師 容

(中國(guó)人民公安大學(xué)法學(xué)與犯罪學(xué)學(xué)院, 北京 100038)

110接處警工作是公安執(zhí)法工作的重要內(nèi)容，事關(guān)人民群眾的切身利益。110接處警檢查工作是公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的一個(gè)重要組成部分，也是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議的主要內(nèi)容和對(duì)象。2016年5月20日，國(guó)家深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過的《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》提出八個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)，其中完善執(zhí)法監(jiān)督管理體系要求對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法主體的執(zhí)法行為進(jìn)行科學(xué)監(jiān)督，從源頭、過程、責(zé)任追究等方面強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督，從而提高執(zhí)法公信力。派出所的上級(jí)指導(dǎo)部門對(duì)接處警工作進(jìn)行檢查能夠督促民警秉持公平、公正的執(zhí)法理念，嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)法程序開展執(zhí)法活動(dòng)，及時(shí)、有效地處置各類警情。本文以Z省N市Y區(qū)對(duì)轄區(qū)派出所接處警的檢查工作為例，分析地方公安機(jī)關(guān)和基層派出所分別作為接處警工作的監(jiān)督指揮單位和執(zhí)行單位，如何將接處警工作的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)具體落實(shí)，如何更好地開展110接處警檢查工作，細(xì)化檢查工作的動(dòng)態(tài)流程。以此為基礎(chǔ)，對(duì)110接處警檢查工作的體系完善提出具體建議，為公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作提供理論參考。

一、110接處警檢查工作的內(nèi)涵

(一)性質(zhì)界定

作為一種有效的國(guó)際國(guó)內(nèi)通用的監(jiān)管檢查方式，“飛行檢查”(Unannounced Inspection)簡(jiǎn)稱飛檢，是跟蹤檢查的一種形式，指事先不通知被檢查部門實(shí)施的現(xiàn)場(chǎng)檢查。最早應(yīng)用在體育競(jìng)賽非比賽期間，對(duì)運(yùn)動(dòng)員進(jìn)行不事先通知的突擊性興奮劑抽查。國(guó)內(nèi)外研究在公共衛(wèi)生學(xué)、臨床醫(yī)學(xué)和教育學(xué)方面闡述過飛行檢查的必要性和意義。我國(guó)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門依據(jù)《藥品飛行檢查辦法》加大對(duì)藥品生產(chǎn)企業(yè)的飛行檢查力度和頻率，針對(duì)藥品研制、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和使用等環(huán)節(jié)開展不預(yù)先告知的監(jiān)督檢查被稱為藥品飛行檢查，具有突擊性、獨(dú)立性和高效性等特點(diǎn)。這種“飛行檢查”的形式很快被推廣到其他的認(rèn)證單位，交通運(yùn)輸安全、飛行安全、食品生產(chǎn)安全等政府重點(diǎn)關(guān)注和社會(huì)熱點(diǎn)領(lǐng)域通過飛行檢查加強(qiáng)了相關(guān)檢測(cè)能力和監(jiān)督管理?！帮w行檢查”的術(shù)語也被運(yùn)用到公安機(jī)關(guān)日常工作檢查過程中，常以“飛行演練”、“飛行檢測(cè)”出現(xiàn)在檢查接處警工作的指令單上。110接處警檢查工作具有“飛行檢查”的特點(diǎn)，檢查行動(dòng)具有保密性、突擊性、現(xiàn)場(chǎng)靈活性和記錄即時(shí)性。依據(jù)《公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督是指上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)，上級(jí)業(yè)務(wù)部門對(duì)下級(jí)業(yè)務(wù)部門，本級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)所屬業(yè)務(wù)部門、派出機(jī)構(gòu)及其人民警察的各項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)實(shí)施的監(jiān)督。按照《公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》，各級(jí)公安機(jī)關(guān)每年應(yīng)當(dāng)定期、不定期地組織對(duì)本級(jí)和下級(jí)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行飛行檢查或者評(píng)議。目前已有的研究文獻(xiàn)中沒有出現(xiàn)關(guān)于110接處警檢查工作的定義，結(jié)合上述分析和警務(wù)實(shí)踐，筆者認(rèn)為，110接處警檢查工作是指具有公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)的主體，即各級(jí)公安機(jī)關(guān)法制部門、督察部門以及情指聯(lián)勤中心(110接處警指揮中心)，依法按照一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公安機(jī)關(guān)的接處警執(zhí)法活動(dòng)展開的形式檢查和實(shí)質(zhì)檢查。110接處警檢查工作本質(zhì)上屬于公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督，是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)的內(nèi)容之一，是對(duì)基層派出所履行行政職權(quán)和刑事職權(quán)的執(zhí)法監(jiān)督。110接處警檢查工作，有利于規(guī)范110接處警工作，提高基層民警接處警實(shí)戰(zhàn)水平，加強(qiáng)民警的快速反應(yīng)能力和應(yīng)急處突能力。

(二)檢查工作的分類與檢查方式

一般情況下，110接處警檢查工作分為110接處警專項(xiàng)檢查和日常接處警檢查工作兩種。專項(xiàng)檢查由地方公安機(jī)關(guān)依據(jù)工作情況，在大型活動(dòng)安保之前或者專項(xiàng)治理行動(dòng)之前組織開展，對(duì)接處警單位的接處警工作、日常值班備勤工作進(jìn)行檢查，目的是確保在大型活動(dòng)和專項(xiàng)行動(dòng)之前各基層單位各個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)不出現(xiàn)疏漏，能夠規(guī)范執(zhí)法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，切實(shí)督導(dǎo)整改，提高接處警質(zhì)量和效率。該類檢查往往速度快、即時(shí)效果顯著，屬于運(yùn)動(dòng)式檢查。日常接處警檢查是指地方公安機(jī)關(guān)定期不定期地對(duì)本級(jí)和下級(jí)公安機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)接處警工作進(jìn)行的規(guī)范性檢查，檢查的方式主要有設(shè)置模擬警情檢查、回訪報(bào)警人檢查、視頻(對(duì)講機(jī))點(diǎn)名檢查等三種。檢查測(cè)試結(jié)果和回訪結(jié)果納入民警績(jī)效考核評(píng)估，對(duì)于檢查過程中存在問題的相關(guān)部門進(jìn)行通報(bào)批評(píng)和有關(guān)考核扣分。

表1 日常接處警檢查工作一覽表

具體而言，模擬警情檢查是通過設(shè)置模擬打架斗毆事件、持刀傷人事件、危及人身財(cái)產(chǎn)安全或者社會(huì)治安秩序的群體性事件等常見警情或者由檢查主體通過現(xiàn)場(chǎng)按鍵觸發(fā)虛擬報(bào)警等方法，對(duì)基層派出所民警在警情接報(bào)、出警速度、警力配置、警情處置、警容風(fēng)紀(jì)、單警裝備、執(zhí)法記錄儀配備等方面組織開展的模擬測(cè)試。通過模擬警情檢查的方式，對(duì)公安機(jī)關(guān)110快速反應(yīng)和實(shí)戰(zhàn)應(yīng)對(duì)能力進(jìn)行檢查，是法律授權(quán)的公安機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部下設(shè)部門的執(zhí)法行為進(jìn)行的監(jiān)督活動(dòng)，是防止權(quán)力異化，保障公安機(jī)關(guān)充分依法履職的內(nèi)部監(jiān)督方式。模擬警情檢查的執(zhí)行主體主要是情指聯(lián)勤中心的民警，必要時(shí)由督察部門、法制部門配合檢查，亦可由其他業(yè)務(wù)警種(反恐、治安)單獨(dú)組織檢查?；卦L報(bào)警人檢查是指通過短信、電話、上門或互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)回訪等方法，對(duì)報(bào)警人進(jìn)行回訪，從而得到民警出警速度、民警態(tài)度、警容風(fēng)紀(jì)以及警情處置結(jié)果的反饋，以此檢查監(jiān)督接處警是否符合法律法規(guī)等規(guī)范性文件規(guī)定的流程以及報(bào)警人的滿意程度。接處警回訪主體為公安機(jī)關(guān)情指聯(lián)勤中心民警或?qū)ＴO(shè)的接處警回訪人員，并由公安機(jī)關(guān)法制部門負(fù)責(zé)本單位接處警工作規(guī)范的制定，由督察部門負(fù)責(zé)接處警回訪工作規(guī)范的落實(shí)。視頻(對(duì)講機(jī))點(diǎn)名檢查是指通過對(duì)講機(jī)指令轄區(qū)派出所處警警力按照指定時(shí)間到達(dá)指定地點(diǎn)，通過視頻檢查測(cè)試其接警調(diào)度是否準(zhǔn)確迅速、力量到達(dá)指定地點(diǎn)是否快速、裝備攜帶是否齊全、著裝是否規(guī)范等內(nèi)容。

二、110接處警檢查工作實(shí)踐

(一)110接處警檢查工作的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)

公安工作中，對(duì)接處警工作的監(jiān)督檢查依據(jù)主要為公安部出臺(tái)的各項(xiàng)規(guī)章以及規(guī)范性文件，如《110接處警工作規(guī)則》、《關(guān)于改革完善受案立案制度的意見》、《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議規(guī)定》，以及地方公安機(jī)關(guān)關(guān)于110接處警工作規(guī)定、地方公安機(jī)關(guān)關(guān)于執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議的實(shí)施細(xì)則等。2015年11月公安部印發(fā)《關(guān)于改革完善受案立案制度的意見》，要求“指揮中心要通過回訪報(bào)警人、檢查處警警情反饋等形式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)受案立案問題；督察部門要通過執(zhí)法檢查、網(wǎng)上督察等方式加強(qiáng)對(duì)接報(bào)案、受案立案工作的現(xiàn)場(chǎng)督察，運(yùn)用督察手段及時(shí)處理群眾對(duì)接報(bào)案、受案立案工作的投訴?！贝撕?，全國(guó)各地公安機(jī)關(guān)開始正式實(shí)行接處警回訪工作?；卦L制度明確了不同主體對(duì)接處警工作的執(zhí)法檢查，是執(zhí)法監(jiān)督的主要形式。2016年3月1日起施行的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)在2001年版的基礎(chǔ)上作出許多突破性的修訂和完善，對(duì)加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督管理、嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)法責(zé)任和提升執(zhí)法質(zhì)量等方面有重要意義。在考核評(píng)議的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)中，增加了對(duì)“接處警執(zhí)法情況”的考核，《規(guī)定》通過列舉的方式將接處警執(zhí)法應(yīng)當(dāng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)予以量化，包括接警文明規(guī)范，出警及時(shí)；著裝、攜帶使用處警裝備符合規(guī)定；處置措施適度、規(guī)范；現(xiàn)場(chǎng)取證及時(shí)、全面；接處警記錄完整、準(zhǔn)確、規(guī)范；按規(guī)定出具接報(bào)案回執(zhí)6項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。一般由省級(jí)公安機(jī)關(guān)定期對(duì)市級(jí)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行抽案(查)檢查、設(shè)區(qū)的市級(jí)公安機(jī)關(guān)同步對(duì)縣級(jí)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行抽案(查)檢查。

地方公安機(jī)關(guān)通過制度轉(zhuǎn)化、標(biāo)準(zhǔn)量化、對(duì)檢查結(jié)果的評(píng)定和運(yùn)用等方式，建立對(duì)上級(jí)公安機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的運(yùn)行機(jī)制，如將《Z省公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議項(xiàng)目?jī)?nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則(2018年度)》、《Z省公安廳辦公室關(guān)于部署開展110接處警常態(tài)化巡查工作的通知》、《N市公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議補(bǔ)充項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則》、《2018年度N市公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議實(shí)施方案》等，作為開展110接處警檢查工作的主要依據(jù)。

(二)110接處警檢查工作實(shí)操流程

1. 110接處警檢查工作流程

我們分別選取Z省N市公安局和N市Y區(qū)公安分局對(duì)其下設(shè)單位進(jìn)行模擬警情檢查工作為例，將模擬警情檢查工作的具體流程和責(zé)任主體進(jìn)行歸納梳理，以便對(duì)檢查工作實(shí)操過程存在的問題進(jìn)行直觀分析。

N市公安局情指聯(lián)勤中心“多人持刀斗毆模擬警情110接處警檢查工作”采用模擬報(bào)警形式進(jìn)行，主要檢查在重大警情發(fā)生后，各單位情指聯(lián)勤中心指揮長(zhǎng)的指揮調(diào)度，梯次警力到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)的時(shí)間，民警協(xié)警著裝攜裝情況以及聯(lián)動(dòng)單位應(yīng)急反應(yīng)效率。檢查采用飛行檢查的方式，檢查時(shí)間和警情設(shè)置事先對(duì)被檢主體保密，由N市公安局情指聯(lián)勤中心選定任意一轄區(qū)模擬多人持刀斗毆事件(由檢查主體單位民警扮演)，被檢主體接到報(bào)警后下達(dá)指令并安排梯次警力赴現(xiàn)場(chǎng)處置。檢查主體參照相關(guān)規(guī)定和要求對(duì)被檢主體的接處警和其他現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法情況進(jìn)行考評(píng)，檢查結(jié)束由檢查主體將檢查情況進(jìn)行通報(bào)，相關(guān)被檢主體(責(zé)任單位)結(jié)合檢查測(cè)試中發(fā)現(xiàn)的問題向檢查主體呈交情況說明，并制定整改措施。

N市Y區(qū)公安分局情指聯(lián)勤中心采取現(xiàn)場(chǎng)按鍵觸發(fā)虛擬報(bào)警的形式，對(duì)轄區(qū)內(nèi)24個(gè)派出所的110接處警情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。具體檢查工作由情指聯(lián)勤中心民警赴各派出所轄區(qū)中小學(xué)校、銀行、企業(yè)等單位，手動(dòng)觸發(fā)警務(wù)室一鍵緊急報(bào)警按鍵，通知指揮中心指令轄區(qū)派出所出警，重點(diǎn)檢查各派出所出警時(shí)間速度、出警人數(shù)、處警民警協(xié)警警容風(fēng)紀(jì)、單警裝備、接處警車輛裝備、車容車貌等情況。檢查主體通過制式檢查表現(xiàn)場(chǎng)記錄檢查結(jié)果。

圖1110接處警檢查工作流程

2. 110接處警檢查工作存在的問題

110接處警檢查工作從流程上來看符合執(zhí)法質(zhì)量考核規(guī)定的要求，但在實(shí)踐操作中容易因種種原因落入形式檢查的窠臼。由圖1可知，檢查流程不是完整的閉環(huán)，沒有被檢主體的反饋，檢查主體在整個(gè)工作流程中缺乏互動(dòng)溝通，機(jī)械式地完成檢查工作。筆者通過參與N市Y區(qū)110接處警檢查工作(模擬警情報(bào)警和按鍵觸發(fā)報(bào)警)，對(duì)檢查主體和被檢主體進(jìn)行無結(jié)構(gòu)面對(duì)面訪談，將檢查工作在主體層面存在的問題進(jìn)行客觀分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前110接處警檢查主體的工作設(shè)置和被檢主體的待檢狀態(tài)依舊呈現(xiàn)出與考核標(biāo)準(zhǔn)制定者的目的相去甚遠(yuǎn)的局面。其中的主要原因有：檢查主體與被檢主體對(duì)行為的出發(fā)點(diǎn)、行為方式、行為依據(jù)、行為所產(chǎn)生的后果等未能達(dá)成高度共識(shí)；兩類行為主體之間的關(guān)系，因?yàn)橹黧w自主性因素的增多而更加復(fù)雜等。

圖2110接處警檢查工作責(zé)任主體

(1)被檢主體存在的問題

對(duì)于公安工作，理論界和實(shí)務(wù)界已形成“打防結(jié)合，以防為主”的共識(shí)，但在實(shí)踐過程中仍普遍存在“重打擊，輕預(yù)防”的做法，尤其在績(jī)效考核中，打擊處理任務(wù)的完成情況在各考核單位評(píng)比中占有較大的分量，“打處數(shù)量”往往成為衡量民警個(gè)人工作能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。在這種考核指揮棒的指引下，派出所領(lǐng)導(dǎo)層的重心傾向于打擊處理工作，側(cè)重于刑事案件的辦理，造成對(duì)接處警工作的主觀忽視。負(fù)責(zé)治安類案件管理以及社區(qū)糾紛調(diào)解的民警心理出現(xiàn)落差，使其對(duì)接處警工作的重要性產(chǎn)生懷疑，110接處警檢查工作在受檢主體層面薄弱環(huán)節(jié)凸顯。

首先，接處警民警思想上不重視檢查工作。從民警對(duì)檢查工作的必要性態(tài)度認(rèn)知上看，“檢查只是走過場(chǎng)，形式主義嚴(yán)重，檢查結(jié)果并不會(huì)對(duì)考核造成太大的影響”，諸如此類的想法使民警對(duì)檢查工作持懷疑態(tài)度，態(tài)度上的忽視表現(xiàn)在行動(dòng)上的疲于應(yīng)對(duì)，甚至排斥上級(jí)部門的檢查。其次，接處警民警對(duì)警情存在僥幸心理?；鶎用窬刻烀鎸?duì)的警情和非警情數(shù)量較大，接到輕微治安案件或民事糾紛案件報(bào)警后，在未出警的情況下主觀判斷警情的嚴(yán)重程度，更有甚者不按照情指聯(lián)勤中心的指令要求，拖延出警。再次，部分民警推諉處警，不作為。檢查過程中發(fā)現(xiàn)，存在警情發(fā)生地屬于出警單位的模糊轄區(qū)以及涉及多個(gè)轄區(qū)警情情況，沒有固定的單位對(duì)轄區(qū)治安狀況進(jìn)行管理。接處警民警對(duì)此類警情并未按照規(guī)定的“就近處警”原則先期處置，而是推諉扯皮，貽誤警情。最后，處警環(huán)節(jié)不規(guī)范。接處警規(guī)范化要求處警環(huán)節(jié)在程序上和實(shí)體上統(tǒng)一規(guī)范，均能做到合法合規(guī)合理。受民警個(gè)人素質(zhì)的影響，處警過程中執(zhí)法隨意性較大。在檢查過程中，存在民警和輔警著裝攜裝不規(guī)范，如未按照規(guī)定攜帶槍支、執(zhí)法記錄儀等裝備，處警到場(chǎng)時(shí)間超過規(guī)定范圍(1)一般情況下，按照城區(qū)中心區(qū)域10分鐘、郊區(qū)15分鐘、農(nóng)村地區(qū)和水上以最快速度要求趕赴現(xiàn)場(chǎng)處置。為了強(qiáng)化社會(huì)面快速反應(yīng)能力，全國(guó)各地公安機(jī)關(guān)制定了重點(diǎn)部位“135快速反應(yīng)控制圈”，即首批警力到場(chǎng)時(shí)間按照135控制圈，最大限度地?cái)D壓違法犯罪空間，主要指重點(diǎn)核心部位1分鐘快速反應(yīng)控制圈、人員密集場(chǎng)所3分鐘快速反應(yīng)控制圈、主城區(qū)區(qū)域5分鐘快速反應(yīng)控制圈。在135快速反應(yīng)控制圈內(nèi)發(fā)生的刀斧砍殺、駕車沖撞、爆炸等暴力事件，首批警力到場(chǎng)時(shí)間要按照135的要求，確保及時(shí)有效處置警情。要求，接警員警情詢問不到位，對(duì)講機(jī)使用不熟練等問題。

(2)檢查主體存在的問題

110接處警檢查工作是公安民警進(jìn)行自我監(jiān)督，完善基層基礎(chǔ)工作的重要保障。作為檢查工作的執(zhí)行方式以及派出機(jī)構(gòu)的上級(jí)部門，檢查主體的工作疏漏直接影響到基層公安民警的工作積極性和主動(dòng)性，影響到執(zhí)法的規(guī)范性。第一，內(nèi)部監(jiān)督模式的局限性。內(nèi)部評(píng)估往往被認(rèn)為是“壓力型體制下執(zhí)法運(yùn)行與數(shù)據(jù)化時(shí)代上層決策的綜合性政策產(chǎn)物，而非法律產(chǎn)物”[1]，政策產(chǎn)物的缺點(diǎn)在于變更性較大，實(shí)施者要承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)。110接處警檢查工作的主體一般是上級(jí)公安機(jī)關(guān)情指聯(lián)勤中心、法制部門，機(jī)關(guān)內(nèi)部民警群體與派出所民警相互熟識(shí)程度較高，對(duì)檢查結(jié)果進(jìn)行劃分和評(píng)定時(shí)，派出所領(lǐng)導(dǎo)、接處警民警與組織考核民警之間彼此影響，使檢查評(píng)分形同虛設(shè)，“熟人監(jiān)督熟人”致使飛行檢查失去了保密性、突擊性的意義。第二，檢查部門之間缺乏有效溝通。執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議實(shí)施方案中明確接處警考核工作由情指聯(lián)勤中心、法制部門牽頭，各執(zhí)法辦案單位配合，但在實(shí)際考核過程中，法制部門要承擔(dān)案件辦理、重要執(zhí)法制度執(zhí)行、執(zhí)法監(jiān)督救濟(jì)等多項(xiàng)考核，檢查工作往往全權(quán)由情指聯(lián)勤中心民警負(fù)責(zé)。如此一來，實(shí)施檢查過程的情指聯(lián)勤中心與結(jié)合檢查結(jié)果評(píng)分的法制部門各自為戰(zhàn)，檢查工作失去了科學(xué)性、合理性、嚴(yán)密性。第三，檢查事項(xiàng)重形式程序輕實(shí)體質(zhì)效。檢查過程以程序性指標(biāo)為主，缺乏對(duì)案(事)件的源頭性、關(guān)聯(lián)性、結(jié)構(gòu)性等方面的重視。檢查主體將重點(diǎn)放在著裝攜裝以及到場(chǎng)時(shí)間的分秒控制上，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法細(xì)節(jié)如現(xiàn)場(chǎng)取證、視音頻記錄、警情錄入等檢查流于形式。

(三)檢查工作效果評(píng)估

效果評(píng)估是檢查工作的最后一環(huán)，是檢驗(yàn)檢查過程是否符合法律規(guī)范、檢查內(nèi)容是否得到主體反饋的核心環(huán)節(jié)。檢查主體和被檢主體要依據(jù)檢查結(jié)果按照各自情況分別進(jìn)行整改和完善，各地關(guān)于公安民警執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議規(guī)范性文件中籠統(tǒng)地將執(zhí)法檢查結(jié)果納入民警的工作考核范圍內(nèi)，后續(xù)獎(jiǎng)懲規(guī)定均未及時(shí)跟進(jìn)。如“檢查按照《××公安分局執(zhí)法辦案隊(duì)伍管理計(jì)分辦法》給予扣分，列入隊(duì)伍業(yè)務(wù)績(jī)效考核”，“縣級(jí)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議結(jié)果折算計(jì)入縣級(jí)公安機(jī)關(guān)綜合實(shí)績(jī)?cè)u(píng)估?？h級(jí)公安機(jī)關(guān)的具體分?jǐn)?shù)、排名及申報(bào)等級(jí)等考評(píng)結(jié)果，經(jīng)市局黨委討論決定并公示后上報(bào)省廳”，“市級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)其業(yè)務(wù)部門的執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)結(jié)果納入市級(jí)年度機(jī)關(guān)績(jī)效考評(píng)。其中，督察、審計(jì)、情指聯(lián)勤中心、經(jīng)偵、刑偵、法制等部門在省級(jí)相關(guān)警種年終執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)中名次居后三位的，予以全市通報(bào)批評(píng)”等規(guī)定，均表現(xiàn)出公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)普遍存在“獎(jiǎng)勵(lì)軟化、懲罰不夠”的問題。從邏輯上而言，檢查行為本身并非目的，通過檢查工作提升公安民警執(zhí)法質(zhì)量才是根本。[2]從N市公安機(jī)關(guān)的實(shí)踐來看，近年來，盡管有零星對(duì)執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)的優(yōu)秀單位和個(gè)人進(jìn)行通報(bào)表?yè)P(yáng)等表彰，但鮮見因執(zhí)法質(zhì)量不達(dá)標(biāo)被處分的民警，執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)結(jié)果沒有與隊(duì)伍管理真正結(jié)合起來，更沒有與干部任免掛鉤，在獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰措施的落實(shí)上均有很大的拓展空間。接處警執(zhí)法考核僅僅是執(zhí)法質(zhì)量考核的內(nèi)容之一，檢查結(jié)果若未及時(shí)呈遞給法制部門作為民警執(zhí)規(guī)執(zhí)法、警務(wù)能力的評(píng)價(jià)，檢查工作的強(qiáng)制執(zhí)行力和效果就無法達(dá)到，檢查行為會(huì)因?yàn)槌隹陂]塞和無回應(yīng)流于形式。

三、完善110接處警檢查工作體系

110接處警檢查是對(duì)接處警執(zhí)法活動(dòng)的調(diào)查、分析、判斷和評(píng)議，促進(jìn)接處警活動(dòng)不斷調(diào)適、改進(jìn)和發(fā)展，衡量公安基層工作是否符合法律規(guī)定、符合法定程序、社會(huì)公眾是否滿意的執(zhí)法監(jiān)督工作，能夠科學(xué)衡量和評(píng)價(jià)公安基層民警接處警執(zhí)法行為的質(zhì)量和效率，是由檢查主體和被檢主體構(gòu)成的縱向模塊以及檢查工作實(shí)踐體系(檢查依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、方式、內(nèi)容、流程、效果評(píng)估)橫向模塊統(tǒng)一構(gòu)成的網(wǎng)格式系統(tǒng)。檢查工作效用的最大化依賴于對(duì)系統(tǒng)過程的依法全面完整的實(shí)施，檢查主體與被檢主體對(duì)執(zhí)法規(guī)范化能夠達(dá)成一致的認(rèn)識(shí)并且相互協(xié)調(diào)配合，檢查效果評(píng)估納入績(jī)效考核指標(biāo)體系，以及引入專業(yè)第三方對(duì)檢查工作進(jìn)行監(jiān)督。

(一)科學(xué)制定工作細(xì)則，完善檢查工作規(guī)范支撐

就110接處警檢查工作來說，廣而雜的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)使檢查行為本身缺乏統(tǒng)一準(zhǔn)確的衡量尺度，人為地降低了基層民警對(duì)該項(xiàng)工作的認(rèn)可度和支持度。完整的接處警工作包括接警、派警、出警、處警四個(gè)環(huán)節(jié)，與其對(duì)應(yīng)的檢查工作亦應(yīng)是全方位的，即對(duì)檢查主體和被檢主體的規(guī)范內(nèi)容要完整地涵蓋整個(gè)檢查工作流程，包括接警、派警、處警、執(zhí)法語言、執(zhí)法行動(dòng)等等。公安機(jī)關(guān)不僅要嚴(yán)格遵循上級(jí)制定的規(guī)范制度開展接處警檢查工作，堅(jiān)持合法合理、簡(jiǎn)明扼要、易于操作的原則，還要制定、修訂、完善符合本地區(qū)、本單位實(shí)際的全方位、精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化的操作規(guī)范。在主體方面，明確檢查主體的牽頭單位、實(shí)施單位、監(jiān)督單位的責(zé)任分工，制定與接處警執(zhí)法流程一一對(duì)應(yīng)的檢查內(nèi)容和項(xiàng)目。在警情分流方面，在劃分報(bào)警、求助、投訴類警情的基礎(chǔ)上對(duì)普通警情、重大警情等作分類處置規(guī)定，將易出現(xiàn)問題、隱患的警情從普通警情中剝離出來，通過調(diào)研分析梳理出派出所常見的“風(fēng)險(xiǎn)”警情類別，加大對(duì)該類警情的檢查力度，使檢查工作和執(zhí)法工作有法可依、有章可循。除此之外，地方公安機(jī)關(guān)要利用科技支撐，用技術(shù)保障制度，為民警提供健全、完備、可操作的執(zhí)法依據(jù)。將警情處置指引或檢查工作流程指引以APP形式植入智能警務(wù)通。一方面設(shè)置接處警方法技巧查詢模塊，通過文本輸入或語音輸入，自動(dòng)顯示相應(yīng)的警情處置方法；另一方面，設(shè)置檢查內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)節(jié)實(shí)時(shí)輔助查詢模塊，從接警第一環(huán)節(jié)介入，通過對(duì)警單內(nèi)容關(guān)鍵字的抓取分析，檢測(cè)警情處置是否符合規(guī)定，糾正重程序輕實(shí)體現(xiàn)象。

(二)加強(qiáng)執(zhí)法理念教育，統(tǒng)一檢查主體和被檢主體的思想認(rèn)識(shí)

2015年3月，公安部印發(fā)《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)全面建設(shè)法治公安的決定》，要求全體公安民警要牢固樹立法治觀念，善于運(yùn)用法治思維維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定，善于依靠法律手段加強(qiáng)社會(huì)治理、維護(hù)治安秩序，善于運(yùn)用法治方式化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧，做自覺守法、嚴(yán)格依法辦事的表率，自覺接受監(jiān)督。110 接處警是公安機(jī)關(guān)為適應(yīng)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公共安全、懲治違法犯罪形勢(shì)發(fā)展需要，便利群眾報(bào)警求助和投訴而向社會(huì)公布并承諾的全國(guó)統(tǒng)一的特種服務(wù)。[3]對(duì)接處警工作的檢查考核是評(píng)估和檢驗(yàn)公安法治水平的重要途徑，它反映最基層、最原始的公安工作實(shí)踐內(nèi)容。檢查主體和被檢主體對(duì)法律沒有充分的認(rèn)同感，對(duì)規(guī)范執(zhí)法存在主觀認(rèn)識(shí)偏差，會(huì)在執(zhí)法過程中埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患。

法治理念是提高執(zhí)法質(zhì)量意識(shí)的核心，執(zhí)法者對(duì)法律的理解以及信仰程度，直接決定了法律執(zhí)行的效果。[4]也就是說，執(zhí)法者自身的法律素養(yǎng)，是影響執(zhí)法效果的關(guān)鍵因素。因此，要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法民警的社會(huì)主義法治理念教育，強(qiáng)化民警執(zhí)法質(zhì)量意識(shí)。高素質(zhì)的執(zhí)法人員，“必須在運(yùn)動(dòng)與靜止、保守與創(chuàng)新、僵化與變化無常這些彼此矛盾的力量之間尋求某種和諧?！盵5]統(tǒng)一檢查主體與被檢主體的思想認(rèn)識(shí)，提高雙方運(yùn)用法治思維和法治方式開展執(zhí)法工作的能力，轉(zhuǎn)變“為了檢查而檢查的”工作理念，逐步向主動(dòng)接受檢查工作、適應(yīng)檢查工作轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)對(duì)檢查主體與被檢主體的執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，由政工部門和法制部門聯(lián)合開設(shè)《刑事訴訟法》、《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》等相關(guān)法律法規(guī)的教育培訓(xùn)課程。檢查主體應(yīng)當(dāng)是取得中級(jí)執(zhí)法資格的民警，在檢查工作中做到以學(xué)促用，提升執(zhí)法能力。被檢主體要充分意識(shí)到模擬警情檢查等工作是通過反復(fù)演練接處警現(xiàn)場(chǎng)情況，以便提高其現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法戰(zhàn)術(shù)的運(yùn)用能力，規(guī)范和提升現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法執(zhí)勤行為能力。被檢主體的領(lǐng)導(dǎo)要主動(dòng)帶頭學(xué)習(xí)法律法規(guī)條令匯編，完善對(duì)民警和輔警的常態(tài)化執(zhí)法教育培訓(xùn)機(jī)制和不定期的技能競(jìng)賽活動(dòng)。

(三)促進(jìn)主體方多向互動(dòng)，提高檢查工作的質(zhì)量與效率

執(zhí)法質(zhì)量是指公安機(jī)關(guān)及其人民警察在履行職責(zé)的過程中，依據(jù)法定程序所實(shí)施的行為對(duì)法律規(guī)范要求的符合程度以及能夠滿足維護(hù)公共秩序和服務(wù)社會(huì)目的的程度。執(zhí)法質(zhì)量既包括執(zhí)法活動(dòng)過程的質(zhì)量，也包括執(zhí)法活動(dòng)效果的質(zhì)量。[6]執(zhí)法質(zhì)量考核應(yīng)該是效率和質(zhì)量兼顧，《規(guī)定》中增加了“注重實(shí)效”的原則要求，將執(zhí)法效率作為考評(píng)要素。同時(shí)，《規(guī)定》要求完善執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)指標(biāo)體系，科學(xué)設(shè)置質(zhì)量與效率并重的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，有效引導(dǎo)基層民警既多辦案，又辦好案。檢查工作是衡量執(zhí)法過程質(zhì)效結(jié)合的一種糾錯(cuò)方式，需要檢查主體和被檢主體之間、檢查主體之間、被檢主體之間對(duì)檢查行為進(jìn)行高度配合，及時(shí)溝通檢查工作具體細(xì)節(jié)，反饋檢查結(jié)果，以完成對(duì)接處警執(zhí)法規(guī)范化的業(yè)務(wù)監(jiān)督和跟蹤督導(dǎo)。一方面，公安機(jī)關(guān)情指聯(lián)勤中心要結(jié)合在檢查工作中發(fā)現(xiàn)的問題以及相關(guān)規(guī)定對(duì)110質(zhì)量和效率的巡查要求，在檢查工作結(jié)束時(shí)，及時(shí)將檢查結(jié)果反饋給法制部門和督查部門，便于其修正和完善執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)體系，切實(shí)提高警情精準(zhǔn)指揮處置和警情質(zhì)量精細(xì)化管理水平，同時(shí)通報(bào)被檢主體的問題與不足，抄送檢查結(jié)果至被檢主體領(lǐng)導(dǎo)，督促執(zhí)法辦案的民警和輔警落實(shí)整改。另一方面，被檢主體的民警和輔警通過檢查結(jié)果認(rèn)真查找分析接處警工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)存在問題的檢查結(jié)果呈交情況說明。被檢主體的領(lǐng)導(dǎo)要配合內(nèi)部監(jiān)督部門將檢查結(jié)果與民警的獎(jiǎng)懲利益掛鉤，督促民警嚴(yán)格依法辦案。

(四)引入第三方監(jiān)督檢查，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督管理體系建設(shè)

《規(guī)定》專門增加規(guī)定，對(duì)執(zhí)法部門和民警執(zhí)法質(zhì)量的考評(píng)還要注重以警務(wù)評(píng)議、社會(huì)公眾評(píng)價(jià)和執(zhí)法相對(duì)人、案件當(dāng)事人對(duì)執(zhí)法工作的評(píng)價(jià)為依據(jù)，將內(nèi)部考評(píng)與外部評(píng)價(jià)有機(jī)結(jié)合起來。檢查工作是執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)的一個(gè)重要內(nèi)容，其核心目的在于引導(dǎo)、監(jiān)督和規(guī)范基層公安民警的執(zhí)法行為，促進(jìn)執(zhí)法行為的規(guī)范化。引入第三方監(jiān)督檢查能夠化解內(nèi)部監(jiān)督的局限性問題，完善執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)機(jī)制。一是第三方專業(yè)法治評(píng)估。為了彌補(bǔ)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)存在的如方法片面、模式片面等技術(shù)偏差，有學(xué)者提出通過委托的第三方對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法工作進(jìn)行法治評(píng)估。法治評(píng)估能夠?qū)犹幘瘓?zhí)法進(jìn)行獨(dú)立性和外部性評(píng)價(jià)，根據(jù)更科學(xué)的方法對(duì)檢查工作進(jìn)行較為專業(yè)的評(píng)估，防止公安機(jī)關(guān)內(nèi)部“抬頭不見低頭見”滋生的紛繁復(fù)雜的內(nèi)部關(guān)系導(dǎo)致的人情分等不公正評(píng)估。[7]二是聘用“警風(fēng)監(jiān)督員”作為檢查工作的主體。由黨政機(jī)關(guān)、新聞媒體、服務(wù)對(duì)象、基層社區(qū)的代表組成，對(duì)公安機(jī)關(guān)和公安民警、輔警和其他工作人員履行職責(zé)、執(zhí)法執(zhí)勤、遵紀(jì)守法實(shí)施監(jiān)督，對(duì)人民群眾的檢舉、控告以及意見和建議的辦理情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)公安工作和隊(duì)伍建設(shè)情況進(jìn)行調(diào)研和評(píng)議，發(fā)揮公安系統(tǒng)“警民連心橋”和“警風(fēng)監(jiān)督員”的作用。第三是邀請(qǐng)法學(xué)專家、檢察官、法官、律師等法律職業(yè)人員組成評(píng)估隊(duì)伍。由公安機(jī)關(guān)與專業(yè)評(píng)估隊(duì)伍簽訂執(zhí)法監(jiān)督合同，按照法律法規(guī)對(duì)公安執(zhí)法工作的要求，定期開展執(zhí)法監(jiān)督活動(dòng)，并對(duì)監(jiān)督主體支付相應(yīng)的勞務(wù)費(fèi)用。

四、結(jié)語

公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是公安執(zhí)法的全方位全過程全要素提升。面對(duì)復(fù)雜多變的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，基層公安機(jī)關(guān)處于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、打擊暴恐犯罪、化解社會(huì)矛盾糾紛的第一線，而公安110接處警工作屬于接觸各類案事件的最前端端口，大多數(shù)社會(huì)突發(fā)情況、群體性事件等重大警情、惡意投訴、涉警輿情炒作等事件的發(fā)生多由于接處警工作不規(guī)范引發(fā)。深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，加強(qiáng)110接處警檢查工作的力度和效度，在整個(gè)公安工作中具有基礎(chǔ)性地位，是建設(shè)法治公安的必然要求?？茖W(xué)完善的110接處警檢查工作體系有利于讓公眾直觀感受到每一個(gè)執(zhí)法案件的公平正義，增強(qiáng)公安執(zhí)法公信力。