韓強(qiáng)

〔摘要〕 黨內(nèi)條例是對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出的全面規(guī)定，在黨內(nèi)法規(guī)體系中具有極其重要的地位。改革開放以來，條例建設(shè)成為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重點(diǎn)，對(duì)黨的建設(shè)的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化起到了突出作用。黨內(nèi)條例是一個(gè)體系，是黨內(nèi)法規(guī)體系的集中代表。加強(qiáng)黨內(nèi)條例體系建設(shè)必須圍繞提高具體黨內(nèi)條例的規(guī)范化水平，進(jìn)一步優(yōu)化黨內(nèi)條例的結(jié)構(gòu)，處理好黨內(nèi)條例的相互關(guān)系，加強(qiáng)黨內(nèi)條例體系的頂層設(shè)計(jì)，加快黨內(nèi)條例的類型整合，推動(dòng)從注重制定向“立、改、廢、釋”并重的轉(zhuǎn)變。

〔關(guān)鍵詞〕 中國共產(chǎn)黨，黨內(nèi)條例，體系化，系統(tǒng)化

〔中圖分類號(hào)〕D26 ?? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2019）05-0041-06

黨內(nèi)條例是對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出的全面規(guī)定，在黨內(nèi)法規(guī)體系中占有極其重要的地位。改革開放以來，健全完善條例不僅是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重點(diǎn)，而且也是最大的亮點(diǎn)，迄今全黨已制定出臺(tái)現(xiàn)行有效的黨內(nèi)條例40多個(gè)。2018年2月中共中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》提出，未來還將制定《中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》等16個(gè)新條例，并修訂《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》等14個(gè)條例 〔1 〕。特別是中央2019年修訂出臺(tái)了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》。所有這些表明，黨內(nèi)條例建設(shè)已進(jìn)入快車道，同時(shí)也意味著目前已基本形成了涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域且比較完整的黨內(nèi)條例體系，為黨內(nèi)法規(guī)體系提供了重要支撐。盡管如此，從黨內(nèi)條例體系的整體結(jié)構(gòu)與效能看，還存在一定的不足，比如條例體系的頂層設(shè)計(jì)需要加強(qiáng)，不同條例之間存在一定的交叉重疊;條例制定的質(zhì)量有明顯提高，但仍水準(zhǔn)不一;條例修訂任務(wù)愈加繁重，修訂的民主化規(guī)范化程序化有待加強(qiáng)等等，如何進(jìn)一步提高黨內(nèi)條例的體系化水平并在管黨治黨中發(fā)揮整體效能正在成為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要內(nèi)容和方向，同時(shí)也是當(dāng)前加強(qiáng)黨內(nèi)條例體系建設(shè)的關(guān)鍵所在。

一、黨內(nèi)條例體系化是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的內(nèi)在要求

體系化是指把事物視為一個(gè)獨(dú)立完整的系統(tǒng)，通過優(yōu)化內(nèi)部各子系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、密切相互聯(lián)系來發(fā)揮整體效能，促進(jìn)事物的健康發(fā)展。任何事物都因系統(tǒng)化的存在而自成體系，黨內(nèi)條例也不例外。雖然我們可以從不同的角度看待黨內(nèi)條例的體系化，如結(jié)構(gòu)與功能、主體與客體、制定與執(zhí)行、立改廢釋相統(tǒng)一等，也可以沿用黨內(nèi)法規(guī)“1+4”體系中的黨的領(lǐng)導(dǎo)、組織、自身建設(shè)、保障監(jiān)督四大體系的說法，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》針對(duì)中國特色社會(huì)主義法治體系作出的“完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系”的新概括也具有代表性，但是，不管怎樣概括，“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效”無疑是對(duì)其體系化的基本要求。只有建立規(guī)范有序、結(jié)構(gòu)合理的黨內(nèi)條例體系，才能最大限度地發(fā)揮黨內(nèi)條例的整體效能。這不僅是黨內(nèi)條例建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，也是黨內(nèi)法規(guī)以及黨的建設(shè)的必然要求。

（一）黨內(nèi)法規(guī)體系化為黨內(nèi)條例體系化指明了方向。黨的十八大以來，中央在加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的過程中，使這一建設(shè)具有了許多新的特點(diǎn)，比如更加注重頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》，明確了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)“全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系” 〔2 〕84-85的總體目標(biāo)。2018年2月中共中央又印發(fā)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》，著眼于到建黨100周年時(shí)形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，對(duì)2018年以后的5年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，列出了需要制定和修訂的黨內(nèi)法規(guī)的名稱，并提出了黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量明顯提高，執(zhí)行力明顯提升，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性明顯增強(qiáng)的具體要求;更加強(qiáng)調(diào)深化改革，提出了“黨的建設(shè)制度改革”的重大命題，制定出臺(tái)了《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》，明確了深化黨的組織制度改革、干部人事制度改革、黨的基層組織建設(shè)制度改革和人才發(fā)展體制機(jī)制改革四項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，同時(shí)提出了26項(xiàng)具體改革任務(wù);更加注重黨內(nèi)法規(guī)之間關(guān)系的協(xié)調(diào)一致，特別是同時(shí)修改出臺(tái)《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，使兩者實(shí)現(xiàn)了相互協(xié)調(diào)、有機(jī)統(tǒng)一，成為處理準(zhǔn)則與條例關(guān)系的典范;更加注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相協(xié)調(diào)，堅(jiān)持“紀(jì)嚴(yán)于法，紀(jì)在法前，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開” 〔3 〕88;等等。這些做法使黨內(nèi)法規(guī)的體系化、系統(tǒng)化水平有了新的提高。由于在黨內(nèi)法規(guī)體系中，體系化特征最突出的是條例，因此黨內(nèi)法規(guī)的體系化建設(shè)在一定意義上與黨內(nèi)條例的體系化是同步的。鑒于黨內(nèi)法規(guī)的體系化進(jìn)程仍在進(jìn)行之中，黨內(nèi)條例的體系化仍需要不斷提高水平，在集約整合、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、整體效能發(fā)揮方面取得新的進(jìn)展。

（二）黨內(nèi)條例本身是一個(gè)有機(jī)體系。黨內(nèi)條例涉及黨的建設(shè)的各個(gè)重要領(lǐng)域和方面，而黨的建設(shè)本身又是一個(gè)整體，包括政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、制度建設(shè)等各個(gè)層面，黨的十九大提出的新時(shí)代黨的建設(shè)總要求使其體系性得到進(jìn)一步拓展。實(shí)際上黨的組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)、黨的監(jiān)督保障等相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)也都具有體系化、系統(tǒng)化的特征，構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)“1+4”體系的核心。因此，黨的建設(shè)、黨內(nèi)法規(guī)的體系化也必然要求黨內(nèi)條例必須進(jìn)行體系化、系統(tǒng)化的構(gòu)建。而實(shí)際上，黨內(nèi)條例的體系化特征是最為突出的，比如，在黨的領(lǐng)導(dǎo)方面，我們制定有《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》等;在黨的組織方面，有《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》《中國共產(chǎn)黨普通高?；鶎咏M織工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等;在黨的自身建設(shè)方面，有《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《干部教育培訓(xùn)工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》等;在黨的監(jiān)督保障方面，有《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等。這些條例專注于黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作，織就了一張管黨治黨的黨內(nèi)法規(guī)網(wǎng)絡(luò)，并與其他黨內(nèi)法規(guī)制度相銜接，為新時(shí)代黨的建設(shè)提供了有力的體系化的法規(guī)保障，這是黨的建設(shè)在新的形勢下得以不斷堅(jiān)持加強(qiáng)和改善的重要基石。

（三）新時(shí)代提高黨內(nèi)條例的體系化水平更具有重要意義。黨的十九大宣告中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，這意味著為了實(shí)現(xiàn)新時(shí)代新使命，對(duì)黨的先進(jìn)性純潔性的要求更加嚴(yán)格，管黨治黨的任務(wù)更加嚴(yán)峻，依規(guī)治黨的特色更加鮮明。為了進(jìn)一步推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，我們必須嚴(yán)明紀(jì)律、嚴(yán)格規(guī)矩，使全黨不斷增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定做到“兩個(gè)維護(hù)”，而黨內(nèi)法規(guī)就是最有權(quán)威、最具普遍約束力的黨內(nèi)規(guī)矩。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的過程就是補(bǔ)齊制度短板做到有規(guī)可依的過程，同時(shí)也是嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)規(guī)矩做到有規(guī)必依、執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)的過程，說到底，構(gòu)建起科學(xué)民主制定和積極有效實(shí)施的嚴(yán)密體系是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重中之重，也是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的價(jià)值所在。不管是“全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，還是形成“完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系”，抑或是構(gòu)建起黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織、黨的自身建設(shè)、黨的監(jiān)督保障體系，都需要通過形成嚴(yán)密的體系，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的管黨治黨功能。而且制度本身有一個(gè)普遍規(guī)律，就是如果在體系化方面存在任何一個(gè)小的缺陷，就很容易誘發(fā)“破窗效應(yīng)”，導(dǎo)致制度體系的失效甚至崩潰。因此，我們?cè)诠茳h治黨中，必須著眼于黨內(nèi)法規(guī)體系化水平的提升，解決可能存在的短板、沖突，特別是執(zhí)行中的不足，使黨內(nèi)法規(guī)真正立得住、行得通、管得了。在這個(gè)過程中，我們要適度聚焦于黨內(nèi)條例體系建設(shè)，因?yàn)闊o論我們從哪個(gè)角度分析，黨內(nèi)條例體系在其中的地位作用都是極其重要的。比如，從現(xiàn)有的類型體系看，在由黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則構(gòu)成的黨內(nèi)法規(guī)體系中，只有黨內(nèi)條例內(nèi)在地形成了包括黨的組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)、黨的監(jiān)督保障內(nèi)涵在內(nèi)的完整體系，而準(zhǔn)則目前只有3個(gè)，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則更離體系化的要求還有較大差距;從層級(jí)體系看，黨章是第一級(jí)，準(zhǔn)則是第二級(jí)，條例是第三級(jí)，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則構(gòu)成第四級(jí)，條例恰恰是從一二級(jí)向四級(jí)轉(zhuǎn)化的中間環(huán)節(jié)，其體系化水平?jīng)Q定著黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的成敗;從黨內(nèi)法規(guī)制定與執(zhí)行的關(guān)系看，黨內(nèi)條例既是制定黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范化科學(xué)化水平高低的標(biāo)志，更是執(zhí)行的有力保障;從黨的建設(shè)實(shí)踐看，我們黨近年來始終把黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重點(diǎn)放在條例上，制定修訂了大量的黨內(nèi)條例，其數(shù)量是其他黨內(nèi)法規(guī)所不能比擬的。因此，重視黨內(nèi)條例建設(shè)，提高黨內(nèi)條例建設(shè)的體系化水平，在新的形勢下具有特別重要的必要性和緊迫性。

二、黨內(nèi)條例體系化的基本構(gòu)成

黨內(nèi)條例體系化是指從整體上黨內(nèi)條例呈現(xiàn)出的種類健全、結(jié)構(gòu)合理、界限明晰、相互協(xié)調(diào)的狀態(tài)。這種體系化與黨內(nèi)法規(guī)“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效”的原則和“1+4”體系要求是一致的。黨內(nèi)條例的體系化可以有許多不同的視角和分類，但是，從結(jié)構(gòu)效能的角度去分析也具有可行性。具體地講，其體系化可以從具體黨內(nèi)條例的規(guī)范化、黨內(nèi)條例的結(jié)構(gòu)關(guān)系優(yōu)化和效能強(qiáng)化幾個(gè)方面去把握。

（一）黨內(nèi)條例的規(guī)范化是基礎(chǔ)。在黨內(nèi)條例體系建設(shè)中，個(gè)體的規(guī)范化是基礎(chǔ)和前提，沒有這一基礎(chǔ)，黨內(nèi)條例體系就難以完整地構(gòu)建起來，或者只能有其形式而難以發(fā)揮作用。在黨內(nèi)條例建設(shè)方面，我們黨在新民主主義革命和社會(huì)主義革命及建設(shè)時(shí)期僅制定了極少數(shù)條例，缺乏條例建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，改革開放以后，黨內(nèi)條例建設(shè)日益受到重視，步入正軌，并逐步走上快車道。據(jù)筆者研究，改革開放以來黨內(nèi)條例建設(shè)可以分為四個(gè)階段：第一階段是從1978年底黨的十一屆三中全會(huì)到1989年6月黨的十三屆四中全會(huì)。這一時(shí)期的重點(diǎn)是制定黨內(nèi)條例以填補(bǔ)空白，我們黨制定出臺(tái)了《各級(jí)黨委組織部門處理來信來訪工作暫行條例》（1980年）、《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例》（1982年）等6個(gè)條例。第二階段是從1989年6月黨的十三屆四中全會(huì)到2002年黨的十六大。這一時(shí)期我們黨更加注重條例建設(shè)，制定了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（1990年）、《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》（1990年）等14個(gè)條例，修訂了1個(gè)條例。第三階段是從2002年黨的十六大到2012年黨的十八大。這一時(shí)期開始從注重制定向制定與修訂并舉轉(zhuǎn)變。期間我們黨制定了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（2003年）、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》（2009年）等8個(gè)條例，修訂了9個(gè)條例，其數(shù)量第一次超過了新制定條例的數(shù)量。第四階段是從黨的十八大至今。這一時(shí)期黨內(nèi)條例體系化進(jìn)程明顯加速。期間我們黨制定及審議通過了17個(gè)新的條例，如《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》（2013年）、《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（2015年）、《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》（2015年）、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（2016年）、《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》（2018年）、《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》（2019年）等，修訂了10部條例，特別是第三次修訂出臺(tái)了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，進(jìn)一步明確了既注重制定也注重及時(shí)修訂完善的工作思路 〔4 〕。我們黨之所以越來越重視條例的修訂，甚至有兩個(gè)條例已修訂三次，整體上條例的修訂周期越來越短，就是因?yàn)橐延械臈l例在規(guī)范化及措施方面已不能滿足新的形勢任務(wù)的需要，亟需融入新要求新經(jīng)驗(yàn)，在立規(guī)質(zhì)量上有新的提高。因此，把具體條例的規(guī)范化作為條例建設(shè)的基礎(chǔ)，對(duì)于條例體系建設(shè)是非常必要的，這種規(guī)范化既表現(xiàn)在條例制定的理念、結(jié)構(gòu)、要求、行為規(guī)范等方面，也表現(xiàn)在具體的語言表述等技術(shù)方面，體現(xiàn)為條例理念、規(guī)范、要素、結(jié)構(gòu)、表述等方面的完整統(tǒng)一。尤其值得注意的是，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》特別強(qiáng)調(diào)提高制定質(zhì)量，要求“制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，保證每項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了” 〔1 〕，并從方向要正確、內(nèi)容要科學(xué)、程序要規(guī)范三個(gè)方面提出了明確要求。這表明，以提高規(guī)范化為主要內(nèi)容的質(zhì)量水平在黨內(nèi)條例體系建設(shè)中具有基礎(chǔ)性地位。

（二）黨內(nèi)條例的體系結(jié)構(gòu)是核心。結(jié)構(gòu)體現(xiàn)關(guān)系，決定功能。結(jié)構(gòu)合理則能夠發(fā)揮整體效能，而結(jié)構(gòu)重疊甚至矛盾重重，則功能就必然會(huì)削弱甚至喪失。黨內(nèi)條例的體系結(jié)構(gòu)主要是指條例為了發(fā)揮最優(yōu)效能應(yīng)該形成的科學(xué)架構(gòu)，在這種架構(gòu)中，首先應(yīng)該保證黨內(nèi)條例的定位得到落實(shí)，即凡屬黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作都應(yīng)以條例的方式作出全面規(guī)定，特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)、政治、思想、組織、作風(fēng)、制度建設(shè)以及干部、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政治等各個(gè)領(lǐng)域和方面都應(yīng)制定相應(yīng)的黨內(nèi)條例，使這些方面的工作做到有規(guī)可依，提高規(guī)范化科學(xué)化水平。目前看來，現(xiàn)有的40多個(gè)條例已經(jīng)覆蓋了各個(gè)主要方面，按照《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》的設(shè)想，將來黨內(nèi)條例預(yù)計(jì)可以達(dá)到60個(gè)左右，屆時(shí)黨內(nèi)條例體系化的任務(wù)可以基本完成。其次應(yīng)該對(duì)條例的應(yīng)然結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理的設(shè)計(jì)。黨內(nèi)條例之間并非都是平行并列的，也不是“馬路警察各管一段”，而是既有分工又有合作，如何形成一個(gè)有機(jī)的整體，需要圍繞黨內(nèi)條例的定位與效能進(jìn)行結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。在黨內(nèi)法規(guī)制定中有一個(gè)“急用先立”的基本原則，這一原則的作用是顯著的，在黨內(nèi)條例制定中也體現(xiàn)了這一原則，但是，如果不能對(duì)黨內(nèi)條例有一個(gè)應(yīng)然結(jié)構(gòu)的科學(xué)預(yù)判，即如不能科學(xué)回答應(yīng)該制定多少個(gè)黨內(nèi)條例的問題，就很有可能造成黨內(nèi)條例出現(xiàn)重復(fù)和交叉，造成制度內(nèi)耗，影響制度實(shí)施，解決這一問題的唯一辦法同樣是做好頂層設(shè)計(jì)。做好頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵是如何正確理解“某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作”，因?yàn)橛械年P(guān)系或工作在特定時(shí)期或階段具有突出性，但在其他時(shí)期或階段其重要性又會(huì)有所降低，如何把這種變化和科學(xué)的制度設(shè)計(jì)結(jié)合起來，是頂層設(shè)計(jì)必須要解決的問題。最后是要對(duì)現(xiàn)有的條例作優(yōu)化整合。目前黨內(nèi)條例的實(shí)施及作用發(fā)揮總體上是好的，但也存在許多不足之處，如條例日益繁雜導(dǎo)致學(xué)習(xí)教育、掌握運(yùn)用的難度不斷加大;不同條例之間的邊界不夠清晰，存在一定的交叉重復(fù);條例實(shí)施的主體不夠明確，缺乏權(quán)威手段保證實(shí)施;單純靠紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)由于人少事多難以實(shí)現(xiàn);等等。這就需要我們本著簡潔務(wù)實(shí)管用的原則對(duì)現(xiàn)有條例進(jìn)行優(yōu)化整合，該合并的合并，該提升的提升。這個(gè)工作必須高度重視并提上議事日程，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》的修訂可以作為一個(gè)參照。

（三）黨內(nèi)條例的內(nèi)在關(guān)系是重點(diǎn)。結(jié)構(gòu)必然伴隨著關(guān)系，結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)得科學(xué)，關(guān)系必然順暢，但是關(guān)系往往是矛盾的焦點(diǎn)，因此會(huì)更突出地表現(xiàn)出來，從而引起對(duì)問題的重視和解決，并最終促進(jìn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。在黨內(nèi)條例中存在許多復(fù)雜的關(guān)系，如新舊、上下、左右、內(nèi)外等，能否處理好這些關(guān)系也決定著條例體系的健全與完善程度。其中條例中新與舊的關(guān)系具有基礎(chǔ)性，我們要善于根據(jù)形勢任務(wù)的需要，及時(shí)對(duì)已有的條例進(jìn)行修訂完善，不斷充實(shí)新的內(nèi)容，使其既一以貫之，又與時(shí)俱進(jìn)。比如我們已經(jīng)三次修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，在2014年1月發(fā)布的中共中央印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的通知中明確指出：2002年中央頒布的《干部任用條例》，在規(guī)范干部選拔任用工作，建立健全科學(xué)的選拔任用機(jī)制，防止和糾正選人用人上不正之風(fēng)等方面，發(fā)揮了十分重要的作用。但隨著干部工作形勢任務(wù)和干部隊(duì)伍狀況的變化，《干部任用條例》已經(jīng)不能完全適應(yīng)新的要求，中央決定予以修訂。在2019年中共中央印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的通知中也強(qiáng)調(diào)：這次修訂的《干部任用條例》，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持把政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位，堅(jiān)持精準(zhǔn)科學(xué)選人用人，堅(jiān)持將從嚴(yán)要求貫穿始終，吸收黨的十八大以來我們黨選人用人工作中探索形成的實(shí)踐成果，銜接近年來出臺(tái)的相關(guān)新政策新法規(guī)，回應(yīng)干部工作中出現(xiàn)的一些新情況新問題，進(jìn)一步推進(jìn)干部選拔任用工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化，對(duì)于提高選人用人質(zhì)量，建設(shè)忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化干部隊(duì)伍，為新時(shí)代中國特色社會(huì)主義事業(yè)順利發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)組織保證，具有重要意義。這種及時(shí)、適時(shí)修訂正是理順黨內(nèi)條例關(guān)系的重要舉措，對(duì)于同一黨內(nèi)條例的完善和整體的黨內(nèi)條例建設(shè)是非常必要的。此外，還有同類條例的關(guān)系需要理順的問題，比如在組織條例方面，我們目前有《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》（1986年）、《中國共產(chǎn)黨普通高?；鶎咏M織工作條例》（1996年制定，2010年修訂）、《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》（1998年制定，2010年修訂）、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（1999年）、《中國共產(chǎn)黨支部工作條例》（2019年）等，總體上這些組織工作方面的條例具有一致性、協(xié)調(diào)性，但是由于內(nèi)容具有相似性，加上制定時(shí)間不一，相互關(guān)系上也存在一些問題，亟需通過整合制定新的條例如“中國共產(chǎn)黨基層組織工作條例”來解決這些問題。其他如不同類型黨內(nèi)條例的關(guān)系也非常重要，如黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的建設(shè)方面的條例如何理順，黨的自身建設(shè)中政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)等方面的條例如何協(xié)調(diào)等，也都需要在黨內(nèi)條例建設(shè)中加以注重和解決。

（四）黨內(nèi)條例的效能是目的。制度的生命力在于實(shí)施，在于通過實(shí)施發(fā)揮作用，因此習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)在制度建設(shè)中要“一分制定、九分落實(shí)”。制定黨內(nèi)條例的目的同樣是通過條例的落實(shí)，規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行和政治生活，促進(jìn)管黨治黨目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，黨內(nèi)條例的體系化必須以效能為目標(biāo)，以取得管黨治黨的實(shí)效為目的，決不能為了制定而制定，從而偏離了這一目標(biāo)。對(duì)此中央文件要求非常明確，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的定位是“為保持黨的先進(jìn)性和純潔性，提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平、增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)和拒腐防變能力提供堅(jiān)強(qiáng)法規(guī)制度保證，確保黨始終成為中國特色社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心”。而且在總體目標(biāo)中也要求“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系”，并特別強(qiáng)調(diào)要實(shí)施到位、保障有力 〔1 〕。對(duì)于黨內(nèi)條例來說，提高效能就是要保證每一個(gè)條例都要立得住、行得通、管得了，都要得到不折不扣的落實(shí)，在實(shí)踐中發(fā)揮應(yīng)有的作用。目前在黨內(nèi)條例中，有的條例具有廣泛約束性，如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》;也有的僅僅針對(duì)某一具體主體或領(lǐng)域，如《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》等;有的條例側(cè)重于提出要求，規(guī)范行為;也有的注重懲處和問責(zé)。不管是什么條例，都應(yīng)該管住管好條例范圍內(nèi)的黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行和黨員干部行為，規(guī)范好黨內(nèi)政治生活，因此條例必須規(guī)范明確，令出必行，懲處有力，確保各個(gè)條例都能守好一段渠，共同促進(jìn)全面從嚴(yán)治黨目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，對(duì)條例實(shí)施的效果要建立科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，要把評(píng)判權(quán)交給廣大黨員干部和人民群眾，也可以吸收第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的參與，只有這樣才能使黨內(nèi)條例建設(shè)得到更廣泛的理解和支持，為全面從嚴(yán)治黨構(gòu)建起持久有效的黨內(nèi)和社會(huì)動(dòng)力機(jī)制。

三、加強(qiáng)黨內(nèi)條例體系建設(shè)的主要措施

加強(qiáng)黨內(nèi)條例建設(shè)是一個(gè)重大的理論和實(shí)踐課題，是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)面臨的重要任務(wù)，目前由于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)研究還不夠深入，也制約了對(duì)條例建設(shè)一般規(guī)律和具體的條例建設(shè)問題的研究，因此我們要在加強(qiáng)研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步關(guān)注解決以下幾個(gè)重要問題。

（一）加強(qiáng)黨內(nèi)條例體系的頂層設(shè)計(jì)。注重頂層設(shè)計(jì)是習(xí)近平黨建重要論述的突出特色，也是新形勢下繼續(xù)深化改革、促進(jìn)發(fā)展的重要指導(dǎo)理念。在黨內(nèi)條例建設(shè)中，我們要科學(xué)合理地進(jìn)行黨內(nèi)條例的頂層設(shè)計(jì)，特別是要解決我們黨究竟需要制定多少個(gè)條例的問題。目前的黨內(nèi)條例有一些是過去制定現(xiàn)在仍然沿用的，有的是新制定的，也有的是新修訂的，但是由于受過去“急用先立”原則的影響，在黨內(nèi)條例的頂層設(shè)計(jì)上還存在一定的不足，主要表現(xiàn)為：一是缺乏一個(gè)總體的專門性的規(guī)劃設(shè)計(jì)。對(duì)條例所要規(guī)范的“某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作”認(rèn)識(shí)不清、判斷模糊，缺乏對(duì)應(yīng)該制定多少個(gè)條例的客觀研究，存在哪個(gè)問題突出就制定條例加以約束的問題。二是條例的層次性不夠清晰。目前條例規(guī)范的領(lǐng)域有的有宏觀性，有的有具體性，存在相互涵蓋、交叉的問題，對(duì)此應(yīng)該從黨的主體或者從黨的領(lǐng)域、重要工作的角度對(duì)黨內(nèi)條例進(jìn)行合理分層，使條例結(jié)構(gòu)更加清晰。三是對(duì)同類條例缺乏深刻認(rèn)識(shí)。如果按照黨的組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)、黨的監(jiān)督保障的黨內(nèi)法規(guī)“1+4”體系來衡量，以這四個(gè)方面作為黨內(nèi)條例的基本體系分類標(biāo)準(zhǔn)，那么每一類中也會(huì)包含諸多黨內(nèi)條例，但是其中究竟應(yīng)該制定哪些基本條例，如何應(yīng)對(duì)這一分類體系中的交叉重疊問題，目前還缺乏成熟的認(rèn)識(shí)。四是條例修訂仍然滯后。雖然我們?cè)邳h內(nèi)條例建設(shè)中日益重視條例的修訂，新條例的修訂周期大大縮短，已理順新舊條例關(guān)系、發(fā)揮條例作用，但是條例修訂仍然存在滯后問題，有的條例制定實(shí)施多年仍未修訂，已嚴(yán)重落后于現(xiàn)實(shí)需要，而且對(duì)于條例制定和修訂的時(shí)間間隔沒有相關(guān)規(guī)定，條例修訂的常態(tài)化機(jī)制有待建立，這也嚴(yán)重制約著條例作用的發(fā)揮。特別是2018、2019年第三次修訂后的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的頒布，使黨內(nèi)條例修訂的規(guī)范化問題進(jìn)一步凸顯。因此，目前要把加強(qiáng)條例的頂層設(shè)計(jì)放在突出位置，按照條例的概念對(duì)適合制定條例的領(lǐng)域與工作進(jìn)行梳理，進(jìn)一步明確哪些領(lǐng)域和工作需要制定條例，哪些則不需要，哪些條例需要合并、提升或分拆，同時(shí)進(jìn)行條例的總量控制，避免落入條例越來越多的所謂“制度陷井”。

（二）加快黨內(nèi)條例的類型整合。制度建設(shè)的規(guī)律往往是先制定后整合規(guī)范，黨內(nèi)條例也不例外。目前我們黨現(xiàn)行有效的條例達(dá)40多個(gè)，再加上《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》提出未來還將制定的16個(gè)新條例（其中有的已制定和實(shí)施），條例數(shù)量將達(dá)到近60個(gè)，為了便于學(xué)習(xí)和掌握，屆時(shí)整合的任務(wù)將非常突出。因此，為了使黨內(nèi)條例在數(shù)量上大大簡化，可以對(duì)黨內(nèi)條例進(jìn)行合并。目前亟需合并的黨內(nèi)條例主要集中在組織工作條例、選舉工作條例、干部管理工作條例、軍隊(duì)工作條例等方面。比如，《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨普通高?；鶎咏M織工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等可合并為一個(gè)統(tǒng)一的《中國共產(chǎn)黨基層組織工作條例》，把中央、地方、基層、企業(yè)等各種類型的組織工作均納入其中，在一般原則性闡述之外，針對(duì)不同組織的特點(diǎn)作出具體的表述;再比如，《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》也可合并成《中國共產(chǎn)黨選舉工作條例》。實(shí)際上，這一工作可以和頂層設(shè)計(jì)結(jié)合起來，有些目前以條例存在的領(lǐng)域或工作完全可以納入一個(gè)統(tǒng)一的黨內(nèi)條例之中，如選舉工作條例可以納入組織工作條例之中，因?yàn)檫x舉是組織工作的重要組成部分，而對(duì)具體的選舉工作要求可以出臺(tái)一個(gè)《中國共產(chǎn)黨選舉工作規(guī)則》;可以制定《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理工作條例》以取代現(xiàn)行的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》，因?yàn)楦刹抗芾砜梢院w干部選拔任用和考核，而使用“干部選拔任用工作條例”“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例”的概念意味著將來需要時(shí)還要就干部培養(yǎng)、監(jiān)督、彈劾罷免等多個(gè)方面工作出臺(tái)專門條例，而這顯然是不現(xiàn)實(shí)的，而制定《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理工作條例》則可以把干部管理的各個(gè)方面納入其中，使其成為干部管理的基本黨內(nèi)法規(guī)，也便于與《公務(wù)員法》相銜接。在黨內(nèi)條例中還存在諸多類似情況，值得我們關(guān)注。

（三）實(shí)現(xiàn)從注重制定向“立、改、廢、釋”并重轉(zhuǎn)變。就目前的40多個(gè)黨內(nèi)條例而言，黨內(nèi)條例建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)向“立、改、廢、釋”并重，特別是黨內(nèi)條例的修訂。黨的十八大以來，修訂黨內(nèi)條例的數(shù)量已逐漸接近制定黨內(nèi)條例的數(shù)量，修訂周期縮短，頻次加快，甚至出現(xiàn)了黨內(nèi)條例出臺(tái)后第二年即進(jìn)行修訂的情形，這表明及時(shí)修訂條例已成為基本趨勢。在新條例的修訂中，我們要結(jié)合黨面臨形勢任務(wù)變化以及全面從嚴(yán)治黨的實(shí)際，在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的前提下，對(duì)較早制定的黨內(nèi)條例進(jìn)行重點(diǎn)修訂，特別是《機(jī)關(guān)檔案工作條例》（1983年）、《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》（1986年）等要加快修訂。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》對(duì)于迫切需要修訂的黨內(nèi)條例進(jìn)行了梳理，其中一部分業(yè)已修訂完畢，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等，但也有一部分未完成修訂工作。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》又提出了修訂《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等14個(gè)條例的任務(wù)，為此，要從已有條例修訂中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，按照文件要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成條例修訂任務(wù)。此外，對(duì)于未來的黨內(nèi)條例建設(shè)，需要把廢止的問題提上議事日程，要經(jīng)過科學(xué)整合，把一些從位階上不適合的黨內(nèi)條例或者分解降級(jí)或者直接廢止，使黨內(nèi)條例建設(shè)走上既數(shù)量集約、簡明規(guī)范，又結(jié)構(gòu)合理、有效管用的新路，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)探索出新的經(jīng)驗(yàn)。

從總體上說，經(jīng)過建黨90多年特別是改革開放40多年來全黨的共同努力，黨內(nèi)條例建設(shè)已走上了體系化、系統(tǒng)化、科學(xué)化的道路，黨內(nèi)條例在管黨治黨中的作用進(jìn)一步顯現(xiàn)，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的地位進(jìn)一步突出，黨員干部也更加關(guān)注和重視條例的學(xué)習(xí)和遵守，取得的成績是顯著的。但是，黨內(nèi)條例建設(shè)離科學(xué)化的要求還存在一定距離，在體系化上還有明顯短板，需要我們通過持續(xù)加強(qiáng)黨內(nèi)條例建設(shè)來加以彌補(bǔ)。我們要通過進(jìn)一步提高黨內(nèi)條例的體系化水平為黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)、為新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨提供有力的黨內(nèi)法規(guī)支撐。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯 陳 鵑