趙 娜，雷曉康，楊 茜

(陜西省煙草專(zhuān)賣(mài)局西安市局 法規(guī)處，陜西 西安 710048；西北大學(xué) 公共管理學(xué)院，陜西 西安 710127)

行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)指的是行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政執(zhí)法工作中因不合理的執(zhí)法行為，造成的嚴(yán)重不良后果及危害(1)楊士林：《行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵、表現(xiàn)及原因解析》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2013年第3期。。因?yàn)樾姓?zhí)法主客體的思想和行為具有不可控性，因此，行政執(zhí)法必然存在風(fēng)險(xiǎn)。煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法與行政執(zhí)法是特殊與一般的關(guān)系,由于煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法人員自身思想的局限性以及各方面環(huán)境的影響，煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法過(guò)程存在的各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)是難以完全消除的，并且在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)社交媒體發(fā)達(dá)的情況下，一旦出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范行為，就會(huì)迅速被廣泛傳播，嚴(yán)重?fù)p害煙草行業(yè)的形象，甚至動(dòng)搖專(zhuān)賣(mài)制度。因此，對(duì)我國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)進(jìn)行研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

圍繞煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控，學(xué)者們開(kāi)展了一些研究。研究者大多數(shù)為煙草專(zhuān)賣(mài)局工作人員，他們一般從實(shí)際工作中遇到的風(fēng)險(xiǎn)入手，提出解決建議。左勝超分析了重慶市煙草專(zhuān)賣(mài)立法問(wèn)題，提出規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的目的是提升行業(yè)形象(2)左勝超：《重慶市煙草專(zhuān)賣(mài)立法及行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避對(duì)策》，《重慶與世界(學(xué)術(shù)版)》，2015年第12期。。楊源分析了煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法中法律風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源并提出具體的防控措施(3)楊源：《我國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)防控》，《法制博覽》，2016年第30期。。肖凌分析了建立煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系的必要性，并指出了風(fēng)險(xiǎn)防控中存在的問(wèn)題和解決舉措(4)肖凌：《煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控工作研究》，《現(xiàn)代國(guó)企研究》，2016年第22期。。臧聚慧結(jié)合基層煙草執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控現(xiàn)狀，從風(fēng)險(xiǎn)管理角度提出了防控措施(5)臧聚慧：《基層煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理研究》，《法制與社會(huì)》，2019年第7期。?？梢?jiàn)，當(dāng)前相關(guān)研究大多是從實(shí)踐出發(fā)提出較為微觀的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，其結(jié)論缺乏系統(tǒng)性和指導(dǎo)性。因此，本文借助理論視角，給出系統(tǒng)構(gòu)建起煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法全面風(fēng)險(xiǎn)防控體系的若干建議，以期促進(jìn)煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法工作順利開(kāi)展，有效推進(jìn)法治煙草建設(shè)進(jìn)程。

一、全面風(fēng)險(xiǎn)管理視角下煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控的理論邏輯

(一)全面風(fēng)險(xiǎn)管理理論及其應(yīng)用研究現(xiàn)狀

風(fēng)險(xiǎn)伴隨人類(lèi)歷史發(fā)展的各個(gè)階段，但直到20世紀(jì)中期，風(fēng)險(xiǎn)管理才開(kāi)始被學(xué)界重視并加以系統(tǒng)研究。隨著研究的不斷深化，以事后管理為主、碎片化的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理理論已經(jīng)不能解決越來(lái)越多、越來(lái)越復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，基于此，全面風(fēng)險(xiǎn)管理理論應(yīng)運(yùn)而生。由于企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)不是由單一因素引發(fā)的，而是在發(fā)展過(guò)程中的多個(gè)環(huán)節(jié)、多種因素共同作用下產(chǎn)生的，因此，全面風(fēng)險(xiǎn)管理理論認(rèn)為需要從整體入手，對(duì)企業(yè)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)分析和全面管理，以實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的整體風(fēng)險(xiǎn)防控。除此之外，全面風(fēng)險(xiǎn)管理理論還注重全過(guò)程管理，強(qiáng)調(diào)不僅要在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)進(jìn)行管控，還要注重風(fēng)險(xiǎn)的事前預(yù)防和事后經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

全面風(fēng)險(xiǎn)管理理論是在企業(yè)內(nèi)部控制理念的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的，一開(kāi)始被應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，學(xué)者們的研究主要集中于探究金融企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防控。陳天燈將全面風(fēng)險(xiǎn)管理理論作為企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)(6)陳天燈：《構(gòu)建企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系研究》，《管理世界》，2013年第6期。。郭保民和劉芳瑩等人均以商業(yè)銀行為研究對(duì)象，梳理了我國(guó)商業(yè)銀行在風(fēng)險(xiǎn)管理中存在的問(wèn)題，并提出了全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系的構(gòu)建思路(7)郭保民：《論商業(yè)銀行全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系的構(gòu)建》，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2011年第3期。(8)劉芳瑩：《我國(guó)商業(yè)銀行全面風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題探討》，《江西社會(huì)科學(xué)》，2013年第8期。。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全面風(fēng)險(xiǎn)管理由企業(yè)管理學(xué)概念逐步擴(kuò)展到現(xiàn)代公共管理學(xué)范疇(9)韓金靈,楊新瑋：《基于風(fēng)險(xiǎn)管理理論的二級(jí)庫(kù)運(yùn)作體系在醫(yī)院現(xiàn)金管理中的應(yīng)用》，《中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)》，2019年第5期。，學(xué)者們也開(kāi)始嘗試研究全面風(fēng)險(xiǎn)防控理論對(duì)其他行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的適用性。譚嘉輝等人借鑒全面風(fēng)險(xiǎn)管理理論，評(píng)價(jià)了我國(guó)足球績(jī)效并提出了治理對(duì)策(10)譚嘉輝等：《全面風(fēng)險(xiǎn)管理視角下我國(guó)校園足球績(jī)效評(píng)價(jià)和治理對(duì)策研究》，《北京體育大學(xué)學(xué)報(bào)》，2018年第9期。。謝志剛和楊波將“風(fēng)險(xiǎn)”和“貧困”作了類(lèi)比，基于全面風(fēng)險(xiǎn)管理理論構(gòu)建出主動(dòng)脫貧理論，幫助解決貧困問(wèn)題(11)謝志剛,楊波：《基于全面風(fēng)險(xiǎn)管理的主動(dòng)脫貧理論研究》，《保險(xiǎn)研究》，2018年第8期。。

可以看出，全面風(fēng)險(xiǎn)管理理論已經(jīng)發(fā)展較為成熟且成為當(dāng)前各行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控研究的主要視角之一。煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法是涉及多方主體的系統(tǒng)性工作，需要形成規(guī)范有效的風(fēng)險(xiǎn)防控體系。因此，將全面風(fēng)險(xiǎn)管理理論應(yīng)用于煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控的研究中具有一定的可行性。在當(dāng)前學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上，本文嘗試將該理論引入煙草專(zhuān)賣(mài)行業(yè)，針對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法工作中的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建完整的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，期望能為化解專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)提供一定的借鑒意義。

(二)全面風(fēng)險(xiǎn)管理理論應(yīng)用于煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法的要點(diǎn)分析

從理論層面看，應(yīng)用全面風(fēng)險(xiǎn)管理理論研究煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控有其必要性和可行性。但在實(shí)際工作中，煙草專(zhuān)賣(mài)局與一般企業(yè)存在著一定的差別，企業(yè)所做的工作主要是為了盈利，面臨的風(fēng)險(xiǎn)也大多為經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，而煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法工作的目標(biāo)主要是創(chuàng)設(shè)法治煙草環(huán)境，規(guī)范煙草市場(chǎng)秩序，其風(fēng)險(xiǎn)的涉及面也更廣。因此，將煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法這一具體工作置于全面風(fēng)險(xiǎn)管理視角下，需要結(jié)合煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法工作特點(diǎn)對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、分類(lèi)和評(píng)估，并根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境特征尋求解決策略。煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控的工作要點(diǎn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

首先，要保證“過(guò)程全面”，即要全面認(rèn)識(shí)煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法工作的整個(gè)過(guò)程。需要對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法各項(xiàng)工作的各環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，防止出現(xiàn)因風(fēng)險(xiǎn)防控?cái)鄬佣a(chǎn)生的危害，保證工作的穩(wěn)步推進(jìn)。其次，要實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)全面”，即要全面識(shí)別煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)。煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型眾多，表現(xiàn)形式多樣，因此，要在“過(guò)程全面”的基礎(chǔ)上，保證對(duì)內(nèi)部與外部風(fēng)險(xiǎn)、顯性與隱性風(fēng)險(xiǎn)的全面識(shí)別，對(duì)其加以系統(tǒng)研究，探尋各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)規(guī)律。第三，要做到“主體全面”，即要全面分析煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法涉及的相關(guān)主體。煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法不僅是專(zhuān)賣(mài)局內(nèi)部工作，還與周?chē)h(huán)境聯(lián)系緊密，涉及執(zhí)法工作人員、煙草經(jīng)營(yíng)人員、涉案人員、公安部門(mén)及政府部門(mén)相關(guān)人員等，需要將相關(guān)主體均納入分析中，才能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因有更深層次的認(rèn)識(shí)。

二、煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法過(guò)程中的主要風(fēng)險(xiǎn)透視

依據(jù)工作特點(diǎn)，可以將煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法工作劃分為三個(gè)主要內(nèi)容：行政許可、市場(chǎng)檢查以及案件審理，這三類(lèi)工作因?yàn)楣ぷ鞒绦虿煌?，面臨的風(fēng)險(xiǎn)也不盡相同，因此，需要分別對(duì)三項(xiàng)工作進(jìn)行梳理，總結(jié)其中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，保證風(fēng)險(xiǎn)的全面識(shí)別。

(一)行政許可環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)及其表現(xiàn)

圖1 煙草專(zhuān)賣(mài)行政許可基本流程圖

《中華人民共和國(guó)行政許可法》第二條將行政許可定義為是行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。據(jù)此定義，繪制出其基本流程圖，見(jiàn)圖1。

行政許可是煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法的基礎(chǔ)工作，若在這一項(xiàng)工作中出現(xiàn)問(wèn)題，煙草行政執(zhí)法面臨的風(fēng)險(xiǎn)將被擴(kuò)散，因此，需要首先對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行梳理。行政許可環(huán)節(jié)主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)包括以下幾個(gè)方面：

首先，在許可程序方面。煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法人員在進(jìn)行行政許可工作中因主觀或客觀原因，會(huì)造成許可程序不規(guī)范的問(wèn)題，引發(fā)潛在風(fēng)險(xiǎn)。具體的表現(xiàn)為：執(zhí)法人員因怕麻煩或自身業(yè)務(wù)不熟練而沒(méi)有告知清楚申請(qǐng)人申請(qǐng)所需材料，導(dǎo)致申請(qǐng)人因材料不齊全而沒(méi)有得到許可；執(zhí)法人員在知道申請(qǐng)人不符合許可條件時(shí)，為圖方便省事，選擇拒絕受理，將申請(qǐng)材料直接退還，這違反了相關(guān)法律規(guī)定；在進(jìn)行審查時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)勘探工作直接憑經(jīng)驗(yàn)判斷，導(dǎo)致結(jié)果不準(zhǔn)確；執(zhí)法人員因主觀或客觀原因?qū)е罗k證周期過(guò)長(zhǎng)，使申請(qǐng)人失去耐心，產(chǎn)生不良情緒；對(duì)于與行政許可人及其他相對(duì)人利益關(guān)系密切的行政許可申請(qǐng)，沒(méi)有組織聽(tīng)證會(huì)或沒(méi)有告知其聽(tīng)證權(quán)利，造成其利益受損。這些做法為日后引發(fā)行政復(fù)議或行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。

其次，在許可決定方面。許可決定的作出是行政許可工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是極易引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)。煙草專(zhuān)賣(mài)行政許可環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)的具體表現(xiàn)為：一是執(zhí)法人員因?qū)Ψㄒ?guī)或程序不熟悉或由于主觀故意、出于方便自己的立場(chǎng)而作出錯(cuò)誤決定，或者根據(jù)相關(guān)處理經(jīng)驗(yàn)作出決定，而沒(méi)有考慮實(shí)際情況，造成決定不嚴(yán)謹(jǐn)；二是在作出責(zé)令暫停、依法注銷(xiāo)等決定時(shí)，往往只進(jìn)行調(diào)查而不重視證據(jù)的收集，導(dǎo)致在決定時(shí)“無(wú)證可依”(12)匡文基：《煙草專(zhuān)賣(mài)行政許可法律風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對(duì)》，《中國(guó)煙草學(xué)會(huì)2015年度優(yōu)秀論文匯編》第6卷，中國(guó)煙草學(xué)會(huì)，2015年。，容易造成決定沒(méi)有公信力。

第三，在具體工作細(xì)節(jié)方面。一是在文書(shū)使用上存在風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)為：文書(shū)不齊全造成的程序失范、文字表述不規(guī)范造成的理解錯(cuò)誤以及相關(guān)文書(shū)沒(méi)有及時(shí)下達(dá)引發(fā)的行政相對(duì)人不滿等。二是存在行政人員紀(jì)律道德風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)為：執(zhí)法人員著裝不規(guī)范、證件佩戴失范；執(zhí)法人員憑借許可權(quán)收取、索要賄賂，獲取不正當(dāng)利益；酒后執(zhí)法；執(zhí)法人員隨意執(zhí)法或欺騙、恐嚇行政相對(duì)人等。這些行為會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)糾紛、人身安全等風(fēng)險(xiǎn)，損害執(zhí)法部門(mén)形象。

(二)市場(chǎng)檢查環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

圖2 煙草專(zhuān)賣(mài)市場(chǎng)檢查基本流程圖

煙草專(zhuān)賣(mài)市場(chǎng)檢查是煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法人員對(duì)市場(chǎng)中的煙草經(jīng)營(yíng)戶依法進(jìn)行檢查并對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法行為進(jìn)行處理的有效手段，其流程大致如圖2所示。

市場(chǎng)檢查工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期開(kāi)展的日常性工作，有很多細(xì)節(jié)需要注意。在煙草專(zhuān)賣(mài)監(jiān)督檢查過(guò)程中，如若執(zhí)法人員忽略細(xì)節(jié)，就很容易引起風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要仔細(xì)識(shí)別其中的風(fēng)險(xiǎn)，防止風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大化。煙草專(zhuān)賣(mài)市場(chǎng)檢查的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要包括以下幾個(gè)方面：

首先，在表明身份時(shí)，常常出現(xiàn)無(wú)證檢查或無(wú)資格檢查行為。具體表現(xiàn)為：一是臨時(shí)執(zhí)法者或新上崗執(zhí)法者沒(méi)有取得檢查證的情況下到店進(jìn)行檢查，無(wú)法出示證件，造成被檢查者的不信任，進(jìn)而引發(fā)沖突；二是非執(zhí)法人員以監(jiān)督執(zhí)法者行為為由到零售點(diǎn)進(jìn)行檢查，查看執(zhí)法人員日常走訪記錄和零售戶經(jīng)營(yíng)情況，致使經(jīng)營(yíng)戶產(chǎn)生誤解，損害煙草執(zhí)法部門(mén)形象；三是進(jìn)行檢查的執(zhí)法人員沒(méi)有達(dá)到法律規(guī)定的人數(shù)，致使檢查過(guò)程和結(jié)果不具備合法性。

其次，在進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法者常因?yàn)橐恍白鳛椤被颉安蛔鳛椤倍址附?jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益：一方面，因執(zhí)法者的“作為”引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)為：在清點(diǎn)經(jīng)營(yíng)戶庫(kù)存時(shí)，如若在零售戶不在場(chǎng)的情況下私自清點(diǎn)或零售戶不配合的情況下強(qiáng)制清點(diǎn)，都會(huì)引發(fā)不滿；在檢查商住兩用的零售點(diǎn)時(shí)，未經(jīng)允許私自檢查零售戶私人用品，導(dǎo)致其產(chǎn)生抵觸情緒，從而引起投訴舉報(bào)；另外，執(zhí)法者在拍照取證過(guò)程中容易將旁觀者拍入照片中，后將其作為宣傳教育使用，侵犯了公民肖像權(quán)。另一方面，因執(zhí)法者“不作為”引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)為：執(zhí)法人員在檢查時(shí)不按規(guī)定出示證件、佩戴徽章引發(fā)被檢查者抗拒；檢查記錄文書(shū)記錄不規(guī)范、不全面，存在遺漏或錯(cuò)誤導(dǎo)致后續(xù)工作難以進(jìn)行；在檢查過(guò)程中不按規(guī)定程序進(jìn)行，跳過(guò)某些程序而造成的執(zhí)法不規(guī)范。

最后，在進(jìn)行處理時(shí)，執(zhí)法人員處理結(jié)果往往會(huì)引發(fā)被檢查者的不滿。具體的表現(xiàn)為：做出行政處罰決定時(shí)沒(méi)有規(guī)范填寫(xiě)處罰決定書(shū)，決定書(shū)上沒(méi)有標(biāo)注當(dāng)事人違法事由、處罰時(shí)間、地點(diǎn)、依據(jù)以及做出處罰的人員簽名和行政機(jī)關(guān)名稱(chēng)，導(dǎo)致處罰不規(guī)范，造成爭(zhēng)議隱患；處理結(jié)果做出后因解釋不當(dāng)或當(dāng)事人不理解而產(chǎn)生沖突，發(fā)生暴力抗法等行為，存在執(zhí)法安全隱患。

(三)案件審理環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法案件審理是將舉報(bào)、檢查、移送等來(lái)源的煙草行業(yè)相關(guān)案件進(jìn)行立案調(diào)查，并對(duì)違法行為進(jìn)行相應(yīng)行政處罰的過(guò)程，其基本流程如圖3所示。

行政處罰權(quán)是煙草執(zhí)法人員的一項(xiàng)重要法定權(quán)利，通過(guò)對(duì)違法案件作出處罰，可以有效震懾潛在違法行為，凈化卷煙市場(chǎng)(13)王振宇：《淺析煙草專(zhuān)賣(mài)行政處罰案件辦理法律風(fēng)險(xiǎn)及防控措施》，《中國(guó)煙草學(xué)會(huì)2016年度優(yōu)秀論文匯編》第11卷，中國(guó)煙草學(xué)會(huì)，2016年。。但有權(quán)必有責(zé)，若案件審理不當(dāng)，必然會(huì)造成行政相對(duì)人的不滿，引發(fā)較為嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。因此，預(yù)先識(shí)別案件審理環(huán)節(jié)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法案件審理環(huán)節(jié)主要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)包括下幾個(gè)方面：

首先，是超出時(shí)限的風(fēng)險(xiǎn)。從流程圖中可以看出，煙草專(zhuān)賣(mài)行政案件審理的流程較長(zhǎng)，環(huán)節(jié)較多，基本每一個(gè)具體環(huán)節(jié)的完成都有法律規(guī)定的時(shí)限，若執(zhí)法人員因自身執(zhí)法失誤或客觀的不可控因素超過(guò)時(shí)限，就會(huì)產(chǎn)生違法風(fēng)險(xiǎn)，其具體風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為：超出立案、調(diào)查、處理、告知、決定、執(zhí)行時(shí)限等，造成違法，從而引發(fā)行政訴訟、行政復(fù)議等，甚至引發(fā)卷煙市場(chǎng)的混亂。

圖3 煙草專(zhuān)賣(mài)案件審理基本流程圖

其次，是程序違法的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前煙草專(zhuān)賣(mài)案件審理過(guò)程存在著重實(shí)體、輕程序的現(xiàn)象，這就容易引發(fā)一系列程序違法風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)為：文書(shū)開(kāi)具和下達(dá)程序不合法；違法取證；辦案程序不完整，隨意性處理案件；不召開(kāi)必要聽(tīng)證會(huì)或不通知相關(guān)人員參與聽(tīng)證等。這樣雖然不會(huì)立刻引發(fā)較大風(fēng)險(xiǎn)，但卻埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患，如若一旦被發(fā)現(xiàn)，就會(huì)迅速傳播并發(fā)酵，引發(fā)一系列連鎖風(fēng)險(xiǎn)反應(yīng)。

再次，是實(shí)體違法的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)闊煵輰?zhuān)賣(mài)案件審理最終要作出行政處罰決定并真正貫徹執(zhí)行，因此，煙草專(zhuān)賣(mài)案件審理產(chǎn)生的實(shí)體違法風(fēng)險(xiǎn)較多，具體表現(xiàn)為：一是案件定性錯(cuò)誤，即對(duì)案件性質(zhì)認(rèn)定失誤而作出完全不符合案件性質(zhì)的決定；二是對(duì)應(yīng)法規(guī)錯(cuò)位，沒(méi)有根據(jù)合適的法律條文作出決定，導(dǎo)致決定不具備合法性；三是濫用行政權(quán)力，如執(zhí)法辦案人員私留沒(méi)收卷煙，收受賄賂影響辦案結(jié)果，暴力執(zhí)法導(dǎo)致涉案人員人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵害。這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)具有一觸即發(fā)性，風(fēng)險(xiǎn)危害極大。

第四，是制度本身帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。煙草專(zhuān)賣(mài)案件審理需要行政與司法部門(mén)配合，但二者在同一案件審理過(guò)程中容易產(chǎn)生溝通不當(dāng)導(dǎo)致互相扯皮，進(jìn)而導(dǎo)致行政執(zhí)法敗訴風(fēng)險(xiǎn)。另外，煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法工作存在一些不合理的考核制度，導(dǎo)致執(zhí)法人員或執(zhí)法部門(mén)為了完成指標(biāo)，提高工作績(jī)效而作出違紀(jì)甚至違法行為。

三、煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生原因探析

(一)客觀原因

1.監(jiān)督制約機(jī)制失效

監(jiān)督制約機(jī)制是防范煙草執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的最后一道門(mén)檻。但是在實(shí)際工作中，煙草行政執(zhí)法工作的監(jiān)督制約沒(méi)有起到應(yīng)有的效果。首先，監(jiān)督制約動(dòng)力不足。煙草行業(yè)承擔(dān)著利稅繳納的重任，因此，煙草行業(yè)的重心往往放在卷煙經(jīng)營(yíng)工作，而執(zhí)法監(jiān)督則沒(méi)有太多動(dòng)力，諸如“重視經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)化執(zhí)法，忽視監(jiān)督”的現(xiàn)象普遍存在。其次，監(jiān)督制約體系不健全。當(dāng)前大多縣級(jí)基層單位沒(méi)有配備專(zhuān)職的法規(guī)員，而是由專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法人員兼任法規(guī)員，這種“自己管自己”式的法規(guī)員配備讓專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法監(jiān)督工作更加難以“放開(kāi)拳腳”。另外，監(jiān)督制約機(jī)制不暢通。煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法工作的監(jiān)督往往依靠行政訴訟、行政復(fù)議等事后途徑，程序上難以做到監(jiān)督前置，不能起到有效的監(jiān)督作用，監(jiān)督部門(mén)的地位和權(quán)威性較低也難以將監(jiān)督工作做到常態(tài)化、具體化。

2.組織機(jī)構(gòu)職能交叉

我國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法涉及多個(gè)主體，除煙草專(zhuān)賣(mài)局外，負(fù)責(zé)煙草案件偵查的公安部門(mén)、負(fù)責(zé)規(guī)范煙草市場(chǎng)秩序的工商部門(mén)、負(fù)責(zé)檢查煙草商品質(zhì)量的質(zhì)監(jiān)部門(mén)以及負(fù)責(zé)煙草走私查處的海關(guān)部門(mén)等主體也參與其中。但當(dāng)前各部門(mén)在煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法中的職責(zé)定位不清，并且溝通缺乏，導(dǎo)致各主體協(xié)調(diào)困難，執(zhí)法難度加大。在執(zhí)法過(guò)程中，往往會(huì)出現(xiàn)“要么沒(méi)人管，要么都要管”的情況。如當(dāng)發(fā)生了涉案量大、價(jià)值高的案件時(shí)，各部門(mén)都想?yún)⑴c主管案件的調(diào)查審理，此時(shí)職能交叉、責(zé)任模糊將導(dǎo)致陷入執(zhí)法困境。再比如發(fā)生無(wú)證售賣(mài)煙草案件時(shí)，涉及到煙草專(zhuān)賣(mài)局和工商局兩個(gè)部門(mén)，如果兩部門(mén)之間互相推諉，就會(huì)出現(xiàn)“沒(méi)人管”的問(wèn)題，執(zhí)法部門(mén)的公信力將大幅度下降。

(二)主觀原因

1.執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不高

行政執(zhí)法工作的效果很大程度上取決于執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)。當(dāng)前，我國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法隊(duì)伍人員素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法素質(zhì)普遍較低，為執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生埋下了隱患。煙草專(zhuān)賣(mài)行業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不高主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)缺乏。執(zhí)法人員受到傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理思想誘導(dǎo)，往往只注重風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)而忽視風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警與防范，導(dǎo)致煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法人員難以樹(shù)立全面風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)；二是法律意識(shí)不強(qiáng)。執(zhí)法人員在入職后往往因工作繁忙而喪失主動(dòng)學(xué)習(xí)的動(dòng)力，認(rèn)為法律法規(guī)的學(xué)習(xí)沒(méi)有必要，導(dǎo)致其法律知識(shí)掌握欠缺，容易產(chǎn)生失范行為。三是職業(yè)素養(yǎng)不高。煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法人員在具體的工作過(guò)程中，由于職業(yè)素養(yǎng)不高，產(chǎn)生執(zhí)法態(tài)度不端正、執(zhí)法專(zhuān)業(yè)技能不強(qiáng)、效率觀念不足、服務(wù)意識(shí)缺失等情況，影響執(zhí)法效果和執(zhí)法部門(mén)形象。四是個(gè)人利益驅(qū)使。煙草作為高消耗品，其市場(chǎng)價(jià)值和利潤(rùn)很高，在利益的驅(qū)使下，很容易滋生腐敗和尋租行為，一些行政執(zhí)法人員利用公權(quán)力，采用收受賄賂、賣(mài)罰沒(méi)煙、非法售賣(mài)許可證等手段獲利。

2.法律法規(guī)宣傳不到位

良好的法律法規(guī)宣傳能夠糾正執(zhí)法相對(duì)人的一些錯(cuò)誤觀念，從源頭上起到制止違法行為、規(guī)范煙草市場(chǎng)的作用。隨著中央和地方法律法規(guī)的逐漸出臺(tái)，我國(guó)已經(jīng)有了較為完善的煙草法律體系，但從實(shí)際操作來(lái)看，宣傳還不到位，導(dǎo)致行政相對(duì)人對(duì)執(zhí)法行為和處罰結(jié)果的不理解，進(jìn)而產(chǎn)生執(zhí)法沖突。普法宣傳不到位的主要原因有以下幾點(diǎn)：一是宣傳活動(dòng)舉辦的時(shí)間集中于重大節(jié)日而忽略了日常宣傳，導(dǎo)致宣傳效果難以強(qiáng)化；二是由于煙草行業(yè)特殊性和公眾長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)煙草行業(yè)的偏見(jiàn)，導(dǎo)致煙草相關(guān)法律法規(guī)的普及存在一定敏感性，執(zhí)法人員往往難以判定普法的具體內(nèi)容；三是由于煙草專(zhuān)賣(mài)法律法規(guī)具有一定的專(zhuān)業(yè)性，執(zhí)法人員不能完全掌握，公眾就更加難以理解，導(dǎo)致普法工作開(kāi)展存在障礙；四是執(zhí)法人員對(duì)普法缺乏重視，采取的普法方式簡(jiǎn)單且宣傳范圍窄，普法工作收效甚微。

四、全面風(fēng)險(xiǎn)管理視角下煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控體系構(gòu)建

根據(jù)當(dāng)前煙草行業(yè)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的具體情況，結(jié)合全面風(fēng)險(xiǎn)管理理論，本文從風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)警體系、風(fēng)險(xiǎn)防控組織體系、風(fēng)險(xiǎn)防控行動(dòng)體系三個(gè)層面初步構(gòu)建起煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控體系，并從風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、風(fēng)險(xiǎn)控制、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)信息溝通等角度以期通過(guò)全視域、全主體、全過(guò)程、全工具等風(fēng)險(xiǎn)防控思路，降低煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法成本，有效應(yīng)對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法中的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)威。體系構(gòu)建如圖4所示。

圖4 煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控體系框架圖

(一)建立“識(shí)別—履責(zé)—控制”的風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)警體系

根據(jù)上述分析，煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因多種多樣，影響范圍、演變機(jī)理、潛在后果等在現(xiàn)實(shí)中很難預(yù)測(cè)，因此，對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行識(shí)別尤為重要。針對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法可能出現(xiàn)的多種類(lèi)型風(fēng)險(xiǎn)，需按照煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法的流程環(huán)節(jié)，建立起風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫(kù)和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別表，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)因素、民眾態(tài)度、輿情反饋、社會(huì)影響等對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)中的各個(gè)維度進(jìn)行相關(guān)性分析，科學(xué)劃分煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法中的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。

煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的履責(zé)操作具體表現(xiàn)為針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)歸屬的責(zé)任明確和管理設(shè)定。針對(duì)執(zhí)法工作人員、煙草經(jīng)營(yíng)人員、涉案人員、公安部門(mén)及政府部門(mén)相關(guān)人員合理劃分煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立起風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任連帶制度，營(yíng)造良好的煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法外部氛圍。在分類(lèi)分責(zé)的基礎(chǔ)上，對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法中的涉事主體責(zé)任進(jìn)行有機(jī)捆綁，建立全流程的責(zé)任管理機(jī)制和責(zé)任倒查、責(zé)任終身制原則。

在煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)源的控制中，將風(fēng)險(xiǎn)防范的端口前移，建立起有效的預(yù)警機(jī)制，提高風(fēng)險(xiǎn)的可控能力。在全面風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)和制度要求下，綜合評(píng)估煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境，針對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)源建立起重大隱患定期排查制度，爭(zhēng)取在源頭上控制風(fēng)險(xiǎn)，提高風(fēng)險(xiǎn)抵御能力和風(fēng)險(xiǎn)承受能力。

(二)建立“主體—角色—工具”的風(fēng)險(xiǎn)防控組織體系

在煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控體系的建立中，明確風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)中涉及的多方主體，對(duì)主體的角色與責(zé)任進(jìn)行分析，搭建集中統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)防控組織架構(gòu)，因此本文構(gòu)建起“主體—角色—工具”的風(fēng)險(xiǎn)防控組織體系，改善煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法中執(zhí)法人員素質(zhì)不高、執(zhí)法行為失范等問(wèn)題。

在煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法中，涉及的主體主要有專(zhuān)賣(mài)局內(nèi)部工作人員、執(zhí)法工作人員、煙草經(jīng)營(yíng)人員、涉案人員、公安部門(mén)及政府部門(mén)相關(guān)人員等，應(yīng)設(shè)置統(tǒng)一管理、專(zhuān)業(yè)監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)，政府作為穩(wěn)定社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主要部門(mén)，具有天然的維護(hù)公共利益的職能，是動(dòng)員全社會(huì)參與風(fēng)險(xiǎn)防范的引導(dǎo)者，通過(guò)政策方案的制度規(guī)范和約束煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法行為；專(zhuān)賣(mài)局在風(fēng)險(xiǎn)防控組織中作為核心部門(mén)，需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研判，對(duì)執(zhí)法工作人員和煙草經(jīng)營(yíng)人員的行為進(jìn)行分析決策，建立煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案。

在煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法中，可以利用的風(fēng)險(xiǎn)防控工具主要分為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警工具和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)工具。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警工具主要針對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法中的風(fēng)險(xiǎn)源，綜合分析風(fēng)險(xiǎn)情境，以政策規(guī)劃的方式對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行規(guī)范，進(jìn)行事前防控和控制，主要工具有：規(guī)劃工具、風(fēng)險(xiǎn)管理政策、管制工具、情境分析、應(yīng)急預(yù)案、行政許可等。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)工具主要針對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法中發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，以保險(xiǎn)機(jī)制進(jìn)行行政執(zhí)法失范后的成本分擔(dān)，采用罰款、績(jī)效評(píng)估等工具促進(jìn)行政執(zhí)法人員的工作改進(jìn)，主要的工具有：責(zé)任保險(xiǎn)、罰款、績(jī)效評(píng)估等。

(三)建立“信息—監(jiān)督—報(bào)告”的風(fēng)險(xiǎn)防控行動(dòng)體系

風(fēng)險(xiǎn)防控行動(dòng)是風(fēng)險(xiǎn)防控體系的核心與關(guān)鍵。在煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控行動(dòng)中，需要完備的信息支撐，對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，并以報(bào)告的形式及時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)進(jìn)行總結(jié)反饋。因此，本文構(gòu)建起面向煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法的“信息—監(jiān)督—報(bào)告”的風(fēng)險(xiǎn)防控行動(dòng)體系。

在風(fēng)險(xiǎn)防控行動(dòng)中，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源的識(shí)別、執(zhí)法環(huán)節(jié)的主體行為、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等都需要相關(guān)信息作為支撐，建立風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)，綜合設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)分析模塊、資源應(yīng)對(duì)模塊、風(fēng)險(xiǎn)行動(dòng)決策模塊等，以確保煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的及時(shí)性、有效性和獨(dú)立性。

在煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法行為監(jiān)督中，首先，應(yīng)建立起嚴(yán)格的監(jiān)督制度，遵循“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的原則，從煙草專(zhuān)賣(mài)的行政執(zhí)法人員素質(zhì)、執(zhí)法行為、市場(chǎng)檢查、案件審理、零售戶經(jīng)營(yíng)行為等方面設(shè)計(jì)專(zhuān)門(mén)針對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法監(jiān)督的政策方案；其次，通過(guò)監(jiān)督制度建設(shè)，由上級(jí)政府、同級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)、志愿者、專(zhuān)家學(xué)者、媒體等組成的一張全方位的監(jiān)督主體網(wǎng)絡(luò)，對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法的全過(guò)程環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督；最后，利用煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法信息系統(tǒng)，整合信息資源，強(qiáng)化主體間的監(jiān)督能力，促進(jìn)煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法行為監(jiān)督的及時(shí)性。

在煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)行動(dòng)結(jié)束后，應(yīng)建立起重大風(fēng)險(xiǎn)事故報(bào)告制度，反映在煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法中的風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)組織履責(zé)行為、風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程、風(fēng)險(xiǎn)處理結(jié)果等內(nèi)容，對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法行為進(jìn)行評(píng)估，定期向風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)報(bào)送，為煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供依據(jù)和參考。

五、總結(jié)與展望

綜上所述，煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)形式多樣，原因也十分復(fù)雜且多為潛在風(fēng)險(xiǎn)，難以完全消除，只能盡可能地加以防控?；谌骘L(fēng)險(xiǎn)管理理論建立起的風(fēng)險(xiǎn)防控體系對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)可以起到積極的防控作用，從風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之前的預(yù)防、發(fā)生之時(shí)的應(yīng)對(duì)以及發(fā)生之后的總結(jié)，行政執(zhí)法人員都能在系統(tǒng)指導(dǎo)下采取有效措施以降低風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的危害。煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控體系的建立是一項(xiàng)長(zhǎng)期、系統(tǒng)的工程，因此，需要對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法的各項(xiàng)工作以及工作各環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面篩查，并對(duì)其原因進(jìn)行深入探析，制定出相應(yīng)的解決措施并在防控體系中加以體現(xiàn)。此外，還要建立各種配套措施保證防控體系的落實(shí)，促使風(fēng)險(xiǎn)防控體系能在實(shí)踐中真正發(fā)揮其作用，指導(dǎo)煙草專(zhuān)賣(mài)行政執(zhí)法工作的順利進(jìn)行。