譚羚雁

(中國(guó)刑事警察學(xué)院公安基礎(chǔ)教研部，遼寧 沈陽(yáng) 110035)

2019年4月24日上海仁濟(jì)醫(yī)院醫(yī)生被警察銬走事件發(fā)生后，警察再次進(jìn)入公眾視野，警察在處理這起醫(yī)患糾紛過(guò)程中執(zhí)法方式是否公平得當(dāng)成為媒體競(jìng)相關(guān)注的焦點(diǎn)。盡管此次事件是因一名外地患者不按順序就診引發(fā)，然而輿論的關(guān)注點(diǎn)并沒(méi)有放在這名“不遵守秩序”的患者身上，而是把涉事警察與醫(yī)生之間的矛盾推到了輿論的風(fēng)口浪尖。究其原因，警察和醫(yī)生都有一定的社會(huì)地位和權(quán)力，他們有一個(gè)共同的身份：“街頭官僚”，即與民眾直接打交道的公共服務(wù)人員，他們都要應(yīng)對(duì)并滿(mǎn)足民眾提出的服務(wù)需求。這次事件似乎也反映出，人們對(duì)于那些普遍缺乏公民意識(shí)的民眾個(gè)體顯得束手無(wú)策，卻可以游刃有余地對(duì)諸如警察這類(lèi)掌握公共權(quán)力的“街頭官僚”實(shí)現(xiàn)控制與約束。那么，“街頭官僚”這一身份是什么？警察在被賦予宏大的公共服務(wù)使命和道德責(zé)任感的同時(shí)，要想獲取民眾或社會(huì)輿論的認(rèn)同與支持，到底面臨怎樣的困境或挑戰(zhàn)？基于上述問(wèn)題，本文嘗試引入西方學(xué)界提出的街頭官僚理論作為警察執(zhí)法合法性認(rèn)同的解釋框架，著重分析警察自由裁量權(quán)的行使或警察與公眾的互動(dòng)都有哪些影響因素，從而為警察執(zhí)法獲取合法性認(rèn)同提出若干改革建議。

一、警察執(zhí)法合法性認(rèn)同問(wèn)題的提出

合法性問(wèn)題一直以來(lái)都是政治學(xué)領(lǐng)域的核心議題。只要有政權(quán)存在，合法性問(wèn)題的討論就永遠(yuǎn)不會(huì)過(guò)時(shí)，而且隨著現(xiàn)代人類(lèi)文明的發(fā)展與進(jìn)步，合法性問(wèn)題更具有明顯的時(shí)代意義。

合法性關(guān)乎政治權(quán)力的獲取與維持。西方學(xué)界在合法性的內(nèi)涵界定上大致可分為兩個(gè)支流，即以馬克斯·韋伯為代表的“事實(shí)性認(rèn)同”和以哈貝馬斯為代表的“價(jià)值性認(rèn)同”。韋伯和哈貝馬斯都主張，合法性必須建立在社會(huì)大眾同意的基礎(chǔ)上，政治權(quán)力必須合“眾意”。然而，韋伯認(rèn)為政治權(quán)力只要建構(gòu)在形式上正確且符合法定程序的法律規(guī)范基礎(chǔ)上，便可以被認(rèn)為具有合法性。韋伯的“事實(shí)性認(rèn)同”也因此陷入了簡(jiǎn)單的“存在即合法”的泥淖，缺乏說(shuō)服力。對(duì)此，哈貝馬斯鄭重地對(duì)韋伯的“價(jià)值無(wú)涉”論提出了批判，并提出“合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值”這一著名論斷。按照韋伯關(guān)于合法性的觀點(diǎn)，警察作為正式權(quán)力控制機(jī)構(gòu)，想要獲取社會(huì)大眾對(duì)警察權(quán)力的信仰與忠誠(chéng)，簡(jiǎn)單行使強(qiáng)制性權(quán)力措施或手段就足夠了，而無(wú)需考慮這些手段或措施是否符合社會(huì)大眾的心理預(yù)期。很明顯，如若警察只是“一廂情愿”地行使執(zhí)法權(quán)力，對(duì)社會(huì)大眾的價(jià)值訴求視而不見(jiàn)，警察的社會(huì)認(rèn)同度很難獲得提升。

按照哈貝馬斯的“價(jià)值性認(rèn)同”觀點(diǎn)，警察執(zhí)法的合法性認(rèn)同就是警察執(zhí)法能夠獲得社會(huì)大眾的認(rèn)可與支持，從而持續(xù)構(gòu)建警察權(quán)威與公信力。警察執(zhí)法是否獲取認(rèn)同，當(dāng)前最典型的外在表現(xiàn)就是網(wǎng)絡(luò)輿情回應(yīng)。就具體的執(zhí)法事件來(lái)看，比如近年來(lái)網(wǎng)絡(luò)熱議、網(wǎng)友持續(xù)點(diǎn)贊的深圳交警“給警車(chē)開(kāi)罰單”、上海交警“教科書(shū)式執(zhí)法”等，都屬于被社會(huì)認(rèn)可的執(zhí)法方式；比如近期發(fā)生的上海仁濟(jì)醫(yī)院醫(yī)生被警察銬走事件、警察執(zhí)法中的“假摔事件”等，都屬于引發(fā)社會(huì)質(zhì)疑的執(zhí)法方式。當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)民意的表達(dá)是否具有多數(shù)理性，需要謹(jǐn)慎對(duì)待，但不容忽視的是網(wǎng)絡(luò)民意的輿論傾向已然成為衡量警察執(zhí)法合法性的關(guān)鍵影響因素，而且我們需要思考警察作為維護(hù)社會(huì)秩序的重要力量，為什么總被社會(huì)或大眾輿論關(guān)注甚至“挑剔”，警察執(zhí)法合法性認(rèn)同的理想路徑應(yīng)如何構(gòu)建？

20世紀(jì)90年代，美國(guó)學(xué)者泰勒出版了《為什么個(gè)體遵守法律》一書(shū)，重新思考警察合法性的生成路徑。泰勒在書(shū)中提出的警察合法性的“過(guò)程規(guī)制”模型(見(jiàn)圖1)，被認(rèn)為在警察合法性研究領(lǐng)域具有開(kāi)創(chuàng)性意義。在泰勒看來(lái)，警察執(zhí)法不能沿著“工具主義”模式獲取合法性認(rèn)同。比如，早期犯罪威懾論就是工具主義模式的典型表現(xiàn)。威懾論的核心要義在于，通過(guò)增加處罰的概率與量級(jí)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)個(gè)體的行為控制，以促進(jìn)社會(huì)大眾對(duì)警察權(quán)威的遵從。顯然，這與韋伯的“事實(shí)性認(rèn)同”論斷如出一轍，即警察依靠強(qiáng)制威懾力實(shí)現(xiàn)“存在即合法”。與此相反，泰勒認(rèn)為簡(jiǎn)單的威懾論不足以構(gòu)建警察長(zhǎng)遠(yuǎn)的公信力與權(quán)威合法性，而是要確保每一次執(zhí)法過(guò)程中的程序正義，比如確保執(zhí)法對(duì)象充分的發(fā)言權(quán)、確保每次執(zhí)法決定的公開(kāi)透明等。2018年5月發(fā)生在上海的警察“教科書(shū)式執(zhí)法”事件，之所以網(wǎng)民和輿論一邊倒地支持警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法行為，就是因?yàn)榫煸诿鎸?duì)圍觀群眾手機(jī)拍攝，做到了口頭警示動(dòng)作到位，而且執(zhí)法公開(kāi)透明。

圖1泰勒關(guān)于警察合法性的“過(guò)程規(guī)制”模型[1]

以程序正義與信任為核心的“過(guò)程規(guī)制”模型構(gòu)建了警察合法性的理想發(fā)展路徑，但決策公正與執(zhí)法公正的程序要素是否必然決定警察執(zhí)法的合法性？就現(xiàn)階段的警察執(zhí)法規(guī)范化進(jìn)程看，我國(guó)正在逐步推動(dòng)執(zhí)法規(guī)范化的制度建設(shè)，期待以規(guī)范執(zhí)法的量變累積推進(jìn)警察執(zhí)法合法性的質(zhì)變發(fā)展。2016年5月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十四次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見(jiàn)》，之后，《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見(jiàn)》、《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則(第3版)》等適用于基層執(zhí)法的規(guī)范相繼出臺(tái)。此外，公安部還組織開(kāi)展全國(guó)公安機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法視頻演示培訓(xùn)等。這些都是與民眾切身利益密切相關(guān)、直接影響社會(huì)公平正義實(shí)現(xiàn)程度的重要執(zhí)法制度體系，覆蓋從接處警到案件終結(jié)的全部執(zhí)法過(guò)程。因此，泰勒提出的程序正義要素是構(gòu)建警察合法性的必要保障，缺少了執(zhí)法過(guò)程的公平正義性，警察執(zhí)法的合法性認(rèn)同也就無(wú)從談起。然而，西方學(xué)界在20世紀(jì)80年代的研究中也明確指出，警察嚴(yán)格的程序執(zhí)法與警察的合法性認(rèn)同有時(shí)候是一種悖論關(guān)系。尤其是在社會(huì)關(guān)系緊張、矛盾張力過(guò)大的社會(huì)結(jié)構(gòu)環(huán)境下，警察越是嚴(yán)格按照程序執(zhí)法，就越有可能加劇警察與民眾間的關(guān)系沖突，降低警察的權(quán)威與公信力。此外，英國(guó)政治學(xué)家畢瑟姆在論述一般意義上的權(quán)力合法性時(shí)指出，合法性應(yīng)是基于“共享價(jià)值”的多維度概念，需要綜合考慮制度、規(guī)范、道德、倫理等多種要素。比如，美國(guó)學(xué)者塞林在關(guān)于“文化沖突與犯罪”的關(guān)系研究中提到，不同社會(huì)階層之間的文化價(jià)值沖突與碰撞極有可能導(dǎo)致某些被排斥的社會(huì)群體對(duì)警察權(quán)威發(fā)起挑戰(zhàn)。此外，按照“公共價(jià)值”概念的提出者莫爾教授的觀點(diǎn)，警察作為政府管理的一種方式或機(jī)制，如果不能滿(mǎn)足民眾諸如安全、服務(wù)、公平、信任、信心等多元價(jià)值需求，那么警察的執(zhí)法就難以獲取普遍認(rèn)同。

二、警察執(zhí)法合法性認(rèn)同的影響因素分析

如上所述，西方學(xué)界從多個(gè)維度對(duì)警察合法性展開(kāi)了相關(guān)研究。從早期威懾論到泰勒的程序正義，再到價(jià)值沖突論，警察的合法性認(rèn)同受到諸多因素的影響。那么，街頭官僚概念的提出是否能夠進(jìn)一步豐富該領(lǐng)域的研究基礎(chǔ)，下面將著重分析街頭官僚理論的內(nèi)涵及其在警察執(zhí)法合法性認(rèn)同問(wèn)題上的應(yīng)用。

(一)街頭官僚理論的提出及其在中國(guó)的應(yīng)用

街頭官僚是產(chǎn)生于西方語(yǔ)境下的舶來(lái)物，其英文原詞為“Street-level Bureaucracy”，有些文獻(xiàn)中翻譯為“基層官僚”。1977年美國(guó)學(xué)者利普斯基公開(kāi)發(fā)表了一篇題為《走向街頭官僚》(Toward a theory of street-level bureaucracy)的文章，正式提出街頭官僚概念。當(dāng)然，街頭官僚及其行為現(xiàn)象在街頭官僚概念提出之前就已存在。1980年，利普斯基撰寫(xiě)的《街頭官僚：公共服務(wù)中個(gè)體的困境》(Street-level bureaucracy: Dilemmas of the individual in public services)一書(shū)正式出版。這標(biāo)志著街頭官僚概念逐漸成為一個(gè)具有解釋力的理論框架，廣泛應(yīng)用于基層公共部門(mén)人員的行為之研究。

按照利普斯基的觀點(diǎn)，街頭官僚指的是“在工作過(guò)程中與公民直接聯(lián)系，且在執(zhí)行工作時(shí)擁有大量裁量權(quán)的公共服務(wù)工作者”。典型的街頭官僚包括教師、警察、社會(huì)工作者、法官、律師等。其中“街頭”的概念，不僅包括公共部門(mén)人員工作的具體場(chǎng)所或地點(diǎn)，而且包括基層工作人員與民眾直接打交道的互動(dòng)情境。從概念以及典型的職業(yè)群體范疇看，街頭官僚通常具備四個(gè)特征：一是處于政策鏈條的最末端，二是與公民直接互動(dòng)，三是擁有實(shí)質(zhì)自由裁量權(quán)，四是公共服務(wù)者身份。概括來(lái)說(shuō)，街頭官僚在提供公共服務(wù)的過(guò)程中通過(guò)自由裁量權(quán)實(shí)現(xiàn)與民眾的直接互動(dòng)。

實(shí)際上，街頭官僚概念的提出與20世紀(jì)70、80年代發(fā)生在美國(guó)的一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的“政策執(zhí)行運(yùn)動(dòng)”(implementation movement)有著密切的關(guān)聯(lián)。1973年，普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的“奧克蘭項(xiàng)目”進(jìn)行了跟蹤并撰寫(xiě)完成《聯(lián)邦計(jì)劃在奧克蘭落空》。報(bào)告指出，奧克蘭就業(yè)計(jì)劃并未按預(yù)期執(zhí)行。該報(bào)告的研究結(jié)論直接引發(fā)了西方國(guó)家尤其是美國(guó)的政策執(zhí)行運(yùn)動(dòng)，同時(shí)也推動(dòng)了西方學(xué)界對(duì)于街頭官僚的理論研究，處于政策鏈條末端的基層工作人員也真正開(kāi)始被納入政策分析范疇。

此外，街頭官僚概念的提出打破了傳統(tǒng)自上而下的政策執(zhí)行研究路徑。傳統(tǒng)政治—行政二分法框架下的公共行政理論普遍關(guān)注行政領(lǐng)導(dǎo)、公務(wù)員制度和組織內(nèi)部的雇傭關(guān)系，傾向于把公共政策看作是政府高層管理者制定的，卻沒(méi)有認(rèn)識(shí)到街頭官僚的工作困境及其對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生的影響。誠(chéng)如利普斯基認(rèn)為的那樣，“公共政策事實(shí)上是在基層工作者擁擠的辦公室，以及和民眾日常接觸中形成的?！苯诸^官僚雖然處于官僚體系的最末梢，卻是政府與社會(huì)公眾之間溝通與對(duì)話(huà)的重要關(guān)系紐帶，社會(huì)公眾對(duì)于政府的信任與信心取決于街頭官僚的行為能力，街頭官僚在維持政府公信力與合法權(quán)威方面具有決定性的影響作用，街頭官僚就是整個(gè)官僚體系政治形象的“代言人”。因此，街頭官僚在公共服務(wù)中依靠實(shí)質(zhì)的自由裁量權(quán)，所采取的決定、重新建立的權(quán)力規(guī)則以及為應(yīng)對(duì)不確定性和工作壓力所創(chuàng)造出來(lái)的機(jī)制，都使得他們由政策執(zhí)行者轉(zhuǎn)化為事實(shí)上的政策制定者。

2003年街頭官僚概念正式引入中國(guó)，并逐漸被應(yīng)用于分析中國(guó)基層公共服務(wù)人員的行為特點(diǎn)以及影響因素。從中國(guó)知網(wǎng)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)看，以“街頭官僚”或“基層官僚”為關(guān)鍵詞的研究文獻(xiàn)大概180篇，部分研究主要是街頭官僚理論綜述及理論建構(gòu)，其他大多數(shù)則是針對(duì)不同的街頭官僚主體開(kāi)展的研究，其中以城市管理執(zhí)法人員居多，但專(zhuān)門(mén)就警察開(kāi)展研究的數(shù)量極為稀少。筆者認(rèn)為，當(dāng)前對(duì)于警務(wù)問(wèn)題治理的觀察，應(yīng)當(dāng)先從作為街頭官僚的基層執(zhí)法警察談起，任何改革的推進(jìn)，都應(yīng)處理與基層執(zhí)法警察有關(guān)的問(wèn)題。因?yàn)?，警?wù)工作的提質(zhì)增效、公平正義都要依賴(lài)于基層執(zhí)法警察，包括素質(zhì)、能力、經(jīng)驗(yàn)、偏好等。就如同利普斯基所說(shuō)，“任何關(guān)于政策的改變，必須處理與街頭官僚有關(guān)的問(wèn)題?！盵2]這也是本篇論文之所以應(yīng)用街頭官僚理論探討警察執(zhí)法合法性的原因。

街頭官僚概念從提出至今幾近50年，學(xué)界對(duì)于該理論的研究與應(yīng)用熱度未曾減少。2017年9月，麻省理工學(xué)院扎克(Zacka)博士撰寫(xiě)的《當(dāng)國(guó)家遇上街道：公共服務(wù)與道德行為能力》一書(shū)在哈佛大學(xué)正式出版。該書(shū)從政治哲學(xué)視野出發(fā)，結(jié)合扎克(Zacka)博士在美國(guó)東北部一個(gè)城市反貧困機(jī)構(gòu)擔(dān)任接待員的工作經(jīng)歷，著重探討了處于金字塔鏈條最末梢的街頭官僚群體在政策實(shí)施中所面臨的復(fù)雜道德挑戰(zhàn)。該書(shū)一經(jīng)出版，就陸續(xù)被當(dāng)代政治理論(Contemporary Political Theory)、當(dāng)代社會(huì)學(xué)(Contemporary Sociology)、美國(guó)社會(huì)學(xué)期刊(American Journal of Sociology)、行政科學(xué)季刊(Administrative Science Quarterly)、公共行政研究(Public Administration Research)等一系列國(guó)外期刊評(píng)議推薦，期刊涉及政治、社會(huì)、行政等學(xué)科領(lǐng)域，足見(jiàn)該書(shū)的學(xué)術(shù)影響之廣泛。該書(shū)頗受贊譽(yù)甚至被奉為經(jīng)典，也再次印證了街頭官僚解釋框架對(duì)于當(dāng)今諸多社會(huì)問(wèn)題的理解與詮釋仍具有重要的現(xiàn)實(shí)啟發(fā)意義。

(二)警察執(zhí)法合法性認(rèn)同的影響因素分析

圖2街頭官僚與公眾雙向互動(dòng)的影響因素

從2018年3月至2019年6月份，筆者面向公安院校學(xué)生和在職民警開(kāi)展了一項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查，調(diào)查的主要內(nèi)容是讓被調(diào)查者選擇5項(xiàng)目前最亟需解決的公安工作問(wèn)題。近600份的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，“公安執(zhí)法的社會(huì)認(rèn)同”以77%的占比排在了諸多亟需解決問(wèn)題的首位。一定程度上反映出，當(dāng)前警察對(duì)自身的社會(huì)認(rèn)同已有深刻的認(rèn)知。那么，按照街頭官僚理論框架，到底哪些因素影響警察自由裁量權(quán)的差異性表現(xiàn)，并進(jìn)而影響警察執(zhí)法的合法性認(rèn)同？通過(guò)梳理西方學(xué)界對(duì)于街頭官僚的研究文獻(xiàn)，筆者主要從以下四個(gè)方面展開(kāi)具體分析，包括個(gè)體因素、資源因素、組織因素和顧客因素。

1.警察具備的個(gè)體因素。利普斯基在研究中指出，街頭官僚的個(gè)體特征對(duì)自由裁量行為的影響是明顯的。個(gè)體特征具體可包括性別、年齡、教育、經(jīng)驗(yàn)、態(tài)度、責(zé)任心、信念以及價(jià)值觀等。就性別而言，西方學(xué)者研究認(rèn)為，女性警察通常更愿意且更有能力協(xié)調(diào)爭(zhēng)吵，相比男性警察更少訴諸于暴力或正式逮捕。因此，公眾對(duì)女性警察的權(quán)威更愿意順從，至少不會(huì)發(fā)起挑戰(zhàn)。就年齡來(lái)看，一般認(rèn)為年輕警察比年長(zhǎng)警察更具有攻擊性，更容易卷入與民眾的暴力沖突。而且，研究發(fā)現(xiàn)，老警察在工作中比年輕警察更具有同情心、忍耐力和服務(wù)導(dǎo)向，遭遇的投訴相對(duì)較少，這與工作經(jīng)驗(yàn)的累積有著密切的關(guān)系。另外，受教育水平也能夠影響警察個(gè)體行為。普遍認(rèn)為，相比受教育水平低的警察，受教育程度更高的警察的包容性、忍耐力更好，而且卷入暴力沖突的可能性更小。[3]綜合來(lái)看，警察個(gè)體的性別、年齡、經(jīng)驗(yàn)以及受教育程度能夠直接影響其工作態(tài)度、責(zé)任心、信念以及價(jià)值觀等。比如，同樣是面對(duì)違反交通法規(guī)的社會(huì)底層人群，不同警察個(gè)體會(huì)采取差異化明顯的處罰決定。同樣是面對(duì)第一次違反交通法規(guī)的公眾，有些警察會(huì)直接采取處罰措施，有些警察則會(huì)以提醒與教育為主，采取“首犯免罰”。

2.警察擁有的資源因素。警察擁有的資源因素是指警察實(shí)施執(zhí)法工作與任務(wù)過(guò)程中必要的物質(zhì)或非物質(zhì)要素，諸如警力、時(shí)間、信息、權(quán)力等。一般認(rèn)為，相對(duì)于街頭官僚需要完成的任務(wù)來(lái)說(shuō)，街頭官僚所能支配的資源通常是不充分的，從而導(dǎo)致需求與供給之間的矛盾沖突。就當(dāng)前我國(guó)警力資源現(xiàn)狀來(lái)看，警力配置呈倒三角，結(jié)構(gòu)不均衡問(wèn)題凸顯。比如，基層派出所承擔(dān)了110接處警、治安管理、案件偵辦、維穩(wěn)安保等種類(lèi)繁雜的警務(wù)工作，但在警力配比上嚴(yán)重不足，大量警力分布在警察機(jī)關(guān)部門(mén)，難以有效整合警力資源。按照公安部的要求，每500人的社區(qū)就需配備一個(gè)民警，然而現(xiàn)實(shí)中基層派出所根本無(wú)法達(dá)到這個(gè)配比指標(biāo)要求，出租屋的信息登記、流動(dòng)人口的管理、消防安全等一些基礎(chǔ)性的警務(wù)工作難以有效開(kāi)展。與此相反，西方國(guó)家近90%的警力資源配置在基層，能夠有效確?；鶎泳瘎?wù)問(wèn)題的解決。比如，加拿大在警力分配上，巡邏約占51%，刑偵占22%，社區(qū)警務(wù)占14%，行政管理占10%，高層管理占3%。[4]此外，基層警務(wù)人員處于權(quán)力運(yùn)行鏈條的最底層，直接面向公眾需求并解決實(shí)際問(wèn)題。然而現(xiàn)實(shí)卻是，基層警務(wù)人員缺少主動(dòng)、靈活的時(shí)間支配，更多的是服從來(lái)自上級(jí)的行政指令，缺乏執(zhí)法自主權(quán)。

3.警察所在的組織因素。警察所在的組織因素是指警察在特定的組織類(lèi)型(有機(jī)組織或機(jī)械組織)內(nèi)需要接受的工作任務(wù)、激勵(lì)模式、績(jī)效考核等管理制度等。通常在談及組織因素的影響時(shí)，主要是從組織內(nèi)管理者與基層工作人員之間的利益關(guān)系角度具體展開(kāi)。按照韋伯理想的層級(jí)官僚理論，當(dāng)前我國(guó)警察組織應(yīng)當(dāng)屬于一種典型的層級(jí)官僚體制，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，具有自上而下、權(quán)力集中的特征。比如，高層管理者在制定警務(wù)工作目標(biāo)時(shí)，通常關(guān)注政績(jī)的創(chuàng)造，但卻忽視了兩方面的問(wèn)題：一是工作目標(biāo)的定量化設(shè)計(jì)雖然一定程度上能夠克服基層警務(wù)人員的執(zhí)法惰性，但任務(wù)指標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)性與工作績(jī)效的可測(cè)量性在現(xiàn)實(shí)中不容易操作；二是基層警務(wù)人員實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程中要面對(duì)模糊不確定的工作環(huán)境，工作內(nèi)容取決于不斷變化的執(zhí)法環(huán)境，沒(méi)有常規(guī)可循。[5]由此，組織高層的硬性任務(wù)指標(biāo)與基層警察的“無(wú)能為力”很容易產(chǎn)生對(duì)立沖突，進(jìn)而引發(fā)基層警察自由裁量權(quán)行使過(guò)程中的變通性執(zhí)法。比如，警察組織要求交警每月開(kāi)具一定數(shù)量的罰單，如果交警沒(méi)有達(dá)到工作定額，那么一個(gè)本應(yīng)只受到警告的司機(jī)就有可能得到一張交通違規(guī)罰單。有學(xué)者認(rèn)為，相對(duì)于警察工作環(huán)境的復(fù)雜多樣，自上而下的“高層決策—基層執(zhí)行”二分模式并不適于警察工作。筆者在基層派出所調(diào)研時(shí)，有這樣一些反饋需要我們認(rèn)真反思，比如有民警提到：“基層派出所往上全是管理考核部門(mén)，上邊就只管下任務(wù)、定指標(biāo)，很少真正考慮基層民警的所需所想，也看不到基層民警工作的特殊性與復(fù)雜性?！?/p>

4.警察直接面向的顧客因素。警察直接面向的顧客因素是指警察執(zhí)法過(guò)程中直接打交道的社會(huì)公眾，廣義來(lái)說(shuō)就是警察的執(zhí)法對(duì)象。研究認(rèn)為，警察在執(zhí)法過(guò)程中作出的自由裁量行為實(shí)際上是警察與公眾互動(dòng)的結(jié)果。具體來(lái)說(shuō)，警察與公眾的互動(dòng)包括雙方接觸的時(shí)間、地點(diǎn)、頻次以及互動(dòng)過(guò)程中雙方的預(yù)期、實(shí)際表現(xiàn)等。首先，某些特定的群體對(duì)警察的負(fù)面評(píng)價(jià)較明顯。有研究指出，少數(shù)民族、青年人等群體對(duì)于警察的認(rèn)知評(píng)價(jià)并不是很友好，而他們也正是平常與警察打交道較多的群體。[6]其次，公眾的需求有時(shí)候超出了警察的責(zé)任與能力范疇。比如，關(guān)于110接處警中非警務(wù)警情的分流以及社會(huì)聯(lián)動(dòng)治理問(wèn)題，就是典型的實(shí)例。當(dāng)前110接處警在超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，不僅不能有效解決問(wèn)題，有效回應(yīng)民眾需求，而且還損害了警察的服務(wù)形象。最后，有些公眾公民意識(shí)淡薄，不能給予警察執(zhí)法充分的理解與配合。普遍認(rèn)為，街頭官僚的顧客不是自愿的顧客。這里的“自愿”指的是公眾能夠自覺(jué)遵守社會(huì)規(guī)范，理解警察執(zhí)法工作，并能夠參與社會(huì)秩序維護(hù)，積極配合支持警察的執(zhí)法行為。然而現(xiàn)實(shí)中公眾的“不自愿”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，比如近年來(lái)頻繁出現(xiàn)的暴力抗法、暴力襲警事件，都是因涉事民眾的法律意識(shí)及公民意識(shí)淡薄而起。

當(dāng)然，以上四個(gè)方面的因素并非獨(dú)立存在的，而是相互影響的，具體表現(xiàn)如下：

首先，警察個(gè)體所表現(xiàn)出的態(tài)度、信念、責(zé)任感以及價(jià)值觀除了受警察自身的性別、年齡、教育程度、工作經(jīng)驗(yàn)影響外，警察所在組織的特征、警察所擁有的資源充分性、警察面對(duì)的公眾需求與態(tài)度都能帶來(lái)一定影響。比如，一個(gè)鼓勵(lì)基層放權(quán)的有機(jī)組織就更能夠激發(fā)基層警察在執(zhí)法過(guò)程中的責(zé)任感；當(dāng)面對(duì)的執(zhí)法對(duì)象更具有公民意識(shí)，基層警察的自我認(rèn)同度與價(jià)值信念也會(huì)更高。

其次，組織的管理模式差異也能影響資源結(jié)構(gòu)配置的均衡性。注重層級(jí)指揮鏈條與管理流程的機(jī)械式組織類(lèi)型，通常權(quán)力較為集中，管理層不太愿意放權(quán)于基層。換句話(huà)說(shuō)，傳統(tǒng)的集權(quán)型管理模式往往不太關(guān)注基層事務(wù)的復(fù)雜性與基層民警所面對(duì)情境的特殊性。因此，機(jī)械式組織管理容易導(dǎo)致基層警力不足、權(quán)力受限，而且有限的警力資源不得不需要優(yōu)先應(yīng)對(duì)來(lái)自上級(jí)的壓力管理與考核，工作的注意力與時(shí)間分配也就難以確?；鶎訌?fù)雜事務(wù)的有效解決。比如，在某地公安機(jī)關(guān)開(kāi)展的扁平化指揮管理模式改革中，市局每天都要通過(guò)指揮中心點(diǎn)對(duì)點(diǎn)進(jìn)行工作檢查，各部門(mén)、各支隊(duì)、各警種都要直接對(duì)市局當(dāng)天值班領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行工作匯報(bào)。這種扁平化的指揮模式是當(dāng)前警務(wù)改革的大趨向，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)指揮調(diào)度更有利于上級(jí)掌握基層警務(wù)的實(shí)際狀況，有效督促基層警務(wù)人員的工作主動(dòng)性，但很有可能導(dǎo)致上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督與壓力型管理繼續(xù)強(qiáng)化。有民警對(duì)此也抱怨，每天點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的工作匯報(bào)持續(xù)近兩個(gè)小時(shí)，看似能夠提升工作的反饋與雙向溝通，但這種流程僵化地占用了工作時(shí)間，本來(lái)基層事務(wù)繁雜且警力有限，其使得基層工作更不好開(kāi)展。

綜上來(lái)看，警察的自由裁量行為是四種要素綜合影響的結(jié)果。警察個(gè)體既需要達(dá)成組織的任務(wù)指標(biāo)，又要滿(mǎn)足不斷增長(zhǎng)的公眾需求，在得不到組織支持的情況下，必然會(huì)出現(xiàn)趨利避害的“選擇行為”。這種主觀選擇往往傾向于自我保護(hù)，而非體現(xiàn)公共利益。按照?qǐng)D1所示，街頭官僚具體裁量權(quán)的作出受到個(gè)體特征、資源特征、組織特征和顧客特征的綜合影響，決定了街頭官僚與公眾雙向互動(dòng)的結(jié)果。而且，雙向互動(dòng)的質(zhì)量直接主導(dǎo)著公眾對(duì)警察甚至是整個(gè)官僚體系的滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)。(1)個(gè)體、資源、組織與顧客因素影響警察自由裁量權(quán)的作出，進(jìn)而影響公眾對(duì)警察執(zhí)法的認(rèn)知與評(píng)價(jià)。對(duì)于這一邏輯關(guān)系，需要說(shuō)明的是，不能絕對(duì)稱(chēng)之為一種因果關(guān)系，這也是本文用“影響因素”一詞，而沒(méi)有采用類(lèi)似“原因”或“決定因素”的原因?，F(xiàn)實(shí)中的警務(wù)問(wèn)題是錯(cuò)綜復(fù)雜的，是相關(guān)的人、組織、資源、環(huán)境等諸多因素相互作用的產(chǎn)物。因此，本文提及的四方面因素只能作為可能影響警察合法性獲取的相關(guān)因素，而暫不考慮是否存在必然的因果關(guān)系。

三、思考與建議

綜合以上影響因素的分析，街頭官僚解釋框架為警察執(zhí)法合法性的提升提供了一個(gè)有價(jià)值的理論基礎(chǔ)。要提升公眾對(duì)警察甚至整個(gè)警察體系的認(rèn)知與滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)，就必須思考如何引導(dǎo)并規(guī)范基層執(zhí)法警察的自由裁量行為。按照街頭官僚解釋框架的四要素，警察執(zhí)法合法性的提升可以從以下四個(gè)方面提出有針對(duì)性的改革建議：

一是進(jìn)一步提升基層警察個(gè)體的履職能力。近年來(lái)隨著《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》的出臺(tái)與落實(shí)，各地都在努力探索一線執(zhí)法警察的法治思維養(yǎng)成以及執(zhí)法能力提升的路徑。如何進(jìn)一步完善基層執(zhí)法警察的個(gè)體素質(zhì)，強(qiáng)化基層執(zhí)法民警現(xiàn)場(chǎng)處置、調(diào)查取證及武器警械使用等方面的履職能力已成為基層實(shí)戰(zhàn)單位關(guān)注的重中之重。不可否認(rèn)，我國(guó)目前基層執(zhí)法警察的個(gè)體素質(zhì)仍有待提升。比如，在筆者關(guān)于公安工作的調(diào)研中，有近60%的被調(diào)查者認(rèn)為公安隊(duì)伍的正規(guī)化建設(shè)及執(zhí)法水平亟需加強(qiáng)。而且，筆者從基層派出所管理者的反饋中了解到，目前基層派出所出警過(guò)程中尤其需要有耐心、會(huì)溝通的執(zhí)法民警，能夠兼顧法律、人情與糾紛雙方利益關(guān)系。如前所述，基層執(zhí)法民警的個(gè)體行為會(huì)受到性別、年齡、受教育程度、工作經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值觀等的影響，因此基層警察個(gè)體素質(zhì)的完善首先要重視警察招募階段的學(xué)歷以及情景模擬的實(shí)踐處理能力；其次要加強(qiáng)警察教育階段的職業(yè)認(rèn)同、責(zé)任與價(jià)值觀教育；再次要強(qiáng)化警察培訓(xùn)階段的現(xiàn)場(chǎng)警情應(yīng)對(duì)與溝通能力。比如，香港警察學(xué)院在入警選拔培訓(xùn)中設(shè)有警政心理學(xué)、警政社會(huì)學(xué)，以塑造服務(wù)社群的價(jià)值理念；在警員培訓(xùn)中尤其強(qiáng)調(diào)現(xiàn)場(chǎng)情景模擬訓(xùn)練，以提升警察現(xiàn)場(chǎng)指揮的領(lǐng)導(dǎo)與管理能力以及突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力。

二是進(jìn)一步均衡基層警察執(zhí)法的資源配備。如前所述，基層警察的具體裁量行為的作出直接受到所擁有執(zhí)法資源充分性的影響。普遍的研究結(jié)論是，警察在警力、時(shí)間、物質(zhì)等資源因素不充分的條件下，通常會(huì)以“經(jīng)濟(jì)人”的角色趨利避害，進(jìn)行最有利于自身利益的行為選擇。因此，要想規(guī)范基層執(zhí)法警察的裁量行為，就必須考慮其所擁有資源的充分程度。當(dāng)然，資源配備的均衡性與警察組織的改革是息息相關(guān)的，比如權(quán)力的下放、機(jī)關(guān)警力的下沉等。以我國(guó)當(dāng)前公安機(jī)關(guān)的大部制大警種組織改革為例，部門(mén)與警種的重組其實(shí)就是資源的有效整合，其根本目的就是打破部門(mén)壁壘，提升有限資源的協(xié)同整合，從而實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的系統(tǒng)效能。

三是進(jìn)一步引導(dǎo)公眾支持與社會(huì)啟蒙。有人認(rèn)為，當(dāng)前公眾對(duì)于警察的期待與要求太高，因此需要通過(guò)制度設(shè)計(jì)降低公眾對(duì)警察的要求，從而引導(dǎo)社會(huì)對(duì)警察更多的理解與支持。這種觀點(diǎn)其實(shí)在現(xiàn)實(shí)中已有相應(yīng)的改革，比如現(xiàn)在越來(lái)越廣泛的110接處警的社會(huì)聯(lián)動(dòng)指揮模式的探索就是改革方案的典型代表。社會(huì)聯(lián)動(dòng)實(shí)際上是一種協(xié)同公安機(jī)關(guān)與其他行政部門(mén)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織以及公民個(gè)人的責(zé)任共擔(dān)模式，通過(guò)將非警務(wù)警情分流至各相關(guān)責(zé)任部門(mén)，既能緩解公安機(jī)關(guān)一線執(zhí)法民警的工作壓力，同時(shí)又能提升其他社會(huì)力量的責(zé)任意識(shí)，最重要的是能改善公共服務(wù)能力，真正獲得公眾的滿(mǎn)意與支持，從而激發(fā)社會(huì)啟蒙，形成警察與公眾之間互動(dòng)關(guān)系的良性循環(huán)。

最后，在個(gè)體因素、資源因素、組織因素和顧客因素的相互影響關(guān)系中，筆者認(rèn)為組織因素具有核心的影響作用。組織因素既能夠影響個(gè)體的態(tài)度與責(zé)任感，又能夠影響資源配置結(jié)構(gòu)的均衡，從而也直接決定基層工作人員對(duì)于顧客因素的應(yīng)對(duì)能力。因此，筆者在文末提出一種觀點(diǎn)，以供學(xué)界同仁共同探討，就是要想從根本上完善警察自由裁量權(quán)的行使，提升警察執(zhí)法合法性的認(rèn)同，必須建構(gòu)一種基于組織變革的個(gè)體完善、資源均衡與社會(huì)啟蒙的共生關(guān)系模式(見(jiàn)圖3)。

圖3街頭官僚解釋框架下的四要素共生關(guān)系模式

在四要素的共生關(guān)系中，組織變革是核心。組織變革能從根本上實(shí)現(xiàn)警察個(gè)體的完善、資源配置結(jié)構(gòu)的均衡以及公眾自覺(jué)的社會(huì)啟蒙。因?yàn)檎M織的特征與性質(zhì)直接決定了政府與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系以及政府的公共責(zé)任?，F(xiàn)代社會(huì)的組織變革就是機(jī)械式組織向有機(jī)式組織轉(zhuǎn)變，高層集權(quán)向基層分權(quán)轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，具體組織類(lèi)型與分權(quán)的變革還需要綜合考慮警務(wù)工作的復(fù)雜性、警察組織文化等因素。

對(duì)于基層警察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取行政指令式還是自由裁量式這一問(wèn)題，學(xué)界有這樣一種觀點(diǎn)，就是如果工作任務(wù)本身更需要通過(guò)自上而下的指揮管理來(lái)實(shí)現(xiàn)，那么行政指令式的組織類(lèi)型更為合適；如果工作任務(wù)的完成更依賴(lài)基層警察成熟、獨(dú)立且出色的個(gè)人判斷，那么自由裁量式的組織類(lèi)型是優(yōu)先選擇。比如，蘭沃西在研究中總結(jié)認(rèn)為，如果將警務(wù)工作視作執(zhí)行規(guī)定職責(zé)的行政性工作，具體實(shí)施法律或“地方意志”，那么機(jī)械性組織機(jī)構(gòu)比較合適。如果將警務(wù)工作視作由熟練的職業(yè)警察通過(guò)自己出色的判斷完成的，有機(jī)式的組織機(jī)構(gòu)就更合適。[5]對(duì)于基層警察目前所面對(duì)的執(zhí)法對(duì)象的多樣性、執(zhí)法工作的復(fù)雜性以及執(zhí)法環(huán)境的不確定性，有機(jī)式的組織類(lèi)型無(wú)疑是更適用的。有機(jī)式的組織類(lèi)型具有以下特征：首先，能夠根據(jù)警察的工作內(nèi)容、工作對(duì)象以及工作環(huán)境，合理劃分基層警察事務(wù)，靈活配置警力資源，擴(kuò)大基層警察執(zhí)法權(quán)限；其次，能夠科學(xué)規(guī)劃績(jī)效考核，建立適用于基層的激勵(lì)機(jī)制。概括來(lái)說(shuō)，有機(jī)式的警察組織機(jī)構(gòu)能夠真正激勵(lì)基層警察的事業(yè)心與責(zé)任心，引導(dǎo)基層警察把注意力分配在基層問(wèn)題的解決上，而不是過(guò)度關(guān)注上級(jí)管理者對(duì)自己工作的評(píng)價(jià)。因此，組織變革能夠以一種全新的組織文化帶動(dòng)警察個(gè)體素質(zhì)的完善以及資源配置的均衡性。而對(duì)于引導(dǎo)啟發(fā)公眾的自覺(jué)，組織改革的影響則在于：通過(guò)基于組織變革所帶來(lái)的警察個(gè)體完善以及資源配置均衡，以更好地滿(mǎn)足社會(huì)公眾的需求與預(yù)期，從而形成個(gè)體完善、資源均衡與社會(huì)啟蒙三者之間的良性互動(dòng)循環(huán)，為警察執(zhí)法的合法性認(rèn)同創(chuàng)設(shè)更有利的系統(tǒng)環(huán)境。