劉帥 趙佳佳

摘 要：作為中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的重要組成部分，境外非政府組織在華開(kāi)展的扶貧項(xiàng)目涉及教育扶貧、健康衛(wèi)生扶貧、社區(qū)綜合發(fā)展、災(zāi)害救援及災(zāi)后重建等社會(huì)領(lǐng)域，在中國(guó)的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)中發(fā)揮著重要作用。與本土社會(huì)組織和政府扶貧相比，境外非政府組織在扶貧實(shí)踐中除了表現(xiàn)出社會(huì)組織扶貧共有的諸如精準(zhǔn)性、靈活性和創(chuàng)新性等特點(diǎn)外，還具有鮮明的獨(dú)立性、可持續(xù)性、參與性和規(guī)范性等特點(diǎn)，不僅有力地促進(jìn)了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，更為中國(guó)扶貧工作的深入推進(jìn)培養(yǎng)了一批專業(yè)扶貧人才和機(jī)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：境外非政府組織;在華扶貧;合作模式;價(jià)值功能

中圖分類號(hào)：F323.8

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ?文章編號(hào)：1002-7408（2019）08-0052-07

境外非政府組織，是指在境外合法成立的基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、智庫(kù)機(jī)構(gòu)等非營(yíng)利、非政府的社會(huì)組織①。改革開(kāi)放以來(lái)，境外非政府組織在中國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)不斷增長(zhǎng)的歷史進(jìn)程，其在中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)中的作用更是被寫入《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的新進(jìn)展》的政府文件中。然而與境外非政府組織參與中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的數(shù)量及其所發(fā)揮的作用不協(xié)調(diào)的是，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于相關(guān)問(wèn)題的研究相對(duì)滯后，現(xiàn)有成果大多基于個(gè)別組織在某一地區(qū)的活動(dòng)或從境外非政府組織管理角度出發(fā)，而鮮有論著對(duì)其扶貧活動(dòng)進(jìn)行總體性評(píng)價(jià)和研究。本文擬在介紹境外非政府組織在華扶貧活動(dòng)總體狀況的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)總結(jié)境外非政府組織的扶貧模式、特點(diǎn)和影響，以期客觀梳理、評(píng)估境外非政府組織在華扶貧的現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r及其價(jià)值功能。

一、境外非政府組織在華扶貧背景與方式

截至目前，國(guó)內(nèi)尚未發(fā)現(xiàn)一家機(jī)構(gòu)能夠提供一份在華從事扶貧活動(dòng)的境外非政府組織的詳細(xì)名單。本文通過(guò)梳理《中國(guó)發(fā)展簡(jiǎn)報(bào)》公布的《200國(guó)際NGOS在中國(guó)》、社會(huì)組織網(wǎng)公布的境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)以及在云南省民政廳備案的境外非政府組織名單，并參考其官方網(wǎng)站，共搜集出影響較大的100個(gè)重點(diǎn)從事扶貧開(kāi)發(fā)的境外非政府組織。

（一）扶貧背景

在本次搜集調(diào)查的100個(gè)境外非政府組織中有96個(gè)確定了具體的入境時(shí)間，其中沒(méi)有改革開(kāi)放以前即在中國(guó)從事扶貧開(kāi)發(fā)的境外非政府組織，大部分是在20世紀(jì)80—90年代進(jìn)入中國(guó)大陸的（表1），這與當(dāng)時(shí)的國(guó)內(nèi)和國(guó)際環(huán)境密切相關(guān)。

十一屆三中全會(huì)后的改革開(kāi)放為境外非政府組織進(jìn)入中國(guó)大陸提供了歷史契機(jī)。新中國(guó)成立后，在當(dāng)時(shí)復(fù)雜國(guó)際環(huán)境和特殊歷史條件下，一度活躍在中國(guó)大陸內(nèi)部的境外非政府組織被定性為反華勢(shì)力而被驅(qū)逐出境。此后，在近30年時(shí)間里，境外非政府組織在中國(guó)大陸活動(dòng)的社會(huì)空間與合法性幾乎為零。十一屆三中全會(huì)的勝利召開(kāi)，打開(kāi)了中國(guó)大陸改革開(kāi)放的大門。一批曾在中國(guó)活動(dòng)的境外非政府組織再次踏足中國(guó)大陸，甚至一批成立不久的境外非政府組織也開(kāi)始將目光轉(zhuǎn)向中國(guó)扶貧領(lǐng)域。由于急需資金和技術(shù)支持，中國(guó)政府對(duì)此采取了默許甚至支持的態(tài)度。隨著改革步伐的加快，被冷落40年之久的慈善活動(dòng)終于在20世紀(jì)90年代獲得合法地位，1994年公布的《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》提出“積極開(kāi)展同扶貧有關(guān)的國(guó)際組織、區(qū)域組織、政府和非政府組織的交流”[1]，從事扶貧開(kāi)發(fā)的境外非政府組織獲得了前所未有的政策支持，紛紛進(jìn)入中國(guó)大陸。

“全球結(jié)社革命”是境外非政府組織進(jìn)入中國(guó)大陸的國(guó)際背景。隨著西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的出現(xiàn)和全球性問(wèn)題的增多，非政府組織如雨后春筍蓬勃生長(zhǎng)，從發(fā)達(dá)國(guó)家到發(fā)展中國(guó)家，從西方到東方，一股全球結(jié)社浪潮席卷世界，到20世紀(jì)90年代非政府組織“‘突然被賦予國(guó)際聲望，以至于政府和多邊組織刮目相看，而把NGO視為發(fā)展中的重要行動(dòng)者”[2]。在《中國(guó)發(fā)展簡(jiǎn)報(bào)》公布的《200國(guó)際NGOS在中國(guó)》中，有69.5%的組織是在20世紀(jì)90年代之后成立的。這意味著境外非政府組織來(lái)華是全球結(jié)社浪潮的重要組織部分。

總之，改革開(kāi)放以來(lái)的40年是在華境外非政府組織大放異彩的40年，特別是20世紀(jì)90年代的十年間，境外非政府組織的援華項(xiàng)目與中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的目標(biāo)高度一致，從而獲得了很高的合法性。1989年至1991年和1997年至1999年進(jìn)行的兩次社會(huì)組織清理整頓并未使這類組織受到影響，相反1997年至1999年入境的扶貧類組織達(dá)到25家，遠(yuǎn)高于其他年份。

（二）入境方式

由于中國(guó)對(duì)境外非政府組織的登記管理制度不完善，境外非政府組織采取了靈活多樣的入駐方式。

一是合法登記注冊(cè)。合法登記注冊(cè)有兩種形式，一種是能夠取得業(yè)務(wù)主管單位并在民政部登記注冊(cè)的，由于找到主管單位難度較大，采取這種方式入境的并不多，目前共有29家境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)采取此種方式入境;一種是沒(méi)有找到業(yè)務(wù)主管單位在工商管理部門登記注冊(cè)的，如巴迪基金會(huì)在工商部門注冊(cè)，山西永青咨詢服務(wù)中心注冊(cè)為外企②，雖然登記注冊(cè)為公司需要照章納稅，但畢竟取得了在華活動(dòng)的合法地位。

二是與政府或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)合作開(kāi)展項(xiàng)目。在民政部登記注冊(cè)標(biāo)志著境外非政府組織獲得了法律意義上的合法資格，但法律合法性③并非合法性的唯一構(gòu)成要素，行政合法性也是合法性的一個(gè)重要成分。與政府或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)合作是取得行政合法性的重要手段，政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和人民團(tuán)體是其重要合作伙伴。在國(guó)家層面，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)、中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、國(guó)家外國(guó)專家局、國(guó)家扶貧辦公室等單位是境外非政府組織的主要合作伙伴和掛靠單位。

三是資助國(guó)內(nèi)社會(huì)組織。一些社會(huì)組織雖然沒(méi)有取得在華活動(dòng)的合法地位，但是通過(guò)與國(guó)內(nèi)社會(huì)組織（官辦社會(huì)組織和民間社會(huì)組織）合作，共同開(kāi)展扶貧項(xiàng)目或提供資金支持等實(shí)際上已經(jīng)成為一種變相或隱形入華方式。另外，在與國(guó)內(nèi)社會(huì)組織合作的過(guò)程中，境外非政府組織并非是單純的資金資助者，境外非政府組織的人員、項(xiàng)目要求等也可以專家、顧問(wèn)等形式入境。

二、境外非政府組織在華扶貧活動(dòng)領(lǐng)域

在我國(guó)目前的社會(huì)和法律環(huán)境下，境外非政府組織并未同本土社會(huì)組織一樣受到嚴(yán)格的制度規(guī)范，它們的活動(dòng)沒(méi)有受到同一地區(qū)限制競(jìng)爭(zhēng)原則的約束，因而活動(dòng)范圍相對(duì)靈活廣泛。從搜集的100家境外非政府組織來(lái)看，它們開(kāi)展的扶貧項(xiàng)目主要集中在教育（61%）、健康衛(wèi)生（60%）、社區(qū)綜合發(fā)展（25%，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等）、災(zāi)害救援和災(zāi)后重建（22%）等方面，其中有80個(gè)境外非政府組織在兩個(gè)?。ㄊ小^(qū)）或以上的范圍從事扶貧活動(dòng)，這些組織一般實(shí)力雄厚、資金規(guī)模大、管理規(guī)范，如國(guó)際美慈、香港樂(lè)施會(huì)、國(guó)際宣明會(huì)、英國(guó)海外志愿服務(wù)社等。有20個(gè)境外非政府組織活動(dòng)范圍僅限于一省（市、區(qū)），如四川農(nóng)村發(fā)展組織、蘇莽基金會(huì)、山西永青咨詢服務(wù)中心等，這類組織相對(duì)規(guī)模較小，一般由海外華僑華人或在該地區(qū)生活工作過(guò)的外國(guó)友人成立。整體來(lái)看，由于中國(guó)的貧困人口主要集中在中西部的高寒山區(qū)、荒漠區(qū)、深山區(qū)和石漠化地區(qū)，同時(shí)這些地區(qū)又是少數(shù)民族聚居的地區(qū)，貧困和多樣性的生態(tài)及文化吸引著境外非政府組織的目光，因此，它們的大多數(shù)扶貧活動(dòng)也在中西部展開(kāi)，如施永青基金會(huì)2008年～2015年初全部資助額度的84.3%集中在山西、云南、甘肅和青海四省區(qū)[3]。而有些組織則只在西部少數(shù)民族地區(qū)開(kāi)展活動(dòng)，如關(guān)注藏區(qū)的利眾基金會(huì)、關(guān)注康巴藏區(qū)的康巴援助基金會(huì)、關(guān)注寧夏的寧夏孩子組織。盡管來(lái)源地區(qū)不同、入境時(shí)間有別、活動(dòng)范圍不一、合作對(duì)象各異，但境外非政府組織的扶貧領(lǐng)域卻表現(xiàn)出較為明顯的一致性和重合性。

（一）教育扶貧

教育是形成人力資本的根本途徑，對(duì)于改變個(gè)人和家庭的命運(yùn)有著不可替代的重要作用。境外非政府組織非常重視教育資助類項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和運(yùn)作。具體來(lái)講，境外非政府組織開(kāi)展的教育扶貧項(xiàng)目包括：傳統(tǒng)的以援建學(xué)校、發(fā)放獎(jiǎng)學(xué)金、義務(wù)支教、教師培訓(xùn)、教材教具發(fā)放等為代表的項(xiàng)目，寰宇希望、樹(shù)華教育基金會(huì)、欣欣教育基金會(huì)等開(kāi)展的教育扶貧項(xiàng)目以此種形式為主;提高貧困人口的勞動(dòng)技能、提升貧困人口的勞動(dòng)效率、提升其可持續(xù)發(fā)展能力的技能培訓(xùn)類項(xiàng)目，如西藏扶貧基金會(huì)開(kāi)展的手藝人行動(dòng)計(jì)劃;少數(shù)民族文化傳承項(xiàng)目，少數(shù)民族地區(qū)有著豐富多樣的文化資源，但由于與外界語(yǔ)言不通、保護(hù)不足等原因，面臨著后繼無(wú)人乃至失傳的困境，更無(wú)法使寶貴的文化資源轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)資源，一些境外非政府組織通過(guò)開(kāi)發(fā)適合本土的教材和開(kāi)展母語(yǔ)教育和雙語(yǔ)教育等降低少數(shù)民族接受學(xué)校教育的語(yǔ)言障礙。同時(shí)，也使本民族文化得到保存和傳播，如世界少數(shù)民族語(yǔ)文研究院在我國(guó)西南地區(qū)開(kāi)展的零障礙雙語(yǔ)教學(xué)、白文項(xiàng)目、傣語(yǔ)項(xiàng)目和侗漢雙語(yǔ)項(xiàng)目。

（二）健康衛(wèi)生扶貧

受社會(huì)地理歷史等多方因素的影響，我國(guó)中西部地區(qū)特別是少數(shù)民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生體系不健全，甚至缺乏基本的衛(wèi)生常識(shí)，存在人畜混居的極端貧困狀態(tài)，而有些地區(qū)由于自然環(huán)境的限制本身就是地方病高發(fā)區(qū)，如西藏山南地區(qū)大骨節(jié)病多發(fā)。因此，境外非政府組織將貧困人口的健康衛(wèi)生作為扶貧開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)資助領(lǐng)域。具體來(lái)講，境外非政府組織開(kāi)展的健康衛(wèi)生扶貧項(xiàng)目包括：提供醫(yī)療設(shè)備，如美中慈善基金會(huì)發(fā)起的“中國(guó)路加愛(ài)心醫(yī)療工程”和“愛(ài)心醫(yī)療診斷設(shè)備捐贈(zèng)項(xiàng)目”主要向偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的市縣級(jí)醫(yī)院捐贈(zèng)先進(jìn)醫(yī)療設(shè)備;實(shí)施疾病防治，如美國(guó)微笑列車基金會(huì)專門實(shí)施唇腭裂修復(fù)慈善項(xiàng)目，大骨節(jié)基金會(huì)致力于為西藏地區(qū)的大骨節(jié)病群眾提供醫(yī)療救治;開(kāi)展健康衛(wèi)生教育和醫(yī)學(xué)研究，如美國(guó)中華醫(yī)學(xué)基金會(huì)通過(guò)資助醫(yī)學(xué)、護(hù)理以及公共衛(wèi)生研究和教育來(lái)改善中國(guó)人特別是貧困人口的健康狀況。

（三）社區(qū)綜合發(fā)展

境外非政府組織在各地的扶貧實(shí)踐中逐漸認(rèn)識(shí)到單一項(xiàng)目無(wú)法形成貧困村的良性發(fā)展，只有綜合考慮貧困村和貧困農(nóng)民的實(shí)際情況，重視本地經(jīng)驗(yàn)和地方化知識(shí)，實(shí)施多個(gè)交叉項(xiàng)目，通過(guò)項(xiàng)目互補(bǔ)才能達(dá)到提升貧困村的自我發(fā)展能力，因此，社區(qū)綜合發(fā)展項(xiàng)目就成為境外非政府組織扶貧的新鮮選項(xiàng)。社區(qū)綜合發(fā)展項(xiàng)目一般以解決農(nóng)民生計(jì)問(wèn)題為基礎(chǔ)，兼及道路橋梁人畜飲水等基礎(chǔ)設(shè)施改善、婦女賦權(quán)、小額貸款、農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)等，需要社區(qū)內(nèi)共同利益相關(guān)者的積極參與，同時(shí)也是一種以社區(qū)為本的扶貧方式，即讓受惠社區(qū)的成員積極參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、實(shí)施和監(jiān)督評(píng)估。國(guó)際小母牛組織以價(jià)值為基礎(chǔ)的社區(qū)綜合發(fā)展模式（VBHCD）強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)人賦權(quán)，提高婦女的領(lǐng)導(dǎo)地位，增強(qiáng)社區(qū)和諧，加強(qiáng)基層組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，并讓這些機(jī)構(gòu)在價(jià)值鏈中扮演重要角色。國(guó)際行動(dòng)援助機(jī)構(gòu)在與科技部合作在河北省懷安縣開(kāi)展的項(xiàng)目，包括食品安全、飲用水、牲畜飼養(yǎng)和婦女健康等內(nèi)容，并與當(dāng)?shù)馗刹亢蜕鐓^(qū)一起設(shè)計(jì)社區(qū)管理各種發(fā)展計(jì)劃。

（四）災(zāi)害救援及災(zāi)后重建

我國(guó)自然災(zāi)害多發(fā)，水災(zāi)、旱災(zāi)、地震、泥石流和極端雨雪天氣等對(duì)貧困地區(qū)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貧困人口的生產(chǎn)生活影響甚大，貧困人口的抗風(fēng)險(xiǎn)能力低下，導(dǎo)致因?yàn)?zāi)致貧和因?yàn)?zāi)返貧的情況較為突出，許多境外非政府組織不僅在災(zāi)害發(fā)生后的第一時(shí)間提供大量物資援助，還積極參與災(zāi)后重建，這其中既包括專業(yè)性的救援組織，如亞洲備災(zāi)中心、各國(guó)在華活動(dòng)的紅十字會(huì)組織、安澤國(guó)際救援組織等，也有一些最初沒(méi)有救災(zāi)業(yè)務(wù)在災(zāi)害發(fā)生后從事災(zāi)害救援和災(zāi)后重建的組織，如國(guó)際小母牛組織和愛(ài)福社會(huì)等。

當(dāng)然，境外非政府的扶貧領(lǐng)域遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于此，在環(huán)境保護(hù)、基層組織能力建設(shè)、小額貸款、兒童保護(hù)等其他方面也能時(shí)常看見(jiàn)它們的身影。

三、境外非政府組織在華扶貧合作模式與特點(diǎn)

（一）合作模式

與西方社會(huì)強(qiáng)調(diào)的民間與民間的一對(duì)一合作形式不同，受到中國(guó)政治、法律和社會(huì)多方面因素的影響，境外非政府組織在華扶貧形成了多樣化的合作模式。綜合來(lái)看，主要有四種合作模式，即與中國(guó)政府、事業(yè)單位、人民團(tuán)體和社會(huì)組織之間的合作模式。

其一，境外非政府組織與中國(guó)政府合作扶貧。政府（中央政府和地方政府及相關(guān)職能部門）是境外非政府組織的首要合作對(duì)象。據(jù)韓俊魁2011年的統(tǒng)計(jì)，經(jīng)常與政府合作的境外非政府組織比例高達(dá)74.5%，若加上偶爾合作，這一比例則有93.6%[4]。與政府合作可以帶來(lái)顯而易見(jiàn)的好處：一是境外非政府組織可以獲得在華活動(dòng)的合法性，享受政府行政資源帶來(lái)的便利;二是通過(guò)與政府的合作可以獲得發(fā)展方向、技術(shù)、人員、信息等方面的支持;三是與政府合作的項(xiàng)目具有一定示范性，可以借助龐大的政府體系得到進(jìn)一步的傳播和推廣，擴(kuò)大扶貧效益和影響。正如福特基金會(huì)駐北京代表處首席代表華安德所說(shuō)：“在中國(guó)，有政府的支持和參與，項(xiàng)目就好做一些……成果也會(huì)比較容易推廣一些，這是肯定的?！盵5]除了與政府合作所帶來(lái)的便利考量外，許多境外非政府組織也基于消除貧困的治理難度主動(dòng)把政府及其部門作為合作伙伴，香港郭氏基金會(huì)認(rèn)為僅靠基金會(huì)無(wú)法解決農(nóng)村的貧困問(wèn)題，因此特別強(qiáng)調(diào)政府的力量，認(rèn)為其主要任務(wù)是查漏補(bǔ)缺，促成政府政策的落實(shí)并提高當(dāng)?shù)卣膱?zhí)行力。

其二，境外非政府組織與事業(yè)單位合作扶貧。事業(yè)單位是一種中國(guó)獨(dú)有的組織形式，承擔(dān)著教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等多種社會(huì)職能，是科教文衛(wèi)體等機(jī)構(gòu)密集存在的領(lǐng)域，也是許多境外非政府組織競(jìng)相合作的對(duì)象。一項(xiàng)調(diào)查顯示，美國(guó)非政府組織資助總額的63%流向了事業(yè)單位，其中，中央直屬部級(jí)事業(yè)單位占8%，部委和省屬事業(yè)單位占14%，高等院校占41%[6]252。 這主要基于以下幾種原因：一是與事業(yè)單位合作能夠?yàn)榫惩夥钦M織提供合法性支持，如美國(guó)福特基金會(huì)北京代表處的設(shè)立之所以能夠成功主要是借助了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的力量;二是與事業(yè)單位合作可以為境外非政府組織提供專業(yè)咨詢，境外非政府組織所重點(diǎn)關(guān)注的醫(yī)療衛(wèi)生和教育與事業(yè)單位的工作領(lǐng)域高度重合，事業(yè)單位因其多層次多領(lǐng)域的活動(dòng)范圍而成為外來(lái)組織了解當(dāng)?shù)厍闆r的最佳“引路人”[7];三是與事業(yè)單位合作可以為境外非政府組織提供技術(shù)支持，境外非政府組織開(kāi)展的項(xiàng)目一般需要一定的專業(yè)技術(shù)，而專業(yè)技術(shù)人才集中的事業(yè)單位可以為其扶貧活動(dòng)提供智力支持和人員及組織保證，福特基金會(huì)所支持的中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)政策研究項(xiàng)目的合作對(duì)象即是中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院。

其三，境外非政府組織與人民團(tuán)體合作扶貧。本文所說(shuō)的人民團(tuán)體指的是由中央編辦管理機(jī)構(gòu)編制的22個(gè)群眾團(tuán)體④。它的形成和發(fā)展與中國(guó)共產(chǎn)黨的群眾路線密切相關(guān)，是黨和政府聯(lián)系群眾的紐帶和橋梁。這類組織一般政治性較強(qiáng)，行政化傾向較為明顯，盡管是當(dāng)前社會(huì)治理改革的重要對(duì)象，但這類組織也具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，它們通常組織網(wǎng)絡(luò)龐大、組織體系較為嚴(yán)密，動(dòng)員能力較強(qiáng)，從事工作具有公益性。其中婦聯(lián)、殘聯(lián)、青聯(lián)、紅十字會(huì)和科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)以及宋慶齡基金會(huì)是境外非政府組織的重要合作對(duì)象。來(lái)自中國(guó)香港的非政府組織普遍與人民團(tuán)體形成了密切的合作關(guān)系。自1984以來(lái)，為開(kāi)展殘疾人救助服務(wù)，提高殘疾人融入社會(huì)的能力，李嘉誠(chéng)基金會(huì)聯(lián)同中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)30年來(lái)累計(jì)捐贈(zèng)4.115億港元，直接服務(wù)超過(guò)200萬(wàn)人，并連續(xù)開(kāi)展三期“長(zhǎng)江新里程計(jì)劃”[8]。除了直接與各人民團(tuán)體合作之外，隸屬于或脫胎于各人民團(tuán)體的各種官辦基金會(huì)等社會(huì)組織如中國(guó)兒童少年基金會(huì)、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)紅十字基金會(huì)、中國(guó)婦女發(fā)展基金會(huì)也是境外非政府組織的重點(diǎn)選擇對(duì)象。

其四，境外非政府組織與本土社會(huì)組織合作扶貧。受西方價(jià)值觀的影響，境外非政府組織往往將民主化視為重要的價(jià)值追求，因此，有些境外非政府組織明確要求和本土社會(huì)組織合作。本土社會(huì)組織既包括官辦社會(huì)組織，也包括民間社會(huì)組織，中國(guó)國(guó)際民間組織合作促進(jìn)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱中國(guó)民促會(huì)）作為專業(yè)從事國(guó)際民間組織合作的社會(huì)組織與多個(gè)境外非政府組織有合作關(guān)系。截止到2015年12月底，中國(guó)民促會(huì)已經(jīng)與181個(gè)國(guó)外民間組織和國(guó)際多雙邊機(jī)構(gòu)建立了項(xiàng)目合作，其中已有21個(gè)國(guó)家或地區(qū)的98個(gè)國(guó)外民間組織和國(guó)際多雙邊機(jī)構(gòu)通過(guò)民促會(huì)向我國(guó)提供了人民幣9.00億元的資金援助[9]。愛(ài)德基金會(huì)是民間社會(huì)組織開(kāi)展國(guó)際合作的杰出代表，根據(jù)其業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)，從1985年到2011年的26年間，僅與愛(ài)德合作的美國(guó)非政府組織就有120家之多，它們共向愛(ài)德提供了1.65億元人民幣的資助[6]267。與本土社會(huì)組織合作即實(shí)現(xiàn)了境外非政府組織的價(jià)值追求，也使得處在初級(jí)階段的中國(guó)社會(huì)組織獲得了重要的國(guó)際資源。

（二）主要特點(diǎn)

境外非政府組織開(kāi)展的扶貧項(xiàng)目，除了表現(xiàn)出社會(huì)組織扶貧共有的諸如精準(zhǔn)性、靈活性和創(chuàng)新性等特點(diǎn)外，還有著自身獨(dú)有的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

其一，獨(dú)立性。相對(duì)于本土社會(huì)組織而言的，由于其資源來(lái)源于境外，無(wú)論是扶貧對(duì)象的選擇還是扶貧模式的選用抑或是扶貧項(xiàng)目的監(jiān)督和扶貧效益的評(píng)估，境外非政府組織主要是基于自身宗旨和當(dāng)?shù)氐目陀^實(shí)際。盡管境外非政府組織開(kāi)展項(xiàng)目會(huì)尋求與當(dāng)?shù)卣?、事業(yè)單位等官方組織的合作，但這種合作基于平等的地位，“靠政府，但不受制于政府”，合作對(duì)象只提供項(xiàng)目意見(jiàn)。

其二，可持續(xù)性。境外非政府組織扶貧項(xiàng)目的可持續(xù)表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)或?qū)?xiàng)目進(jìn)行長(zhǎng)期跟進(jìn)。使貧困人口擺脫貧困并非一次捐贈(zèng)或臨時(shí)性項(xiàng)目所能實(shí)現(xiàn)，需要長(zhǎng)久的堅(jiān)持和幫扶，境外非政府組織開(kāi)展的項(xiàng)目一般持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，參與人員有連續(xù)性，香港苗圃行動(dòng)認(rèn)為發(fā)展教育需要一種長(zhǎng)遠(yuǎn)不間斷的發(fā)展計(jì)劃，因而將長(zhǎng)期跟進(jìn)作為助學(xué)行動(dòng)三大守則之一。二是注重項(xiàng)目參與人員各方面能力的提高。通過(guò)能力建設(shè)，項(xiàng)目管理人員和受益人群的綜合素質(zhì)得到提高，最終受益社區(qū)和貧困人口的自我發(fā)展能力水平得到提高，而許多組織還通過(guò)培養(yǎng)當(dāng)?shù)氐拿耖g社會(huì)組織增強(qiáng)貧困人群自我組織、自我管理能力，以期在組織撤離時(shí)項(xiàng)目可以得到延續(xù)。三是重視扶貧項(xiàng)目和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，境外非政府組織認(rèn)為發(fā)展項(xiàng)目不能以破環(huán)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境為代價(jià)，他們?cè)谪毨У貐^(qū)的發(fā)展項(xiàng)目往往是綜合項(xiàng)目，比較注重各方面的平衡發(fā)展。

其三，參與性。在對(duì)受益群體進(jìn)行援助時(shí)，境外非政府組織強(qiáng)調(diào)受益者的積極參與和平等權(quán)利，認(rèn)為扶貧對(duì)象是發(fā)展活動(dòng)的主體，而不是援助活動(dòng)的被動(dòng)接受者和可有可無(wú)的配角。它們尊重受益者的決策權(quán)和發(fā)言權(quán)，許多項(xiàng)目都是通過(guò)參與式培訓(xùn)提高受益者的能力，進(jìn)而使受益者完成項(xiàng)目。如四川農(nóng)村發(fā)展組織的工作方法是與本地社區(qū)密切配合，相信并尊重村民。在項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程中運(yùn)用參與式的工作方法，創(chuàng)造機(jī)會(huì)和氛圍讓目標(biāo)群體主動(dòng)參與項(xiàng)目的全過(guò)程，自行決定、設(shè)計(jì)、履行以及管理項(xiàng)目。國(guó)際小母牛組織視充分參與為公正與可持續(xù)發(fā)展的十二條基石之一，讓所有項(xiàng)目成員充分參與項(xiàng)目決策，在每個(gè)項(xiàng)目村建立民主的管理模式，鼓勵(lì)農(nóng)戶參與到社區(qū)公共事務(wù)中來(lái)，共同規(guī)劃社區(qū)的未來(lái)，而據(jù)小母牛統(tǒng)計(jì)，充分參與的項(xiàng)目村社區(qū)幸福指數(shù)比未實(shí)施項(xiàng)目村提升45%[10]。通過(guò)鼓勵(lì)受益人參與不僅可以保證扶貧項(xiàng)目與貧困需求的精準(zhǔn)對(duì)接，避免資源浪費(fèi)和貧困人群權(quán)利的被剝奪，也能夠增強(qiáng)受益人自我組織、自我發(fā)展的能力。

其四，規(guī)范性。規(guī)范科學(xué)的管理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目高效運(yùn)行的制度保證，經(jīng)過(guò)數(shù)年乃至數(shù)十年的扶貧實(shí)踐，境外非政府組織通常已經(jīng)形成一套行事風(fēng)格和方法，在華扶貧項(xiàng)目只是適應(yīng)境內(nèi)各地實(shí)際的經(jīng)驗(yàn)復(fù)制，有些境外非政府組織雖然成立時(shí)間較短，但普遍運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，效率較高。整體而言，境外非政府組織扶貧項(xiàng)目的規(guī)范性體現(xiàn)在項(xiàng)目選擇、實(shí)施和后續(xù)管理的全過(guò)程。樂(lè)施會(huì)在項(xiàng)目周期管理中從項(xiàng)目文件、項(xiàng)目撥款、收款回條到資金的使用、預(yù)算的調(diào)整等都有嚴(yán)格的規(guī)定，香港應(yīng)善良基金會(huì)除了明確捐贈(zèng)對(duì)象的客觀條件外，還對(duì)合作伙伴的項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管能力有具體要求，諸如此類具體制度設(shè)定在境外非政府組織中比比皆是，保證了投入資金的高回報(bào)率。

四、境外非政府組織在華扶貧活動(dòng)的價(jià)值功能

作為中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的重要組成部分，境外非政府組織開(kāi)展的扶貧項(xiàng)目把國(guó)際上一些先進(jìn)的理念和方法引入中國(guó)，不僅在一定程度上緩解了受益地區(qū)的貧困狀況，而且在多方面產(chǎn)生了積極影響。

（一）帶動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展

境外非政府組織扶貧最直接的貢獻(xiàn)莫過(guò)于為貧困地區(qū)和扶貧對(duì)象提供了數(shù)量可觀的援助資金，雖然我們已無(wú)法對(duì)其總額進(jìn)行確切統(tǒng)計(jì)，但通過(guò)幾組數(shù)據(jù)還是能有一個(gè)大致印象：香港樂(lè)施會(huì)至2015年底共計(jì)在中國(guó)大陸投入資金總額超過(guò)10億元人民幣[11];世界宣明會(huì)2002至2015年末在中國(guó)大陸的投入共計(jì)3.5055億美元⑤;而據(jù)云南省國(guó)際民間組織促進(jìn)會(huì)《境外非政府組織發(fā)展及管理研究》項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)，“國(guó)際NGO在滇的項(xiàng)目資金投入2003年是3200萬(wàn)元，2004年是5300萬(wàn)元，2005年是8600萬(wàn)元，2006年達(dá)到1.2億元?！盵12]這些資金加上同時(shí)投入的技術(shù)和人力資源共同構(gòu)成了打破貧困惡性循環(huán)的利器，通過(guò)與合作對(duì)象共同開(kāi)展項(xiàng)目，調(diào)動(dòng)貧困社區(qū)和民眾的積極主動(dòng)性，改善人居環(huán)境、捐建學(xué)校醫(yī)院、改良農(nóng)業(yè)技術(shù)、提供技能培訓(xùn)、改善交通條件等有效緩解了貧困地區(qū)發(fā)展面臨的資金短缺困境，減少了當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)成本和壓力，解決了數(shù)以萬(wàn)計(jì)貧困人口的生產(chǎn)生活問(wèn)題，彌補(bǔ)了政府扶貧的不足，一定程度上改變了貧困地區(qū)的落后面貌，推動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步。

（二）為國(guó)家扶貧工作培養(yǎng)了一批專業(yè)人才和組織機(jī)構(gòu)

除了資金支持外，境外非政府組織的扶貧項(xiàng)目也為中國(guó)培養(yǎng)了一批與國(guó)際先進(jìn)減貧經(jīng)驗(yàn)和理念接軌，并能夠熟練將其運(yùn)用于扶貧實(shí)踐的專業(yè)人才和機(jī)構(gòu)，如今扶貧系統(tǒng)已經(jīng)成為從事中外交流的重點(diǎn)職能部門之一，是“講好減貧的中國(guó)故事”的重要主體。以上是從政府系統(tǒng)而言的，對(duì)于社會(huì)系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，境外非政府組織招聘的專職工作人員經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐已經(jīng)成為一支扶貧生力軍，他們常年扎根農(nóng)村和農(nóng)民工社區(qū)從事項(xiàng)目的調(diào)研、執(zhí)行、管理、跟蹤和監(jiān)督，他們的奉獻(xiàn)精神和公益實(shí)踐不僅影響了合作者，也吸引了大批志愿者。而為了保證扶貧項(xiàng)目的延續(xù)，境外非政府組織往往把當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織和公益組織的培養(yǎng)和能力提升作為重要目標(biāo)。澳大利亞紅十字會(huì)在合作中注重提升云南紅十字會(huì)管理項(xiàng)目的能力，并在2001決定由云南省紅十字會(huì)獨(dú)立執(zhí)行青年伙伴教育項(xiàng)目，中國(guó)滋根鄉(xiāng)村教育與發(fā)展促進(jìn)會(huì)為20多個(gè)草根NGO提供過(guò)支持，與德國(guó)EZE的合作促成了商城縣農(nóng)村合作促進(jìn)會(huì)的成立，這些本土社會(huì)組織數(shù)量和能力的增長(zhǎng)在維護(hù)項(xiàng)目持續(xù)性、增加貧困社會(huì)自我發(fā)展能力方面起到了積極作用，加快了中國(guó)民間社會(huì)的生成，改進(jìn)了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理。

（三）使國(guó)外先進(jìn)扶貧模式和規(guī)范化管理經(jīng)驗(yàn)得以推廣

從投資規(guī)模來(lái)看，境外非政府組織開(kāi)展的扶貧項(xiàng)目與政府扶貧項(xiàng)目自然是不可同日而語(yǔ)，不過(guò)在項(xiàng)目的靈活性和創(chuàng)新性上，境外非政府組織卻要比政府技高一籌。世界宣明會(huì)在云南永勝縣的扶貧實(shí)踐得到了民政部的支持和推廣，如今在中國(guó)有廣泛影響并受倍受贊譽(yù)的參與式扶貧和社區(qū)綜合扶貧就是境外非政府組織引入的。雖然境外非政府組織扶貧項(xiàng)目一般規(guī)模不大，但他們的資金投入是建立在對(duì)捐贈(zèng)人負(fù)責(zé)，使貧困人口直接受益的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、實(shí)施、管理和評(píng)估都有完整規(guī)范的運(yùn)行規(guī)則和體系。改革開(kāi)放之初，中國(guó)政府和社會(huì)組織還缺乏運(yùn)作管理項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，而中國(guó)國(guó)際民間組織合作促進(jìn)會(huì)“通過(guò)實(shí)施200多個(gè)發(fā)展援助項(xiàng)目，吸取了不少經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，基本掌握了項(xiàng)目管理的規(guī)劃和方法，為順利地籌資和管理項(xiàng)目打下了良好的基礎(chǔ)”[13]。

（四）增強(qiáng)國(guó)內(nèi)外人民扶貧開(kāi)發(fā)合作和感情交流

從1949年新中國(guó)成立到1978年改革開(kāi)放，中國(guó)處在半封閉狀態(tài)，中外之間缺乏交流，中國(guó)人民對(duì)外國(guó)人民缺乏了解，外國(guó)人民也把中國(guó)視為神秘的國(guó)度。而境外非政府組織來(lái)華從事扶貧開(kāi)發(fā)增進(jìn)了中國(guó)人民和來(lái)源國(guó)人民之間的了解和互信。在傳統(tǒng)的對(duì)外援助和國(guó)際關(guān)系中，政府是主體，但隨著新世紀(jì)的到來(lái)，中外之間的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和民間交流日益增多，其中民間互信是必不可少的。作為民間交流重要主體的境外非政府組織在扶貧過(guò)程中會(huì)尋求政府、事業(yè)單位、人民團(tuán)體、社會(huì)組織乃至企業(yè)等各類不同主體的合作，招聘本地員工、選用本土負(fù)責(zé)人，邀請(qǐng)本地員工訪問(wèn)總部及其他機(jī)構(gòu)，派遣志愿者進(jìn)入中國(guó)服務(wù)，不僅使中國(guó)大陸的機(jī)構(gòu)和民眾有機(jī)會(huì)近距離接觸國(guó)外經(jīng)驗(yàn)、話語(yǔ)、概念等，而且為中外交流播下了友好的種子。如，被稱為“云南版白求恩”的狄家諾教授和他創(chuàng)建的中加心臟健康檢查機(jī)構(gòu)，自2006年以來(lái)一直活躍在云滇大地，得到了云南政府和民間的一致贊譽(yù)，在中美之間架起了一座友好橋梁。

綜上所述，境外非政府組織的在華扶貧活動(dòng)對(duì)于改善貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)模式轉(zhuǎn)變和效率提升起到了重要的積極作用。在全面建成小康社會(huì)脫貧攻堅(jiān)階段和精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中更應(yīng)積極引導(dǎo)，使其在政府、市場(chǎng)和社會(huì)三位一體協(xié)同共進(jìn)的大扶貧格局中發(fā)揮更精彩的作用。

注釋：

① 本文所說(shuō)的境外非政府組織不包括聯(lián)合國(guó)下屬機(jī)構(gòu)、政府間國(guó)際組織。

② 2016年10月17日電話采訪山西永青咨詢服務(wù)中心負(fù)責(zé)人。

③ 本文采用高丙中對(duì)合法性的分類，即合法性可以分為法律合法性、行政合法性、社會(huì)合法性和政治合法性。參見(jiàn)高丙中：《社會(huì)團(tuán)體的合法性問(wèn)題》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2000年第2期。

④ 中華全國(guó)總工會(huì)、中國(guó)共產(chǎn)主義青年團(tuán)、中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)、中國(guó)文學(xué)藝術(shù)界聯(lián)合會(huì)、中國(guó)作家協(xié)會(huì)、中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)、中華全國(guó)歸國(guó)華僑聯(lián)合會(huì)、中國(guó)法學(xué)會(huì)、中國(guó)人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)、中華全國(guó)新聞工作者協(xié)會(huì)、中華全國(guó)臺(tái)灣同胞聯(lián)誼會(huì)、中國(guó)國(guó)際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)（中國(guó)國(guó)際商會(huì)）、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)、中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)、中國(guó)人民外交學(xué)會(huì)、中國(guó)宋慶齡基金會(huì)、黃埔軍校同學(xué)會(huì)、歐美同學(xué)會(huì)（中國(guó)留學(xué)人員聯(lián)誼會(huì)）、中國(guó)思想政治工作研究會(huì)、中華職業(yè)教育社、中華全國(guó)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)。

⑤ 據(jù)世界宣明會(huì)2011年至2015年年報(bào)提供的項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)得出。

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[10]四川農(nóng)村發(fā)展組織官方網(wǎng)站[EB/OL].http：//cn.dors.org.uk/.

[11]劉源.精準(zhǔn)扶貧視野下的國(guó)際非政府組織與中國(guó)減貧：以樂(lè)施會(huì)為例[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016（5）∶101.

[12]國(guó)際NGO中國(guó)生存報(bào)告[N].公益時(shí)報(bào)，2013-04-16.

[13]黃浩明.國(guó)際民間組織合作實(shí)務(wù)和管理[M].北京：對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2000∶9.

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