摘 要：“裁執(zhí)分離”模式下法院方面來講存在審查標(biāo)準(zhǔn)、審查方式不明確以及結(jié)案的方式單一等問題。當(dāng)事人向法院尋求救濟(jì)存在沒有設(shè)置公益訴訟機(jī)構(gòu)、沒有明確法律規(guī)定非訴執(zhí)行可以適用中止或終結(jié)執(zhí)行制度以及賠償主體不甚明確等問題，針對(duì)上述問題，提出以下完善建議。

關(guān)鍵詞：裁執(zhí)分離;法院;救濟(jì)

中圖分類號(hào)：D922.1;D923文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）20-0065-02

作者簡(jiǎn)介：譚倩，女，湖北恩施人，湖北民族學(xué)院科技學(xué)院，教師，憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)。

一、救濟(jì)保障問題的完善建議

（一）把公益訴訟機(jī)構(gòu)納入申請(qǐng)主體

依據(jù)行政訴訟法第95條，非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行申請(qǐng)主體為行政機(jī)關(guān)和第三人，對(duì)于“第三人”筆者認(rèn)為應(yīng)該擴(kuò)大其解釋，第三人應(yīng)該包括非訴執(zhí)行案件的利害關(guān)系人以及公益訴訟主體。

非訴執(zhí)行案件的利害關(guān)系人應(yīng)該是和被執(zhí)行行為有直接或間接利益的人，利害關(guān)系人申請(qǐng)執(zhí)行無(wú)可厚非，但是有時(shí)候涉及公共利益的非訴案件，行政機(jī)關(guān)不申請(qǐng)執(zhí)行，又沒有其他具體主體申請(qǐng)執(zhí)行，則會(huì)出現(xiàn)公共利益無(wú)法保護(hù)的現(xiàn)象。例如某些企業(yè)向河里排放污水，污水污染的是整個(gè)河流，涉及到的是市民的生命安全，行政機(jī)關(guān)在作出讓排污企業(yè)停止排污的決定，期限屆滿后排污企業(yè)并沒有停止排污，這時(shí)候行政機(jī)關(guān)可能鑒于企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)沒有向法院申請(qǐng)執(zhí)行，企業(yè)的排污行為繼續(xù)存在，而市民個(gè)體卻沒有權(quán)利向法院起訴，污染的河流得不到治理，嚴(yán)重影響居民的生產(chǎn)和生活。這時(shí)候如果有個(gè)公益機(jī)構(gòu)代替廣大市民向法院申請(qǐng)執(zhí)行停止排污的決定，則可以彌補(bǔ)這一缺陷。

民訴法中第五十五條規(guī)定了公益訴訟制度，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織對(duì)損害社會(huì)公共利益的行為可以向人民法院提起訴訟。這一制度也可以應(yīng)用到非訴行政執(zhí)行制度當(dāng)中。非訴公益機(jī)構(gòu)對(duì)損害公共利益的行為，在行政機(jī)關(guān)不申請(qǐng)執(zhí)行，也沒有具體的個(gè)人申請(qǐng)主體的時(shí)候，其可以向法院申請(qǐng)執(zhí)行。

（二）建立中止和終結(jié)執(zhí)行制度

執(zhí)行中止是指在執(zhí)行過程中，由于出現(xiàn)了某種特殊情況而使執(zhí)行程序暫時(shí)停止，待這種情況消失后，執(zhí)行程序再繼續(xù)執(zhí)行。在正常情況下，執(zhí)行員應(yīng)根據(jù)法律文書確定的內(nèi)容，依照法律程序執(zhí)行完畢。在《行政強(qiáng)制法》中沒有專門關(guān)于執(zhí)行中止或者執(zhí)行終結(jié)的規(guī)定。為了統(tǒng)一《行政強(qiáng)制法》中關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行和非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定，應(yīng)該明確當(dāng)非訴案件執(zhí)行出現(xiàn)行政強(qiáng)制法第39條或者40條的情況時(shí)，可以適用中止執(zhí)行或者終結(jié)執(zhí)行。即當(dāng)非訴行政執(zhí)行中出現(xiàn)以下情況時(shí)，可以向法院申請(qǐng)中止執(zhí)行：一是當(dāng)事人出現(xiàn)履行困難或者履行不能;二是第三人異議;三是可能造成難以彌補(bǔ)的損失等情況。當(dāng)非訴行政執(zhí)行中出現(xiàn)以下情況時(shí)可以向法院申請(qǐng)終結(jié)執(zhí)行的情況：一是執(zhí)行主體不存在了;二是執(zhí)行的對(duì)象完全滅失;三是執(zhí)行決定被撤銷等情況。

（三）明確賠償主體

非訴行政從行政機(jī)關(guān)作出行政決定，行政相對(duì)人不執(zhí)行，到行政機(jī)關(guān)向法院提出執(zhí)行申請(qǐng)，最后執(zhí)行機(jī)關(guān)去執(zhí)行這一環(huán)節(jié)中，始終有人的因素，而人的主觀判斷不是始終是正確的，若人經(jīng)受不住誘惑則后果會(huì)更嚴(yán)重。法官做出不合法或者不合理的具體行政行為原因如下：一是法官業(yè)務(wù)素質(zhì)低，法官自身知識(shí)儲(chǔ)備不夠，或者應(yīng)運(yùn)知識(shí)的能力不高，導(dǎo)致在作出具體行政行為或判案時(shí)存在不合理或者不合法的情景。二是法官在工作中存在疏忽行為，工作人員在工作中沒有認(rèn)真對(duì)待工作，把行政相對(duì)人的事當(dāng)做兒戲，機(jī)關(guān)工作人員在工作中應(yīng)本著服務(wù)人民服務(wù)祖國(guó)的心態(tài)工作。三是法官存在瀆職行為，有些工作人員在面對(duì)誘惑時(shí)沒有嚴(yán)格要求自己，導(dǎo)致自己在做出行政決定或判決時(shí)違法或者不合理。行政相對(duì)人在自己合法權(quán)利受到侵犯時(shí)，需要尋求救濟(jì)，而最理想的狀態(tài)便是獲得國(guó)家賠償。但是非訴行政執(zhí)行中行政機(jī)關(guān)或者法院的行為侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益沒有具體規(guī)定救濟(jì)主體。①

在行政機(jī)關(guān)集中行使行政執(zhí)行的情況下，根據(jù)侵權(quán)發(fā)生的不同階段可分為四種情況，一是行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為的時(shí)候，侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益。二是行政具體行政行為合法但是法院在判決的過程中存在危害相對(duì)人合法權(quán)益的行為。三是行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為與法院的判決都存在違法行為。四是行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行的過程中存在侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益的行為。筆者認(rèn)為確立非訴行政賠償主體，應(yīng)分為以下三類討論：

一是行政機(jī)關(guān)具體行政行為違法，若法院在審查的過程中發(fā)現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)的違法行為，做出不準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定，則行政相對(duì)人就自己的損失向行政機(jī)關(guān)提出賠償請(qǐng)求。若法院在審查的過程中并沒有發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的違法時(shí)，而做出準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定，這相當(dāng)于行政復(fù)議行為，新修改的行政訴訟法規(guī)定，行政復(fù)議沒有改變?cè)唧w行政行為，而原具體行政行為違法，則行政相對(duì)人以原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為訴訟被告。同樣該原則應(yīng)用于非訴行政案件中，法院準(zhǔn)予行政機(jī)關(guān)執(zhí)行具體行政行為時(shí)出現(xiàn)侵害相對(duì)人合法權(quán)益的情況時(shí)，行政相對(duì)人可以以行政機(jī)關(guān)或者法院為賠償請(qǐng)求機(jī)關(guān)。這樣可以促使法院認(rèn)真履行審判職責(zé)。

二是行政機(jī)關(guān)與法院都存在侵害相對(duì)人合法權(quán)益的情況。法院與行政機(jī)關(guān)應(yīng)該為共同被告，承擔(dān)按份責(zé)任。這樣可以明確法院和行政機(jī)關(guān)各自的責(zé)任，使行政相對(duì)人能夠窮盡一切救濟(jì)的手段，但是缺點(diǎn)是相對(duì)人要分別向行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)請(qǐng)求賠償，這樣可能會(huì)出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)相互推諉責(zé)任。

三是執(zhí)行機(jī)關(guān)在執(zhí)行過程的行為侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益。執(zhí)行前面的行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為和法院的判決都是合法的，這時(shí)候行政相對(duì)人只能以執(zhí)行機(jī)關(guān)為賠償請(qǐng)求對(duì)象。

雖然十八屆四中全會(huì)提出了“裁執(zhí)分離”原則，但是目前還沒有法律明確非訴行政裁判與執(zhí)行分離的問題，以及有誰(shuí)執(zhí)行的問題。導(dǎo)致實(shí)踐當(dāng)中依然存在法院判決法院執(zhí)行的現(xiàn)象。如果出現(xiàn)侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益的行為時(shí)，法院與行政機(jī)關(guān)責(zé)任應(yīng)該怎樣承擔(dān)賠償便出現(xiàn)爭(zhēng)議，法院與行政機(jī)關(guān)相互推諉責(zé)任導(dǎo)致行政相對(duì)人救濟(jì)賠償無(wú)門，所以應(yīng)盡快建立“裁執(zhí)分離”模式下的賠償責(zé)任問題。

二、法院審查方面的完善建議

（一）審查方式

關(guān)于審查方式，各地法院有不同的審查方式，總結(jié)主要包括書面審查、聽取當(dāng)事人意見和舉行聽證等方式，各種方式可以單獨(dú)適用，也可以混合適用。筆者認(rèn)為應(yīng)采用書面審查的方式，在法院作出準(zhǔn)予執(zhí)行決定之前由法院向義務(wù)人發(fā)出督促執(zhí)行令，若義務(wù)人還是不履行的話則作出準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定，但如果義務(wù)人提出有爭(zhēng)議的意見時(shí)則非訴行政執(zhí)行轉(zhuǎn)化為普通行政訴訟案件。因?yàn)閷?shí)踐中即采取書面審查又采取聽證程序，實(shí)際上使得非訴案件和行政訴訟案件沒有什么區(qū)別，而非訴也就沒有存在的必要，為了保證非訴案件的優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn)，非訴程序的相關(guān)審查方式和標(biāo)準(zhǔn)就不能行政訴訟程序一樣，但是為了保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，非訴案件在符合條件的情況下可以轉(zhuǎn)化為普通行政訴訟。

（二）審查標(biāo)準(zhǔn)

理論上關(guān)于法院對(duì)具體行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)有四種，即合法性審查標(biāo)準(zhǔn)、合法性加合理性審查標(biāo)準(zhǔn)、合法性加合理性加可執(zhí)行性標(biāo)準(zhǔn)、無(wú)效性審查標(biāo)準(zhǔn)。筆者比較認(rèn)同楊科雄法官的觀點(diǎn)②，他認(rèn)為無(wú)效審查標(biāo)準(zhǔn)比較符合實(shí)際，理由是非訴和訴訟是有區(qū)別的，一是二者價(jià)值追求不同，非訴傾向于效率，而訴訟傾向于公正，二是產(chǎn)生條件不同，非訴是在當(dāng)事人放棄救濟(jì)權(quán)利的時(shí)候產(chǎn)生的，而訴訟是在行政機(jī)關(guān)和當(dāng)事人之間產(chǎn)生爭(zhēng)議而訴諸法院產(chǎn)生的。所以二者在審查標(biāo)準(zhǔn)上不能等同，訴訟程序可能更復(fù)雜，而且需要交納訴訟費(fèi)用，當(dāng)事人為了圖省事，可能會(huì)選擇省錢、省時(shí)和進(jìn)行合法性審查的非訴程序，則會(huì)將行政訴訟程序置于一種空虛狀態(tài)。當(dāng)事人應(yīng)該為自己怠于行使權(quán)利付出代價(jià)，只能在非訴程序中進(jìn)行無(wú)效性審查。同時(shí)從行政效率的角度考慮，也為了及時(shí)保護(hù)其他公民合法利益和公共利益，審查標(biāo)準(zhǔn)采用無(wú)效性審查是比較合適的。

無(wú)效行政行為即“重大而且明顯違法”的行政行為，世界各國(guó)和地區(qū)關(guān)于“重大而且明顯違法”的情形大概有三種：一是行政行為明顯違反制定法;二是行政行為不具有可實(shí)現(xiàn)性;三是行政行為違反公認(rèn)的道德標(biāo)準(zhǔn)和基本的價(jià)值目標(biāo)?？傊唧w行政行為有以下情形的，為無(wú)效行政行為，法院不準(zhǔn)予執(zhí)行：一是行政行為沒有事實(shí)依據(jù);二是行政行為違反法律規(guī)定;三是行政行為不可能實(shí)現(xiàn);四是行政行為超越法定職權(quán)或者濫用法定職權(quán);五是行政行為違反法定方式和程序的;六是行政行為無(wú)效的其他情形。

（三）結(jié)案方式

對(duì)于法院的審查行政行為后做出的結(jié)案方式，《行政訴訟法》、《行政強(qiáng)制法》、《若干解釋》的規(guī)定不能滿足實(shí)踐的需要，所以應(yīng)該參照民訴法的相關(guān)規(guī)定，適當(dāng)增加法院審查的結(jié)案方式。

第一，可以增加裁定駁回申請(qǐng)結(jié)案方式。裁定駁回與裁定不予受理是有區(qū)別的，兩者適用階段不同，前者是在法院受理案件后發(fā)現(xiàn)不符合受理?xiàng)l件而做出的，后者是在法院受理案件前，發(fā)現(xiàn)案件不符合受理?xiàng)l件而做出的。而民訴法對(duì)受理前發(fā)現(xiàn)不符合條件的案件裁定不予受理，對(duì)于受理后發(fā)現(xiàn)不符合受理?xiàng)l件的案件裁定駁回起訴，以便于對(duì)兩種情況予以區(qū)別。所以增加裁定駁回的結(jié)案方式更符合法律的規(guī)定。

第二，可以增加裁定準(zhǔn)予撤回申請(qǐng)的結(jié)案方式。由于申請(qǐng)主體的不同，撤回申請(qǐng)包括權(quán)利人的撤回申請(qǐng)和行政機(jī)關(guān)的撤回申請(qǐng)。法院根據(jù)“不告不理”的原則對(duì)于權(quán)利人申請(qǐng)撤回申請(qǐng)時(shí)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)予撤回申請(qǐng)，因?yàn)闄?quán)利人有權(quán)處理自己的權(quán)利。但是行政機(jī)關(guān)撤回申請(qǐng)，法院應(yīng)該審查撤回的理由，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)代表的是國(guó)家的權(quán)力，它沒有權(quán)利處分自己的權(quán)力。對(duì)于行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤回且符合撤銷申請(qǐng)條件的情況，可以裁定行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)予撤回執(zhí)行申請(qǐng);但是行政機(jī)關(guān)撤回申請(qǐng)，并不符合撤銷條件的，法院仍有必要審查具體行政行為的合法性，根據(jù)審查做出是否準(zhǔn)予撤回執(zhí)行申請(qǐng)的決定或準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。不論是權(quán)利人還是行政機(jī)關(guān)撤回執(zhí)行申請(qǐng)都要審查是否是基于自愿原則，是否違反公共利益和法律的規(guī)定等。如果撤回申請(qǐng)行為不是基于自愿原則或者損害公共利益，則不準(zhǔn)予撤回申請(qǐng)。

第三，可以增加裁定準(zhǔn)予部分執(zhí)行的結(jié)案方式。因?yàn)樾姓?zhí)行以效率為原則，如果部分行政行為可以單獨(dú)履行且不履行可能導(dǎo)致難以彌補(bǔ)的后果，則應(yīng)該準(zhǔn)予部分履行。

[ 注 釋 ]

①鄒艷茹.困境求解-非訴行政執(zhí)行過程中的賠償問題研究[J].山東審判，2013：5-6.

②楊科雄.行政非訴強(qiáng)制執(zhí)行基本原理與實(shí)務(wù)操作[M].北京：中國(guó)法制出版社，2014：51-57.

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]楊科雄.行政非訴強(qiáng)制執(zhí)行基本原理與實(shí)務(wù)操作[M].北京：中國(guó)法制出版社，2014：51-57.

[2]鄒艷茹.困境求解——非訴行政執(zhí)行過程中的賠償問題研究[J].山東審判，2013：5-6.