閔豐錦

摘要：公安機(jī)關(guān)行使羈押權(quán)、檢察院行使批捕權(quán)、法院行使執(zhí)行權(quán)的現(xiàn)行司法體制，存有“偵羈不分”“捕訴不分”“審執(zhí)不分”之虞。從羈押權(quán)、批捕權(quán)和執(zhí)行權(quán)的配置沿革切入，通過(guò)梳理學(xué)界對(duì)“羈押權(quán)回歸中立化”“批捕權(quán)回歸司法化”“執(zhí)行權(quán)回歸行政化”的改革立場(chǎng)，將公檢法三機(jī)關(guān)對(duì)合理行使羈押權(quán)、批捕權(quán)和執(zhí)行權(quán)所做出的努力進(jìn)行比較，探求背后“法律移植論”與“本土模式論”、“外部改革論”與“內(nèi)部改良論”、“部門(mén)主義論”與“實(shí)用主義論”的話語(yǔ)爭(zhēng)端，以期探尋符合我國(guó)國(guó)情的羈押權(quán)、批捕權(quán)和執(zhí)行權(quán)改革之道。

關(guān)鍵詞：羈押權(quán);批捕權(quán);執(zhí)行權(quán);司法改革

中圖分類(lèi)號(hào)：D925.1 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ?文章編號(hào)：1001-862X（2019）04-0121-007

在司法改革領(lǐng)域，公安機(jī)關(guān)對(duì)看守所和拘留所的監(jiān)管權(quán)力（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“羈押權(quán)”）、檢察院對(duì)逮捕強(qiáng)制措施的批準(zhǔn)或決定權(quán)力（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“批捕權(quán)”）、法院對(duì)生效民事和行政裁判的執(zhí)行權(quán)力（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“執(zhí)行權(quán)”），存有“偵羈不分”“捕訴不分”“審執(zhí)不分”之虞，一直在學(xué)界的爭(zhēng)論中前行。為何公檢法完善羈押權(quán)、批捕權(quán)和執(zhí)行權(quán)現(xiàn)行體制的迫切需要無(wú)法得到及時(shí)充分的學(xué)理回應(yīng)？本文從羈押權(quán)、批捕權(quán)、執(zhí)行權(quán)的配置沿革為切入縱向剖析，通過(guò)梳理學(xué)界的外分改革立場(chǎng)，將公檢法對(duì)合理行使羈押權(quán)、批捕權(quán)、執(zhí)行權(quán)的內(nèi)化改良進(jìn)行橫向比較，探求實(shí)踐與司法改革理論之話語(yǔ)沖突，以及背后彰顯的本土資源與法律移植之路線爭(zhēng)端，探尋符合我國(guó)國(guó)情的羈押權(quán)、批捕權(quán)、執(zhí)行權(quán)改革之道。

一、 三類(lèi)“合一”：理論否定與實(shí)踐肯定

（一）偵羈合一，羈押權(quán)非中立化行使

作為法定的羈押場(chǎng)所，看守所負(fù)責(zé)對(duì)犯罪嫌疑人、被告人和短刑犯的羈押，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理，體現(xiàn)出偵查權(quán)與羈押權(quán)合一于公安機(jī)關(guān)的特點(diǎn)。雖然在內(nèi)部權(quán)力分工上，監(jiān)管部門(mén)與刑偵部門(mén)通常由公安機(jī)關(guān)不同分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，存在一定內(nèi)部制約，但整體看，公安機(jī)關(guān)掌握了羈押實(shí)施權(quán)，看守所亦承擔(dān)了“突破犯罪”等刑事偵查職責(zé)，肩負(fù)打擊違法犯罪的第二職能。多數(shù)學(xué)者呼吁看守所的中立化運(yùn)行，提出應(yīng)當(dāng)由司法行政機(jī)關(guān)對(duì)看守所進(jìn)行中立化管理，有人大代表、政協(xié)委員提出相關(guān)提案、議案，凸顯出問(wèn)題的復(fù)雜性。

針對(duì)學(xué)界呼聲，以“中立看守”的理念更新為標(biāo)志，公安機(jī)關(guān)監(jiān)管部門(mén)大刀闊斧改革，開(kāi)始立足于平等服務(wù)訴訟各方和人性化管理，負(fù)責(zé)看守所監(jiān)管工作的領(lǐng)導(dǎo)也開(kāi)始直面爭(zhēng)議、正面回應(yīng)。2011年公安部回應(yīng)稱(chēng)“偵羈合一更利于打擊犯罪，體現(xiàn)社會(huì)主義法制文明，刑訊逼供和超期羈押與看守所沒(méi)關(guān)系”，得出結(jié)論“公安機(jī)關(guān)管理看守所的體制符合中國(guó)國(guó)情，不宜改變”[1]。2014年4月26日，時(shí)任公安部監(jiān)所管理局局長(zhǎng)趙春光在新刑事訴訟法實(shí)施狀況研討會(huì)上稱(chēng)“5年來(lái)，全國(guó)看守所內(nèi)未發(fā)生過(guò)一起刑訊逼供事件”[2]。中國(guó)人權(quán)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)陳士球也用“看守所是展示中國(guó)人權(quán)進(jìn)步的一面窗戶(hù)”[3]來(lái)評(píng)價(jià)看守所的巨大變化。

（二）捕訴合一，批捕權(quán)非司法化行使

學(xué)界以西方國(guó)家由法院決定審前羈押、檢察院處于不中立的追訴地位、未決羈押率高等理由，提出將批捕權(quán)劃歸法院的思路，以強(qiáng)化批捕權(quán)的司法屬性和訴訟保障功能。實(shí)踐中，從1979年最高人民檢察院依法設(shè)立刑事檢察廳統(tǒng)一負(fù)責(zé)批捕、起訴工作，到1996年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)第二次刑事檢察工作會(huì)議提出“批捕、起訴部門(mén)分設(shè)”，再到2018年檢察機(jī)關(guān)再次提出捕訴合一，20年一個(gè)輪回，捕訴關(guān)系經(jīng)歷了合一到分離再到合一的調(diào)整，引起了不小爭(zhēng)議。在不少學(xué)者看來(lái)，不符合刑事訴訟的基本原理就從根本上否定了捕訴合一的正當(dāng)性（1），有基層檢察院甚至舉行了“捕訴合一還是分離”的辯論賽。（2）

2018年7月25日，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍在深圳舉行的全國(guó)大檢察官研討班上提出將“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革”作為突破口，“總體上，要以案件類(lèi)別劃分、實(shí)行捕訴合一，形成完整的、適應(yīng)司法責(zé)任制需求、有助于提高辦案質(zhì)量效率和提升檢察官素質(zhì)能力的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)體系”[4]。2018年下半年，上海、重慶等地開(kāi)始實(shí)行捕訴合一辦案機(jī)制，加之此前就捕訴合一的吉林、山西等地，捕訴合一模式在全國(guó)部分地區(qū)扎根，直至2019年1月最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，捕訴合一的動(dòng)態(tài)改革正式升級(jí)為捕訴一體的靜態(tài)機(jī)制，并在全國(guó)推行。捕訴一體的全覆蓋、大力氣、內(nèi)部性改革特征，是對(duì)批捕權(quán)與公訴權(quán)的全方位、顛覆性調(diào)整。

（三）審執(zhí)合一，執(zhí)行權(quán)非行政化行使

一直以來(lái)，學(xué)界就有對(duì)法院負(fù)責(zé)執(zhí)行工作導(dǎo)致“審而不執(zhí)、審而難執(zhí)”的評(píng)價(jià)，審判權(quán)的司法屬性與執(zhí)行權(quán)的行政屬性亦存在根本沖突。從比較分析的角度，英國(guó)、美國(guó)、加拿大等英美法系國(guó)家由隸屬于司法部的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行，德國(guó)、法國(guó)等大陸法系國(guó)家由法院內(nèi)部的執(zhí)達(dá)員負(fù)責(zé)執(zhí)行，冰島、瑞典等少數(shù)國(guó)家設(shè)置獨(dú)立的執(zhí)行法院負(fù)責(zé)執(zhí)行，審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的外分與內(nèi)分模式并存，但執(zhí)行權(quán)均獨(dú)立于審判權(quán)行使。我國(guó)執(zhí)行問(wèn)題主要是執(zhí)行難與執(zhí)行亂，執(zhí)行難主要表現(xiàn)在“有規(guī)不循，有則不依;取其所需，為我所用;隨意改革，盲目求新;隨意結(jié)合，任意變通等”[5];執(zhí)行亂則包括“執(zhí)行法院、執(zhí)行員違反乃至破壞執(zhí)行程序，如消極性違法執(zhí)行、積極性違法執(zhí)行、阻礙外地法院執(zhí)行”[6]。多數(shù)學(xué)者看來(lái)，經(jīng)過(guò)法院系統(tǒng)多年以來(lái)的內(nèi)化改革，執(zhí)行難問(wèn)題并未得到有效解決，應(yīng)當(dāng)將執(zhí)行權(quán)外分出法院，或歸屬司法行政機(jī)關(guān)，或單獨(dú)設(shè)立機(jī)構(gòu)。在此影響下，2015年2月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)決定進(jìn)一步深化司法體制和社會(huì)體制改革的實(shí)施方案》提出“在總結(jié)人民法院內(nèi)部審執(zhí)分離改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，研究論證審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)外部分離的模式”，2018年10月26日修改的《法院組織法》刪除了“執(zhí)行員”的內(nèi)容，2019年4月23日修改的《法官法》將執(zhí)行員排除在法官之外，埋下了“是否外分可探討”的伏筆。

從最高人民法院1988年在工作報(bào)告中首次承認(rèn)執(zhí)行難，到1999年以“執(zhí)行難不能跨世紀(jì)”為口號(hào)的“執(zhí)行大會(huì)戰(zhàn)”，再到2016年承諾“兩到三年基本解決執(zhí)行難”，直至2019年基本解決執(zhí)行難，歷經(jīng)30余年，法院系統(tǒng)開(kāi)展的執(zhí)行攻堅(jiān)戰(zhàn)終于取得突出成效。2014年十八屆四中全會(huì)明確提出“推動(dòng)審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)”的大方向后，法院系統(tǒng)認(rèn)清現(xiàn)實(shí)、謀定后動(dòng)，以執(zhí)行裁判權(quán)與執(zhí)行實(shí)施權(quán)的內(nèi)部分離為執(zhí)行新理念，2016年3月正式立下“深化內(nèi)分”的“軍令狀”，力求在可能的“徹底外分”方案出臺(tái)之前舉全院之力再戰(zhàn)執(zhí)行難。將執(zhí)行裁判權(quán)從執(zhí)行局分離，將司法警察配置到執(zhí)行局，“這場(chǎng)執(zhí)行攻堅(jiān)戰(zhàn)，打出了聲威，打出了士氣，力度前所未有，成效前所未有，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)行模式的重大變革，基本形成了具有中國(guó)特色的執(zhí)行制度、機(jī)制和模式，促進(jìn)了社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)，為國(guó)際民事執(zhí)行法治發(fā)展貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧”[7]。

二、 三重“爭(zhēng)議”：普遍學(xué)理與特色學(xué)說(shuō)

（一）“法律移植論”與“本土模式論”

羈押場(chǎng)所的中立性、羈押決定權(quán)的司法性、執(zhí)行性權(quán)力的行政性，是多數(shù)國(guó)家的通行做法。但借鑒理念的同時(shí)，我國(guó)法治建設(shè)也應(yīng)當(dāng)存在法治發(fā)展的中國(guó)模式。西方法治國(guó)家并不存在的制度與措施，只要在我國(guó)行之有效，就屬于中國(guó)模式。以批捕權(quán)為例，除了法院在審判階段當(dāng)然有逮捕決定權(quán)，在偵查階段和審查起訴階段，是否逮捕只能由檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或決定，這種制度設(shè)計(jì)帶有鮮明的本土特色。在國(guó)際或地區(qū)規(guī)范上，有批捕權(quán)的檢察官可以被視為“其他經(jīng)法律授權(quán)行使司法權(quán)力的官員”。（3）根據(jù)歐洲人權(quán)法院1998年“阿賽諾夫等人訴保加利亞”案的判決（4），批捕檢察官要想被認(rèn)定為“其他經(jīng)法律授權(quán)行使司法權(quán)力的官員”，必須滿(mǎn)足“決定羈押者與提起控訴者不能同為一人”的首要條件，以此保持權(quán)力運(yùn)行的相互獨(dú)立，此即“捕訴分離”。2001年修訂的《俄羅斯刑事訴訟法》也取消了檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)羈押的權(quán)力，規(guī)定只有法院有權(quán)決定羈押。這與我國(guó)檢察機(jī)關(guān)正在全力推行的“捕訴一體”機(jī)制迥異。也因此，審查逮捕這一最具有司法屬性的檢察職能不同于西方國(guó)家只審查犯罪嫌疑人的羈押必要性、基本不涉及案件定罪量刑的實(shí)質(zhì)審查，我國(guó)批捕權(quán)是建立在實(shí)體審查基礎(chǔ)上的程序性裁判。與日本的精密式司法類(lèi)似，逮捕后近乎有罪的價(jià)值判斷早已為公眾共識(shí)。

司法改革的本土路線與西方路線之爭(zhēng)，是如何權(quán)衡尊重本地實(shí)情與借鑒法律移植的限度之爭(zhēng)。以批捕權(quán)改革為例，同為“捕訴合一”的反對(duì)者，陳瑞華教授以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的“中國(guó)模式”為參照，提出“在刑事訴訟領(lǐng)域中，中國(guó)究竟是否形成了一種相對(duì)獨(dú)立的模式”之問(wèn)，指出：“真正的社會(huì)科學(xué)研究，則是將中國(guó)問(wèn)題作為研究對(duì)象，循著‘中國(guó)的問(wèn)題，世界的眼光‘先歸納后演繹‘從經(jīng)驗(yàn)到理論的思路，提出具有解釋力的理論，并對(duì)最前沿的理論進(jìn)行對(duì)話，在科學(xué)驗(yàn)證的基礎(chǔ)上推動(dòng)法學(xué)理論的發(fā)展?！盵8]孫遠(yuǎn)教授則以“經(jīng)濟(jì)全球化條件下犯罪也國(guó)際化”為切入，指出“就逮捕而言，國(guó)際通行的公正標(biāo)準(zhǔn)要求由中立的法官?zèng)Q定，主張捕訴合一的人常常會(huì)強(qiáng)調(diào)中國(guó)檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)特性質(zhì)或者定位”（5）。湖南省長(zhǎng)沙市雨花區(qū)檢察院檢察長(zhǎng)馬賢興則一言以蔽之：“西方標(biāo)尺丈量不了中國(guó)當(dāng)下正義?！盵9]

（二）“外部改革論”與“內(nèi)部改良論”

改革就是要突破部門(mén)利益的藩籬，如果中央下定決心推進(jìn)改革，相關(guān)利益部門(mén)只能服從改革大局，正如檢察機(jī)關(guān)全力配合職務(wù)犯罪偵查部門(mén)的轉(zhuǎn)隸，公安部（6）、最高人民法院（7）也公開(kāi)或私下表達(dá)過(guò)“中央決定權(quán)力轉(zhuǎn)隸，堅(jiān)決服從”的態(tài)度。立足現(xiàn)實(shí)，公檢法三機(jī)關(guān)對(duì)各自權(quán)力運(yùn)行中的問(wèn)題認(rèn)識(shí)清醒，試圖通過(guò)內(nèi)部改革來(lái)證實(shí)自己行使權(quán)力的合理性與有效性。李昌林教授指出：“檢察機(jī)關(guān)有改良審查批準(zhǔn)逮捕程序的動(dòng)力和條件?！盵10]公安機(jī)關(guān)有能力頂住羈押權(quán)剝離的壓力，以人權(quán)保障、中立看守等監(jiān)管機(jī)制改革予以回應(yīng);檢察機(jī)關(guān)有能力頂住批捕權(quán)剝離的壓力，以職務(wù)犯罪批捕權(quán)上提一級(jí)、訴訟化審查逮捕機(jī)制等內(nèi)部機(jī)制改革予以回應(yīng);法院有能力頂住執(zhí)行權(quán)剝離的壓力，以“兩到三年基本解決執(zhí)行難”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)帶來(lái)的內(nèi)部機(jī)制改革予以回應(yīng)。

2017年4月27日，網(wǎng)上開(kāi)始流傳一張“法院行使批捕權(quán)，8月開(kāi)始在上海試點(diǎn)”的聊天截圖，同步配有張翔教授“如果進(jìn)行改革而使逮捕權(quán)專(zhuān)屬于人民法院，也并不違反憲法第37條”[11]的短文。一時(shí)間，“批捕權(quán)轉(zhuǎn)隸法院”的呼聲甚囂塵上。無(wú)獨(dú)有偶，2018年6月27日，網(wǎng)上開(kāi)始流傳一張湖南省汨羅市對(duì)執(zhí)行權(quán)外分試點(diǎn)的新聞截圖，“擬將審判職能與執(zhí)行職能分離，重新整合配置機(jī)構(gòu)，在汨羅市司法局外分設(shè)汨羅市執(zhí)行工作局，在市人民法院新設(shè)執(zhí)行裁判庭，在市公安局設(shè)立汨羅市公安局執(zhí)行警務(wù)大隊(duì)”，即法院保留執(zhí)行裁判權(quán)，成立執(zhí)行工作局直屬于政府、由公安警力保障。但很快，上海市檢察院在其官方微信上發(fā)布了《審查逮捕是檢察官不容做錯(cuò)的一道選擇題》的文章，汨羅執(zhí)行權(quán)外分的新聞也被刪除，體現(xiàn)出問(wèn)題的爭(zhēng)議性與敏感性。

正是因?yàn)閮?nèi)部改良與外部改革的模式不明，未決羈押與民事執(zhí)行的立法工作遭遇瓶頸。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中，《看守所法》與《民事強(qiáng)制執(zhí)行法》的提請(qǐng)審議機(jī)關(guān)或牽頭起草單位分別是國(guó)務(wù)院和最高人民法院，而國(guó)務(wù)院內(nèi)部委托公安部擬制《看守所法》建議稿，顯然已經(jīng)預(yù)設(shè)“看守所歸屬公安機(jī)關(guān)管理”“執(zhí)行權(quán)由法院行使”，但在理論界的爭(zhēng)議中，行權(quán)主體不變的相關(guān)立法并未隨即出臺(tái)。即使2016年9月發(fā)布的《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2016—2020年）》提出“將制定看守所法，提升被羈押人權(quán)利保障的立法層級(jí)，完善配套法律法規(guī)和規(guī)章制度”，時(shí)至2019年，已征求意見(jiàn)兩年的《看守所法》進(jìn)展緩慢，根本原因就是歸屬爭(zhēng)議。執(zhí)行權(quán)立法亦如此，“依循‘執(zhí)行制度建設(shè)——執(zhí)行體制改革——執(zhí)行立法制定的改革思路，在審執(zhí)分離改革尚未形成共識(shí)，且難以付諸實(shí)踐之際，單獨(dú)制定強(qiáng)制執(zhí)行法也就自然未能提上立法日程”[12]。

（三）“部門(mén)主義論”與“實(shí)用主義論”

即使在內(nèi)部處于次要地位，但數(shù)十年來(lái)，羈押權(quán)、批捕權(quán)和執(zhí)行權(quán)的權(quán)力運(yùn)行慣性強(qiáng)大，若此時(shí)轉(zhuǎn)隸其他部門(mén)，難免有行權(quán)不力之虞。以批捕權(quán)的訴訟化改革為例，“背后的邏輯是，批捕權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于法院，當(dāng)前的制度設(shè)置存在嚴(yán)重缺陷而又無(wú)法依愿改為法院行使審查批準(zhǔn)逮捕的權(quán)力，那么不妨退而求其次，由檢察機(jī)關(guān)‘山寨法院的羈押決定生成模式”[13]。在訴訟化審查逮捕的通用模式下，批捕檢察官位居中央前方，偵查人員位居左側(cè)，辯護(hù)人或值班律師位居右側(cè)，犯罪嫌疑人位居中央后方或在看守所遠(yuǎn)程參與，這種“偵查-辯護(hù)-裁判”的“偵辯裁”模式，與刑事案件庭審“公訴-辯護(hù)-審判”的“訴辯審”模式，具有內(nèi)在一致之處，批捕權(quán)的司法屬性顯現(xiàn)無(wú)遺。但也有檢察人士擔(dān)憂(yōu)，若訴訟化審查成為批捕權(quán)的通行模式，類(lèi)似于我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的檢察官開(kāi)偵查庭，在聽(tīng)證室中央居中判斷的批捕檢察官本質(zhì)上已是在偵查庭內(nèi)“未著法袍”的偵查法官，訴訟化審查逮捕是在為批捕權(quán)轉(zhuǎn)隸法院“做嫁衣”，是某種程度上的“主動(dòng)轉(zhuǎn)隸”，待機(jī)制成熟后直接“換裝”即可。因此，在檢察機(jī)關(guān)部門(mén)利益局限下，即使要吸收逮捕的司法權(quán)屬性，也只能在少數(shù)案件上開(kāi)展訴訟化審查，是例外而非原則。

如果說(shuō)部門(mén)主義是利益固化的改革藩籬，那么實(shí)用主義是立足于公檢法部門(mén)主義的基礎(chǔ)上，用拿得出、看得見(jiàn)的成績(jī)，向人民群眾證實(shí)行使職權(quán)的合理性。以批捕權(quán)為例，縱然學(xué)界對(duì)捕訴合一改革反對(duì)聲不斷，2019年3月全國(guó)兩會(huì)上，不少人大代表、政協(xié)委員對(duì)捕訴一體改革點(diǎn)贊，最高人民檢察院工作報(bào)告也達(dá)到歷史最高通過(guò)率。以執(zhí)行權(quán)為例，法院基于部門(mén)利益深度強(qiáng)化內(nèi)分，言下之意在于“只要能解決執(zhí)行難，誰(shuí)來(lái)執(zhí)行并不重要”，省市縣三級(jí)法院在專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)時(shí)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員全程見(jiàn)證、監(jiān)督，視頻直播“全民抓老賴(lài)”深入人心。

不僅是人民群眾，公檢法三機(jī)關(guān)急于證明、正在證明行權(quán)正當(dāng)性的努力，使權(quán)力的中立化、科學(xué)化、合理化運(yùn)行取得了顯著成效，更使原先持反對(duì)觀點(diǎn)的個(gè)別學(xué)者逐漸改變立場(chǎng)。以看守所的歸屬權(quán)為例，陳衛(wèi)東教授（8）、程雷副教授（9）從外分到內(nèi)分的觀點(diǎn)變化就是一例。以捕訴一體改革為例，反對(duì)者陳衛(wèi)東教授在2018年4月與張軍檢察長(zhǎng)三個(gè)多小時(shí)的“論戰(zhàn)”，實(shí)地考察后雖仍有擔(dān)憂(yōu)，但也“深受觸動(dòng)并有所改變”[14];李?yuàn)^飛教授也在考察了實(shí)施捕訴合一機(jī)制三年有余的吉林檢察機(jī)關(guān)后感嘆：“如果說(shuō)選擇了遠(yuǎn)方，接下來(lái)就要風(fēng)雨兼程的話，需要認(rèn)真考慮具體怎么推開(kāi)這項(xiàng)改革，才能最大限度地防范改革可能引發(fā)的問(wèn)題?！盵15]以執(zhí)行權(quán)“深化內(nèi)分”改革為例，肖建國(guó)教授一直強(qiáng)調(diào)執(zhí)行權(quán)是司法權(quán)，但對(duì)執(zhí)行權(quán)實(shí)施主體的觀點(diǎn)也在發(fā)生變化（10）;陳杭平副教授觀點(diǎn)也存在從執(zhí)行權(quán)“完全外分”模式到“內(nèi)外分權(quán)（責(zé)）”模式的微調(diào)。（11）實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，立足于羈押權(quán)、批捕權(quán)、執(zhí)行權(quán)行使的本土經(jīng)驗(yàn)，符合現(xiàn)行法律框架，滿(mǎn)足合法性條件的權(quán)力行使更加科學(xué)、合理、有效，實(shí)踐正在以強(qiáng)有力的事實(shí)反作用于理論。

三、 三層“現(xiàn)實(shí)”：相對(duì)合理與改革進(jìn)路

（一） 三權(quán)若“重置”，檢察或“消亡”

從現(xiàn)實(shí)進(jìn)路看，支持權(quán)力轉(zhuǎn)隸的學(xué)者，往往以職務(wù)犯罪偵查權(quán)的成功轉(zhuǎn)隸為例，對(duì)需要外部重置的司法職權(quán)提出參照。2018年3月，原司法部與國(guó)務(wù)院法制辦重組，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室就設(shè)在司法部的頂層設(shè)計(jì)格局，昭示了“大司法”的改革方向。重組后“司法部綜合協(xié)調(diào)行政執(zhí)法”的大司法職能也是種隱喻。但學(xué)界一直呼吁的羈押權(quán)、執(zhí)行權(quán)并未一并劃歸司法行政機(jī)關(guān)行使。“隨著此輪機(jī)構(gòu)改革，國(guó)務(wù)院立法工作回歸司法行政，但公安機(jī)關(guān)管理的羈押工作、法院管理的民事裁決執(zhí)行和行政裁決執(zhí)行工作，是否可以并入司法行政，需要下一步改革考慮，或者各部門(mén)職能調(diào)整時(shí)逐步完善?！盵16]對(duì)此，陳瑞華教授認(rèn)為：“凡是公檢法三機(jī)關(guān)在管理方面出現(xiàn)問(wèn)題和缺陷的司法行政事務(wù)，都可以被納入司法行政機(jī)關(guān)管理的范圍。”[17]假設(shè)看守所管理權(quán)、民事執(zhí)行權(quán)歸屬司法行政機(jī)關(guān)，逮捕決定權(quán)歸屬法院，公檢法三機(jī)關(guān)的應(yīng)對(duì)與轉(zhuǎn)變會(huì)大有不同。從司法資源成本、改革成本與必要性角度，考慮到改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，“先改革羈押權(quán)，再改革批捕權(quán)，最后改革執(zhí)行權(quán)”的循序漸進(jìn)更為恰當(dāng);從部門(mén)利益角度，公安機(jī)關(guān)“放權(quán)”后，批捕權(quán)歸屬法院，法院自然會(huì)“放棄”執(zhí)行權(quán)。

正如當(dāng)初監(jiān)獄管理權(quán)順利從公安機(jī)關(guān)剝離，權(quán)力眾多的公安機(jī)關(guān)對(duì)看守所管理權(quán)剝離尚可接受，法院剝離執(zhí)行權(quán)、歸入批捕權(quán)后“一進(jìn)一出”亦可接受，檢察機(jī)關(guān)影響最大，“大公安，小法院，可有可無(wú)檢察院”的調(diào)侃可能成真——要知道，只有公訴權(quán)、沒(méi)有批捕權(quán)并不足以支撐檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位。但目前來(lái)看，在職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸后，高層并無(wú)繼續(xù)將批捕權(quán)劃歸法院行使的計(jì)劃，反而表達(dá)出對(duì)捕訴合一改革的“可探索”態(tài)度。

相比羈押權(quán)、執(zhí)行權(quán)在公安機(jī)關(guān)和法院的內(nèi)部分離配置，批捕權(quán)在檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部合一配置更加明顯。從捕訴合一到捕訴一體，檢察權(quán)內(nèi)部高度集權(quán)化的改革可謂未雨綢繆，檢察系統(tǒng)正以強(qiáng)力手段證成批捕權(quán)的行使合理性，即使與“權(quán)力內(nèi)部分離制約”的理論不同，也與“法院決定羈押”的模式不符。筆者以為，旗幟鮮明站穩(wěn)中國(guó)特色的模式立場(chǎng)，應(yīng)是現(xiàn)行框架下解決問(wèn)題的可行之策，正如檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。具體而言，只要捕訴一體改革能夠效仿、體現(xiàn)在諸多正當(dāng)防衛(wèi)案件中體現(xiàn)出的“檢察擔(dān)當(dāng)”，秉持“批捕就是該謹(jǐn)慎”的辦案理念，將提高案件質(zhì)量、降低羈押率作為價(jià)值追求，夯實(shí)審查逮捕作為防范冤假錯(cuò)案、降低審前羈押的第一道檢察防線，捕訴一體辦案模式不僅會(huì)受到偵查機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)認(rèn)可，更會(huì)讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義，以人民為中心的檢察批捕之路會(huì)走得更加堅(jiān)定。

（二）尊重“規(guī)律”，把握“特色”

與自上而下的頂層設(shè)計(jì)不同，羈押權(quán)、批捕權(quán)、執(zhí)行權(quán)改革屬于自下而上的底層推動(dòng)型改革。以羈押權(quán)的改革為例，正如2003年孫志剛事件直接導(dǎo)致收容教育制度廢止、2012年唐慧勞教案直接導(dǎo)致勞動(dòng)教養(yǎng)制度廢止，此時(shí)，經(jīng)過(guò)公安機(jī)關(guān)多年對(duì)看守所管理制度的內(nèi)部改革完善，加之2016年2月15日發(fā)布的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》只字未提看守所管理體制改革、看守所立法工作由公安部起草的安排，不得不承認(rèn)，看守所剝離公安機(jī)關(guān)依舊面臨極大阻力。執(zhí)行權(quán)改革亦如此，在執(zhí)行難引起人民群眾不滿(mǎn)之際，中央提出“研究論證審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)外部分離的模式”，此時(shí)可謂執(zhí)行權(quán)配置改革的最佳節(jié)點(diǎn)，但法院系統(tǒng)隨即發(fā)起兩到三年基本解決執(zhí)行難的專(zhuān)項(xiàng)運(yùn)動(dòng)，并取得顯著成效，人民群眾對(duì)法院執(zhí)行工作的滿(mǎn)意度持續(xù)上升。一言以蔽之，羈押權(quán)與執(zhí)行權(quán)外分改革的直接導(dǎo)火索已然不復(fù)存在。

既然暫時(shí)選擇內(nèi)部改良，就應(yīng)秉持相對(duì)合理主義的改革思路，革新權(quán)力運(yùn)行的理念，在現(xiàn)行權(quán)力配置體系下最大限度發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性。這是建立在“職能機(jī)構(gòu)不可能主動(dòng)放棄既得權(quán)力”基礎(chǔ)之上的機(jī)制設(shè)計(jì)，充分考慮了改革現(xiàn)實(shí)性與可行性，是成本最小的改革模式。筆者以為，在羈押權(quán)、批捕權(quán)和執(zhí)行權(quán)的內(nèi)部改良過(guò)程中，在宏觀層面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)防范捕訴一體辦案模式下批捕權(quán)的弱化可能，公安機(jī)關(guān)、法院可以探索“省級(jí)統(tǒng)管”的羈押權(quán)和執(zhí)行權(quán)運(yùn)行機(jī)制;在微觀層面，職能機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)抓住權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與薄弱之處，如羈押權(quán)運(yùn)行中警惕“獄內(nèi)偵查”與“外提出所”，又如批捕權(quán)運(yùn)行中防范“構(gòu)罪即捕，以捕代偵”，再如執(zhí)行權(quán)運(yùn)行中注重執(zhí)行裁判權(quán)與執(zhí)行實(shí)施權(quán)的內(nèi)部分離制約。

（三）以相對(duì)為合理，以改革促完善

作為司法體制改革的課題，羈押權(quán)、批捕權(quán)與執(zhí)行權(quán)的改革在一段時(shí)間內(nèi)更屬難題，但是否屬于內(nèi)化不可、必須外分的改革挑戰(zhàn)，顯然見(jiàn)仁見(jiàn)智。誠(chéng)然，只要中央確定外分方案，公檢法三機(jī)關(guān)定會(huì)堅(jiān)決執(zhí)行，但在方案未出、立法停滯的現(xiàn)狀下，筆者以為，相關(guān)職能部門(mén)不能自怨自艾，應(yīng)當(dāng)利用現(xiàn)行制度的合法性?xún)?yōu)勢(shì)，在吸收權(quán)力運(yùn)行普遍規(guī)律的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情對(duì)癥下藥強(qiáng)化改良，并加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域的警務(wù)公開(kāi)、檢務(wù)公開(kāi)和執(zhí)行公開(kāi)，既讓我國(guó)人民群眾感受到改革成效，也讓權(quán)力運(yùn)行的合理性為世界所公認(rèn)。權(quán)力內(nèi)部大幅改良必須回應(yīng)人民群眾的不滿(mǎn)之處。畢竟，“我們?cè)u(píng)價(jià)一個(gè)制度，無(wú)論如何不能僅僅以個(gè)別事件的實(shí)質(zhì)性對(duì)錯(cuò)為標(biāo)準(zhǔn)，而是要對(duì)一個(gè)制度作出總體上的利害權(quán)衡，而這種權(quán)衡是公眾在歷史中選擇的產(chǎn)物”[18]。

內(nèi)部大幅改良的同時(shí)，對(duì)羈押權(quán)、批捕權(quán)和執(zhí)行權(quán)中國(guó)模式作出專(zhuān)業(yè)、獨(dú)立、客觀的國(guó)內(nèi)外第三方評(píng)估也不可少。聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)“關(guān)于任意羈押的專(zhuān)家工作組”曾于1997年10月和2004年9月兩次派人到我國(guó)考察未決羈押制度的實(shí)踐情況，在一定程度上促進(jìn)了我國(guó)刑事訴訟法治進(jìn)程的現(xiàn)代化。時(shí)不我待，面對(duì)學(xué)者對(duì)羈押權(quán)和執(zhí)行權(quán)轉(zhuǎn)隸司法行政機(jī)關(guān)、批捕權(quán)轉(zhuǎn)隸法院的持續(xù)呼聲，公安機(jī)關(guān)對(duì)羈押權(quán)、檢察機(jī)關(guān)對(duì)批捕權(quán)、法院對(duì)執(zhí)行權(quán)的完善正處于機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)鍵時(shí)刻，有中國(guó)特色的羈押權(quán)、批捕權(quán)和執(zhí)行權(quán)運(yùn)行實(shí)效如何有待評(píng)估。筆者設(shè)想，官方可以在適當(dāng)時(shí)機(jī)再次邀請(qǐng)聯(lián)合國(guó)、歐洲人權(quán)法院等國(guó)際組織的學(xué)者，以及我國(guó)相關(guān)領(lǐng)域持反對(duì)意見(jiàn)的學(xué)者，對(duì)我國(guó)看守所管理制度、逮捕運(yùn)行制度、民事執(zhí)行制度進(jìn)行考察，再次出具相關(guān)調(diào)研報(bào)告，以兼容并蓄的包容態(tài)度表明大刀闊斧的改革決心。正如高一飛教授所言：“研究問(wèn)題，最終是為了解決問(wèn)題，包括影響立法實(shí)踐和司法實(shí)踐，如果研究的問(wèn)題最終只是話語(yǔ)誤解引發(fā)的文字游戲，那是對(duì)學(xué)術(shù)資源的浪費(fèi)?！盵19]

注釋?zhuān)?/p>

（1）2018年9月17日陳永生教授在北京大學(xué)“法學(xué)階梯”講座中指出：“審查批捕和提起公訴是兩種截然不同的機(jī)能，審查批捕的機(jī)能發(fā)揮需要檢察機(jī)關(guān)中立地對(duì)犯罪嫌疑人是否符合逮捕標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，是一種裁判機(jī)能;提起公訴是一種控訴機(jī)能。這兩種機(jī)能的目標(biāo)不同，不能由同一主體行使，否則就像運(yùn)動(dòng)場(chǎng)上由參賽選手擔(dān)任裁判?！眳⒁?jiàn)韓仁潔：《北大法學(xué)院“入門(mén)講座”之二陳永生：如何學(xué)習(xí)刑事訴訟法學(xué)》，載“中國(guó)法律評(píng)論”微信公眾號(hào)2018年9月26日。

（2）2018年7月，山東省菏澤市牡丹區(qū)檢察院舉辦了以“捕訴合一還是捕訴分離”為辯題的第一屆青年干警辯論賽，正方提出“審查起訴也有中立性，捕訴合一合的只是辦案人員，而不是檢察職權(quán)，不會(huì)影響批捕中立”的論點(diǎn)，反方提出“公訴人審查案件時(shí)的獨(dú)立思考不能等同于公訴權(quán)的中立性，捕訴合一會(huì)大大壓縮犯罪嫌疑人及其辯護(hù)人的辯護(hù)空間”的論點(diǎn)。參見(jiàn)馬靜：《捕訴合一還是捕訴分離？辯論場(chǎng)上見(jiàn)分曉》，載《山東法制報(bào)》2018年7月25日第3版。

（3）《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》第9條第3款：“任何因刑事指控被逮捕或者拘禁的人，應(yīng)當(dāng)被迅速帶見(jiàn)審判官或者其他經(jīng)法律授權(quán)行使司法權(quán)力的官員，并有權(quán)在合理的時(shí)間內(nèi)受審判或者被釋放?！薄稓W洲人權(quán)公約》第5條第3款：“被逮捕或拘禁的任何人，應(yīng)立即送交法官或其他經(jīng)法律授權(quán)行使司法權(quán)力的官員，并應(yīng)有權(quán)在合理的時(shí)間內(nèi)受審或在審判前釋放?！?/p>

（4）ECHR.Assenov and others v.Bulgaria.no.24760/94.28/10/1998.

（5）參見(jiàn)孫遠(yuǎn)：《為什么捕訴合一不可行？》，載“中國(guó)政法大學(xué)國(guó)家法律援助研究院”微信公眾號(hào)2018年6月16日。

（6）針對(duì)全國(guó)政協(xié)委員侯欣一“看守所外分”的多年提案，公安部監(jiān)所管理局對(duì)其私下答復(fù)：“如果上面決定了要移交出去，我們立即移交?！眳⒁?jiàn)劉瑜：《看守所改革：十年呼吁“偵羈分離”——訪全國(guó)政協(xié)委員、天津財(cái)經(jīng)大學(xué)近現(xiàn)代法研究中心主任侯欣一》，《民主與法制周刊》2017年第15期，第9頁(yè)。

（7）最高人民法院曾在其官方網(wǎng)站發(fā)布《關(guān)于將執(zhí)行局與人民法院剝離的建議答復(fù)》，表態(tài)“中央一旦作出決策，無(wú)論是深化內(nèi)分還是徹底外分，最高法院都將堅(jiān)決貫徹落實(shí)，確保改革進(jìn)程中執(zhí)行工作的正常秩序”。

（8）2012年，陳衛(wèi)東教授從“偵查羈押一體化，導(dǎo)致功能異化”的角度，提出“獨(dú)立成立羈押執(zhí)行局，納入政府序列”的設(shè)想。（參見(jiàn)陳衛(wèi)東、Taru Spronken主編：《遏制酷刑的三重路徑：程序制裁、羈押場(chǎng)所的預(yù)防與警察訊問(wèn)技能的提升》，中國(guó)法制出版社2012年版，第160頁(yè)）2014年，陳衛(wèi)東教授認(rèn)為，“近五年來(lái)看守所改革的經(jīng)驗(yàn)表明，看守所存在的諸多問(wèn)題主要是管理上的問(wèn)題，通過(guò)強(qiáng)有力的管理機(jī)制創(chuàng)新能夠解決，無(wú)需進(jìn)行體制變動(dòng)?！保▍⒁?jiàn)陳衛(wèi)東：《偵押分離不是看守所立法的現(xiàn)實(shí)需要》，載《法制日?qǐng)?bào)》2014年5月17日第7版）

（9）2010年，程雷副教授指出“看守所由公安機(jī)關(guān)管理并非板上釘釘，當(dāng)年決策的暗含之意是，當(dāng)條件成熟時(shí)，看守所監(jiān)管體制也應(yīng)當(dāng)像當(dāng)年監(jiān)獄劃歸司法行政部門(mén)管理，從公安機(jī)關(guān)調(diào)整為司法行政機(jī)關(guān)”。（參見(jiàn)程雷：《中國(guó)看守所六十年變遷》，《中國(guó)改革》2010年第4期，第76頁(yè)）2017年，程雷副教授以“公安必然反對(duì)分離，但認(rèn)同中立”為由，提出“省級(jí)統(tǒng)管，問(wèn)題在市縣兩級(jí)，成本低”的相對(duì)之策。（參見(jiàn)程雷：《看守所立法中繞不開(kāi)的問(wèn)題：看守所該歸誰(shuí)管？》，載財(cái)新網(wǎng)http：//yuanchuang.caijing.com.cn/2017/0622/4289000.shtml，2017年7月12日訪問(wèn)）

（10）2005年，肖建國(guó)教授指出“從民事執(zhí)行權(quán)的司法屬性以及民事執(zhí)行中執(zhí)行實(shí)施權(quán)與執(zhí)行裁判權(quán)之間的密切關(guān)系來(lái)看，民事執(zhí)行工作應(yīng)當(dāng)由人民法院負(fù)責(zé)，這一體制安排有利于執(zhí)行工作的順利進(jìn)行”。（參見(jiàn)肖建國(guó)、趙晉山：《民事執(zhí)行若干疑難問(wèn)題探討》，《法律適用》2005年第6期，第3頁(yè)）2016年，肖建國(guó)教授提出，基于現(xiàn)行民訴法框架下“執(zhí)行局只負(fù)責(zé)執(zhí)行實(shí)施工作”，從修改民訴法角度“執(zhí)行局從基層法院或中級(jí)法院中分離出去，單獨(dú)設(shè)立，業(yè)務(wù)上相對(duì)獨(dú)立于本級(jí)法院，但要受上級(jí)人民法院指導(dǎo)、監(jiān)督，執(zhí)行局也僅僅負(fù)責(zé)執(zhí)行實(shí)施事務(wù)工作”。（參見(jiàn)肖建國(guó)：《民事審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離研究》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第2期，第49頁(yè)）

（11）2018年4月，陳杭平副教授指出：“執(zhí)行權(quán)‘外分不僅是將民事執(zhí)行的負(fù)擔(dān)與責(zé)任從法院剝離，更是通過(guò)對(duì)法院限權(quán)、分權(quán)，從根源上防止因執(zhí)行權(quán)濫用而引發(fā)的執(zhí)行難問(wèn)題?！保▍⒁?jiàn)陳杭平：《比較法視野下的執(zhí)行權(quán)配置模式研究》，《法學(xué)家》2018年第2期，第83頁(yè)）2018年9月，陳杭平副教授坦承，自十八大以來(lái)，最高人民法院大力加強(qiáng)執(zhí)行信息化建設(shè)，使一種具有中國(guó)特色的“內(nèi)外分權(quán)（責(zé)）”模式成為可能。（參見(jiàn)韓煦、孫超：《中國(guó)執(zhí)行模式的發(fā)展現(xiàn)狀與展望》，《法律適用》2018年第23期，第129頁(yè)）

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（責(zé)任編輯 吳 楠）