張志強(qiáng) 熊永蘭 張宸嘉

〔摘要〕 郡縣治，天下安。縣域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的基本組成單元、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是最廣大農(nóng)村地區(qū)富民安民的“生存與發(fā)展”經(jīng)濟(jì)。從全球視野和全國視角，在深入分析國內(nèi)外宏觀環(huán)境的基礎(chǔ)上，指出當(dāng)前中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著發(fā)展區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人力與人才資源、資本、體制機(jī)制六個(gè)方面的明顯短板，并針對(duì)具體問題提出了相應(yīng)的發(fā)展建議，以破除縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傳統(tǒng)路徑依賴，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕 縣域經(jīng)濟(jì);三農(nóng)問題;城鄉(xiāng)融合;縣域治理

〔中圖分類號(hào)〕F127;F129.9 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1008-0694（2019）03-0017-08

縣域經(jīng)濟(jì)，從本質(zhì)上說主要是農(nóng)業(yè)農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)。國家歷來對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都高度重視，20世紀(jì)80年代曾連續(xù)5年發(fā)布以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為主題的中央一號(hào)文件，為中國改革開放和國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展奠定了重要制度基礎(chǔ)。自2002年黨的十六大報(bào)告首次提出發(fā)展和壯大縣域經(jīng)濟(jì)以來，中央對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重視程度不斷加強(qiáng)，黨的十六屆三中全會(huì)更明確提出要“大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)”，2007年中央一號(hào)文件和黨的十七大報(bào)告等也多次提出要“壯大縣域經(jīng)濟(jì)”，黨的十七屆三中全會(huì)則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力和實(shí)力”。2004年至今，連續(xù)發(fā)布的16個(gè)中央一號(hào)文件，雖然主題都是關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，但也可以說主要是指向縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)過自2002年以來近20年時(shí)間，國家最高層面不斷強(qiáng)調(diào)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的重要作用，以及連續(xù)出臺(tái)的中央一號(hào)文件不斷促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有力助推縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷取得新的重要成效，使其在國民經(jīng)濟(jì)中的地位不斷提升。

但在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，國家之間、區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展競爭逐步加劇，特別是城市經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展過程中，大量襲奪農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源，導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨日益嚴(yán)峻的競爭環(huán)境和越來越多的各種挑戰(zhàn)。思路決定出路，沒有發(fā)展思路的創(chuàng)新，就不可能有縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破。振興縣域經(jīng)濟(jì)，應(yīng)充分和深刻認(rèn)識(shí)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國內(nèi)外宏觀環(huán)境，厘清縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙與問題，破除縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傳統(tǒng)路徑依賴，充實(shí)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)涵，才能提高縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和質(zhì)量，更好實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)在國家總體經(jīng)濟(jì)中的地位和作用，使縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展在黨的十九大提出的“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”中更好地發(fā)揮關(guān)鍵作用。

一、深刻認(rèn)識(shí)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的顛覆性環(huán)境

1.科技創(chuàng)新大變革造成產(chǎn)業(yè)的大落差

隨著全球科技和產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展和加速變革，城市經(jīng)濟(jì)與縣域經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)形態(tài)之間的鴻溝日益顯著，〔1〕〔2〕縣域的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展嚴(yán)重滯后。以農(nóng)業(yè)為例，中國盡管是農(nóng)業(yè)大國，但遠(yuǎn)不是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，且隨著國家決定開放包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)的22個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，依據(jù)《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2018年版）》（中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì) 中華人民共和國商務(wù)部 令 2018年第18號(hào)）整理而得。不難預(yù)見，國際上的先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)入，對(duì)中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響可能是非常重大深遠(yuǎn)的。另外，農(nóng)業(yè)生物技術(shù)的發(fā)展，也可能徹底顛覆傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展模式和優(yōu)勢，將全面變成生物工程農(nóng)業(yè);農(nóng)業(yè)生物技術(shù)的深度應(yīng)用也將深刻影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與安全，進(jìn)而對(duì)人的健康產(chǎn)生重要影響。

2.經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的大落差

目前，中國城市發(fā)展逐步進(jìn)入工業(yè)化中期和后期階段，而農(nóng)村仍停留在工業(yè)化前期和初期階段。與全球趨勢一致，中國城市化持續(xù)加速發(fā)展，并且從城市群向大都市圈發(fā)展，大城市已經(jīng)發(fā)展到現(xiàn)代社會(huì)和后現(xiàn)代社會(huì)階段，城市經(jīng)濟(jì)快速“巨人化”發(fā)展;而縣域經(jīng)濟(jì)一直躑躅前行，缺乏要素支撐和發(fā)展亮點(diǎn)，特別是農(nóng)村區(qū)域發(fā)展從傳統(tǒng)的強(qiáng)勢農(nóng)業(yè)社會(huì)，轉(zhuǎn)變成為農(nóng)村衰敗、農(nóng)業(yè)凋敝、農(nóng)村空心化的弱勢農(nóng)業(yè)社會(huì)?？h域傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)趨于解體，而新經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)沒有成形，傳統(tǒng)的相對(duì)均衡的“二元結(jié)構(gòu)”已逐步發(fā)展為“農(nóng)村一元凋敝”的畸形社會(huì)結(jié)構(gòu)。

3.市場配置資源導(dǎo)致城鄉(xiāng)要素的大落差

黨的十三大報(bào)告提出“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”之后，中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步完善，但以效率和利益為導(dǎo)向的市場經(jīng)濟(jì)體系及其資源配置方式，導(dǎo)致大量優(yōu)質(zhì)資源，包括資金、勞動(dòng)力等生產(chǎn)型經(jīng)濟(jì)資源，基本是單向從農(nóng)村向城市流動(dòng)。加之城鄉(xiāng)之間醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等公共資源配置不均衡，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)各類發(fā)展資源的配置嚴(yán)重不足，發(fā)展欠賬太多，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失去同城市可比擬的生產(chǎn)要素支撐，從人口到發(fā)展資源，縣域經(jīng)濟(jì)都逐步失去了吸引力。

4.縣域（農(nóng)村）發(fā)展政策的大落差

在工業(yè)化和城市化優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的主導(dǎo)下，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策供給嚴(yán)重不足。20世紀(jì)80年代后，從“以人民公社為代表的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度”到“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為代表的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度”，改革的著力點(diǎn)是打破大鍋飯，釋放億萬農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，有力推動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)（農(nóng)村經(jīng)濟(jì)）的發(fā)展，特別是農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了溫飽型社會(huì)。但20世紀(jì)90年代后，國家改革發(fā)展的重心逐步轉(zhuǎn)移到城市，近30年來城市經(jīng)濟(jì)也取得大發(fā)展，導(dǎo)致廣大縣域的“經(jīng)濟(jì)江湖地位”日益衰弱。盡管2004年至2019年的16個(gè)中央一號(hào)文件不斷強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，但在中央文件指導(dǎo)下具體化的發(fā)展政策以及伴隨的發(fā)展資源供給明顯不足，與城市經(jīng)濟(jì)的跨越發(fā)展形成鮮明對(duì)照，縣域經(jīng)濟(jì)（農(nóng)村經(jīng)濟(jì)）和社會(huì)的發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的長時(shí)間衰退趨勢。究其原因，主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)全球化、科技全球化、經(jīng)濟(jì)城市化等大的發(fā)展趨勢下，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大趨勢和大環(huán)境使然。

二、清醒認(rèn)識(shí)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙與問題

縣域經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上也可以說是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，深入觀察中國縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀，可以看出其發(fā)展存在以下六個(gè)方面的明顯短板。

1.發(fā)展區(qū)位短板

中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)主要在縣域，農(nóng)民主要生活在縣域，縣域的大部分土地屬于農(nóng)村，離開了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，也就不稱其為“縣”，所以“農(nóng)村性”是中國縣域經(jīng)濟(jì)的一個(gè)基本特征。〔3～5〕同時(shí)，縣域經(jīng)濟(jì)，往往對(duì)區(qū)域自身經(jīng)濟(jì)區(qū)位條件、自然資源稟賦等有較強(qiáng)的依賴性，但其本質(zhì)上依然是農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民為主的經(jīng)濟(jì)，因而是“三農(nóng)區(qū)域”為主的經(jīng)濟(jì)，存在著明顯的“發(fā)展區(qū)位短板”。在中國，習(xí)慣上總是把“縣”與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民緊密聯(lián)系在一起，“縣”與“市”的區(qū)別也在于此。

2.基礎(chǔ)設(shè)施短板

縣域經(jīng)濟(jì)由于地域廣泛性、人口分散性、投入產(chǎn)出低效益、設(shè)施使用率低等特點(diǎn)，導(dǎo)致各種基礎(chǔ)設(shè)施投資嚴(yán)重滯后或者缺失，因而存在明顯的“基礎(chǔ)設(shè)施短板”，進(jìn)而導(dǎo)致其社會(huì)發(fā)展總體全面滯后。這也同過去國家實(shí)施城市優(yōu)先的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略息息相關(guān)，即對(duì)總量有限的公共基礎(chǔ)設(shè)施資源，城市特別是中心城市和大城市優(yōu)先分得更多“蛋糕”，與大城市相比，縣域公共基礎(chǔ)設(shè)施特別是鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施供給欠賬較多?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的落后在一定程度上阻礙人才等要素集聚，而要素集聚程度不高又導(dǎo)致各種基礎(chǔ)設(shè)施投資成本更高、使用效率更低，更加降低了國家對(duì)縣域基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度。

3.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)短板

多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)一般都是資源依賴型經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致縣域產(chǎn)業(yè)層次較低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)業(yè)鏈條短，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)仍然在縣域經(jīng)濟(jì)中占重要地位。〔6〕特別是中國西部縣域較之全國、東部地區(qū)來說，大部分縣域產(chǎn)業(yè)主要集中在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)上，呈現(xiàn)出一產(chǎn)過重、二產(chǎn)脆弱、三產(chǎn)滯后的局面，多數(shù)縣域“農(nóng)業(yè)腿長、工業(yè)腿短”的格局仍然沒有改變，〔7〕成長型產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)體量大的支撐型產(chǎn)業(yè)培育困難。整體上講，大部分縣域經(jīng)濟(jì)體量小，經(jīng)濟(jì)彈性弱，經(jīng)濟(jì)韌性低，經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性差、回旋空間小，存在明顯的單調(diào)性“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)短板”。更為嚴(yán)重的是，大城市化“兇猛”發(fā)展中（基本上都是“非緊湊型”城市化），城市大量圈占周邊的優(yōu)質(zhì)土地資源（特別是平原傳統(tǒng)優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)區(qū)域），也使“農(nóng)業(yè)發(fā)展的優(yōu)質(zhì)土地資源大量被置換為劣質(zhì)土地”，弱化了縣域調(diào)整單一經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的能力。

4.人力與人才資源短板

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)遞進(jìn)式演進(jìn)的現(xiàn)實(shí)背景下，縣域農(nóng)村大量勞動(dòng)力資源流出，人力資源紅利消失，因而普遍存在“人力資源短板”。根據(jù)山東大學(xué)縣域發(fā)展研究院課題組的研究，全國約有80.17%的縣域存在人口流失現(xiàn)象?！?〕隨著中國發(fā)展進(jìn)入大城市群乃至都市圈時(shí)代，人口向大城市群和都市圈流動(dòng)的趨勢很難改變，縣域人口流出趨勢亦很難改變。在人口大量外流的大趨勢下，具有一定知識(shí)和技術(shù)能力的人才大量外流，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的人才類型和人才總量嚴(yán)重不足，廣大縣域 “人才短板”制約明顯。另外，長期以來，人才的引進(jìn)與培養(yǎng)難，一直是縣域創(chuàng)新發(fā)展遲緩的癥結(jié)所在，尤其是在中西部地區(qū)，創(chuàng)新人才難引進(jìn)、引進(jìn)人才難留住等問題更加突出。與此同時(shí)，由于絕大部分縣域也缺乏高端創(chuàng)新人才發(fā)揮才能的空間或載體，因此很難將引進(jìn)的高端創(chuàng)新型人才留下來。〔9〕縣域面臨人才“留不住”“引不進(jìn)”“留不下”留不住，主要是本地人才留不住;留不下，主要是指引進(jìn)的外地人才難以留下。的“三重困境”嚴(yán)峻態(tài)勢。如果缺乏縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各類相應(yīng)人才，靠誰來振興鄉(xiāng)村可能是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨的最突出的現(xiàn)實(shí)問題。

5.資本短板

當(dāng)前，中國仍然處于向農(nóng)村抽取資金的發(fā)展階段，縣域儲(chǔ)蓄資源通過金融系統(tǒng)大量外流，不能有效用于當(dāng)?shù)厣a(chǎn)建設(shè)?！?0〕另外，由于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的活躍度不高、縣域市場空間狹小、主力人口流失（主要是勞動(dòng)力人口）、消費(fèi)能力不斷下降，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)趨于萎靡，經(jīng)濟(jì)的“金融失血”嚴(yán)重等，縣域內(nèi)部存在明顯的“資本”和“金融服務(wù)”短板。同時(shí)，即使通過勞務(wù)輸出等方式返回的收入，如果沒有合適的投資渠道和消費(fèi)渠道，最后還是會(huì)從縣域再次流出。

6.體制機(jī)制短板

整體上講，相對(duì)城市，廣大縣域得到改革發(fā)展的政策、資金等紅利很少，鄉(xiāng)村治理能力和治理體系明顯落后，因而存在“體制機(jī)制短板”。中國當(dāng)前的管理體制仍帶有明顯的重工輕農(nóng)、重城市輕縣域的傾向，已不能滿足縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求?！?1〕另外，目前，與本質(zhì)上指向城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各類政策相比，國家出臺(tái)的促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策屈指可數(shù)。通過統(tǒng)計(jì)2002年中央提出發(fā)展和壯大縣域經(jīng)濟(jì)以來，發(fā)達(dá)省份和縣市有關(guān)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)政策，我們發(fā)現(xiàn)明確提到“縣域經(jīng)濟(jì)”的政策不多，政策數(shù)量少、政策含金量低、政策更新慢、政策創(chuàng)新少、配套政策不夠、政策落實(shí)不到位的狀況依然未明顯轉(zhuǎn)變。

三、加快中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)策

1.補(bǔ)“體制機(jī)制”和“制度供給”短板

更好促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，體制機(jī)制改革是抓手，沒有體制機(jī)制的改革突破，沒有新的創(chuàng)新型政策供給，就很難有縣域經(jīng)濟(jì)的突破性發(fā)展。應(yīng)以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和縣域繁榮為目標(biāo)，以促進(jìn)縣域治理能力和治理體系現(xiàn)代化為手段，以提高縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織化程度為著力點(diǎn)，深入探索新形勢下的“規(guī)?；?、組織化、集約化”有效方式，轉(zhuǎn)變目前鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的家庭化、作坊式、分散化等不適宜市場經(jīng)濟(jì)競爭的傳統(tǒng)組織模式。

在中國，縣級(jí)行政區(qū)域是行政管理職能最全面、財(cái)政獨(dú)立、具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)的最重要的基層行政機(jī)構(gòu)。但長期以來，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，中國一個(gè)很突出的問題是，由于行政區(qū)劃相對(duì)較小，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃和區(qū)域間的協(xié)同發(fā)展，導(dǎo)致各行政區(qū)域內(nèi)部、區(qū)域之間發(fā)展分割，往往導(dǎo)致惡性競爭、重復(fù)建設(shè)等。因此，應(yīng)以促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展為導(dǎo)向，進(jìn)行行政管理體制改革，包括縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃的調(diào)整等，形成有利于經(jīng)濟(jì)高效率、高組織化的行政區(qū)劃。改革的重點(diǎn)為：一是合理適當(dāng)擴(kuò)大縣級(jí)、地級(jí)行政區(qū)域范圍（合并一些縣、地），以起到很好的區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域間發(fā)展規(guī)劃協(xié)同的目的。二是積極推進(jìn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革，賦予縣級(jí)政府更多發(fā)展自主權(quán)，推動(dòng)縣級(jí)政府向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，使縣級(jí)政府合理地運(yùn)用下放的治理權(quán)限，強(qiáng)化基層組織活力和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，特別是要著重解決好基層組織軟弱渙散的問題。三是在更高的層面上，協(xié)調(diào)組織、規(guī)劃和促進(jìn)更大區(qū)域的協(xié)同化、一體化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局，實(shí)現(xiàn)更大區(qū)域發(fā)展的協(xié)同共贏。

2.補(bǔ) “產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”和“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”短板

補(bǔ)“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”短板，科學(xué)規(guī)劃要先行，規(guī)劃也是發(fā)展的基本藍(lán)圖?！靶铝闶邸⑿轮圃?、新金融、新技術(shù)、新資源”等新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)，是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新機(jī)遇。應(yīng)以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，以當(dāng)代科技革命、產(chǎn)業(yè)變革的大趨勢為觀察視角，深入洞察特定縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢和潛力，踐行“優(yōu)勢化發(fā)展、潛力化發(fā)展、協(xié)同化發(fā)展、差異化發(fā)展”理念，加快實(shí)現(xiàn)“一縣一策”“一縣一規(guī)劃”，擘畫好特定縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的藍(lán)圖。

振興鄉(xiāng)村、發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，不可能“齊步走”，應(yīng)“分類分區(qū)，遞進(jìn)式規(guī)劃”！應(yīng)基于區(qū)域的區(qū)位特點(diǎn)因地制宜和分類分區(qū)，規(guī)劃先行，階段性、連續(xù)性、遞進(jìn)式地建設(shè)成千上萬的“鄉(xiāng)村振興區(qū)”“產(chǎn)業(yè)復(fù)興區(qū)”，作為良好的示范，輻射和帶動(dòng)更多的區(qū)域發(fā)展。

補(bǔ)“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”短板，還應(yīng)以特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為抓手，一是系統(tǒng)總結(jié)推廣微觀實(shí)踐中的典型創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，〔12〕不斷創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。二是依托農(nóng)業(yè)和生態(tài)環(huán)境資源特色，進(jìn)一步探索特色農(nóng)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)等有效組織模式，尤其是借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的東風(fēng)，不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織模式。三是健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，促進(jìn)公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合、專項(xiàng)服務(wù)和綜合服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)的有效供給能力。

最后，還應(yīng)積極促進(jìn)縣域農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)換代，一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，也是發(fā)展的大方向。2017年，國家發(fā)展改革委會(huì)同工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、國家旅游局在深入實(shí)施“百縣千鄉(xiāng)萬村”試點(diǎn)示范工程的基礎(chǔ)上，聯(lián)合印發(fā)了《國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園創(chuàng)建工作方案》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2017〕1451號(hào)）推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。這方面，福建省建寧縣就積極探索形成“農(nóng)業(yè)+農(nóng)產(chǎn)品深加工”“農(nóng)業(yè)+電子商務(wù)”“農(nóng)業(yè)+鄉(xiāng)村旅游”等模式，對(duì)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展形成了良好的示范效應(yīng)?！?3〕

3.補(bǔ)“人才發(fā)展”和“科技創(chuàng)新”短板

實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，基礎(chǔ)在縣域，活力在縣域，難點(diǎn)也在縣域?！?4〕縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，根本出路還在于人才和科技，特別是適合縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)用新型人才，只有大力培養(yǎng)實(shí)用人才，大力應(yīng)用新技術(shù)，才能創(chuàng)造新產(chǎn)業(yè)、發(fā)展新經(jīng)濟(jì)。一方面，應(yīng)高度重視縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人才隊(duì)伍建設(shè)，著力解決好“誰振興鄉(xiāng)村”的問題。沒有產(chǎn)業(yè)技術(shù)人才，就不會(huì)有相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，積極引進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需人才和經(jīng)濟(jì)主體，提高農(nóng)民科學(xué)素養(yǎng)、培育新興產(chǎn)業(yè)工人，是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和振興鄉(xiāng)村的關(guān)鍵。另一方面，也只有通過人才帶動(dòng)技術(shù)引進(jìn)和應(yīng)用，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展的科技含量，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展才有出路和希望。

解決“誰振興鄉(xiāng)村”的問題，不能光靠喊口號(hào)，更需要有實(shí)實(shí)在在的長期政策措施！在農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)上，可以借鑒法國的經(jīng)驗(yàn)。法國作為世界農(nóng)業(yè)大國和強(qiáng)國，在農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)上，形成了鮮明的特點(diǎn)：一是想當(dāng)農(nóng)民需“持證上崗”（獲得農(nóng)業(yè)專業(yè)證書）;二是農(nóng)業(yè)學(xué)校和農(nóng)業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)眾多，法國農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站資料顯示，僅2017學(xué)年法國全國就有806個(gè)農(nóng)業(yè)教育機(jī)構(gòu)、371個(gè)學(xué)徒培訓(xùn)點(diǎn)和495個(gè)成人教育培訓(xùn)點(diǎn);〔15〕〔16〕三是“農(nóng)學(xué)生”補(bǔ)貼高、生源廣、數(shù)量多。以上因素決定農(nóng)業(yè)教育在法國很受歡迎，也是法國農(nóng)業(yè)取得成功的重要經(jīng)驗(yàn)。

4.補(bǔ)“資本”短板和“金融服務(wù)”短板

縣域經(jīng)濟(jì)的主體是民營經(jīng)濟(jì)，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)必須著力培育壯大民營經(jīng)濟(jì)主體，尤其是在資本支持、金融融資服務(wù)等方面營造良好的創(chuàng)業(yè)氛圍和營商環(huán)境。因此，補(bǔ)“資本”短板和“金融服務(wù)”短板，關(guān)鍵是強(qiáng)化政府針對(duì)性的金融融資服務(wù)，一方面，農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)、低利潤產(chǎn)業(yè)，須充分發(fā)揮政府的職能，“法律開道，財(cái)稅隨行”，確立農(nóng)業(yè)發(fā)展的國家法律地位，加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的直接資本支持和補(bǔ)貼，堅(jiān)定地加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策性經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。特別是在農(nóng)業(yè)對(duì)外開放、國際資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域加劇對(duì)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的不利競爭的新形勢下，更加需要政府“出手”加大對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的資本補(bǔ)貼。這方面，就可以充分借鑒歐盟制定的“共同農(nóng)業(yè)政策”以穩(wěn)定對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展補(bǔ)貼的制度。另一方面，應(yīng)加快建設(shè)各類農(nóng)業(yè)發(fā)展基金和融資擔(dān)保服務(wù)體系，提高縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融資服務(wù)水平和便捷程度。比如：政府應(yīng)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)大力支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，適當(dāng)放寬準(zhǔn)入條件，降低擔(dān)保收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，免除反擔(dān)保規(guī)定，充分發(fā)揮政府融資平臺(tái)作用，搭建政、銀、企、保多方合作平臺(tái)。

5.補(bǔ)“基礎(chǔ)設(shè)施”和“區(qū)位發(fā)展”短板

新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的公平交易與雙向流動(dòng)，以城市發(fā)展反哺縣域、輻射和帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興，而這一切，都離不開基礎(chǔ)設(shè)施的支持。補(bǔ)“基礎(chǔ)設(shè)施”短板、“區(qū)位發(fā)展”短板就要打破“城鄉(xiāng)二元發(fā)展”和“城鄉(xiāng)畸形發(fā)展”格局，實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)融合”發(fā)展。應(yīng)分區(qū)分類、在發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，遞進(jìn)式、階段式、連續(xù)式建設(shè)和發(fā)展各類基礎(chǔ)設(shè)施，加快推進(jìn)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸銜接，加快完善鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政傾斜機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，提升基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的支撐作用。

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（責(zé)任編輯 肖華堂）