本刊記者 柯善北

十九大報(bào)告指出，須構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。成文不僅對(duì)國(guó)家公園的定位與作用做出了進(jìn)一步的界定，更一語(yǔ)明言了中國(guó)未來自然生態(tài)保護(hù)施力之重要方向。

一方面，是國(guó)家公園建設(shè)借勢(shì)生態(tài)文明構(gòu)建之國(guó)家戰(zhàn)略大背景，應(yīng)運(yùn)而生——建立國(guó)家公園體制正是中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措之一。

另一方面，客觀上，較之一般的自然保護(hù)地形式，國(guó)家公園在對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性與原真性保護(hù)方面，優(yōu)勢(shì)明顯；同時(shí)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)之加速發(fā)展，其在我國(guó)自然保護(hù)地體系中的主導(dǎo)地位日益突出。

賢者因時(shí)而動(dòng)，應(yīng)勢(shì)而謀。2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），意在鞭策以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系之加速建立，提供高質(zhì)量生態(tài)產(chǎn)品，助力美麗中國(guó)建設(shè)。

職能轉(zhuǎn)變，任重道遠(yuǎn)

溯本求源，“國(guó)家公園”實(shí)為舶來品，其發(fā)端可追溯至1872年于美國(guó)落成的黃石國(guó)家公園，此后經(jīng)年，更以自然保護(hù)地的形式廣植全球……截至目前，在世界范圍內(nèi)先后建立起“國(guó)家公園”的國(guó)家已遠(yuǎn)超100個(gè)。國(guó)家公園建設(shè)不僅“創(chuàng)造了人類社會(huì)保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的新形式”，亦“引發(fā)了世界性的自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)”，利在千秋。

反觀國(guó)內(nèi)，早至建國(guó)初期，我國(guó)就已成立了首個(gè)自然保護(hù)區(qū)——鼎湖山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。此后的六十余載，中國(guó)逐步摸索出了一條以自然保護(hù)區(qū)為主體的自然保護(hù)之路，在過往歲月中，其對(duì)珍稀野生動(dòng)植物、珍貴自然遺跡及典型生態(tài)系統(tǒng)之保護(hù)均發(fā)揮了不可磨滅的巨大作用……隨著自然保護(hù)事業(yè)的向前發(fā)展，生態(tài)文明建設(shè)亦提出了更高要求，自十八大以降，我國(guó)借力國(guó)家公園體制試點(diǎn)契機(jī)，開啟了對(duì)以構(gòu)建國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系的新探索，隨后的十九大，國(guó)家公園在我國(guó)自然資源保護(hù)地建設(shè)中的主體性地位得到正式確立。

我們說，國(guó)家公園建設(shè)遠(yuǎn)不止于對(duì)一種既有國(guó)際通行自然資源保護(hù)方式的簡(jiǎn)單引入，更在于其所引領(lǐng)與帶動(dòng)的，對(duì)自然資源保護(hù)理念、配置模式以及相關(guān)管理體制的全面革新……

隨著2015年以來，《生態(tài)文明體制改革總體方案》及《建立國(guó)家公園體制總體方案》等文件的陸續(xù)頒布，我國(guó)國(guó)家公園體制改革的頂層設(shè)計(jì)業(yè)已基本完成，隨后的工作重點(diǎn)則落腳于關(guān)聯(lián)政策之具體實(shí)施與落地上。

2018年的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確提及，設(shè)立國(guó)家林業(yè)和草原局，并加掛國(guó)家公園管理局牌子，將所有自然保護(hù)地納入統(tǒng)一管理——此舉意味著國(guó)家公園建立后，將在其相關(guān)區(qū)域內(nèi)僅出現(xiàn)國(guó)家公園一個(gè)牌子、一個(gè)管理實(shí)體，管理上“九龍治水”的問題有望一舉解決——迄今一年有余，“理順管理體制”在實(shí)踐中的“破”與“立”，成效愈顯。

體系建設(shè)，意義重大

此次出臺(tái)的《指導(dǎo)意見》，不僅立足當(dāng)下，更劍指未來——我國(guó)自然保護(hù)地體系將實(shí)現(xiàn)“以自然保護(hù)區(qū)為主體”向“以國(guó)家公園為主體”的轉(zhuǎn)變，也標(biāo)志著我國(guó)自然保護(hù)地將進(jìn)入全面深化改革的新階段。

《指導(dǎo)意見》明確，建成中國(guó)特色的以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的總體目標(biāo)，并提出三個(gè)階段性目標(biāo)任務(wù)：到2020年構(gòu)建統(tǒng)一的自然保護(hù)地分類分級(jí)管理體制；到2025年初步建成以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系；到2035年自然保護(hù)地規(guī)模和管理達(dá)到世界先進(jìn)水平，全面建成中國(guó)特色自然保護(hù)地體系。

《指導(dǎo)意見》指出，我國(guó)自然保護(hù)地按生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度高低，依次分為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園三大類型。提出了對(duì)現(xiàn)有自然保護(hù)地進(jìn)行整合優(yōu)化的任務(wù)、原則和要求。整合優(yōu)化歸并過程中，應(yīng)當(dāng)以保持生態(tài)系統(tǒng)完整性為原則，遵從保護(hù)面積不減少、保護(hù)強(qiáng)度不降低、保護(hù)性質(zhì)不改變的總體要求，遵照保護(hù)強(qiáng)度由強(qiáng)到弱、保護(hù)地級(jí)別從高到低的原則要求實(shí)施，整合優(yōu)化后要做到一個(gè)保護(hù)地只有一套機(jī)構(gòu)，只保留一塊牌子。

同時(shí)，《指導(dǎo)意見》還要求，建立自然保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置、分級(jí)管理、分區(qū)管控新體制。統(tǒng)一管理，就是一個(gè)自然保護(hù)地由一個(gè)部門，一個(gè)管理機(jī)構(gòu)實(shí)行全過程統(tǒng)一管理。各地區(qū)各部門不得自行設(shè)立新的自然保護(hù)地類型。三種管理模式，即中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理。兩級(jí)設(shè)立，中央直接管理和中央地方共同管理的自然保護(hù)地由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立，地方管理的自然保護(hù)地由省級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立，管理主體由省級(jí)政府確定。分區(qū)管控，國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)內(nèi)劃分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，核心保護(hù)區(qū)內(nèi)原則上禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動(dòng)。

系統(tǒng)工程的池魚之慮

回首來時(shí)，悠悠四十載生態(tài)保護(hù)地建設(shè)路——?dú)v經(jīng)了從無(wú)到有，規(guī)模由小到大，內(nèi)容及類型不斷豐富與完善的發(fā)展歷程。在中國(guó)，先后建立起的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等十余種保護(hù)地類型逾10000處，占到了陸域面積的18%左右，早已實(shí)現(xiàn)了對(duì)境內(nèi)絕大多數(shù)重要自然生態(tài)系統(tǒng)及重要自然遺產(chǎn)資源的基本覆蓋。然而伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)之迅疾發(fā)展的，還有各處自然保護(hù)地“缺乏統(tǒng)一空間規(guī)劃、交叉重疊、存在保護(hù)空缺、產(chǎn)權(quán)不明晰、管理體制不順”等問題的愈加凸顯，更成為制約國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展“后勁”的瓶頸與關(guān)隘，難免池魚之慮。

據(jù)此，將建立國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系作為切入點(diǎn)，通過國(guó)家公園體制建設(shè)來有效促進(jìn)我國(guó)“層次分明”“結(jié)構(gòu)合理”與“功能完善”之自然保護(hù)體制的建立，經(jīng)由改革，有效觸發(fā)“化學(xué)反應(yīng)”，誠(chéng)如國(guó)家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)唐芳林所言，依據(jù)差異化的價(jià)值定位、保護(hù)目標(biāo)與管理模式等因素，對(duì)包括自然保護(hù)區(qū)在內(nèi)的各類自然保護(hù)地予以歸并與整合，力促因部門職能分散所導(dǎo)致的生態(tài)系統(tǒng)不完整與破碎化難題得以解決——這也正是《指導(dǎo)意見》之旨?xì)w所系。

然而不應(yīng)忽略，作為一項(xiàng)長(zhǎng)期而系統(tǒng)的工程，以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)絕不應(yīng)囿于頂層設(shè)計(jì)的持續(xù)完善，更亟待一系列具體“組合動(dòng)作”的落實(shí)與推進(jìn)——包括但不限于對(duì)國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)的快速推進(jìn)及對(duì)現(xiàn)有各類自然保護(hù)地的整合優(yōu)化，還應(yīng)重視在法律建設(shè)上“迎頭趕上”。

現(xiàn)下，我國(guó)已設(shè)立了包括三江源國(guó)家公園、湖北神農(nóng)架國(guó)家公園等在內(nèi)的10個(gè)國(guó)家公園體制改革試點(diǎn)，然而較之實(shí)踐中的先行先試，國(guó)家層面上的公園立法卻一直缺位，截至目前，僅有湖北省、福建省、青海省等省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)所頒布的若干地方性相關(guān)法規(guī)面世……須知在實(shí)踐活動(dòng)中，國(guó)家公園為了履職盡責(zé)，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的原真性與完整性，常常需要跨越多個(gè)行政區(qū)域來解決相關(guān)事務(wù)，然而地方性法規(guī)卻因受制其“地方性”——逾境即失效，難以滿足國(guó)家公園欲打破行政壁壘的制度需求。長(zhǎng)此以往，缺乏統(tǒng)一上位法的及時(shí)統(tǒng)籌與規(guī)范，各地分散立法的問題得不到解決，極可能會(huì)導(dǎo)致地方改革實(shí)踐的“擱淺”……

我們欣喜地看到，自然保護(hù)地事業(yè)正在邁入新的歷史階段，亦將在矛盾與困頓中不斷逆襲、日趨完善，這些都有賴于黨和國(guó)家的持續(xù)支持，有賴于人民群眾的理解貫徹，有賴于各方有識(shí)之士的不斷開拓與奉獻(xiàn)。