兒園教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃實(shí)施工作的通知》中提出“落實(shí)管理責(zé)任，推進(jìn)精細(xì)化與規(guī)范化管理”，循環(huán)的政策系統(tǒng)不斷內(nèi)化為行政常規(guī)，固定的政策工具形成教育主管部門的例行公事或行動(dòng)，形成“教師培訓(xùn)和經(jīng)費(fèi)支持——申辦審批——規(guī)范管理——評(píng)估監(jiān)督”等政策工具內(nèi)循環(huán)。循環(huán)的政策工具應(yīng)用也就成了“固定的”政策工具，成為唯一想得到的政策工具[14]。當(dāng)普惠性學(xué)前教育政策情境變化時(shí)，路徑依賴下持續(xù)累加的政策工具只會(huì)造成無(wú)效的行動(dòng)。

（三）普惠政策工具選擇的單向性

普惠政策工具選擇的單向性主要指政策工具的選擇上習(xí)慣將政策分開處理，解決某一特定的政策目標(biāo)時(shí)，對(duì)特定的政策工具的依賴性較大，不注重政策工具的有效組合。整體上看，除命令性政策工具外，其他政策工具選擇較少，激勵(lì)性工具共計(jì)59項(xiàng)，占16%；能力建設(shè)工具使用49項(xiàng)，占13%；權(quán)威重組工具使用41項(xiàng)，占11%；勸告和勸誘工具使用22項(xiàng)，占6%；自愿性工具使用6項(xiàng)，占2%。不同類型和目標(biāo)的普惠政策傾向于側(cè)重同一類政策工具，在扶持普惠性民辦幼兒園的發(fā)展上，主要依賴“購(gòu)買服務(wù)、減免租金” “對(duì)普惠性民辦園給予適當(dāng)補(bǔ)貼”等命令性和激勵(lì)性政策工具，在加強(qiáng)幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)方面，主要依靠“開展巡回支教”“建立滿足不同層次和需求的培訓(xùn)體系”“落實(shí)國(guó)家規(guī)定的工資待遇”等激勵(lì)性工具和能力建設(shè)工具；在擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育投入方面，主要依靠“完善幼兒資助制度”“擴(kuò)大學(xué)前教育資源獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目”“利用社會(huì)力量舉辦普惠性幼兒園”等激勵(lì)性工具和權(quán)威重組工具。此外，自愿性工具作為政府治理的有效補(bǔ)充并未被充分利用，主要集中在“社會(huì)參與”“鼓勵(lì)社會(huì)力量辦園”“家長(zhǎng)和社區(qū)參與監(jiān)管”等方面，家庭、市場(chǎng)和社會(huì)團(tuán)體作為學(xué)前教育公共服務(wù)的利益主體并未積極參與到政策執(zhí)行中，自愿性工具未激發(fā)政策實(shí)施的外部活力。

（四）普惠政策工具選擇的短效性和成本化

普惠政策工具選擇以命令性工具和激勵(lì)性工具為主，一是為了在短時(shí)期內(nèi)迅速擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源；二是因?yàn)閺恼芾硪暯浅霭l(fā)，新的政策工具選擇需要付出更大的政策成本，而地方性政府資源有限，因此政府更偏愛命令性工具。相比于其他工具，命令性工具更有效率， 不僅能夠讓政府各系統(tǒng)迅速采取行動(dòng)，而且便于政府自上而下的控制， 較容易實(shí)施與管理，重要的是命令所需要的成本相對(duì)較低，這最終造成普惠性學(xué)前教育規(guī)模的迅速增加，但是教育的質(zhì)量卻沒有得到提升，缺乏有效的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)制度，普惠性學(xué)前教育供給的長(zhǎng)效機(jī)制也并未建立和完善。

四、普惠政策工具選擇的展望

十九大報(bào)告提出“努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”，《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》指出，“要?jiǎng)?chuàng)新學(xué)前教育普惠健康發(fā)展的體制機(jī)制……理順學(xué)前教育管理體制和辦園體制，建立健全國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、省市統(tǒng)籌、以縣為主的學(xué)前教育管理體制”，第三期行動(dòng)計(jì)劃將“提升保育質(zhì)量”“深化體制機(jī)制改革”作為重要任務(wù)?？梢姡嵘Ｓ逃|(zhì)量，破除體制機(jī)制障礙，構(gòu)建普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系已經(jīng)成為普惠性學(xué)前教育發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，這要求普惠政策工具選擇要關(guān)注工具的長(zhǎng)效性，不僅關(guān)注政府視角的利益，也要關(guān)注其他政策共同體的訴求。

（一）普惠政策工具選擇：從單一性到結(jié)構(gòu)優(yōu)化

不同類型的政策工具實(shí)現(xiàn)的功能和效果不同，基于普惠性學(xué)前教育的復(fù)雜性，政府應(yīng)該充分運(yùn)用每一種政策工具的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮工具組合和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的效用，整合普惠政策工具的效能，更好地提升保育和教育質(zhì)量。如在民辦幼兒園轉(zhuǎn)普惠性幼兒園的問(wèn)題上，除激勵(lì)性工具以外，可以適當(dāng)采用權(quán)威重組工具，改革民辦幼兒園在體制機(jī)制中的性質(zhì)和地位，加強(qiáng)政府、公辦園與民辦園的對(duì)話和信任，賦予民辦普惠性一定的自主權(quán)利，構(gòu)建區(qū)域普惠性民辦園，公辦園和政府的多元互動(dòng)機(jī)制。再如在教師培訓(xùn)方面，除了能力建設(shè)工具與命令工具的綜合使用上，政府應(yīng)制定強(qiáng)化效果評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，革新培訓(xùn)的形式，更多地把優(yōu)秀的教學(xué)理念和經(jīng)驗(yàn)“送到”鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園的教育情境中。

自愿性工具是普惠政策工具的重要補(bǔ)充。家庭、社會(huì)和市場(chǎng)是普惠性幼兒園發(fā)展中重要的利益相關(guān)者。自愿性工具強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治，各社會(huì)主體在自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行自我管理，解決社會(huì)問(wèn)題，其重心是市場(chǎng)工具，合理引入市場(chǎng)工具能形成一定的競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)辦學(xué)的主動(dòng)性，從而激發(fā)普惠性學(xué)前教育體制機(jī)制的活力，提高資源的使用效率。此外，國(guó)外學(xué)前教育的經(jīng)驗(yàn)啟示家庭和社會(huì)是提升學(xué)前教育質(zhì)量的重要工具杠桿。社區(qū)的廣泛支持是高質(zhì)量的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的共同特征[15]?！稄?qiáng)勢(shì)開端Ⅲ：早期保教質(zhì)量工具箱》將“促進(jìn)家長(zhǎng)和社區(qū)參與”[16]作為5個(gè)政策杠桿之一。全美幼兒教育協(xié)會(huì)（NAEYC）的第三方質(zhì)量評(píng)價(jià)和認(rèn)證成為政府質(zhì)量監(jiān)測(cè)的重要依托。當(dāng)前，我國(guó)普惠性學(xué)前教育資源仍然緊缺，家庭、市場(chǎng)和社會(huì)在普惠性學(xué)前教育發(fā)展的參與性不足，只有充分合理地運(yùn)用自愿性工具，才能釋放區(qū)域教育的活力，降低普惠性學(xué)前教育的成本。

（二）普惠政策工具選擇：從去背景化到情境性

任何一種政策工具都有其適用的政策情境。命令性工具是所有的政策工具中不需要付出額外成本而達(dá)成目標(biāo)的方式，其特點(diǎn)是迅速、低成本。但其前提是地方政府有較為充足的資源和良好的運(yùn)作機(jī)制[17]。命令性政策工具的使用需要較高的社會(huì)一致性，具有共同的社會(huì)愿景，否則就會(huì)形成教育政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體之間的敵對(duì)狀態(tài)，從而付出更大的政策成本。盡管普惠性學(xué)前教育是惠及全民的公共服務(wù)體系，但是在具體的民辦幼兒園轉(zhuǎn)普惠性幼兒園的問(wèn)題上確是復(fù)雜的，不僅要考慮實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大普惠資源的目標(biāo)，更要考慮民辦幼兒園的切身利益。強(qiáng)制性政策工具“在政府看來(lái)理所當(dāng)然的‘高效’實(shí)際上是誤導(dǎo)性，因?yàn)樗鼉H僅計(jì)算了政府自身的成本……規(guī)制施加給非政府部門的更巨大的成本卻被完全忽視了?！盵18]

基于普惠性學(xué)前教育政策未來(lái)的目標(biāo)，在政策工具的選擇上一是要提升普惠政策工具和政策共同體的適配性；政策共同體就是處于一具體政策領(lǐng)域中的行為集合體[19]。普惠政策共同體形成具體的政策網(wǎng)絡(luò)，其中行為者通過(guò)互動(dòng)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值、倫理的交流，形成高度的依賴性。不當(dāng)?shù)恼吖ぞ哌x擇不僅給教育機(jī)構(gòu)造成沉重的實(shí)施負(fù)擔(dān)，還會(huì)增加基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)問(wèn)題。二是要扎根本土情境和文化變遷；政策工具選擇是受到先前政策選擇的限制的，從此意義上說(shuō)政策工具的選擇是受到路徑依賴的，但造成路徑依賴的根本原因是忽視本土情境和文化變遷。以往的政策工具內(nèi)化為政策執(zhí)行的慣性循環(huán)發(fā)展的同時(shí)也推動(dòng)文化的變遷，當(dāng)前普惠性學(xué)前教育發(fā)展面臨新的目標(biāo)和不同的情境，基于政策情境尋求適當(dāng)?shù)恼吖ぞ叱蔀槠栈菡哌x擇的關(guān)鍵。

（三）普惠政策工具選擇：從教育管理到教育治理方式變革

我國(guó)傳統(tǒng)上“自上而下”的教育治理模式正在變革，政府通過(guò)政策工具轉(zhuǎn)變職能和簡(jiǎn)政放權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)促進(jìn)公平、提高質(zhì)量的政策目標(biāo)。教育治理的突出特征是多主體參與的合作管理、共同管理、共同治理。治理不是作為單一主體的政府的統(tǒng)治和管理，而是多元主體參與的民主化管理[20]。政策工具已然成為世界各國(guó)教育治理的有效手段。一方面，依靠普惠政策工具完善區(qū)域?qū)W前教育治理結(jié)構(gòu)。我國(guó)學(xué)前教育的管理體制為“以縣為主，地方負(fù)責(zé)”，治理的重點(diǎn)在縣域，難點(diǎn)也在縣域，而環(huán)境激勵(lì)和政策工具改變往往會(huì)改變機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)。依靠能力建設(shè)工具、權(quán)威重組工具和自愿性工具，激發(fā)縣域普惠性學(xué)前教育發(fā)展的潛能，發(fā)揮基層教育治理的自主性，讓普惠性幼兒園獲得自主管理權(quán)的同時(shí)，成為責(zé)任共擔(dān)的多元合力自治體，承擔(dān)起自我服務(wù)和發(fā)展的責(zé)任。另一方面，政策工具結(jié)果的制度化。前期的政策工具選擇已產(chǎn)生有益的工具選擇經(jīng)驗(yàn)，工具選擇可以上升至制度和法令的層次以內(nèi)化為機(jī)構(gòu)變革的方式，確立普惠性學(xué)前教育政策網(wǎng)絡(luò)的共同價(jià)值觀念，制定相應(yīng)的規(guī)范和實(shí)施機(jī)構(gòu)。

（四）普惠政策工具選擇：從工具理性到動(dòng)態(tài)建構(gòu)

工具主義的研究途徑致力于目標(biāo)理性，認(rèn)為手段是依據(jù)目標(biāo)做出選擇的，并主張目標(biāo)和手段關(guān)系的最優(yōu)化。政府以中心管理者的身份自居，從政策工具箱中挑選實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的最優(yōu)工具，追求的是經(jīng)濟(jì)利益和效率的最大化，政策工具選擇成為靜止的狀態(tài)，忽視目標(biāo)和手段的動(dòng)態(tài)過(guò)程。建構(gòu)主義途徑認(rèn)為工具選擇不僅與工具的有效性有關(guān)，而且與政策工具選擇的“正當(dāng)過(guò)程”有關(guān)，這一互動(dòng)過(guò)程中，工具被賦予組織的價(jià)值。政策工具的選擇不止是“推動(dòng)和抽取”，不止是基于環(huán)境知識(shí)的設(shè)計(jì)。它首先是對(duì)“正確的”價(jià)值做出回應(yīng)的問(wèn)題[21]。普惠政策工具選擇不僅是擴(kuò)充工具箱的問(wèn)題，而且要考慮工具選擇的過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)，是一個(gè)動(dòng)態(tài)建構(gòu)的不斷遞增的過(guò)程。過(guò)去的工具選擇在運(yùn)用一段時(shí)間之后被內(nèi)化為組織之中，新的工具在影響舊的工具的同時(shí)也被影響，未來(lái)的政策工具選擇不僅要考慮工具的有效性，還要考慮已形成的組織文化、價(jià)值觀和行動(dòng)方式，既要達(dá)成一定的目的，又要減少新舊工具的沖突以降低損耗和減少成本。

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本文系重慶市 2017 年社會(huì)科學(xué)規(guī)劃一般課題“重慶市民辦園分類管理機(jī)制構(gòu)建與推進(jìn)策略研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2017YBJY078）的階段性成果。

通訊作者：楊柳玉，81512763@qq.com

（責(zé)任編輯 張付慶）