王立峰

(中共中央黨校政法部，北京 100091)

一、引論

有一個常識，即沒有政黨，就不會有民主政治。[1]正如羅西特所說，“沒有政黨就沒有政治，沒有政治就沒有民主?！盵1]政黨在現(xiàn)代政治生活中扮演重要角色，它不僅是人們政治參與的工具，是凝聚和代表公民或利益團體意志的管道，還為政府和議會提供人事資源。[3]在林林總總的選民中，選出賢能之士來擔任公職；在眾說紛紜的意見中，凝聚多數(shù)民眾意志，定出可行的政策，離開政黨制度是不可能實現(xiàn)的。(1)麥理恩與高斯(Cherles E.Merriam and Harold F.Gosnell)將現(xiàn)代政黨的作用歸納為五點：(1)官吏與議員的選擇，(2)公共政策的形成，(3)政府的組織運用與批評，(4)作為國家化與教育性的機構(gòu)，(5)作為人民與政府之間的媒介。參見Charles E.Merriam，Harold F.Gosnell.The American Party System[M].N.Y.Macmillan，1950.470.盡管我們非常清楚政黨的功能，但是對于政黨的法律地位卻不明了。這是因為，雖然政黨問題具有普遍性，但大陸法系與普通法法系對待政黨的態(tài)度迥然不同。在大陸法系，政黨被視為公共組織、法人團體，國家憲法乃至專門立法對政黨作出規(guī)制。在普通法系，國家憲法沒有政黨條款，對政黨不作專門法律規(guī)制，僅把政黨視為私人組織、非法人團體，甚至法院不愿介入政黨事務。無疑，法律對待政黨的態(tài)度會影響政黨運作的社會效果。一個組織采取什么法律形式，取決于其目的和效果。如果一個組織采取公司法人形式，卻追求非營利組織的運作效果，那這種組織形式肯定是不恰當?shù)摹⒈孔镜?，結(jié)果肯定是糟糕的。普通法傳統(tǒng)把政黨視為非法人團體，對政黨不作專門立法規(guī)制，法院不愿介入政黨事務，自有其內(nèi)在邏輯。當然，普通法系的政黨法律實踐不是機械的、僵化的、靜止的，而是隨社會實踐而變遷進化。由此，本文試圖闡釋普通法傳統(tǒng)中政黨的法律形式，討論司法介入政黨事務的法律理念，厘清對政黨進行法律規(guī)制的邏輯。

二、政黨的法律形式：非法人團體

1.非法人團體的特點

所謂法人，乃是法律上相對于自然人之權(quán)利主體。關于法人之本質(zhì)，歷史上有法人擬制說、法人否認說及法人實在說，目前通說則采取法人實在說。(2)關于法人本質(zhì)爭議，參見劉得寬.法人之本質(zhì)與其能力[J].法學叢刊,1971，(3)：56-60.法人實在說認為，法人作為有機的統(tǒng)一體，基于法人之目的而組織從事活動(例如締結(jié)契約、營業(yè)活動或生產(chǎn)活動等)，雖然自然人構(gòu)成法人且介入法人活動，但法人乃是統(tǒng)合其成員之意思，而與其各個成員的意思有別，基于法人本身的團體意思而為法人本身的行為。(3)參見陳聰富.法人團體之侵權(quán)責任[J].臺大法學論叢，2011，(4)：2087-2126.可見，追根究底，法人為一種法律擬制，為法律秩序上所創(chuàng)造之人格，具有被法律明文所承認之獨立于其成員以外的權(quán)利義務歸屬主體資格。

非法人團體與法人一樣均有一定的財產(chǎn)或經(jīng)費，均是一群人的聯(lián)合，但是兩者承擔法律責任的機理有著本質(zhì)的區(qū)別。我們知道，民事法律關系的參加者，如果沒有法律人格，則不可能成為真正意義上的民事主體。大陸法系的法人人格制度，基本上確立了登記、許可或批準的成立程式和法人獨立權(quán)利能力及有限責任原則。德國及其之后的大陸法系國家的民事主體制度，使得法人成為自然人人格之外的唯一法律人格體。相比之下，非法人團體乃是法人概念的邏輯推論，即凡未經(jīng)法人設立程式，不能取得權(quán)利能力，則屬于非法人團體。換言之，非法人團體不具有法律人格，無實體法上權(quán)利能力，原則上不得作為法律上權(quán)利義務之歸屬主體。

與上述大陸法系實體法規(guī)則不同，普通法法系的民事訴訟法一般均承認非法人團體的獨立訴訟主體地位。一般來說，人民基于結(jié)社自由而形成團體，并以該團體名義去參與各種社會活動，進而產(chǎn)生許多法律權(quán)利義務關系。即使這些團體不具有法人資格，是非法人團體，其所有相關權(quán)利義務關系也不必然歸諸團體成員，作為團體也應受到法律規(guī)制。

可見，非法人團體不是法人。非法人團體為不具有法人資格的團體。一個旨在共享某個社會或政治目標的組織并不必然成為法人團體，法人擁有獨立于其成員的法律人格。未取得法人資格的社會團體只能是非法人團體。另外，非法人團體不是自然人。自然人具有法律人格。非法人團體是由自然人組成的團體，既非法人，也非自然人。

2.政黨的非法人團體性質(zhì)

政黨的非法人團體性質(zhì)有歷史的淵源。在德國，政黨曾經(jīng)是無須登記的社團。19世紀末，德國立法者由于對追求政治、宗教或社會宗旨的社團持不信任態(tài)度，為了加強對這些社團的監(jiān)管，要求社團進行登記而取得權(quán)利能力。于是，《德國民法典》原第61條第2款規(guī)定：“行政機構(gòu)有權(quán)對追求此類宗旨的社團的登記提出異議，而應法院的請求，任何社團均須提交其成員目錄清單”。但是，在現(xiàn)實中，那些追求政治宗旨的政黨寧愿放棄法人資格也不愿接受當局的監(jiān)控。它們采用非法人團體的方式也完全可以“豐衣足食”。到1919年，即使在《德國民法典》有關對社團監(jiān)控的第61條第2款被廢止后，各政黨依然不屑于在社團登記簿上登記，不屑于取得法人資格。[4]德國法律發(fā)展的結(jié)果是取消了法人團體和非法人團體的差別，現(xiàn)代德國社團立法要求包括政黨在內(nèi)的所有團體都要接受法律的規(guī)制。德國基本法為政黨地位奠定了法律基礎，1967年7月24日頒布的《政黨法》賦予政黨及其最高一級的區(qū)域組織以無限制的當事人能力。

在英國法律看來，非法人團體是“普通法法系的特有組織形式。”[5]從中世紀到喬治時代，從律師、科學家到保險業(yè)者，形成了五花八門的非法人團體。后來，隨著商業(yè)和金融業(yè)的發(fā)展，商業(yè)組織、金融組織等非法人團體逐漸越來越正式，出現(xiàn)了合伙、公司等等。威斯特敏斯特政黨(Westminster parties)來自松散的議會派系，政黨黨員與公職身份之間是含混的，議會領袖往往是議會政黨領袖。所以，從威斯特敏斯特政黨開始，迄今政黨都是采取松散、靈活的非法人團體形式。

在普通法傳統(tǒng)中，所謂政黨，就是一群人為了一個共同的目標走到一起，形成一個團體，在這個團體里，人們放棄自己五花八門的想法，達成一種共識，這種共識可以是書面共識，如黨的章程，也可以是非書面的口頭約定。在此，政黨不像自然人或公司那樣擁有法律人格，而是像一個紳士俱樂部，“一群人為了他們的政治利益而聚集在一起……這個團體由契約法來予以規(guī)制。”[6]政黨不具有法人資格，這就意味著，政黨內(nèi)部是自由松散的，外部也沒有像法人那樣的形式要求，黨員也不會從其對政黨承擔的有限責任中獲得好處。具體而言，普通法系政黨具有以下特點：

第一，政黨的成立相對容易，且成本低廉。相比之下，公司的成立就復雜嚴格得多。在普通法法系，政黨只需要公開注冊登記，達到一定的黨員數(shù)量，接受一定規(guī)制就萬事大吉，剩下的交給政治市場來調(diào)節(jié)。

第二，政黨內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)相對靈活，不像公司法律制度對公司的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)有嚴格要求。這種靈活性既滿足了結(jié)社自由原則，也滿足了政黨政治實踐需要。如果按照公司法律，公司法人誰擁有公司資產(chǎn)，誰應訴，誰起訴，都有明確法律規(guī)定，以便于應付復雜的商業(yè)交易活動；但是如果法律對政黨作出明確法律規(guī)定，政黨的行動就很不方便。況且，政黨的經(jīng)濟行為很簡單，即便是大型政黨，它的賬目也是簡單的；即使一個政黨擁有大量資產(chǎn)，它也可以把它的資產(chǎn)剝離給信托機構(gòu)。

第三，政黨破產(chǎn)比企業(yè)破產(chǎn)靈活。企業(yè)破產(chǎn)程序非常復雜。相比之下，如果想結(jié)束一個政黨，則簡單得多，甚至可以無痛“安樂死”。比如，如果一個政黨達不到法定人數(shù)，就可以直接簡單進入一種永久停滯狀態(tài)。當然，如果一個政黨分裂，黨員可以退黨而成立一個新的政黨。

第四，政黨可以就納新或者退黨作出靈活規(guī)定。小型政黨可以規(guī)定，由現(xiàn)有黨員提名某個新人入黨，然后全黨來決定是否吸收該名新人入黨；大型政黨則可以規(guī)定，把吸納新黨員的權(quán)力下放給下級黨的委員會。對于黨員退出來說，黨員可以自愿退黨，也可以被開除出黨。即使被開除出黨，也不值得大驚小怪。

第五，政黨可以制定富有特色的黨章。如允許其他政黨黨員加入本黨，即一個A黨黨員可以同時是B黨黨員；允許一個組織可以與其他志趣相投的組織結(jié)合成為政黨。

第六，政黨可以采取法人形式。在普通法系，雖然法人團體需要接受嚴格的、復雜的法律規(guī)制，相對缺乏靈活性和適應性，但政黨也可以采取法人團體形式。例如，澳大利亞一些小型政黨就采取較為穩(wěn)定的法人團體形式。維基解密黨(The Wikileaks Party) 的黨章就采納和援引公司法規(guī)定，有意思的是，其中明確規(guī)定，黨章就是黨員之間的契約。[7]由此可見，普通法系的政黨形式是靈活的。(4)當然，公司法人架構(gòu)并不適合政黨組織，因為政黨中的黨員是人，黨員是屬人身份，是不可交易的。公司股東可以轉(zhuǎn)讓股東身份，但是黨員身份是不可轉(zhuǎn)讓、不可買賣的。在政黨里，黨員之間的關系是平等的相互性關系。一人一票是政黨的基本原則。股東可以擁有公司，但黨員不能擁有政黨。

綜上，在普通法系，政黨是一種非法人團體。一方面，政黨由黨員來驅(qū)動，黨員是政黨的主體，黨員是政黨的靈魂。(5)從黨員的角度來理解政黨，參見Rosenblum.Polical Parties as membership groups[J].Columbia law review,2000，(3)：813-844.政黨由黨員構(gòu)成，黨員之間形成協(xié)議(政黨章程)，體現(xiàn)一種相互性的政治關系。黨員無須向黨組織宣誓，黨員可以聯(lián)合起來行動，也可以單獨行動。另一方面，政黨畢竟是一個團體，有一定自治性。法律未對政黨內(nèi)部事務作出直接規(guī)制，而是讓政黨享有廣泛的自由，比如，從政黨內(nèi)部治理架構(gòu)看，政黨可以是內(nèi)部專制、自上而下層級化的自我封閉的組織，也可以是內(nèi)部民主、自下而上開放的組織。一個政黨采取何種治理架構(gòu)，這取決于政黨之間的競爭。在一個競爭激烈的政治市場中，一個政黨必須采取恰當?shù)狞h內(nèi)治理方式，以應對外部競爭。

三、政黨事務的司法介入

1.黨規(guī)的局限

在普通法傳統(tǒng)中，政黨是在黨規(guī)基礎上形成的政治關系，而黨規(guī)則是黨員之間自由協(xié)商制定或者繼承的協(xié)議，是黨員共同認同和遵守的規(guī)則，黨規(guī)對黨員具有拘束力。黨員依據(jù)協(xié)議享有權(quán)利和履行義務，非黨員不能根據(jù)該協(xié)議享有權(quán)利。作為一個組織，政黨對外是一個整體；對內(nèi)則是通過黨規(guī)團結(jié)起來的組織，黨規(guī)就是黨員之間的契約。

事實上，黨規(guī)并不見得在生活中完全付諸實現(xiàn)。一是政黨特別是政黨的下級黨組織，都是由志愿者組成。黨規(guī)的執(zhí)行者若是志愿者，志愿者對黨規(guī)的理解難免不準確或者執(zhí)行不嚴格。二是黨規(guī)語言本身難免含混不清，語意模糊，又由于缺乏黨規(guī)解釋機制，黨規(guī)不能自我說明或解釋，黨規(guī)便不會在生活中自動實現(xiàn)。三是糾紛總是難免的。如果黨規(guī)適用引發(fā)糾紛，在缺乏有效的內(nèi)部自我救濟時，就需要借助外部司法救濟。但是，一方面由于訴訟成本高昂，政黨不愿訴諸司法；另一方面，法院也不愿意受理政黨這類非法人團體的內(nèi)部糾紛。對于普通法系政黨來說，既沒有專門法律來規(guī)制政黨，也沒有特別法庭來解決政黨糾紛。那么，法院有無必要介入政黨事務呢？

2.司法介入的意義

在普通法系，政黨內(nèi)部糾紛是否屬于法院受理范圍，一直沒有定論。長期以來，法院的態(tài)度很清楚，即政治的歸政治，法律的歸法律，司法應該是純粹的，不該介入政治事務。在澳大利亞卡梅倫訴霍根(Cameron v. Hogan)案中，在維克多利亞州，由于當時經(jīng)濟大蕭條，工黨領袖被工黨執(zhí)行委員會開除黨籍。法院認為，雖然開除黨籍會影響到當事人的行政職務，但政黨開除行為只是一個禮貌不禮貌的問題，是面子問題，法院不該受理這類糾紛。法院認為，政黨旨在促進公共事業(yè)而不是經(jīng)濟利益，政黨黨員同意的黨規(guī)并不構(gòu)成一個有強制力的契約，黨規(guī)雖然是黨員達成的協(xié)議，但更像是“君子協(xié)定”。法院判決寫道：“作為一個普遍規(guī)則，法院不介入政黨的爭論或爭吵，或者任何自治聯(lián)合、社團或俱樂部的內(nèi)部事務。”(6)Cameron v. Hogan(1934)51CLR358 at 370-371,384.在美國1946年科爾格羅夫訴格林(Colegrove v Green)案中，法院認為州的選區(qū)代表名額分配是“政治問題”，拒絕就此予以聽證。(7)Colegrove v. Green,328U.S.549(1946).法官法蘭克福(Frankfurter)甚至把選舉糾紛比喻為“政治灌木叢”(political thicket)，法院不愿冒險介入。(8)Colegrove v. Green,328U.S.554(1946).在很長一段時期，除非有明確的法律授權(quán)，或者侵犯了一項法律權(quán)利，美國法院不會介入政黨糾紛。歸結(jié)起來，法院不愿介入政黨糾紛的理由在于：一是在普通法看來，政黨是一個自治組織，而且有自己的內(nèi)部糾紛解決程序；二是在早期，政黨官員不是國家官員，不能適用法律；三是政黨內(nèi)部糾紛屬于“政治問題”，政治問題不適宜用法律手段解決，而且法院也沒有能力為此提供完全救濟；四是法院不愿受理政黨內(nèi)部的派系糾紛。一些法官認為，對于一個富有活力和開放的政黨來說，黨內(nèi)派系斗爭是政黨健康的表現(xiàn)。政治問題應該通過政治方式來解決，無須司法介入。哪怕是政黨關于公共政策的立場，只要政黨內(nèi)部機制是民主和公正的，最好由政黨自己解決。(9)參見Robert C.Wigton. The Parties in court: American political parties under the constitution[M].Lexington Bookks,2014.73.

后來，法院態(tài)度發(fā)生了變化。19世紀60、70年代，英國法院認為黨規(guī)具有法律效力，不再對介入政黨事務持厭惡態(tài)度，而是認為政黨內(nèi)部事務應該受到法律的規(guī)制。比如，在瓊斯訴里斯(Johns v. Rees)和路易斯訴赫弗(Lewis v. Heffer)案中，英國法院認為，政黨黨規(guī)并不是空洞的，而是涉及重要的事務或原則。20世紀90年代，澳大利亞法院認為，由于政黨經(jīng)過登記程序，并且獲得公共資助，因此政黨內(nèi)部糾紛并不是社會俱樂部內(nèi)部的口角，應該承認黨規(guī)的法律效力。加拿大法院也認為黨規(guī)具有法律效力。[8]美國法院在1962年的貝克訴卡爾(Baker v. Carr)案中，推翻了此前科爾格羅夫訴格林案的判決，不再把政黨事務視為政治問題，并援引結(jié)社自由、平等保護、政治參與權(quán)利等憲法原則，積極介入政黨糾紛。(10)參見Robert C.Wigton. The Parties in court: American political parties under the constitution[M].Lexington Bookks,2014.13-26.

一旦政黨事務具有可訴性，一些對政黨心有不滿的黨員就會針對黨規(guī)的解釋和執(zhí)行提起訴訟。特別是涉及黨員資格的中止或開除、黨內(nèi)選舉爭議、黨規(guī)修改爭議，甚至反對派重新組建黨的執(zhí)行機關等糾紛，可以訴諸司法救濟。在這種情況下，政黨考慮到黨的內(nèi)部團結(jié)問題，也擔心家丑外揚，影響黨的聲譽，于是特別制定黨規(guī)規(guī)定，禁止黨員就黨內(nèi)事務進行訴訟。盡管從法律上講，這種黨規(guī)具有法律約束力，但是這種禁止性規(guī)定不可能真正成為訴訟救濟的障礙。法院會認為，這種黨規(guī)違背了普通法原則，即私人協(xié)議不能規(guī)避司法監(jiān)督。法院會認為這種黨規(guī)規(guī)定類似于私人協(xié)議，是在規(guī)避法院的監(jiān)督。于是，政黨的黨規(guī)一般規(guī)定，黨員要在窮盡黨內(nèi)救濟之后才能訴諸司法救濟，但是，法院還是保留在緊急情況下改變救濟程序的自由裁量權(quán)。

法院對政黨事務的介入和監(jiān)督，對政黨是好事還是壞事？有人認為，司法介入政黨內(nèi)部事務，只是給政黨事務添亂。[9]但是，對于外部的司法介入和監(jiān)督，大部分政黨接受并適應。究其原因，法院介入政黨內(nèi)部事務，對政黨來說是一件好事。一是一些難以處理的、非常棘手的黨內(nèi)事務，通過司法介入得以解決；二是一些含義模棱兩可的黨規(guī)通過司法介入得以語義明晰。因此，通過法院介入政黨事務，政黨獲益很多。

3.司法介入的理念

關于司法介入政黨事務的根據(jù)，主要有兩個思路，一是行政法思路，一是契約法思路。

所謂行政法思路，即把政黨視為行政機關，法院像對行政權(quán)力那樣對政黨權(quán)力進行監(jiān)督。莫里斯(Morris)認為，在普通法傳統(tǒng)中，政黨承擔準公共職能，享有行政法律地位。[10]如果政黨開除黨員或者對黨員作出其他紀律處分，法官可以要求政黨遵守公正程序。[11]當然，把政黨視為行政機關的思路有些激進。在普通法國家，法院對行政權(quán)力進行監(jiān)督是一回事，但對政黨進行監(jiān)督卻是另外一回事。如果把政黨視為公共組織或者行政機關，不僅政黨黨員可以把政黨起訴到法院，任何一個受到政黨影響的人都可以把政黨起訴到法院，尋求法律救濟。

所謂契約法思路，即把政黨視為道德主體，黨規(guī)是私人契約，應該得到尊重和支持。自由設定義務和相互性承諾足以使得承諾具有法律約束力。[12]黨章是一個協(xié)議，是誓言，是承諾，應該予以尊重和法律保障。在普通法法官看來，尊重契約自由是首要原則，即使一個契約看起來不公正，也應該予以尊重。法官不愿意、也不可能重寫政黨黨章。(11)契約法理念源于19世紀主張自由主義和鼓勵交易的契約理論。雖然消費者保護法、過失責任的規(guī)定在時下流行，但是契約觀念并未過時，契約自由原則只是受到了限制，但契約法并沒有死亡。法院介入政黨內(nèi)部糾紛是出于對契約精神的保護，以防止政黨內(nèi)部出現(xiàn)輕視甚至無視黨章的行為，特別是政黨寡頭領袖擅自修改黨章的行為。在普通法傳統(tǒng)看來，政黨是建立在黨員的契約之上，黨員是政黨的基礎，是政黨的力量泉源。保護普通黨員，防止黨內(nèi)寡頭政治，需要司法介入和救濟。從某種意義上，黨內(nèi)民主不僅需要一人一票原則，也需要外部司法救濟。通過訴訟，可以保護黨規(guī)黨章的穩(wěn)定性，保護黨員權(quán)利免受政黨寡頭侵犯。

客觀而言，法院介入政黨內(nèi)部事務滿足了權(quán)力制衡的需要。作為權(quán)力要素，政黨藉由選舉而發(fā)揮對國家權(quán)力機制的影響力，政黨所扮演的角色與選舉程序中的國家機關有著密切關系。政黨進入國會，必然影響立法權(quán)甚至行政權(quán)運作。獨立的司法是權(quán)力分立制衡制度的重要組成部分。司法獨立防止權(quán)力集中在政府手里，可以制約過分的立法和行政權(quán)力。通過介入政黨事務，司法權(quán)可以提高自己的政治影響力。

四、政黨事務的法律規(guī)制：法系比較

1.大陸法系

雖然自19世紀以來政黨在國家政治體系中發(fā)揮了核心作用，但法律的承認卻出現(xiàn)得較晚。政黨的法律地位經(jīng)歷了一個變遷過程。(12)從歷史觀點來看，政黨在國家法律上的地位大致有四個階段的演變：第一階段是禁止政黨時期，這是在君主專制時期及民主政治初期；第二個階段是默認政黨時期，大致在民主政治早期；第三個階段是法律上消極承認政黨時期，第二次世界大戰(zhàn)以前基本如此；第四個階段是法律上積極承認政黨時期，主要是第二次世界大戰(zhàn)以后。雷飛龍.政黨與政黨制度之研究[M].臺北：韋伯文化國際出版有限公司，2002.84.在第二次世界大戰(zhàn)以前，政黨一般以社團身份存在，各國基本上是消極地承認政黨，對政黨地位并無明確的法律規(guī)定。1919年的德國魏瑪憲法，也是把政黨作為社團來對待。第二次世界大戰(zhàn)以后，政黨開始在歐洲獲得憲法承認，冰島、奧地利、意大利和德國的憲法率先規(guī)定了政黨地位，有的社會主義國家雖然是一黨執(zhí)政，也在憲法中規(guī)定政黨的地位。有關國家在憲法中首次承認政黨的年份見表1。(13)參見Anika Gauja, Marian Sawer.Party Rules? Dilemmas of political party regulation in Australia[M]. ANU Press.2016.4.于是，“政黨入憲”成為世界政黨政治的一個比較普遍的現(xiàn)象。(14)荷蘭學者馬爾塞文等對1976年3月31日前生效的142個國家的憲法(當時有156個民族國家)通過計算機分析，結(jié)論為：當時有65.5%(93個)的國家在憲法中有政黨條款。[荷]亨克·范·馬爾塞文，格爾·范·德·唐.成文憲法：通過計算機進行的比較研究[M].陳云生，譯.北京：北京大學出版社，2007.83.例如，德國1949年《基本法》第21條規(guī)定：“政黨應參與人民政治意志之形成”；法國《憲法》第4條規(guī)定：“各政黨和政治團體協(xié)助選舉表達意見”，還規(guī)定了自由結(jié)社為政黨的權(quán)利。西班牙、葡萄牙憲法也同樣規(guī)定了政黨的地位。

需要指出的是，大陸法系國家的政黨不僅由憲法予以規(guī)定，也往往通過專門法律予以規(guī)制。例如，德國的政黨由一系列范圍廣泛的法律條文規(guī)管，包括憲法、聯(lián)邦憲法法院的裁決、專門的政黨法，以及選舉法的相關條文。《政黨法》規(guī)制政黨的職能和內(nèi)部組織，以及向政黨提供的捐贈及資助。

表1 有關國家在憲法中首次承認政黨的年份

大陸法系國家之所以對政黨進行法律規(guī)制，乃是因為政黨的特殊地位。任何團體都是自治組織，但政黨肩負民主政治實現(xiàn)的重任，并非一個純粹自由的社團，應該接受法律規(guī)制。通過各國憲法規(guī)定可見，政黨不僅是一個選舉機器，也是民主秩序的內(nèi)在組成部分，是民主秩序的積極建構(gòu)者。從邏輯上講，一個致力于國家民主的政黨必然奉行黨內(nèi)民主和自由。沒有黨內(nèi)民主，就不可能有國家民主。法律對政黨內(nèi)部民主作出要求就可以理解。于是，這些歐洲國家的憲法不僅承認政黨的外部作用，而且要求政黨在其內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運作中保持民主。德國憲法對政黨的要求是，政黨黨內(nèi)民主，外在不能威脅自由秩序。依據(jù)德國基本法第21條的規(guī)定，基本法的民主是一種政黨國家的形式。(15)政黨國家的概念強調(diào)的是政黨政治的健全化，而非威權(quán)式黨國體制的概念。因此，所謂的政黨國家指的是將信奉自由民主為原則的政黨視為人民的代表，再透過國會主權(quán)來落實代議式的民主，而非直接民主。政黨的組成和內(nèi)部組織必須符合民主與自由，而其宗旨和行為若違反自由民主的原則，經(jīng)由聯(lián)邦憲法法院審理確定后可以要求解散。德國基本法將政黨界定為“雖不屬于最高之國家機關，但毋寧為自由組成、源自于社會—政治領域之團體”。透過此一基準，政黨享有憲法地位，接受國家法律規(guī)制。(16)德國關于黨內(nèi)民主的規(guī)定最為發(fā)達。德國《政黨法》規(guī)定,黨員結(jié)社自由，黨的執(zhí)行委員會必須選舉產(chǎn)生，黨員享有平等投票權(quán)，地方黨組織必須組織黨員參與，黨內(nèi)設立仲裁機構(gòu)以公正處理黨內(nèi)糾紛。法國憲法第10條、第51條規(guī)定，政黨“尊重國家主權(quán)和民主原則”，反之，會被解散。葡萄牙憲法要求政黨尊重“國家統(tǒng)一和政治民主”，同時要求政黨內(nèi)部“所有成員通過透明、民主組織、管理、參與原則實現(xiàn)治理”。

任何制度都有利弊。政黨對于民主制度的實現(xiàn)至關重要，也可能會為民主制度帶來負面效應。因此，政黨不僅享有權(quán)利和自由，也是義務承擔者。大陸法系一方面積極承認政黨，視政黨為準國家機構(gòu)，國家財政給予政黨一定公共資助；另一方面又對政黨采取所謂的“防衛(wèi)性民主”措施，實行政黨禁止，不但政黨行為違憲要被禁止，政黨意識、政黨意志違憲也要被禁止?？梢哉f，大陸法系對政黨地位規(guī)定嚴格，政黨在享受國家賦予的權(quán)利的同時，也在很大程度上失去了普通法系政黨所享有的自由。西班牙、波蘭、土耳其等歐洲國家允許以國家主權(quán)和自由民主的名義通過法律來解散政黨。這主要是吸取20世紀法西斯政黨的教訓和對神權(quán)伊斯蘭教義的擔心。土耳其憲法法院在過去50年里，特別強調(diào)憲法規(guī)定的世俗主義原則，即政教分離，禁止政黨違背該項原則。歐洲的大陸法系國家法院對于政黨的禁止性規(guī)制，遠非土耳其法院那樣激進。但是，他們以法律追求的進步社會價值之名介入政黨內(nèi)部事務，對黨內(nèi)選舉予以規(guī)制，完全不像普通法那樣羞羞答答。法國憲法最近的一次修正案主張，政黨應該促進性別平等(17)參見法國《憲法》第1條、第4條。，即政黨必須有促進性別平等的記錄或候選人名單，否則會被減少政黨公共資助。關于政黨的取締，德國制定了特定法律條文處理禁制政黨的事宜。在德國，憲法賦權(quán)聯(lián)邦憲法法院根據(jù)某政黨是否旨在阻礙或廢除民主制度，就該政黨是否合憲的問題作出裁決。

2.普通法系

長久以來，普通法系國家沒有就政黨進行專門立法，甚至憲法也不予規(guī)定。[13]例如，在英國一系列的憲法性文件如《自由大憲章》、《權(quán)利請愿書》、《人身保護律》、《權(quán)利法案》、《國會法》、《國民參政法》中，沒有政黨條款，甚至連政黨這個字眼都未出現(xiàn)。美國憲法對政黨一直三緘其口，保持沉默。澳大利亞在1977年修訂憲法時，在涉及填補臨時參議院空缺席位時才提到政黨，但也并非像許多歐洲國家憲法那樣在廣泛的民主領域提及政黨。[14]

在普通法系，政黨幾乎處于法外狀態(tài)，處于松散、自由的高度自治狀態(tài)。政黨成立無須特別注冊。一旦登記成立政黨，政黨會有資格享有一系列權(quán)利，如選舉命名權(quán)、候選人提名、政黨名稱或標志的保護、公共資助、自由飛行時間(free air-time)或所獲捐贈免稅。政黨所承擔的唯一的關聯(lián)性義務是最低限度的財務公開，各國財務披露的程度是不同的，比較溫和的，如英國政黨必須出版經(jīng)過審計的賬目；比較輕微的，如澳大利亞政黨只需要對接受的大額捐贈以及全部收入支出做一個年度報告。

關于注冊成立政黨，既有形式要求，也有實質(zhì)要求。形式要求包括組織形式、政黨黨章，甚至入門費。實質(zhì)要求有兩個：一是最低限度的黨員數(shù)量，二是促進選舉競爭。加拿大聯(lián)邦法律要求至少有250名黨員，且“政黨的基本目的之一是通過核準并支持黨員候選人參選而參與公共事務”。澳大利亞聯(lián)邦法律要求政黨有500名特有(unique)黨員，目的在于“支持所推薦候選人的選舉”。新西蘭法律要求政黨有500名黨員且“旨在為下一次大選推薦候選人”。英國法律沒有對政黨黨員數(shù)量作出規(guī)定，僅僅要求政黨聲明旨在選舉競爭。反之，如果一個政黨低于黨員數(shù)量要求或者不能推出候選人，就要解散政黨。至于黨內(nèi)的組織結(jié)構(gòu)、黨規(guī)和行為是否符合最低限度的民主要求，則沒有規(guī)定。對一個政黨的黨員數(shù)量不作要求，充分體現(xiàn)了契約自由精神。另外，普通法系故意對黨員不作要求，也體現(xiàn)了契約自由精神。黨員是政黨的主體，黨規(guī)是黨員之間的契約。一個人可以通過向一個政黨繳納黨費而“購買”黨員權(quán)利。符合什么條件才能入黨，這交給黨規(guī)來處理，法律并不介入。制定法雖然要求滿足一定數(shù)量才能注冊成為一個政黨，但這些黨員既不需要繳納年度黨費，也不需要享有實質(zhì)性的權(quán)利或承擔實質(zhì)性的義務。

政黨的自由和靈活性還表現(xiàn)在“黨派”現(xiàn)象上。在普通法國家，除了“黨員”(membership)以外，還有“黨派”(partisanship)?！包h派”概念比“黨員”更為廣泛。一個人可以通過捐助、做志愿者或在社會媒體演說等表達自己的黨派性。政黨會培養(yǎng)支持“黨派”網(wǎng)絡，以彌補黨員數(shù)量下降的不足。當然，這會導致黨內(nèi)成員與黨外人士之間的界限模糊。如果這種狀況越來越嚴重，黨員概念將失去意義。

至于政黨內(nèi)部各種事務，完全由政黨自決，國家法律不加干預，也無限制性法律條款；即使是政黨公職候選人提名，國家法律也視其為政黨內(nèi)部事務，由政黨自行決定(美國除外)。即使政黨提名的候選人、政黨領袖違法，也不株連整個政黨。

普通法系國家法律對政黨事務保持沉默的原因，一是普通法對政黨內(nèi)部的結(jié)社自由、意識形態(tài)目標、黨組織結(jié)構(gòu)、候選人選舉等采取相對自由放任的態(tài)度，這與普通法對政黨的非法人團體性質(zhì)認識密切相關。同時，由于強調(diào)以個人權(quán)利來限制政府的權(quán)力，普通法系國家憲法對政黨持一種消極態(tài)度。二是普通法關注的是選區(qū)選民和候選人，并不關注選民背后的政黨，哪怕政黨的凝聚力或者政黨領袖的魅力構(gòu)成了選民投票的基礎。三是普通法極少關注政黨內(nèi)部事務，更多關注政黨之間的競爭，因為政黨之間的競爭可以保護選舉市場的公平，防止形成政黨壟斷。對政黨的法律規(guī)制源自維持競爭性選舉的需要。如熊皮特所言，面對“形同潰敗軍隊，而無力行動的選舉大眾”，“一個政黨之所以是一個政黨，不是由于她的原則”，而是“為奪取政治權(quán)力進行競爭斗爭的行動一致的黨員們”。[15]一個政黨并不必然是民主參與的平臺，但必然是競爭性選舉的平臺。

當然，需要指出的是，近年來，普通法系國家也開始對政黨進行法律規(guī)制。以英國和新西蘭為例，英國《2000年政黨、選舉及全民投票法令》的制定提供了一個周詳?shù)囊?guī)制制度，以管制政黨在注冊、捐贈及開支等方面的事宜。新西蘭沒有就政黨另行制定法例，主要以選舉法規(guī)管制政黨在注冊、捐贈及競選開支方面的事宜。(18)在捐贈方面，英國有關法律界定了何謂許可捐贈者，不準政黨接受海外捐贈。新西蘭在這方面的限制相對較少，因為當?shù)氐恼h可接受任何人士或任何機構(gòu)的捐贈，包括匿名來源的捐贈，而且向政黨捐贈的款額均不設上限。在資助方面，英國主要向國會中的反對黨提供公共資助，新西蘭也為政黨提供公共資助，以補助政黨執(zhí)行其議會職務。在廣播方面，英國公營廣播機構(gòu)(按照慣例)及某些商營廣播機構(gòu)(按照法律規(guī)定)在選舉期間及在政治日程表的重要日子，均會為合資格的政黨提供免費的廣播時間；新西蘭法律規(guī)定為注冊政黨分配時間和金錢，供政黨在大選中作廣播之用。普通法系國家均要求政黨須向指定的選舉主管當局注冊，才有資格派出黨員參加選舉。一般而言，任何政黨如要申請注冊，須提供政黨的名稱及黨章，并提供有正式領導層的證明及有關政黨黨員的資料。通過政黨登記(例如，成員人數(shù)，候選人數(shù)，支付登記費的能力)可以有效控制能夠參與競爭選舉的政黨數(shù)量。除了政黨登記制度外，還有候選人押金制度。如果一個政黨要競爭所有席位，提交的候選人押金的數(shù)量會很大。如果候選人贏得超過一定比例的選票 (在澳大利亞通常是4%)，候選人押金則可以退還。(19)Graeme Orr (2015) “ The Law Governing Australian Political Parties: Regulating the Golems? ”, in Narelle Miragliotta, Anika Gauja and Rodney Smith (eds) Contemporary Australian Political Party Organisations, Melbourne: Monash University Publishing.政黨登記和候選人押金制度可以確保選票不會太分散，以便于選民作出明智和有效的選擇。在黨內(nèi)選舉方面，英國讓各政黨可以按本身的意愿采取積極措施，減少當選為政黨候選人的男女黨員人數(shù)不均的現(xiàn)象。新西蘭法例規(guī)定政黨須按照民主的程序選拔黨員參加選舉。

普通法系國家對政黨進行法律規(guī)制，一是考慮到政黨的公共性。正如英格麗·范比森(Ingrid van Biezen)指出，政黨越來越多地被視為公共事業(yè)受到監(jiān)管以實現(xiàn)公共目的，而不是基于自愿原則的私人團體。這些公共目的包括立法招聘、選舉競爭、政府和反對派的形成，以及制定政策議程和動員投票。[16]政黨的公共性在于受選舉驅(qū)動，為選舉負責。特別是公共資助制度改變了政黨的內(nèi)部動力，使得政黨從一個私組織轉(zhuǎn)變成公共組織。正如一位學者指出，政黨的公共資助制度間接改變了政黨的內(nèi)部動力。接受國家公共財政資助，會削弱政黨的自治性，削弱政黨的私人性聯(lián)合的地位，把政黨變成一個獨特的公共實體。[17]當然，政黨借助公共資助來參加競選活動，這筆公共資金需要監(jiān)管。[18]因此，法律規(guī)制不是為了強化政黨的權(quán)利，而是為了保證政黨的選舉功能；政黨的財務披露不是滿足黨員的權(quán)利要求，而是考慮社會大眾對政黨腐敗的擔心。

二是政黨民主、性別平等理念被廣為接受。雖然1948年《世界人權(quán)宣言》和1966年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》都沒有提及政黨，但聯(lián)合國人權(quán)委員會在1996年發(fā)布通用第25號評論，認為加入或組成政黨的自由是行使定期參加選舉權(quán)利的必要的輔助性權(quán)利，認為這是宣言所涵蓋的內(nèi)容。[19]此外，20世紀90年代以來，人們認為婦女在立法機構(gòu)中的代表性不足構(gòu)成了民主的缺陷。這種對政治平等的理解通過《消除對婦女一切形式歧視公約》、《北京行動綱要》等得以加強。這必然對包括普通法系國家在內(nèi)的全球政黨法律規(guī)制實踐帶來影響?！白?991年以來，阿根廷領先開展選舉性別配額的立法，大約有60個國家也紛紛效仿，包括最近的希臘和愛爾蘭?！?20)Another 34 countries have reserved seats and, in an additional 37 countries, at least one parliamentary party has a candidate quota in its rules. See International Institute for Democracy and Electoral Assistance (International IDEA) (2013) Atlas of Electoral Gender Quotas, Stockholm: International IDEA.如果政黨沒有達到配額，就要對政黨進行制裁，制裁包括拒絕入政黨名單或失去選舉資助。

三是保障競爭性選舉。競爭性選舉是政黨獨有的、不可替代的功能。在選舉市場的競爭中，除非政黨行為涉及不正當競爭，國家法律不予介入黨內(nèi)紛爭。為了反壟斷和不正當競爭，國家法律要求新注冊政黨的名稱不能與已有政黨名稱相似，一個政黨不能與其他政黨虛假聯(lián)合或與其他政黨相互支持。至于政黨內(nèi)部事務，法律不予關心。再如，為了維持市場公平競爭，法律要求政黨財務披露。為追求政黨平等，防止執(zhí)政黨擁有過分的市場權(quán)力，國家為政黨提供競選資助。

四是保障黨內(nèi)民主。除了作為選舉競爭的工具之外，政黨還為政治參與和民主審議以及政策制定和議程制定提供了有意義的平臺。[20]由于政黨是國家政治職位的守門人，他們選擇候選人和領導人的方式其實是具有公共性的，對政黨領袖選拔予以法律規(guī)制，頗有必要。近年來，一些國家就如何選擇政黨領導人進行改革。隨著政黨行為成為司法審查的目標，人們越來越關注政黨的內(nèi)部程序的民主性，黨內(nèi)規(guī)章實施的公平性、公正性。[21]此外，一些理想主義者希望政黨追求審議的黨內(nèi)民主。[22]協(xié)商民主理論認為，民主的價值不在于黨內(nèi)競爭的效率，而是公共論證的質(zhì)量。他們認為，政黨可能削弱而不是促進公共論證的質(zhì)量。政黨在議會的辯論方式具有高度對抗性，欠缺公共論證的質(zhì)量；即使在政黨內(nèi)部政策的制定過程中，由于黨員被邊緣化，而政黨領袖發(fā)揮寡頭作用，也欠缺公共論證質(zhì)量。(21)Richard Katz and Peter Mair (1995) “Changing Models of Party Organization and Party Democracy: The Emergence of the Cartel Party”, Party Politics，1(1): 5-8; Ingrid van Biezen and Peter Kopecky (2007) “The State and the Parties: Public Funding, Public Regulation and Rent-seeking in Contemporary Democracies”, Party Politics，13(2): 235-54.保障公共論證質(zhì)量的黨內(nèi)民主，需要法律的介入。

最后要指出的是，在普通法傳統(tǒng)中，美國是例外。美國雖然繼承了普通法傳統(tǒng)，但情況比較特殊。第一，美國是一個聯(lián)邦制國家，相對來說地方有一定自主性，其中包括對政黨的法律規(guī)制。第二，在美國，政黨只是政治活動家們通過籌款或投票而聯(lián)合起來的平臺。第三，相比其他普通法國家基于會員費的黨員資格，美國政黨黨員是一個松散概念，根據(jù)初選規(guī)則，需要通過登記而成為一名共和黨或民主黨人，這種登記是一種單邊行為，是對自己政黨認同的一種公開宣稱，并不是一種承諾，即不是承諾加入一個受規(guī)則限制的組織。換言之，美國的“入黨”是政黨認同，不是加入政黨組織。[23]在謝茨施耐德看來，美國的政黨與棒球俱樂部并無區(qū)別。美國的政黨不能喚起成員的身份認同，一黨的黨員不能區(qū)別于其他政治組織，黨員對政黨并無義務，他不用向黨組織交黨費，不用替黨組織償債，不能覬覦黨的財產(chǎn)；他也不必履行黨員的工作，不必參加政治運動，不必參加黨的生活，不必在投票上保持團結(jié)，不必投本黨候選人的票?！皩嶋H上，他根本就不必投票。即使他希望脫離黨組織，他也不必辭職，甚至不用通知黨組織?！盵24]第四，在美國，政黨公職候選人提名實行初選與政黨提名大會相結(jié)合的混合提名制。美國政黨初選向公眾開放，大眾參與政黨提名，具有極大社會性。所以，盡管美國法律對政黨內(nèi)部事務一般不加干預，卻對政黨最重要事務——政黨公職候選人提名采取嚴格的法律規(guī)定。美國有關法律規(guī)定，政黨提名必須按照民主方式推薦。更為關鍵的是，美國視政黨初選為“州政府行為”，政黨初選不是由政黨自行決定，而是由各州法律詳細規(guī)定，政黨必須依法照辦。相比之下，雖然政黨領袖和候選人選拔越來越向社會公開，但英國、加拿大和澳大利亞仍然將黨內(nèi)選舉視為純粹黨內(nèi)事務，由政黨通過黨規(guī)予以自我規(guī)制。

五、結(jié)論

政黨是一種復雜的法律現(xiàn)象。政黨的法律規(guī)制，關系到政黨在一個國家的地位。大陸法系和普通法系對政黨的法律規(guī)制實踐不同，呈現(xiàn)復雜性和多樣性。在大陸法系，由于對政黨有內(nèi)在民主要求，國家法律把政黨視為公共組織，視為法人團體，對政黨作出法律規(guī)制。在普通法傳統(tǒng)中，政黨是兼具私人性和公共性的非法人團體。政黨通過黨章把黨員聯(lián)合在一起，黨員是政黨之靈魂，政黨具有私人性；同時，政黨是選舉市場機制的主體，是一個注冊的選舉機構(gòu)，也因此而具有公共性。

一方面，政黨的私人性決定了法律不介入政黨事務。在普通法系，憲法不對政黨地位作出規(guī)定，把政黨視為契約自由的產(chǎn)物，是松散的社會組織，黨規(guī)也不具有強制性，法院不愿為政黨行為背鍋。另一方面，近年來鑒于政黨日益增強的公共性，普通法系國家對政黨進行越來越多的法律規(guī)制。當然，即使普通法系出現(xiàn)對政黨的法律規(guī)制，也不會像大陸法系那樣，通過專門立法對政黨提出民主要求。這是因為，雖然政黨承擔選舉功能，在競爭性選舉中扮演公共角色，但是政黨是民主社會結(jié)社自由的產(chǎn)物。在普通法系，法律把政黨視為一個選舉組織，所以法律關注的是政黨如何贏得大選而執(zhí)政，至于政黨內(nèi)部發(fā)生了什么事，政黨內(nèi)部是民主還是專制，法律并不關心。(22)甚至有人說，“一個內(nèi)部專制的政黨可以更好地為政治斗爭而武裝起來”。參見Duerger,M.Political parties:their organizations and activity in the modern state[M].London:Methuen, 1954.134.

雖然近年來普通法系法院改變態(tài)度，不再把政黨僅僅視為松散的社會組織，也認為黨規(guī)是有強制力的，但法院仍然把黨規(guī)視為契約，不愿意介入黨內(nèi)事務。普通法對政黨的相對放任態(tài)度，主要是基于以下因素：第一，黨員是政黨的基礎。政黨作為結(jié)社自由的產(chǎn)物，黨員是政黨的主體，政黨只是黨員之間的政治關系的體現(xiàn)。第二，契約自由深入人心。黨規(guī)是黨員之間的協(xié)議，應該受到尊重和保障。第三，政黨具有私人性。普通法中的政黨仍然是私人性組織，只是在選舉過程中扮演公共角色，因為政黨并沒有與人民建立合法性關系。第四，鑒于黨規(guī)的局限性，法院介入政黨內(nèi)部事務，也可能是一件費力不討好的事情。因為法官尊重契約，尊重黨規(guī)，但黨規(guī)不僅復雜，而且缺乏穩(wěn)定性，難以預測。所以，一般來說，除非有明確的法律授權(quán)，或者侵犯了一項法律權(quán)利，普通法法院法官不愿涉足政黨內(nèi)部事務。正如一位學者所指出的，“盡管普通法法院花了20世紀的半個世紀時間來限制政府中的行政權(quán)力，但是沒有跡象顯示，他們愿意在限制政黨權(quán)力中扮演重要角色?！盵25]美國是普通法系的例外情形，由于政黨候選人選拔向社會開放，政黨扮演公共角色，政黨事務由州法律規(guī)制，進而引致法院的必然介入。