呂宴聞　李祥

[摘要]在政治體制運行過程中，政府信任是影響政策制定和執(zhí)行的社會成因，對政治穩(wěn)定和政治體系的順利運轉(zhuǎn)具有重要意義。通過對湛江市農(nóng)村地區(qū)政府信任差序化的調(diào)查研究以及政策績效的評價分析，發(fā)現(xiàn)基層民眾對不同層級政府的信任程度呈現(xiàn)出明顯的差序化現(xiàn)象，根據(jù)分析調(diào)查，從基層治理模式轉(zhuǎn)變、大眾媒體的導(dǎo)向作用和個體感知三個方面剖析這種差序政府信任的成因，并從制度建設(shè)、政策監(jiān)督、激活內(nèi)動力、信息公開和公民利益表達方面提供出建議。

[關(guān)鍵詞]基層政府;政府信任差序化;農(nóng)村地區(qū);湛江

[中圖分類號] F320.3[文獻標識碼]A

1 文獻梳理與問題提出

政府信任危機是世界上每個國家都會經(jīng)歷的治理難題，從20世紀60年代開始，西方發(fā)達國家都面臨著不同程度上的信任危機。對于進入社會轉(zhuǎn)型期的中國來說，也是如此。近年來中國農(nóng)村的變革使得基層政府面臨的信任沖突開始凸顯。政府信任，可以理解為民眾對于政府或政治制度體系抱有信心，相信其政策結(jié)果符合民眾利益。“差序政府信任”的概念起初是大中華政治研究者發(fā)現(xiàn)的一種政治心理現(xiàn)象。學(xué)者們發(fā)現(xiàn)在中國大陸，一般來說民眾對中央政府的信任高于對地方政府的信任，對上級政府的信任高于對下級政府的信任。同時，民眾對政府信任的差異不僅體現(xiàn)在中央和地方之間，其信任程度在不同層級的政府之間也不均衡。中國最早開始研究政府信任差序化的問題是張厚安和孟桂蘭（1993）發(fā)表的《完善村民委員會的民主選舉制度推進農(nóng)村政治穩(wěn)定與發(fā)展》中，提出了在改革開放時期農(nóng)民對不同層級的政府信任程度存在差異;李連江（2012）把這種“差序格局”下的關(guān)系結(jié)構(gòu)正式命名為“差序政府信任”;肖唐鏢（2013）等人在5省60村進行4次歷時性調(diào)查的數(shù)據(jù)分析，證實了農(nóng)村地區(qū)政府信任差序化的存在及其規(guī)律性;呂書鵬（2017）在第三波ABS數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，將政府信任分為了差序政府信任、無差序政府信任和反差序政府信任。盡管《外交學(xué)者》以及世界價值觀調(diào)查等都表明中國的政府信任水平總體處于一個較高的水平，但是國內(nèi)的部分調(diào)查報告中顯示，我國近年來的政府信任總體上處于下降趨勢，并呈現(xiàn)出“央強地弱”的傾向。上官酒瑞（2011）認為，中國的社會體制改革導(dǎo)致了民眾對政府信任的變化，從而我國的基層政府信任呈現(xiàn)出由人格信任逐步向制度信任過渡的基本圖景。孟天廣（2014）通過1990-2009年的調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)型期的中國政治信任整體趨于下降趨勢，且出現(xiàn)了“中央一地方”的政治信任分化。董禮勝、孫山（2016）將農(nóng)民對中央政府的信任分為兩種：一種是信任中央政府會重視農(nóng)民、保障農(nóng)民利益，另一種是相信中央政府有能力保障農(nóng)民權(quán)益。簡單來說，就是可以分為對中央政府意圖的信任和對其能力的信任兩類。且后續(xù)研究表明，農(nóng)民對中央政府意圖的信任高于對其能力的信任，而且受到這種信任水平的影響，農(nóng)民會對基層政府的問題進行上訪。學(xué)者于建嶸（2010）對上訪農(nóng)民的調(diào)查研究，也說明了政府差序信任是導(dǎo)致農(nóng)民上訪的重要因素。

隨著近年來的“上訪熱”等群體性事件發(fā)生，如何解決政府差序信任問題，成為當前學(xué)界的重點與難點?；浌瓠偟貐^(qū)擁有常住人口超過1.6億人，加上豐富的土地資源，農(nóng)村地區(qū)面積龐大，隨著國家政策推動三省間的區(qū)域合作，粵桂瓊地區(qū)的基層治理模式也發(fā)生了變化。為了研究政府信任結(jié)構(gòu)在粵桂瓊地區(qū)的構(gòu)成情況，本文選取位于粵、桂、瓊?cè)〗粎R處的湛江市為例，對該市基層政府差序化現(xiàn)狀進行系統(tǒng)分析，深刻剖析其存在的背后原因，以提出有效的解決措施，為解決農(nóng)村地區(qū)政府信任差序化的問題研究提供經(jīng)驗借鑒。

2 基層政府信任差序化現(xiàn)狀：基于湛江市農(nóng)村地區(qū)的實證調(diào)查

根據(jù)湛江市第三次全國農(nóng)業(yè)普查報告，湛江有鄉(xiāng)鎮(zhèn)84個，村落1688個，農(nóng)戶116.61戶，是農(nóng)業(yè)大市。這兩年其在支農(nóng)投入上不斷增加，頒布實施了各項強農(nóng)惠農(nóng)政策，在走訪調(diào)查的過程中，我們發(fā)現(xiàn)湛江農(nóng)村地區(qū)政府信任差序化情況較為明顯。

本文的實證研究是通過問卷調(diào)查的形式進行數(shù)據(jù)的收集分析。根據(jù)前期準備中對相關(guān)文獻的解讀和研究，結(jié)合湛江市的實際情況進行初步的設(shè)計，在進行周邊農(nóng)村實地走訪后，根據(jù)訪談情況對問卷的題目進行修改完善，最后針對被訪者基本信息、對政策了解程度、對制度績效的滿意程度、對不同層級政府信任程度四個部分進行調(diào)查研究。從差序政府信任這一點入手，該項研究的因變量是政府信任。本文主要研究的是中央信任和基層信任，但為了體現(xiàn)差序的變化，又根據(jù)實際條件，將這一變量體現(xiàn)在對“中央政府”、“省級政府”、“市級政府”、“鄉(xiāng)縣政府”的信任排序上，在后期數(shù)據(jù)收集上，從1～4為排序賦值，生成信任水平。考慮到數(shù)據(jù)的可得性和有效性，本文針對湛江市不同農(nóng)村進行隨機抽樣調(diào)查，因為農(nóng)民的文化差異、電子產(chǎn)品使用程度等因素的影響，所以主要通過線下走訪實地采集數(shù)據(jù)，同時結(jié)合線上問卷的方式，擴大受訪者范圍，提高數(shù)據(jù)準確性，確保調(diào)查對象均衡分布。本次調(diào)查共發(fā)放問卷200份，最終回收有效問卷186份，回收率達到93%。

2.1 湛江市農(nóng)村地區(qū)政府信任水平差序化明顯

由表1我們可以看出，湛江市農(nóng)村地區(qū)這種差序政府信任的現(xiàn)象較為明顯。農(nóng)民對中央政府、省級政府、市級政府和基層政府的信任均值分別為3.44、3.04、2.21和1.31，不難看出農(nóng)民的信任度從中央到基層各級政府的信任度在逐層遞減。不僅如此，被訪者對中央政府的信任度和對基層政府的信任度有兩個信任跨度的差距，也就是說，湛江市農(nóng)村地區(qū)對于中央政府的信任程度要遠高于基層政府。在走訪交談的過程中，也能較為明顯的感受到村民這種對政府的差序化信任，特別在農(nóng)業(yè)稅取消過后，村民對這項惠農(nóng)的舉措歸功于中央政府并相信中央政府對“三農(nóng)”問題的重視程度與落實效率。但是提到基層政府時，更多的是表現(xiàn)出“完全不信任”、“說了不會聽，聽了不會做”的想法?！按謇锸浅鹑?、鄉(xiāng)里是惡人、縣里是好人、省里是親人、中央是恩人?！边@句話可謂是差序政府信任在農(nóng)村地區(qū)的真實寫照。

2.2 湛江市基層民眾對基層政府政策績效評價偏低

根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)得到的湛江市農(nóng)村地區(qū)對政策績效表（見表2），我們可以看出，湛江市農(nóng)村地區(qū)居民對我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟、政治發(fā)展程度是比較滿意的，對國家關(guān)于農(nóng)村、農(nóng)民方面頒布的政策滿意程度也很高。費孝通在他的《江村經(jīng)濟》中指出：“最終解決中國土地問題的辦法不在于緊縮農(nóng)民開支而應(yīng)該增加農(nóng)民的收入”，因為農(nóng)民的收入有限，其償債能力也有限，如果政府沒有找到幫助農(nóng)民提高收入并加強其社會保障的方法，那么該政策的實施將會存在很大的風(fēng)險，勢必會影響農(nóng)民對基層政府和對該政策的信任程度。所以農(nóng)民對政治發(fā)展現(xiàn)狀的滿意程度通常與對經(jīng)濟發(fā)展的滿意程度是成正比的，在實證過程中這一假設(shè)也得到了驗證，二者的得分均值都在3.6左右，且各項指標的差距不大。但是農(nóng)民對于政策在基層的落實情況較為不滿，得分均值僅為2.71，與對政策4.23的滿意程度相比，有將近兩個跨度的差距。

2.3 湛江市基層政府政策宣傳力度不足

在調(diào)查的過程中，還有一個值得關(guān)注的現(xiàn)象是，湛江市農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民們對惠農(nóng)政策了解程度較低，完全不了解的占比高達56.25%，而真正了解過的農(nóng)民只占了10.42%（見表3），但是與此同時，當我們對這些惠農(nóng)政策進行詳細解釋后，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民對這些政策的參與積極性很高，比較愿意的人數(shù)占了41.67%，而持觀望態(tài)度的農(nóng)民的人數(shù)占比為27.08%（見表4）。這些數(shù)據(jù)表明，湛江市農(nóng)民對惠農(nóng)政策的了解程度和參與積極性是呈反比的。說明基層政府在對這些政策的具體實施方面的欠缺、宣傳力度的不夠，也是使得農(nóng)民對基層政府不信任的重要原因之一。

3 農(nóng)村地區(qū)政府信任差序化形成原因

本文將導(dǎo)致政府信任差序化的影響因素分為三類：第一政府因素，包括現(xiàn)存的政治體制、政府治理績效、政府的權(quán)責(zé)分配等。第二是媒介因素，包括書籍、電話、廣播、影視以及現(xiàn)在占比最重的互聯(lián)網(wǎng)傳播，媒介效應(yīng)在政府信任中的作用不可忽視。第三是個體因素，包括兩個方面，一方面是個人的政治心理和政治態(tài)度，另一個方面是個人的政治接觸、所接受的文化等，這些因素建立起了政府信任的生成機理（如圖1）。

3.1 權(quán)力下沉模式下基層政府治理的低效性

從政府因素來看，隨著社會經(jīng)濟和科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，去中心化成了一個必然趨勢，我國的農(nóng)村治理模式也做出了一系列的調(diào)整變化，權(quán)力下沉成為鄉(xiāng)村治理的主流模式。但是與此同時，隨著城鎮(zhèn)化的加速、人口流動的加快，以及伴隨而來的拆遷問題、環(huán)境污染等基層管理問題，加劇了基層政府的財政負擔，加上基層政府相對于上級政府談判能力較弱，使得政策在執(zhí)行過程中有較大的阻力，無法激活基層治理的內(nèi)生動力。加上分稅制實施后，事權(quán)下移財權(quán)上浮，這種權(quán)力分配的不均衡也導(dǎo)致了基層政府治理的低效性，從而加劇了政府信任的差序化。

3.2 監(jiān)督缺失下基層政府行為失范造成信任危機

在我國現(xiàn)行的政治體制下，中央制定方針政策，再通過分配任務(wù)給下級進行具體實施，最后細分到各基層政府，并通過量化指標來評價基層政府的績效。基層政府作為政策的實施者，一旦政策出現(xiàn)問題，民眾往往將其歸因于基層政府的不作為，也就造成了農(nóng)民對不同層級政府信任的差異。在這種壓力下，加上缺乏對政策執(zhí)行情況的長期有效監(jiān)督，使得基層政府在政策執(zhí)行過程中，容易出現(xiàn)為了達成指標而懶政怠政甚至虛假政績的現(xiàn)象，以及貪污腐敗等不良政治行為。一旦這種失范行為暴露，就會造成不可逆轉(zhuǎn)的政府信任危機。

3.3 大眾傳媒對各層級政府形象的引導(dǎo)差異

從媒介因素看，大眾傳媒在現(xiàn)代社會政治信息傳播的過程中扮演著非常重要的角色，一方面它有利于政府信息的公開，另一方面也是造成政府信任差序化的主要原因之一。我國實行管制性的政府傳播機構(gòu)，我們對政府政策的信息主要來源于高層政府官方媒體報道，而這些媒體一般受上層管制，對新聞進行嚴格的篩選后讓大家看到一個良好的政府形象，在這個過程中很有可能會過濾掉一些造成民眾對高層政府不信任的信息，此時的大眾媒介起的部分是傳播作用而不是監(jiān)督作用。而對于基層政府的信息，在大眾傳播的過程中缺乏審查和管控，其官方媒體也沒有很強的影響力，在信息流通過程中很難保證其真實性和準確性，加之同時受大眾傳媒的監(jiān)督力度強，這種差異也就必然會影響民眾對基層政府的信任。

3.4 民眾政治接觸程度與政治心理不同

從個體因素來看，因為政府信任是一種主觀的感知判斷，所以個體因素對政府信任差序化具有最直接的影響。首先，個體對政府績效、服務(wù)的認知和預(yù)期是影響其對不同層級政府信任程度的重要因素之一，個體對基層政府的績效和服務(wù)是能親身感受到的，而對高層政府的績效和服務(wù)大部分是通過數(shù)據(jù)、媒體等間接接觸到的。第二，個體的政治參與程度也在一定程度上影響了政府信任，基層政府對于政策執(zhí)行的有效性以及對民眾的回應(yīng)程度，是民眾進行政治接觸的直接方式，民眾在政治參與中會對不同層級甚至是統(tǒng)一層級不同地區(qū)政府進行縱橫比較，從而產(chǎn)生不同的心理預(yù)期，以及不同的信任評價。第三，個體接觸到的社會文化不同，不同的社會文化經(jīng)歷和文化價值觀，也是政府信任的影響因素，近年來，隨著城市化的發(fā)展，社會民主法治建設(shè)的推進，農(nóng)村地區(qū)居民從權(quán)威主義的文化價值觀逐漸向民主主義的文化價值觀演進，這種變化對政府信任的差序化也有一定程度的影響。

4 農(nóng)村地區(qū)政府信任差序化問題的解決對策

當前中國進入政治體制改革的深水期，隨著現(xiàn)代化的推進、政治經(jīng)濟的飛速發(fā)展，政府信任作為一種軟政治力，其正面作用對于我國政治文明建設(shè)、公民社會的培育以及達到善治都有著重要的意義?；鶎討?yīng)該重視差序政府信任的問題，緊跟上級政府政策，將政策的作用真正落到實處，讓更多的中下層農(nóng)民獲得實惠，推進農(nóng)村地區(qū)的政治建設(shè)，讓農(nóng)民真正參與到政策中來，切實保障農(nóng)民的政治權(quán)利，才能夠避免基層治理掉入由差序政府信任所導(dǎo)致的“塔西佗陷阱”。

4.1 激活基層治理的內(nèi)生動力，提高基層政府行政效率

導(dǎo)致政府信任差序化的重要原因是民眾對政府績效未達到預(yù)期的不滿，在基層政府尤為明顯，基層政府因為權(quán)力受限，缺乏自主權(quán)，對涉及公共利益的事務(wù)存在觀望不作為的現(xiàn)象，使得農(nóng)民上訪問題、維權(quán)問題日積月累，最終導(dǎo)致對基層政府的負面評價，那么勢必會削減政府的治理能力以及行政效益。如何打破這樣的一種困境，基層政府要勇于創(chuàng)新和探索，打破傳統(tǒng)的治理理念和機制，在內(nèi)部事務(wù)上做到權(quán)責(zé)明確，多元共治。根據(jù)我們的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，民眾對政府的不滿意很大程度上是因為公共服務(wù)的缺失，所以基層政府只有將內(nèi)生動力發(fā)揮出來，根據(jù)不同地區(qū)實際情況，多管齊下增強民眾的獲得感，從而也就增強了政府信任。

4.2 加大政策執(zhí)行情況的監(jiān)督評估，推動基層政府重建信任機制

農(nóng)民之所以會失去對基層政府的信任，一大原因是社會信任的失范。這種公信力的喪失有時候需要花更長的時間去恢復(fù)，所以重新構(gòu)建基層人民對基層政府的信任是很有必要的。首先，基層政府應(yīng)該合理的引導(dǎo)農(nóng)村組織，加大對政策的宣講教育力度，提高基層民眾政治參與的積極性，加強政府與民眾之間的互動交流，拓寬基層民眾反映實情的渠道等一系列方式，改善政府信任差序化的情況。其次，政府加大政策執(zhí)行情況的監(jiān)督評估。在政策頒布后，高層政府在后續(xù)跟進方面要加大力度，加強對政策落實情況的監(jiān)察和評估，必要時還可以實行獎懲機制。在對湛江市農(nóng)村地區(qū)政策績效評價的研究中可以看出，基層政府在惠農(nóng)政策上的實施力度不夠?qū)е旅癖娪幸庠竻s無途徑參與政策，政策雖好但是中下層農(nóng)民沒有獲得實惠，不利于構(gòu)建良性的基層干群關(guān)系，也必然導(dǎo)致政府信任的缺失。

4.3 建立良性的大眾媒介傳播機制，加大基層政府政策透明度

大眾媒介的發(fā)展改變了傳統(tǒng)的信息傳播方式，近年來，媒介化的政治傳播已成常態(tài)，基層民眾對政府的認知實質(zhì)上很大程度上也源于大眾媒介。政府的宣傳需要與大眾媒介的發(fā)展需要加深了二者之間的聯(lián)系，同時也影響到了輿論的導(dǎo)向，建立起良性的大眾媒介傳播機制，引導(dǎo)和規(guī)范社會上大眾傳媒對政府形象的傳播，同時利用好社交網(wǎng)絡(luò)進行政策信息的公開化，是提高基層政府社會公信力的有效手段之一。同時，基層政府部門應(yīng)樹立服務(wù)意識，把利用大眾傳媒傳播政務(wù)信息的定位從“宣傳”轉(zhuǎn)變到“溝通”上，利用大眾媒介的高效性和普及性，將與民眾利益相關(guān)的有效信息及時公開，提高政府政策的透明度，消除民眾的懷疑態(tài)度，也益于政府信任的提升。

4.4 健全基層民眾利益表達機制，建立政民長期有效溝通

在實地走訪調(diào)查的過程中，我們發(fā)現(xiàn)很多農(nóng)民沒有合適的訴求和上訪渠道。在多次得不到政府回應(yīng)后，久而久之，便產(chǎn)生了對基層政府的“不信任”，而更愿意通過上訪的形式表達自身利益，或者是不表達自身利益。加強基層民眾的政治參與意識，關(guān)鍵是要健全基層民眾的利益表達機制，結(jié)合基層民間組織的作用，加強基層民眾參政的積極性。與此同時，基層政府對涉及到公共利益的問題能夠及時回應(yīng)、積極解決，在這種雙方的互動、回應(yīng)下，形成良好的政民關(guān)系，增強政府與民眾之間的政治接觸，建立起長期有效的溝通機制，從個體觀念上改變民眾對基層政府的信任程度。

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