李志濤

一、引言

近年來，學(xué)前教育在全球范圍內(nèi)受到了極大的關(guān)注和重視，相關(guān)國際組織和主要國家進(jìn)行了理念探討、政策研究和實(shí)踐推進(jìn)。聯(lián)合國教科文組織對全球幼兒保育和教育進(jìn)行了積極的呼吁和推動，對世界幼兒保育和教育狀況開展評估監(jiān)測，于2010年9月在莫斯科舉辦了主題為“構(gòu)筑國家財富”的首屆全球幼兒保育和教育大會。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）自2001年至2017年發(fā)布了五份《強(qiáng)勢開端》（Starting Strong）報告，對成員國的早期教育與保育進(jìn)行了比較，提出了擴(kuò)大早期教育機(jī)會、確保公平、提高質(zhì)量的行動建議。分析近年來重要國際組織（聯(lián)合國教科文組織、OECD、世界銀行、歐盟）發(fā)布的報告和主要發(fā)達(dá)國家（OECD國家，主要是是美、英、法、日等）的學(xué)前教育政策與改革措施，梳理并提煉當(dāng)前國際學(xué)前教育發(fā)展的政策趨向，可以為我國學(xué)前教育發(fā)展提供參考和啟示。

二、近年來主要發(fā)達(dá)國家

學(xué)前教育發(fā)展的政策趨向

雖然世界上絕大多數(shù)國家沒有將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系，但各國普遍認(rèn)識到學(xué)前教育能顯著促進(jìn)兒童社會性、情感、語言、基本認(rèn)知技能以及身體和動作的發(fā)展，改善兒童入學(xué)準(zhǔn)備狀況，為其一生的發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。近年來，重視發(fā)展學(xué)前教育已成為全球共識，主要發(fā)達(dá)國家的學(xué)前教育發(fā)展呈現(xiàn)出以下政策趨向。

1.將學(xué)前教育納入學(xué)制系統(tǒng)或義務(wù)教育體系

鑒于學(xué)前教育的重要性，一些國家將學(xué)前教育納入義務(wù)制范疇，從而確立其相應(yīng)的法律地位。根據(jù)2007年《全民教育全球監(jiān)測報告》，有30個國家實(shí)施特定形式的義務(wù)制學(xué)前教育，到2011年時增加至35個。聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的《2017—2018全球教育監(jiān)測報告》顯示，目前全球1/3的國家立法規(guī)定提供至少一年的免費(fèi)學(xué)前教育，21%的國家提供一年的義務(wù)學(xué)前教育。其中，美、英、日等國都將學(xué)前教育納入學(xué)制系統(tǒng)的第一階段;法國將從2019年秋季學(xué)期起，將學(xué)前3年教育全面納入義務(wù)教育體系。聯(lián)合國教科文組織認(rèn)為，將學(xué)前教育納入義務(wù)制范疇是重視學(xué)前教育的一個強(qiáng)烈政治信號，能推動形成普遍可以獲得的學(xué)前教育。2015年，世界教育論壇發(fā)表的《仁川宣言》提出，“鼓勵提供至少一年高質(zhì)量的免費(fèi)和義務(wù)學(xué)前教育，讓所有的孩子都有獲得高質(zhì)量兒童早期發(fā)展、看護(hù)和教育的機(jī)會”[1]。國際上一種普遍的觀點(diǎn)是，義務(wù)教育向下延伸更能促進(jìn)公平，應(yīng)分階段將學(xué)前教育納入義務(wù)教育。由于學(xué)前教育的特殊性，很少有國家將學(xué)前教育全面納入義務(wù)教育范疇，更多的是將學(xué)前一年教育納入學(xué)制系統(tǒng)并提供免費(fèi)教育。

2.積極推進(jìn)3歲以下兒童的早期教育服務(wù)

通常各國將3歲至小學(xué)入學(xué)前規(guī)定為學(xué)前教育階段，將3歲兒童入園率作為衡量學(xué)前教育普及水平的一個重要指標(biāo)。隨著國際上對兒童早期教育與保育重要性的認(rèn)識不斷提高以及早期教育需求的擴(kuò)大，一些國家積極面向3歲以下兒童開展早期教育與保育服務(wù)。如OECD成員國普遍立法規(guī)定確保兒童獲得支付得起的、高質(zhì)量的學(xué)前教育與保育。根據(jù)OECD發(fā)布的《強(qiáng)勢開端2017：OECD早期教育與保育關(guān)鍵指標(biāo)》報告，2005—2014年，OECD國家3歲以下兒童保育服務(wù)注冊率提高了8%;2014年，OECD國家平均有1/3的3歲以下兒童注冊正規(guī)兒童保育服務(wù);歐盟國家3歲以下兒童的早期教育參與率較高，其中北歐國家達(dá)到50%以上，丹麥甚至達(dá)到了83%;丹麥、芬蘭、瑞典等國的早期教育均從1歲開始[2]。OECD發(fā)布的《2017教育概覽》顯示，2015年OECD國家2歲兒童的保育服務(wù)注冊率平均達(dá)到39%，其中丹麥（91%）、冰島（95%）、挪威（91%）超過了90%，英國為44%，法國為12%[3]。

近年來，法國的學(xué)前教育改革重點(diǎn)從3至6歲兒童轉(zhuǎn)向推進(jìn)2至3歲兒童入園，尤其是推進(jìn)教育優(yōu)先區(qū)的低齡兒童入園，以促進(jìn)教育公平。2013年6月頒布的《共和國學(xué)校重建導(dǎo)向與規(guī)劃法案》提出了促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的目標(biāo)，即從2014學(xué)年起，經(jīng)過較長時期的努力，將2至3歲兒童入園率提高到30%[4]。2016年4月出臺的《推動3歲以下兒童入園行動》提出，到2017年，將欠發(fā)達(dá)地區(qū)3歲以下兒童入園率提高到30%，其中重點(diǎn)教育優(yōu)先區(qū)提高到50%。

日本近年來的早期教育改革重點(diǎn)聚焦“保育”機(jī)會，解決“入托難”問題。2015年4月出臺的《兒童·育兒支援新制度》規(guī)定，加大普及融合了幼兒園、保育所的“認(rèn)定兒童園”;新增四類面向0～2歲兒童的托幼設(shè)施，減少“待機(jī)”兒童數(shù)量。2017年發(fā)布的《育兒安心計劃》提出了推進(jìn)容納19名以下兒童的小規(guī)模保育服務(wù)、在保育資格人員家里進(jìn)行托兒看管的“保育媽媽”服務(wù)以及擴(kuò)大接收2歲兒童的幼兒園數(shù)量等措施。

3.擴(kuò)大學(xué)前教育免費(fèi)的對象和范圍

世界上許多國家和地區(qū)對學(xué)前教育實(shí)行積極的免費(fèi)政策，通過強(qiáng)化政府的主導(dǎo)責(zé)任，減輕育兒家庭參與學(xué)前教育的財政負(fù)擔(dān)，有力地保障適齡兒童特別是特殊幼兒平等接受學(xué)前教育的權(quán)利，促進(jìn)了本國和本地區(qū)學(xué)前教育的普及和公平[5]。在主要發(fā)達(dá)國家中，法國是實(shí)行學(xué)前教育完全免費(fèi)的國家;英國進(jìn)入21世紀(jì)后正式為全國3～4歲的幼兒提供每周12.5小時的免費(fèi)學(xué)前教育;美國將學(xué)前一年教育視作基礎(chǔ)教育的第一階段并實(shí)行免費(fèi)政策，各州一些實(shí)施學(xué)前教育的公共托幼機(jī)構(gòu)還為幼兒提供每周2天或更長時間、1～2年不等的免費(fèi)教育;日本沒有實(shí)行全面或某個年齡段的學(xué)前教育免費(fèi)措施，而是采取不同程度和形式的補(bǔ)貼政策[6]。

近年來，許多國家和地區(qū)積極擴(kuò)大免費(fèi)學(xué)前教育的受益對象和范圍，加大財政投入，使越來越多的適齡幼兒受益于免費(fèi)學(xué)前教育。例如，英國從2010年起，將學(xué)前教育免費(fèi)的時間從原來的每周12.5小時延長至每周15小時，將免費(fèi)的對象由工薪家庭的3～4歲兒童擴(kuò)大到部分處境不利家庭的2歲兒童;2016年3月16日通過的《兒童保育法案》（Childcare Act 2016）又將免費(fèi)保育時間增至原來的兩倍（即每年超過38周、每周30小時），為工薪家庭每年節(jié)省大約5000英鎊的兒童保育費(fèi)用。美國近年來啟動了全國性的大型學(xué)前教育項(xiàng)目——“提前開端計劃”（Head Start）和“早期提前開端計劃”（Early Head Start），兩個計劃均面向處境不利幼兒群體，由聯(lián)邦政府投入經(jīng)費(fèi)，為符合項(xiàng)目準(zhǔn)入資格的3～5歲幼兒提供免費(fèi)教育;2013年2月又推行“所有兒童的幼兒園”（Preschool for All）項(xiàng)目，為年滿4歲、來自中低收入家庭的兒童和殘疾兒童、無家可歸兒童、移民家庭兒童和非英語母語家庭兒童免費(fèi)提供為期1年的全日制教育[7]。2017年4月，紐約市正式推出“3歲及以上兒童免費(fèi)學(xué)前教育計劃”，為全市所有3歲及以上兒童提供免費(fèi)的高質(zhì)量的全日制早期教育[8]。近年來，日本政府逐步推出幼兒教育免費(fèi)化的相關(guān)舉措，并逐年擴(kuò)大實(shí)施范圍，到2016年實(shí)現(xiàn)了部分貧困家庭、低收入家庭的免費(fèi)幼兒教育。2017年11月，日本政府發(fā)布了“育人革命”政策的實(shí)施計劃，決定到2020年在全國實(shí)現(xiàn)3～5歲的所有孩子全部免費(fèi)上幼兒園和保育園;同時，對免除市民稅的家庭（年收入不滿250萬日元的低收入家庭）中0～2歲幼兒也實(shí)施免費(fèi)入園計劃[9]。法國、以色列、墨西哥、葡萄牙和瑞典為所有3至6歲兒童提供免費(fèi)的學(xué)前教育與保育或早期教育。

4.推進(jìn)兒童早期教育和保育的一體化

近年來，在國家和國際層面越來越重視構(gòu)建一體化的早期教育與保育服務(wù)。一體化的早期教育與保育是指所有幼兒（0歲至小學(xué)入學(xué)前兒童）就讀于相同的早教中心，所有從業(yè)人員達(dá)到相同的教育與培訓(xùn)要求，保證服務(wù)于不同年齡段兒童的從業(yè)人員更加專業(yè)化，從而確保所有階段兒童發(fā)展的連貫性。一體化的早期教育與保育服務(wù)消除了人為的年齡分組，可以確保制定統(tǒng)一的政策和目標(biāo)，統(tǒng)籌早期教育資源，統(tǒng)一對各類服務(wù)的監(jiān)管、撥款與人員配置，提供更加協(xié)調(diào)與目標(biāo)明確的服務(wù)，消除早期教育機(jī)會與質(zhì)量的差異。

各國際組織對早期教育與保育一體化給予了特別的關(guān)注和重視。OECD認(rèn)為，早期教育與保育的二元狀態(tài)會造成質(zhì)量目標(biāo)、經(jīng)費(fèi)來源、運(yùn)營程序、監(jiān)管框架、人員培訓(xùn)及資質(zhì)方面的差異，帶來兒童之間的知識差距和不均衡發(fā)展;而一體化的早期教育與保育更能提供高質(zhì)量的服務(wù)，更有助于促進(jìn)兒童的成長與發(fā)展，提高“上學(xué)準(zhǔn)備度”，從而提高兒童今后生活的質(zhì)量。聯(lián)合國教科文組織認(rèn)為，將早期教育和保育劃歸一個機(jī)構(gòu)管理，有利于制定協(xié)調(diào)一致的總體政策、行政和資助框架，兼顧保育和教育的計劃，更能提高兒童的認(rèn)知能力。歐盟提出，0至3歲和3至6歲的階段劃分并沒有任何科學(xué)依據(jù)。一些國家（如芬蘭、瑞典、冰島和挪威等）的早期教育與保育服務(wù)沒有明確劃分年齡階段，而是面向所有學(xué)前兒童采取統(tǒng)一的服務(wù)提供模式，負(fù)責(zé)教育和保育的工作人員均具備相同的任職資格并領(lǐng)取相同的薪資。研究表明，整合了保育和教育服務(wù)的國家在以下方面更多受益：早期教育與保育政策更具連貫性;減少或者消除3歲以下和3歲以上服務(wù)的不平等;實(shí)現(xiàn)更有效的資源整合和分配;建立能夠?qū)αx務(wù)教育產(chǎn)生影響的更強(qiáng)大的早期教育與保育體系。當(dāng)前，越來越多的國家和地區(qū)開始構(gòu)建一體化的早期教育與保育服務(wù)體系。

三、對我國學(xué)前教育發(fā)展的啟示

當(dāng)前，我國學(xué)前教育處于普及發(fā)展階段，重點(diǎn)是滿足適齡兒童接受學(xué)前教育的需求。自2010年《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》發(fā)布以來，我國加大了發(fā)展學(xué)前教育的力度，各省市陸續(xù)出臺了《學(xué)前教育三年行動計劃》，使學(xué)前教育毛入園率從2010年的56.6%提高到2016年的77.4%?！叭娑ⅰ闭邔?shí)施后，預(yù)計短期內(nèi)出生人口數(shù)量將快速增長，幼兒園學(xué)位存量不足與新的需求疊加將加劇“入園難”問題，所以未來一段時間內(nèi)我國學(xué)前教育發(fā)展的任務(wù)仍然艱巨。此外，我國在普及學(xué)前教育的過程中，需要密切關(guān)注并借鑒國際學(xué)前教育發(fā)展的新理念、新政策、新實(shí)踐，處理好學(xué)前教育發(fā)展過程中普及與質(zhì)量、效率與公平的關(guān)系。不僅要加快發(fā)展學(xué)前教育，將學(xué)前教育作為構(gòu)建整體國民教育體系的奠基工程，同時要建立公平的價值取向，使學(xué)前教育成為惠及全體國民的民心工程，促進(jìn)社會和諧。基于對近年來國際學(xué)前教育發(fā)展理念和政策趨向的分析研究，得出以下啟示和思考。

一是從人力資本積累和投資回報率的角度認(rèn)識學(xué)前教育的重要性，確立學(xué)前教育相應(yīng)的法律地位。長期以來，囿于經(jīng)濟(jì)承受力以及對學(xué)前教育重要性認(rèn)識的不足，學(xué)前教育在我國教育體系中的法律地位還未予以確立，致使學(xué)前教育發(fā)展處于相對滯后狀態(tài)。但這種狀況在近年來有所改變。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及社會對學(xué)前教育需求的增長，政府將學(xué)前教育作為教育事業(yè)的重點(diǎn)推進(jìn)領(lǐng)域。目前，我國學(xué)前教育的法律地位尚未正式確立，但教育部已明確要推進(jìn)學(xué)前教育立法，通過立法明確各級政府和有關(guān)部門發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任，加強(qiáng)對幼兒園的監(jiān)管。政府和社會各界應(yīng)從人力資本積累和投資回報率的角度認(rèn)識學(xué)前教育的重要性，將學(xué)前教育作為教育發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域。國家應(yīng)通過立法確立學(xué)前教育相應(yīng)的法律地位，同時細(xì)化各級政府發(fā)展學(xué)前教育的任務(wù)和法律責(zé)任，建立學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，從法律層面保障和促進(jìn)學(xué)前教育的發(fā)展。

二是實(shí)施針對貧困家庭和弱勢群體的學(xué)前教育優(yōu)惠政策，分步推進(jìn)免費(fèi)學(xué)前教育。學(xué)前教育公平是教育起點(diǎn)的公平，有質(zhì)量的學(xué)前教育有助于弱勢家庭兒童打破貧困的代際循環(huán)，促進(jìn)社會公平與穩(wěn)定。世界主要國家和地區(qū)在推進(jìn)免費(fèi)學(xué)前教育的過程中，均將弱勢群體作為優(yōu)先關(guān)注對象，切實(shí)保障弱勢兒童平等享有學(xué)前教育的機(jī)會。我國學(xué)前教育普及到一定階段后，應(yīng)逐步推進(jìn)免費(fèi)學(xué)前教育。其一，以貧困家庭和特定人群為對象，以政府專項(xiàng)的形式，實(shí)施針對低收入家庭和弱勢群體的學(xué)前教育項(xiàng)目，如對貧困家庭兒童和殘疾兒童的學(xué)前教育實(shí)行一定程度的補(bǔ)貼（如發(fā)放育兒劵）或免費(fèi)政策。其二，在學(xué)前教育基本普及并且財力允許的情況下，應(yīng)擴(kuò)大學(xué)前教育免費(fèi)的對象和范圍，對學(xué)齡前兒童實(shí)行一年的免費(fèi)教育，再分階段延長免費(fèi)年限，最終實(shí)現(xiàn)學(xué)前3年教育免費(fèi)的目標(biāo)。

三是重視3歲以下兒童托幼服務(wù)，構(gòu)建0～6歲一體化的早期教育和保育服務(wù)體系。近年來，隨著對兒童早期教育與保育重要性認(rèn)識的不斷提高以及家庭育兒需求的擴(kuò)大，許多國家的早期教育起始年限出現(xiàn)下移的趨勢，注重面向3歲以下兒童開展早期教育與保育服務(wù)。大多數(shù)OECD國家把兒童早期教育與相關(guān)社會福利政策、就業(yè)政策、家庭政策等改革舉措結(jié)合起來，通過發(fā)展早期兒童教育和保育服務(wù)，解除家長看護(hù)子女的后顧之憂，使女性兼顧工作和家庭責(zé)任成為可能，從而擴(kuò)大勞動力市場參與，提高就業(yè)率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮。我國在“全面二孩”政策實(shí)施的背景下，育兒家庭特別是“雙職工”家庭的幼兒看護(hù)壓力增加，社會對0～3歲嬰幼兒托幼服務(wù)的需求大大提高，而現(xiàn)有的社區(qū)早教點(diǎn)、早教基地等無法滿足育兒家庭對幼兒照料的需求。我國在大力發(fā)展3～6歲兒童教育的同時，還應(yīng)積極開展0～3歲嬰幼兒教育和托幼服務(wù)。一方面，要充分利用并拓展現(xiàn)有幼兒園資源，依托幼兒園開設(shè)3歲以下托幼班，構(gòu)建0～6歲一體化的托幼和學(xué)前教育服務(wù)體系;另一方面，要積極探索多種托幼模式，建立以社區(qū)為依托的0～3歲嬰幼兒教育和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

四是確立政府發(fā)展學(xué)前教育的主體責(zé)任，進(jìn)一步加大公共財政支持力度，增加學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入。學(xué)前教育財政投入是一個國家學(xué)前教育發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。國際上衡量一個國家或地區(qū)對學(xué)前教育財政投入努力程度的指標(biāo)有：國家或地區(qū)的學(xué)前教育支出占GDP的比例;學(xué)前教育生均年支出;學(xué)前教育公共財政投入占總投入的比例。OECD發(fā)布的《2017教育概覽》顯示，2014年OECD國家的學(xué)前教育（包括早期兒童發(fā)展和小學(xué)前教育）支出平均占GDP的0.8%，學(xué)前教育生均年支出平均為8858美元，學(xué)前教育公共財政投入平均占學(xué)前教育總投入的82%[10]。我國自2010年印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》以來，各地加大了發(fā)展學(xué)前教育的力度，使學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)投入有了大幅度增長，但與主要發(fā)達(dá)國家相比仍有較大差距。2014年，我國學(xué)前教育投入占GDP的0.09%，學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)為707美元，學(xué)前教育公共財政投入占總投入的41%[11]，與OECD國家相比差距顯著。這反映出政府在學(xué)前教育投入上的力度不足。因此，我國各級政府要進(jìn)一步加大學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入，建立學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，逐年提高學(xué)前教育支出占GDP的份額，提高公共財政投入占學(xué)前教育總投入的比例，從而切實(shí)擔(dān)負(fù)起發(fā)展學(xué)前教育的主體責(zé)任。

五是在普及的同時實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展，重點(diǎn)提高師幼比和師資水平。發(fā)達(dá)國家在基本滿足幼兒早期教育需求后，將更多注意力集中在提高質(zhì)量上。研究表明，除教師的專業(yè)素質(zhì)和工作態(tài)度外，“師幼比”和“教師學(xué)歷資格”是衡量早期教育質(zhì)量的重要監(jiān)測指標(biāo)?！?017教育概覽》顯示，2015年OECD國家的師幼比（教師中不包括非教學(xué)人員）平均為1∶13，其中歐盟22國為1∶11[12]?！?016中國教育統(tǒng)計年鑒》顯示，2016年我國學(xué)前教育在園兒童（包括附設(shè)班）共計4413.86萬人，學(xué)前教育專任教師223.2萬人，“師幼比”為1∶19.8，低于2015年OECD國家?guī)熡妆鹊钠骄?，更低于歐盟22國水平。由于“全面二孩”政策的實(shí)施，未來幾年內(nèi)幼兒入園人數(shù)將持續(xù)增加，并將加劇學(xué)前教育師資缺口。因此，我國在普及學(xué)前教育的過程中，一方面要加大學(xué)前教育師資培養(yǎng)力度，逐年補(bǔ)充學(xué)前教育師資;另一方面要采取有效措施，提升學(xué)前教育教師的專業(yè)素質(zhì)和水平，包括制定學(xué)前教育教師資格標(biāo)準(zhǔn)、建立教師培訓(xùn)制度、提高教師的學(xué)歷水平、加強(qiáng)師德建設(shè)、提高教師的工資待遇、改善工作條件等，吸引、培養(yǎng)并留住優(yōu)秀教師。

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（責(zé)任編輯? ?張慧籽）