〔摘要〕 在過(guò)去的20年中，監(jiān)管改革聚焦于改善監(jiān)管質(zhì)量。作為智慧監(jiān)管的重要工具之一，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”已成為國(guó)際監(jiān)管決策領(lǐng)域的熱門(mén)實(shí)踐和學(xué)界關(guān)注的重要領(lǐng)域。以英美為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家積極倡導(dǎo)“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的理念，給“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”提供了組織保障，在公共政策制定過(guò)程中積極推行“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”?！氨O(jiān)管影響評(píng)價(jià)”通過(guò)嚴(yán)格地檢查一系列可選政策方案的影響和結(jié)果，給決策者提供是否和如何監(jiān)管而達(dá)致公共政策目標(biāo)的關(guān)鍵信息，試圖在最大化社會(huì)福利的同時(shí)設(shè)計(jì)出最正確的政策方案。“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”實(shí)踐背后有四種理論邏輯：授權(quán)、民主治理、理性決策和象征性政治?！氨O(jiān)管影響評(píng)價(jià)”是循證決策過(guò)程的一部分，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)監(jiān)管決策科學(xué)化具有重要意義。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)公共政策制定應(yīng)該在決策方案選擇上堅(jiān)持理性導(dǎo)向，將“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”內(nèi)化為政策決策流程，增強(qiáng)決策部門(mén)間協(xié)同決策的能力及決策人員科學(xué)決策能力。

〔關(guān)鍵詞〕 “監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”，決策科學(xué)化，成本收益分析，智慧監(jiān)管

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D630 ?? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2019）05-0090-08

在過(guò)去的20年中，監(jiān)管改革聚焦于改善監(jiān)管質(zhì)量。作為智慧監(jiān)管的重要工具之一，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”（Regulatory Impact Assessment， RIA）已成為國(guó)際監(jiān)管決策領(lǐng)域的熱門(mén)實(shí)踐和學(xué)界關(guān)注的重要領(lǐng)域。相比之下，國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究還相當(dāng)薄弱：“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”原則與方法在經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)、安全科學(xué)、教育學(xué)等領(lǐng)域的應(yīng)用成果相對(duì)豐碩，而監(jiān)管決策領(lǐng)域的系統(tǒng)研究成果如鳳毛麟角，尚未有研究者對(duì)其內(nèi)涵、理論淵源、特征進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)研究。本文將從“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”出現(xiàn)的背景及其地位、內(nèi)涵與構(gòu)成要素、理論淵源及其實(shí)踐等方面進(jìn)行系統(tǒng)地討論，并試圖探討其對(duì)于我國(guó)監(jiān)管決策科學(xué)化的啟示。

一、“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”出現(xiàn)的背景及其實(shí)踐

全球金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)及其后果，暴露了全球治理和監(jiān)管方面的明顯缺陷。為了改善監(jiān)管質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，最初出現(xiàn)在北美政治環(huán)境中用來(lái)確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)決策透明性的工具——“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”迅速擴(kuò)展到了歐洲和其他大陸?！氨O(jiān)管影響評(píng)價(jià)”通過(guò)嚴(yán)格地檢查一系列可選政策方案的影響和結(jié)果，給決策者提供是否和如何監(jiān)管而達(dá)致公共政策目標(biāo)的關(guān)鍵信息，以在最大化社會(huì)福利的同時(shí)設(shè)計(jì)出最正確的政策方案?！氨O(jiān)管影響評(píng)價(jià)”試圖改善監(jiān)管的證據(jù)基礎(chǔ)，被OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）視作給政府提供的最重要的監(jiān)管工具?！禣ECD 2018年監(jiān)管政策概要》指出，監(jiān)管改革項(xiàng)目績(jī)效的信息很有必要進(jìn)行鑒定和評(píng)估，以觀察監(jiān)管政策是否被有效地執(zhí)行，是否使改革擁有了可期待的影響;“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”作為測(cè)量監(jiān)管績(jī)效的重要工具，也能給執(zhí)行監(jiān)管政策的部門(mén)和機(jī)構(gòu)改善執(zhí)行質(zhì)量提供重要標(biāo)桿。從OECD對(duì)“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的功能定位可以看出，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”既包括政策制定前對(duì)于政策方案的選擇與評(píng)價(jià)，又包括政策執(zhí)行后對(duì)于政策影響與效果的測(cè)評(píng)。根據(jù)《OECD 2018年監(jiān)管政策概要》，截至2017年底，已經(jīng)有34個(gè)國(guó)家在監(jiān)管的基本法律中使用了“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”工具，有34個(gè)國(guó)家在次級(jí)監(jiān)管條例中開(kāi)展了“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”實(shí)踐 〔1 〕。除了歐盟和OECD國(guó)家，博茨瓦納、巴西、智利、哥倫比亞、厄瓜多爾、埃及、加納、圭亞那、印度尼西亞、肯尼亞、馬來(lái)西亞、墨西哥、蒙古、尼日利亞、南非、烏干達(dá)和越南等發(fā)展中國(guó)家也在積極開(kāi)展“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”實(shí)踐 〔2 〕。

研究者們普遍認(rèn)為，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的理念可以追溯到美國(guó)里根政府時(shí)期。1981年，為減輕監(jiān)管的負(fù)擔(dān)，增加機(jī)構(gòu)的責(zé)任性，里根政府頒布了12291號(hào)執(zhí)行令，要求美國(guó)所有的監(jiān)管執(zhí)行機(jī)構(gòu)提交規(guī)章制度進(jìn)行成本收益分析（Cost-Benefit-Analysis），將那些產(chǎn)生收益剩余的規(guī)章提交給總統(tǒng)進(jìn)行批準(zhǔn)，并要求提出監(jiān)管規(guī)章的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供證據(jù)——它們必須能夠證明規(guī)章存在著成本效益。承襲這一理念，1993年9月，克林頓政府頒布了第12866號(hào)執(zhí)行令——《監(jiān)管計(jì)劃和審查》，提出了監(jiān)管的核心哲學(xué)，即“在決定是否以及如何進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，需要評(píng)估現(xiàn)有監(jiān)管替代方案的所有成本和效益，包括不監(jiān)管方案的成本效益分析” 〔3 〕。圍繞著監(jiān)管體系建設(shè)的未來(lái)愿景和核心目標(biāo)，《監(jiān)管計(jì)劃和審查》執(zhí)行令提出了監(jiān)管審查的十二條原則 〔3 〕，在監(jiān)管問(wèn)題及監(jiān)管優(yōu)先事項(xiàng)的確認(rèn)、監(jiān)管方案的設(shè)計(jì)、監(jiān)管方案審查的具體方法等方面進(jìn)行了原則性的規(guī)定。

《監(jiān)管計(jì)劃與審查》明確提出需要“評(píng)估擬制定規(guī)章的成本和效益”，根據(jù)這一思想，從1995年開(kāi)始，管理與預(yù)算辦公室被要求公布政府監(jiān)管規(guī)章的成本和收益。管理與預(yù)算辦公室于2000年發(fā)布了如何實(shí)施“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的指南，2003年發(fā)布了《A-4通告》（Circular A-4），對(duì)于“監(jiān)管分析”的重要性進(jìn)行了充分的說(shuō)明，并對(duì)其應(yīng)包含的關(guān)鍵要素、具體方法進(jìn)行了明確解釋與說(shuō)明，以期幫助監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分析者來(lái)鑒別監(jiān)管影響分析的良好狀態(tài)。2011年1月，奧巴馬政府頒布了第13563號(hào)行政令——《改進(jìn)監(jiān)管和監(jiān)管審查》（Improving Regulation and Regulatory Review），進(jìn)一步重申“監(jiān)管必須建立在最科學(xué)的基礎(chǔ)上”，強(qiáng)調(diào)“監(jiān)管必須考慮收益和成本，無(wú)論是定量分析還是定性分析” 〔4 〕。直至今天，美國(guó)“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”不僅是一個(gè)具有特定內(nèi)涵和外延的專(zhuān)門(mén)術(shù)語(yǔ)，而且形成了由特定內(nèi)容要素構(gòu)成的體系，并受到理論和實(shí)踐界的高度關(guān)注。

除美國(guó)外，其他發(fā)達(dá)國(guó)家也在積極開(kāi)展“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”活動(dòng)。20世紀(jì)80年代，英國(guó)內(nèi)閣辦公室中負(fù)責(zé)企業(yè)的部門(mén)開(kāi)始在對(duì)企業(yè)的監(jiān)管中開(kāi)展經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”思想的雛形初現(xiàn)。而“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”這個(gè)概念在英國(guó)政策制定中的明確使用則可以上溯到布萊爾政府時(shí)期。1997年，英國(guó)布萊爾政府開(kāi)始倡導(dǎo)“更優(yōu)監(jiān)管”（Better Regulation）。2006年，英國(guó)內(nèi)閣辦公室成立了“更優(yōu)監(jiān)管執(zhí)行局”，其主要的任務(wù)在于“減輕監(jiān)管，推動(dòng)歐洲更優(yōu)監(jiān)管議程” 〔5 〕317。同年6月，更優(yōu)監(jiān)管執(zhí)行局在發(fā)布其關(guān)于“輸出更優(yōu)監(jiān)管的工具箱”的咨詢(xún)意見(jiàn)時(shí)，唯一被討論的工具就是“影響評(píng)價(jià)”（IA）——它被當(dāng)時(shí)的內(nèi)閣大臣描述為實(shí)現(xiàn)更優(yōu)監(jiān)管路徑的基石?，F(xiàn)今，隸屬于“商業(yè)、能源和工業(yè)戰(zhàn)略部”中的“更優(yōu)監(jiān)管執(zhí)行局”是英國(guó)“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”系統(tǒng)的主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，其宗旨在于“同政府部門(mén)合作，監(jiān)測(cè)并衡量監(jiān)管負(fù)擔(dān)，協(xié)調(diào)減少監(jiān)管負(fù)擔(dān)，確保更明智、更有針對(duì)性、對(duì)企業(yè)成本更低的監(jiān)管， 確?？绮块T(mén)間更好的監(jiān)管政策，并對(duì)政策制定過(guò)程中嵌入更好的監(jiān)管負(fù)責(zé)任” 〔6 〕。為通過(guò)評(píng)估和評(píng)價(jià)給監(jiān)管決策提供更客觀的分析，2018年2月，《英國(guó)財(cái)政部綠皮書(shū)》將“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”作為監(jiān)管決策的三大步驟之一①，并指出，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”適用于所有對(duì)企業(yè)、第三部門(mén)、公民服務(wù)進(jìn)行干預(yù)的政府行為，不論這種行為是國(guó)內(nèi)性質(zhì)的還是國(guó)際性質(zhì)的。根據(jù)財(cái)政部的要求，英國(guó)商業(yè)、能源和工業(yè)戰(zhàn)略部發(fā)布了《更好監(jiān)管框架指南》，對(duì)“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的具體做法、范圍進(jìn)行了詳細(xì)的描述?！陡帽O(jiān)管框架指南》將“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”作為政府政策制定過(guò)程的一個(gè)持續(xù)性元素，并指出：它在確定政策挑戰(zhàn)和制定政策選項(xiàng)的最初階段開(kāi)始發(fā)揮作用，并貫穿于公眾協(xié)商、立法草案編制、立法草案執(zhí)行、措施績(jī)效審查的全過(guò)程。而且，當(dāng)新的政策挑戰(zhàn)和新的證據(jù)出現(xiàn)時(shí)，它又重新啟動(dòng)。

上述國(guó)家不僅倡導(dǎo)“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的理念，而且為此提供了組織保障。在美國(guó)，管理與預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)管規(guī)章進(jìn)行審查，代表總統(tǒng)對(duì)監(jiān)管進(jìn)程進(jìn)行更有效的監(jiān)督，以確保監(jiān)管建立在更合理理由的基礎(chǔ)上，而具體監(jiān)管條例的影響評(píng)價(jià)活動(dòng)及相關(guān)技術(shù)指導(dǎo)活動(dòng)則由隸屬于管理與預(yù)算辦公室的信息與監(jiān)管事務(wù)辦公室專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)。在加拿大，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的監(jiān)督工作由財(cái)政部秘書(shū)處負(fù)責(zé)。英國(guó)的情況也類(lèi)似，由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)即更優(yōu)執(zhí)行監(jiān)管局和各部門(mén)共同開(kāi)展“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”活動(dòng)。而且，在政府部門(mén)外部，英國(guó)監(jiān)管政策委員會(huì)作為一個(gè)獨(dú)立于政府部門(mén)外的實(shí)體，負(fù)責(zé)對(duì)于影響經(jīng)濟(jì)、商業(yè)、公民社會(huì)、慈善和其他非政府的監(jiān)管創(chuàng)議的證據(jù)和分析進(jìn)行審查。

在單個(gè)的國(guó)家之外，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”作為一種政策分析工具，也被國(guó)際組織所青睞。OECD 認(rèn)為“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”是達(dá)致更優(yōu)監(jiān)管狀態(tài)的關(guān)鍵工具，是智慧監(jiān)管的重要組成部分，且不遺余力地推動(dòng)成員國(guó)開(kāi)展“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”實(shí)踐。在OECD的影響下，歐洲委員會(huì)也將“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”作為一種多層次政治系統(tǒng)的透明性和負(fù)責(zé)任治理的工具。2001年，歐盟在《歐洲治理白皮書(shū)》中提出了未來(lái)歐洲治理的四項(xiàng)愿景，其中第二項(xiàng)是“更好的政策、監(jiān)管和輸出”。為了實(shí)現(xiàn)這條愿景，歐盟委員會(huì)指出，“首先需要改善政策質(zhì)量，對(duì)行動(dòng)的必要性進(jìn)行評(píng)估” 〔7 〕?！氨O(jiān)管影響評(píng)價(jià)”一詞雖未直接出現(xiàn)在白皮書(shū)中，但其理念已經(jīng)閃爍其中。2001年，28個(gè)OECD國(guó)家中，已經(jīng)有20個(gè)國(guó)家開(kāi)始采納“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”。緊接著，2002年，歐盟發(fā)布了《簡(jiǎn)化與改善監(jiān)管環(huán)境的行動(dòng)計(jì)劃》，計(jì)劃采取“改善立法創(chuàng)議的質(zhì)量”的行動(dòng)，正式提出行動(dòng)方法就是“影響評(píng)價(jià)” 〔8 〕。《簡(jiǎn)化與改善監(jiān)管環(huán)境的行動(dòng)計(jì)劃》要求在2002年底前，委員會(huì)使用一項(xiàng)綜合性的比例協(xié)調(diào)工具（包括“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”和可持續(xù)發(fā)展）來(lái)評(píng)估立法和政策創(chuàng)議的影響。

在政府熱火朝天開(kāi)展“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”實(shí)踐之外，學(xué)術(shù)界對(duì)于“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的關(guān)注首先體現(xiàn)在學(xué)界積極參與到政府相關(guān)政策文件的制定過(guò)程中。以《A-4號(hào)通告》為例，一大批監(jiān)管研究領(lǐng)域的專(zhuān)家參與到了《A-4號(hào)通告》的同行評(píng)議中，包括芝加哥大學(xué)的Cass Sunstein， 卡內(nèi)基梅隆大學(xué)的Lester Lave，哈佛公共健康學(xué)院的Milton C.Weinstein等。

二、“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的內(nèi)涵與構(gòu)成要素

何謂“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”？對(duì)此，學(xué)界有不同觀點(diǎn)。一部分學(xué)者傾向于從工具理性的角度去思考，認(rèn)為“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”就是一套工具。Posner認(rèn)為，它是代理人尋求控制委托機(jī)構(gòu)的工具 〔9 〕，試圖將更優(yōu)的監(jiān)管治理內(nèi)嵌于政府規(guī)則制定機(jī)器中，以便改善決策質(zhì)量。Carvalho等人在研究葡萄牙的水務(wù)治理中指出，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”能夠被理解為一種對(duì)于政府行動(dòng)的潛在影響進(jìn)行檢測(cè)的政策工具 〔10 〕，它可以幫助決策者減少公共決策的不確定性，降低公用事業(yè)部門(mén)提供者的影響力，明確政治行動(dòng)的取舍，系統(tǒng)地組織分散的信息;它能將治理和監(jiān)管內(nèi)容聯(lián)系起來(lái)，以促進(jìn)監(jiān)管體系的發(fā)展。Maria Mousmouti也持相同觀點(diǎn)，他認(rèn)為“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”在各國(guó)有不同的實(shí)踐模式，但它本質(zhì)是一種將監(jiān)管決策中的證據(jù)和經(jīng)濟(jì)性考量相結(jié)合的魔法性工具，旨在對(duì)被授予監(jiān)管權(quán)力的機(jī)構(gòu)的決策進(jìn)行監(jiān)督，確保監(jiān)管決策的透明度。Adelle等人認(rèn)為，在任何一個(gè)國(guó)家中，劣質(zhì)的監(jiān)管會(huì)阻礙創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)，尤其是對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，監(jiān)管的好壞是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)。“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”引入了制定政策的系統(tǒng)化過(guò)程或工具，包括使利益相關(guān)者參與政策制定的制度化的方法。它還可以授權(quán)發(fā)展中國(guó)家評(píng)估和制定自己的政策，而不是接受其他國(guó)家的“預(yù)先制定”政策 〔2 〕。持這種觀點(diǎn)的還包括一些國(guó)家機(jī)構(gòu)，比如美國(guó)管理與預(yù)算辦公室就在其發(fā)布給執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的文件中指出，“監(jiān)管分析就是一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)用來(lái)對(duì)于規(guī)章的可能結(jié)果進(jìn)行預(yù)判和評(píng)估的工具” 〔11 〕。英國(guó)商業(yè)、能源和工業(yè)戰(zhàn)略部在2018年發(fā)布的《更優(yōu)監(jiān)管框架指南》也持同樣的觀點(diǎn)，他們認(rèn)為，““監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”就是用來(lái)了解政策決策的工具。它建立在ROAMEF ② 政策循環(huán)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用成本收益分析等方法來(lái)確保在制定基于可靠證據(jù)的政策方面有良好的實(shí)踐” 〔12 〕。

另一部分學(xué)者則從過(guò)程論視角出發(fā)，將其視為一種行政程序。Radaelli認(rèn)為，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”為一段時(shí)間的分析性學(xué)習(xí)提供了合適的經(jīng)驗(yàn)參考，它在世界各地“輕而易舉”地傳播，產(chǎn)生“無(wú)收斂擴(kuò)散” 〔13 〕。他指出，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”是對(duì)擬議的初級(jí)和次級(jí)立法將如何影響某些利益相關(guān)方、經(jīng)濟(jì)部門(mén)和環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)和強(qiáng)制性的評(píng)估，評(píng)估監(jiān)管創(chuàng)議的行政性成本或遵從成本，分配效果和交易效果。但從本質(zhì)上來(lái)講，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”是一種行政性程序的類(lèi)型，經(jīng)常用在歐洲立法前的監(jiān)管以及被授權(quán)的決策中。另外，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”也會(huì)被用來(lái)評(píng)估公共行政中監(jiān)管創(chuàng)議的效果。一旦創(chuàng)議被采納，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”就被政府和監(jiān)管者用來(lái)監(jiān)督監(jiān)管創(chuàng)議，而不論政策問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是什么 〔14 〕。Kirkpatrick等人指出，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”是一個(gè)術(shù)語(yǔ)，用來(lái)描述系統(tǒng)地評(píng)估新監(jiān)管或現(xiàn)有監(jiān)管的效益和成本的過(guò)程，目的是提高監(jiān)管政策的質(zhì)量 〔15 〕;監(jiān)管影響分析涉及對(duì)于新的監(jiān)管創(chuàng)議的成本和收益分析，也包含對(duì)于現(xiàn)存監(jiān)管條例績(jī)效的系統(tǒng)評(píng)估 〔16 〕。

筆者認(rèn)為，將“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”視為一套工具，是從“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的功能角度來(lái)看的;而將“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”視為一套行政程序，則是將“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”置于整個(gè)公共政策決策過(guò)程來(lái)看的，也凸顯了西方國(guó)家政體中“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”處于三權(quán)分立中的行政范疇的制度背景。這兩種不同的定義，都體現(xiàn)了“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”對(duì)于理性的公共決策的獨(dú)特價(jià)值。

具體來(lái)看，之所以要在監(jiān)管中推行“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”，學(xué)者們提出了五點(diǎn)理由：（1）立法授權(quán)方面：“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”能夠通過(guò)衡量不同的監(jiān)管替代方案來(lái)改善對(duì)于授權(quán)的政策目標(biāo)的追求。（2）責(zé)任性方面：“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”將政策制定者置于客觀位置，它們揭示了社會(huì)所承擔(dān)的成本，它們揭露政策判斷，避免在官僚機(jī)構(gòu)中追求隱藏的議程。（3）正當(dāng)程序方面：評(píng)估使制定規(guī)則的程序保持開(kāi)放，并鼓勵(lì)接觸那些主張其它政策選擇方案的人;避免決策走向不成熟的政策方案，引導(dǎo)人們作出理性的決策。（4）專(zhuān)業(yè)化方面：評(píng)估鼓勵(lì)專(zhuān)家闡明他們以特定方式進(jìn)行監(jiān)管的理由，強(qiáng)調(diào)了審查目標(biāo)的必要性，提醒大家注意信息鴻溝和對(duì)監(jiān)管方案進(jìn)行研究的必要。（5）效率方面：“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”試圖堅(jiān)持選擇那些在給定收益的情況下能將成本降到最低的監(jiān)管策略，從而有助于更有效的監(jiān)管;鼓勵(lì)系統(tǒng)地利用關(guān)于政策利弊的資料并在效率的基礎(chǔ)上確定正確的決策。

關(guān)于“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的構(gòu)成要素，Radaelli在對(duì)OCED的9個(gè)成員國(guó)（加拿大、墨西哥、澳大利亞、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、丹麥、芬蘭）的“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”指導(dǎo)原則進(jìn)行歸納的基礎(chǔ)上指出，雖然各國(guó)在立法和行政體系中存在差異，但總體來(lái)看，各國(guó)都會(huì)在“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”中回答下述問(wèn)題：（1）問(wèn)題是否得到了準(zhǔn)確的定義？（2）政府行動(dòng)正當(dāng)嗎？（3）監(jiān)管是否是政府行動(dòng)的最佳方式？（4）監(jiān)管是否有合法的基礎(chǔ)？（5）哪一級(jí)別的政府適合采取這種行動(dòng)？（6）監(jiān)管的好處與成本相符嗎？（7）整個(gè)社會(huì)的影響分配透明嗎？（8）對(duì)于受眾而言，監(jiān)管條例是否清晰、一致、易于理解和使用？（9）是否所有利益相關(guān)方都有機(jī)會(huì)呈現(xiàn)他們的意見(jiàn)？（10）服從將如何實(shí)現(xiàn)？

具體而言，美國(guó)管理與預(yù)算辦公室下的信息與監(jiān)管事務(wù)辦公室發(fā)布了《監(jiān)管影響分析入門(mén)》的報(bào)告，指出良好的監(jiān)管分析應(yīng)該包括三個(gè)最基本的要素：（1）對(duì)于所建議行動(dòng)的必要性的闡釋?zhuān)阂环莘治鰣?bào)告應(yīng)首先明確解釋采取監(jiān)管行動(dòng)的必要性，包括描述該機(jī)構(gòu)尋求解決的問(wèn)題。各機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)以下問(wèn)題作出解釋?zhuān)哼@一行動(dòng)的目的是為了解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題，還是為了促進(jìn)其他一些目標(biāo)，比如改善政府的流程、保護(hù)隱私或打擊歧視。如果該行動(dòng)是由法令或司法指示強(qiáng)制執(zhí)行的，各機(jī)構(gòu)應(yīng)說(shuō)明具體的權(quán)力和允許的自由裁量權(quán)范圍。（2）明確確定一系列監(jiān)管方法：如果一個(gè)機(jī)構(gòu)決定聯(lián)邦監(jiān)管是適當(dāng)?shù)模鼞?yīng)該確定并在其“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”中包括一系列其他的監(jiān)管方法，包括不進(jìn)行監(jiān)管的選項(xiàng)。聯(lián)邦監(jiān)管的替代方案包括州或地方監(jiān)管、私營(yíng)部門(mén)的自愿行動(dòng)、反壟斷執(zhí)法、產(chǎn)品責(zé)任體系中的消費(fèi)者發(fā)起的訴訟、行政賠償制度。在相關(guān)情況下，機(jī)構(gòu)應(yīng)考慮采取靈活的方法，減少負(fù)擔(dān)并保持選擇自由，例如警告、適當(dāng)?shù)倪`約規(guī)則和披露要求。在可行的范圍內(nèi)，各機(jī)構(gòu)應(yīng)具體規(guī)定執(zhí)行目標(biāo)，而不是具體規(guī)定遵守的行為或方式。（3）運(yùn)用定量和定性的方法，對(duì)于所推薦監(jiān)管行動(dòng)和經(jīng)過(guò)分析確定的主要選擇方案的收益和成本進(jìn)行評(píng)估：在確定了一組潛在的監(jiān)管方案后，機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行效益成本分析，估算與每種替代方案相關(guān)的效益和成本。效益和成本應(yīng)盡可能量化和貨幣化，并以物理單位（如避免的疾病數(shù)量）和貨幣術(shù)語(yǔ)表示。當(dāng)無(wú)法量化某一特定收益或成本時(shí)，應(yīng)作出定性描述。對(duì)這些替代方案的分析還可以在相關(guān)和適當(dāng)?shù)那闆r下考慮諸如平等、人的尊嚴(yán)、公平、潛在的分配影響、隱私和個(gè)人自由等價(jià)值 〔17 〕。

三、“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的理論邏輯

在國(guó)際文獻(xiàn)中，研究者們通過(guò)對(duì)比分析大西洋兩岸的北美（美國(guó)、加拿大）和歐洲（英國(guó)、德國(guó)、丹麥等）“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的具體實(shí)踐，將其實(shí)踐背后的理論邏輯歸為四種：一是授權(quán)，二是民主治理，三是理性決策，四是象征性政治。下文將對(duì)四種理論邏輯進(jìn)行具體闡釋。

第一個(gè)邏輯是授權(quán)，也被稱(chēng)為委托代理理論。制度根植于產(chǎn)生制度的土壤。研究者們?cè)趯?duì)歐美“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”模式進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，普遍認(rèn)為“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”所采用的第一個(gè)邏輯建立在授權(quán)的基礎(chǔ)上，并將其與美國(guó)的政治系統(tǒng)相聯(lián)系 〔18 〕281-287。Miller指出，授權(quán)導(dǎo)致的一個(gè)直接結(jié)果是：一旦權(quán)力被授予，信息不對(duì)稱(chēng)就產(chǎn)生了機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)性。雖然委托人能夠使用激勵(lì)機(jī)制來(lái)對(duì)這種狀態(tài)進(jìn)行反應(yīng)，但充足的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)表明，這種辦法可能不起作用，機(jī)構(gòu)可能隨著時(shí)間的變化并不能制定出符合委托人利益的規(guī)章制度 〔19 〕。最終，代理機(jī)構(gòu)可能會(huì)呈現(xiàn)兩種狀態(tài)：一種是積極活躍，監(jiān)管過(guò)程被組織起來(lái)的次團(tuán)體所主導(dǎo)，導(dǎo)致整體選民集體性利益的虧損;一種是充滿(mǎn)惰性和僵化，監(jiān)管沒(méi)有效率和效果。研究者們認(rèn)為，作為以程序?yàn)榛A(chǔ)的代理人控制委托人的一種手段，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”能夠通過(guò)有效干預(yù)監(jiān)管規(guī)則制定，解決委托代理理論中對(duì)官僚機(jī)構(gòu)控制的歷史性難題。如何解決這一難題呢？Kagan指出，以美國(guó)為例，議會(huì)將寬泛的監(jiān)管權(quán)力授予執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但議會(huì)控制行政機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)是貧乏和模糊的，它們無(wú)法對(duì)管制事項(xiàng)進(jìn)行全面的審議。聯(lián)邦執(zhí)行機(jī)構(gòu)在管理與預(yù)算辦公室內(nèi)通過(guò)信息和監(jiān)管事務(wù)辦公室與總統(tǒng)的控制相連，保持總統(tǒng)對(duì)規(guī)則制定的合法控制權(quán)。一方面，總統(tǒng)對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的控制能夠避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)的惰性與僵化;另一方面，總統(tǒng)能夠通過(guò)“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”這種程序推進(jìn)放松規(guī)制，阻止一些熱心的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管創(chuàng)議。Posner指出，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”作為一種行政程序，可以在三個(gè)方面起到作用：一是允許利益集團(tuán)監(jiān)控機(jī)構(gòu)的決策過(guò)程;二是強(qiáng)制拖延，為政客們提供充足的時(shí)間，讓他們?cè)跈C(jī)構(gòu)作出既成事實(shí)之前進(jìn)行干預(yù);三是有利于支持委托人在聯(lián)盟中所代表的政治利益。此外，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”中的成本收益分析能夠減少信息不對(duì)稱(chēng)條件下的誤差成本，為監(jiān)管規(guī)則決策提供持續(xù)性的控制 〔9 〕。

第二個(gè)邏輯來(lái)自于民主治理。研究者們認(rèn)為，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”被用來(lái)改變行動(dòng)者們相互作用的機(jī)會(huì)機(jī)構(gòu)（the opportunity structure，包括執(zhí)行機(jī)構(gòu)、壓力團(tuán)體及公民性社會(huì)團(tuán)體），因此規(guī)則制定的過(guò)程更易于公開(kāi)地分散利益，對(duì)公民更加負(fù)責(zé)任。民主治理邏輯下有兩種典型理論，一種是新多元主義理論，一種是公民共和理論。新多元主義理論認(rèn)為，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”給壓力集團(tuán)提供更加公平的機(jī)會(huì)?！氨O(jiān)管影響評(píng)價(jià)”在對(duì)監(jiān)管方案進(jìn)行選擇時(shí)需要收集來(lái)自不同資源的信息，需要平衡不同的價(jià)值，能確保所有受影響的主要利益團(tuán)體在一個(gè)公平的環(huán)境中競(jìng)爭(zhēng)。加之，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”試圖使得政策制定趨于透明和公開(kāi)，這恰恰是新多元主義政治運(yùn)作到最佳狀態(tài)的必要條件。以美國(guó)為例，事實(shí)上，議會(huì)增加了規(guī)則制定過(guò)程參與性的法案，如《消費(fèi)者保護(hù)法案》《職業(yè)安全和健康法案》《有毒物質(zhì)控制法案》，要求執(zhí)行機(jī)構(gòu)公開(kāi)數(shù)據(jù)、公布與利益團(tuán)體討論的基礎(chǔ)、執(zhí)行公開(kāi)聽(tīng)證，給“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。公民共和理論認(rèn)為，在恰當(dāng)?shù)臈l件下，行動(dòng)者（執(zhí)行機(jī)構(gòu)）能夠追求更廣泛團(tuán)體的利益。在其所構(gòu)建的監(jiān)管?chē)?guó)家模式中，公共利益團(tuán)體（包括弱勢(shì)群體）、公民社會(huì)組織、公民個(gè)體能夠更直接地參與到政府決策中，即在公民共和理論下，決策風(fēng)格是完全政治性和參與性的決策，而不是技術(shù)官僚式的。在公民共和理論視角下，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”定位為：就監(jiān)管優(yōu)先事項(xiàng)進(jìn)行富有公益精神的對(duì)話和審議的機(jī)會(huì)，其目標(biāo)在于增進(jìn)更大范圍團(tuán)體的利益，在具體選擇監(jiān)管方案的過(guò)程中會(huì)更少地衡量監(jiān)管的成本和收益，更少去討論市場(chǎng)的交易，更多地考慮多樣化政策部門(mén)之間的利益權(quán)衡。

第三個(gè)邏輯在于理性的政策制定。現(xiàn)代意義上理性決策的努力出現(xiàn)在19世紀(jì)，這得益于經(jīng)驗(yàn)研究的發(fā)展、政治穩(wěn)定性的提高、專(zhuān)門(mén)知識(shí)的出現(xiàn) 〔20 〕40-48;到20世紀(jì)中期，則歸功于哈羅德·拉斯韋爾（Harold D. Lasswell）的開(kāi)創(chuàng)性貢獻(xiàn)，公共政策得以從政治系統(tǒng)一種產(chǎn)品的身份上升成為一門(mén)“政策科學(xué)”。拉斯韋爾通過(guò)階段式的“政策過(guò)程”來(lái)表達(dá)政策科學(xué)概念，即某一既定政策被提議、檢驗(yàn)、執(zhí)行、評(píng)估以及最后被終止的程序。政策過(guò)程理論實(shí)質(zhì)上繼承了科學(xué)管理時(shí)代的理性決策思維，表達(dá)了試圖通過(guò)改進(jìn)政府獲取信息的質(zhì)量來(lái)改善治理的愿望。這一持續(xù)努力的結(jié)果，形成了公共政策制定中的理性主義模型或理性?xún)?yōu)化模型。信息在理性決策模型中占居核心地位，所以理性決策模型亦稱(chēng)“以信息為基礎(chǔ)”或基于信息的政策制定 〔21 〕。在這種理性決策模式的倡導(dǎo)下，以證據(jù)為基礎(chǔ)的政策制定的實(shí)踐運(yùn)動(dòng)在各國(guó)興起③。“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”就是這場(chǎng)循證決策實(shí)踐運(yùn)動(dòng)的重要組成部分，也被OECD視為改善監(jiān)管質(zhì)量工具箱中的關(guān)鍵工具。正如Radelli所言，各國(guó)“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”指南都以政策過(guò)程的理性概要模型為基礎(chǔ)，它通過(guò)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)分析，促進(jìn)了增強(qiáng)團(tuán)體凈福利的社會(huì)監(jiān)管;它要求對(duì)多種政策選擇進(jìn)行徹底分析，將手段與目的進(jìn)行分離;它要求官僚對(duì)證據(jù)的冷靜分析與其政治談判角色徹底區(qū)分開(kāi)來(lái)。具體來(lái)看，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”對(duì)于理性主義的承繼主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是明晰化的操作步驟：“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”指南對(duì)于實(shí)施“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的步驟規(guī)定非常明晰，如美國(guó)《A-4號(hào)通知》就將“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的操作細(xì)分為了9個(gè)步驟。二是科學(xué)化的分析方法：美國(guó)管理與預(yù)算局頒布的《A-4號(hào)通知》和英國(guó)更優(yōu)監(jiān)管執(zhí)行局制定的《更加監(jiān)管指南》都強(qiáng)調(diào)，用收益-成本分析和成本-效果分析等科學(xué)方法對(duì)選擇性的監(jiān)管方案進(jìn)行評(píng)估，并要求在評(píng)估時(shí)將成本和收益進(jìn)行歸類(lèi)。為避免重復(fù)計(jì)算，要求將成本和收益分別歸結(jié)為三個(gè)相互排斥且窮盡的類(lèi)別，即量化和貨幣化、量化而非貨幣化、既不量化也不貨幣化。此外，執(zhí)行機(jī)構(gòu)還需要將方案的分配性效果（包括轉(zhuǎn)移性效果）進(jìn)行單獨(dú)匯報(bào)，并將定性影響進(jìn)行排序，用來(lái)警示決策者。三是選擇性的監(jiān)管方式：美國(guó)管理與預(yù)算局要求執(zhí)行機(jī)構(gòu)在進(jìn)行監(jiān)管影響分析時(shí)，至少要向該局提交三種成本收益分析方案，包括機(jī)構(gòu)傾向選擇的一種、成本更低的一種和成本更高的一種。以2006年12月美國(guó)交通安全部和美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)聯(lián)合發(fā)布的《海事部門(mén)運(yùn)輸工人鑒定證書(shū)規(guī)章》為例，整個(gè)規(guī)章包括“總括性說(shuō)明”“背景和監(jiān)管行動(dòng)原因介紹”“監(jiān)管規(guī)章條例”“最終監(jiān)管規(guī)章的利益分析”“最終監(jiān)管規(guī)章的成本分析”“所考慮的選擇性替代方案”“最終監(jiān)管規(guī)章的彈性分析”“國(guó)際貿(mào)易影響分析”8個(gè)部分。其中“所考慮的選擇性替代方案”中就詳細(xì)介紹了兩種替代方案：“分散化生產(chǎn)和生物安全性能標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定”以及“安全威脅測(cè)評(píng)”，并詳細(xì)考量了替代方案的成本和收益。四是透明化：機(jī)構(gòu)應(yīng)該在所匯報(bào)表格的底部進(jìn)行注釋?zhuān)员阕x者能夠準(zhǔn)確地理解表格信息。比如，當(dāng)所估計(jì)的事項(xiàng)有很大不確定性時(shí)，應(yīng)該及時(shí)披露其不確定性。

第四個(gè)邏輯則是象征性政治。與美國(guó)不同，歐洲“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的實(shí)踐背后還潛藏著象征性政治的色彩。Moran指出，歐洲國(guó)家“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”實(shí)施的邏輯與監(jiān)管?chē)?guó)家的相關(guān)討論是一致的。Majone分析了歐洲國(guó)家私有化和放松管制的歷程，認(rèn)為歐洲國(guó)家“放松管制”（deregualtion）只是“重返監(jiān)管”（re-regulation）的開(kāi)始 〔22 〕192-213。之所以這樣說(shuō)，是因?yàn)樵谒接谢透嘁揽渴袌?chǎng)力量的“放松管制”路途上，地方俱樂(lè)部式的治理模式也被打破，監(jiān)管手段因此發(fā)生了變化：經(jīng)濟(jì)性激勵(lì)取代了行政命令，法定規(guī)章取代了企業(yè)的自我監(jiān)管。這場(chǎng)市場(chǎng)化導(dǎo)向的監(jiān)管改革容易帶給民眾這樣的印象，即國(guó)家只是單純地投入到追求效率價(jià)值的進(jìn)程中，忽視了傳統(tǒng)國(guó)家概念中追求的社會(huì)價(jià)值和分配目標(biāo)。民眾的這種印象可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)家合法性的削弱?！氨O(jiān)管影響評(píng)價(jià)”通過(guò)對(duì)監(jiān)管方案進(jìn)行成本收益等理性分析，通過(guò)公開(kāi)決策方案的咨詢(xún)和討論，增加了民眾接觸決策的機(jī)會(huì)，并通過(guò)這種正式的行政程序和儀式塑造了監(jiān)管?chē)?guó)家的政治表征，重塑了監(jiān)管?chē)?guó)家的合法性。

上述四種實(shí)踐邏輯可能在不同的國(guó)家表現(xiàn)程度不一。有研究者曾對(duì)加拿大、丹麥、芬蘭、瑞典、英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家的“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”進(jìn)行過(guò)對(duì)比分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：授權(quán)及政治性控制的邏輯在英國(guó)、美國(guó)表現(xiàn)得比較顯著，加拿大處于中等，丹麥、芬蘭、瑞典等國(guó)并不顯著;理性的政策分析邏輯在美國(guó)、英國(guó)比較顯著;象征性政治的邏輯則在丹麥、芬蘭、瑞典等國(guó)比較顯著 〔23 〕。

四、如何看待“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”

以上分析說(shuō)明，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”通過(guò)嚴(yán)格地檢查一系列可選政策方案的影響和結(jié)果，給決策者提供是否和如何監(jiān)管而達(dá)致公共政策目標(biāo)的關(guān)鍵信息，試圖在最大化社會(huì)福利的同時(shí)設(shè)計(jì)出最正確的政策方案。對(duì)“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”進(jìn)行評(píng)介，主要涉及這樣三個(gè)問(wèn)題：一是如何看待“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”同循證決策之間的關(guān)系，二是如何看待“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”受到的批評(píng)，三是“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的適用性如何。

第一個(gè)問(wèn)題是如何看待“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”與循證決策的關(guān)系。根據(jù)Pawson等人的論述，循證決策也就是以證據(jù)為基礎(chǔ)的決策，它貫穿于公共政策整個(gè)生命周期，循證原則主要體現(xiàn)在政策過(guò)程的三個(gè)階段，即：?jiǎn)栴}確認(rèn)或議程設(shè)定，政策方案選擇，政策評(píng)估和調(diào)整，這三個(gè)階段都是以證據(jù)為基礎(chǔ)的 〔21 〕。若從政策過(guò)程的階段來(lái)看，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”也體現(xiàn)在政策過(guò)程的兩個(gè)階段：政策方案選擇前對(duì)政策方案的成本收益進(jìn)行詳細(xì)衡量，政策方案執(zhí)行后對(duì)于產(chǎn)生的影響進(jìn)行評(píng)價(jià)。可見(jiàn)，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”是循證決策過(guò)程的一部分，是循證決策中產(chǎn)生“證據(jù)”的重要工具。

第二個(gè)問(wèn)題是如何看待“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”受到的批評(píng)。“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”在學(xué)界也存在爭(zhēng)議和批評(píng)。在美國(guó)，關(guān)于使用“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的不同理由已經(jīng)引起了憲法學(xué)學(xué)者、政治科學(xué)家、律師的熱烈爭(zhēng)論，爭(zhēng)論點(diǎn)在于誰(shuí)擁有掌控規(guī)則制定過(guò)程的權(quán)力。研究者們指出，美國(guó)模式的“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”增強(qiáng)了總統(tǒng)對(duì)于官僚機(jī)構(gòu)的控制權(quán)，增強(qiáng)了總統(tǒng)在監(jiān)管規(guī)則制定過(guò)程中的權(quán)力，但最終未必能夠真正保護(hù)監(jiān)管過(guò)程的理性。比如美國(guó)發(fā)動(dòng)的對(duì)中國(guó)企業(yè)的貿(mào)易制裁也遭到了美國(guó)本土企業(yè)的反對(duì)，認(rèn)為白宮的決策并未真正基于理性。這個(gè)例子又引出了研究者們對(duì)于“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”這套工具是否真正有效的擔(dān)憂(yōu)?！氨O(jiān)管影響評(píng)價(jià)”是否真正有助于改善監(jiān)管質(zhì)量？對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，已有研究者從縱向定量分析和定性分析的角度對(duì)其進(jìn)行了探究。根據(jù)Hahn 和Tetlock的總結(jié)，雖然“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”與監(jiān)管質(zhì)量的改善之間可能存在著一系列中介變量（比如監(jiān)管規(guī)章的類(lèi)型和改變的機(jī)率，利益集團(tuán)的類(lèi)型和改變的機(jī)率，機(jī)構(gòu)的類(lèi)型和改變的機(jī)率等）。但美國(guó)至今積累起來(lái)的證據(jù)表明，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”中對(duì)于監(jiān)管方案展開(kāi)經(jīng)濟(jì)性分析的質(zhì)量隨著時(shí)間的推移在穩(wěn)步提升，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”對(duì)于美國(guó)的監(jiān)管決策有邊緣性的效果。事實(shí)上，從里根政府、克林頓政府到布什政府、奧巴馬政府，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的思想和實(shí)踐也一脈相承，無(wú)論出于象征性政治的考量還是出于事實(shí)上的理性決策，它能存在并延續(xù)本身就說(shuō)明“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的工具價(jià)值已經(jīng)被政府和民眾所接納。

第三個(gè)問(wèn)題是如何看待“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的適用性。筆者認(rèn)為，盡管各國(guó)“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的實(shí)踐模式不盡相同，但其利用經(jīng)濟(jì)分析方法來(lái)改善監(jiān)管政策質(zhì)量的本質(zhì)是一致的。基于各國(guó)監(jiān)管改革的共同訴求，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”才得以從大西洋兩岸擴(kuò)展到了發(fā)展中國(guó)家?！氨O(jiān)管影響評(píng)價(jià)”這套工具的廣為傳播體現(xiàn)了它蓬勃的生命力，但各國(guó)“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的最佳實(shí)踐并不代表有一套統(tǒng)一的放之四海而皆準(zhǔn)的“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”模式，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”在各國(guó)的適用度還跟以下條件相關(guān)：（1）需要政府具備能夠?qū)嵤氨O(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的能力，具體表現(xiàn)為計(jì)算和評(píng)估成本及收益的技能;（2）“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”要求延長(zhǎng)協(xié)商程序，以確保收集和分析適當(dāng)?shù)馁Y料，以便就監(jiān)管的影響達(dá)成共識(shí);（3）進(jìn)行咨詢(xún)和評(píng)估的需要可能會(huì)耗費(fèi)大量時(shí)間和資源;（4）如果要持續(xù)使用“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”并使之成為監(jiān)管決策的一個(gè)正常特性，就需要得到政府各部門(mén)的支持;（5）“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”試圖使得監(jiān)管政策過(guò)程更公開(kāi)透明，更負(fù)責(zé)任，由此來(lái)避免監(jiān)管俘獲;（6）“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”還需要政府自身的治理改革，在內(nèi)部營(yíng)造更加公開(kāi)透明的文化氛圍。

那么，對(duì)今日中國(guó)而言，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的意義在哪里？筆者認(rèn)為，在世界經(jīng)濟(jì)緩慢復(fù)蘇、我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)增大的情況下，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”對(duì)于推進(jìn)我國(guó)監(jiān)管決策科學(xué)化有著重要的意義。運(yùn)用成本收益分析等科學(xué)的分析方法能增進(jìn)現(xiàn)今我國(guó)監(jiān)管決策方案選擇過(guò)程中的理性，確保政策方案選擇符合政策目標(biāo)，減少政策決策過(guò)程中的誤差和不必要的財(cái)政損失。具體來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)展“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的實(shí)踐可以為實(shí)踐中的中國(guó)公共政策制定提供以下借鑒：

一是從理念上來(lái)看，政府監(jiān)管決策前要對(duì)政府部門(mén)角色進(jìn)行合理定位，決策方案選擇堅(jiān)持理性導(dǎo)向。決策者在政策方案形成前，首先應(yīng)該回答的問(wèn)題是，政府監(jiān)管行動(dòng)有必要嗎？政府行動(dòng)是否比不行動(dòng)產(chǎn)生的效果要好？如果行動(dòng)是必要的，就應(yīng)對(duì)可選擇的政策方案展開(kāi)成本收益分析，確保所選擇的政策方案成本與收益相符，確保所選擇的政策方案符合最終的決策目標(biāo)?，F(xiàn)今，在我國(guó)公共政策決策實(shí)踐中，在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指導(dǎo)下，政策決策部門(mén)也在不斷增強(qiáng)自身決策能力的建設(shè)，但仍然存在一些地方政府決策者對(duì)政府角色定位不清楚、決策缺乏理性的現(xiàn)象。比如，有的地方把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為振興農(nóng)業(yè)的突破口，有的地方則立足于科技興農(nóng)，采取了強(qiáng)制推廣某種經(jīng)濟(jì)作物或興辦科技示范園的形式，并把它列為政府中心工作。事實(shí)上，誠(chéng)如周志忍所分析的，這些決策都未在決策前進(jìn)行科學(xué)理性的考量，“不僅違反了中央關(guān)于黨政機(jī)關(guān)不得經(jīng)商辦企業(yè)的規(guī)定，而且用行政手段剝奪農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，無(wú)疑是一種政府角色的越位”，如此政策最終將會(huì)扭曲政府部門(mén)的行為，造成政府與群眾的矛盾，損害政府形象 〔24 〕。

二是從制度建設(shè)上來(lái)看，需要將“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”內(nèi)化為政策決策的流程之一，增強(qiáng)決策部門(mén)間協(xié)同決策的能力，進(jìn)一步推進(jìn)陽(yáng)光政府建設(shè)，推進(jìn)政府信息公開(kāi)制度建設(shè)?！氨O(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是要對(duì)替代方案進(jìn)行成本收益分析，包括對(duì)于“不監(jiān)管”這項(xiàng)替代方案的成本收益分析，這就能夠用更充足的證據(jù)來(lái)佐證部門(mén)監(jiān)管行動(dòng)是否必要，從而避免監(jiān)管決策的重復(fù)和資源浪費(fèi)。事實(shí)上，在我國(guó)公共政策制定過(guò)程中，就曾出現(xiàn)因缺乏“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”和部門(mén)協(xié)同導(dǎo)致項(xiàng)目重復(fù)現(xiàn)象。以“電信普遍服務(wù)補(bǔ)助資金項(xiàng)目”為例。2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快高速寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)提速降費(fèi)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為此工信部和財(cái)政部制定了“電信普遍服務(wù)項(xiàng)目”，旨在通過(guò)對(duì)市場(chǎng)失靈的農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)開(kāi)展的寬帶電信普遍服務(wù)提供政府補(bǔ)償，支持農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)，促進(jìn)電信普遍服務(wù)向廣大農(nóng)村特別是貧困落后地區(qū)推廣。根據(jù)實(shí)施方案，2015年兩部委批復(fù)補(bǔ)助了1.66萬(wàn)個(gè)未通村，3.73萬(wàn)個(gè)升級(jí)村寬帶建設(shè)和運(yùn)行，補(bǔ)助資金37.2億元。然而，在后期對(duì)于項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村寬帶建設(shè)存在著重復(fù)投入問(wèn)題。檢查發(fā)現(xiàn)，N省780個(gè)行政村、S省150個(gè)行政村、A省24個(gè)行政村，在得到電信普服支持的同時(shí)還獲得了發(fā)改委“寬帶鄉(xiāng)村”資金補(bǔ)助?，F(xiàn)場(chǎng)核查發(fā)現(xiàn)，S省Z村由中國(guó)電信（“寬帶鄉(xiāng)村”項(xiàng)目）和中國(guó)移動(dòng)（電信普遍服務(wù)項(xiàng)目）承建的兩個(gè)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容完全一致。這時(shí)因?yàn)橛嘘P(guān)部門(mén)在制定政策時(shí)未對(duì)補(bǔ)助項(xiàng)目展開(kāi)“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”，也因?yàn)槿狈Σ块T(mén)協(xié)同，從而導(dǎo)致了項(xiàng)目建設(shè)重復(fù)的問(wèn)題。這個(gè)案例說(shuō)明，“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”對(duì)增強(qiáng)決策的科學(xué)性可行性合理性具有重要作用。

三是從技術(shù)上來(lái)看，需要增強(qiáng)政府決策人員科學(xué)決策的能力。這包括需要對(duì)決策人員進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，讓決策人員掌握“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的具體操作方法（包括成本收益分析等方法），增強(qiáng)其執(zhí)行“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的能力。正如Camilla等人所言，“在微觀層面，缺乏受訓(xùn)練的人員最終會(huì)損害執(zhí)行“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”的能力” 〔2 〕，這也必將最終影響“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”實(shí)施的持續(xù)性。

總而言之，在世界經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，我國(guó)不僅僅需要在發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面向發(fā)達(dá)國(guó)家取經(jīng)，還需在政府行政方面向發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)政策決策理論與實(shí)踐學(xué)習(xí)。與績(jī)效管理運(yùn)動(dòng)一樣，監(jiān)管決策領(lǐng)域的“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”就是亟待我們思考與學(xué)習(xí)的對(duì)象。也正是基于這樣的認(rèn)識(shí)論，對(duì)于仍處于發(fā)展中而且公共政策理論與實(shí)踐仍待深化的中國(guó)而言，就有充分的理由放眼關(guān)注、冷靜思考和謹(jǐn)慎研究國(guó)外監(jiān)管決策領(lǐng)域這場(chǎng)監(jiān)管影響分析運(yùn)動(dòng)。

注 釋?zhuān)?/p>

①英國(guó)財(cái)政部將“政府部門(mén)對(duì)于商業(yè)案例的監(jiān)督”“財(cái)政部審核過(guò)程”“監(jiān)管影響評(píng)價(jià)”作為監(jiān)管決策前必經(jīng)的三個(gè)程序。

②此處是指英國(guó)在《財(cái)政部綠皮書(shū)》中所構(gòu)建的政策循環(huán)圈，包括基本原理（Rationale）、目標(biāo)（Objectives）、評(píng)價(jià)（Appraisals）、監(jiān)控（Monitoring）、評(píng)估（Evaluation）、反饋（Feedback）。

③關(guān)于循證決策的具體實(shí)踐，參見(jiàn)李樂(lè)、周志忍：《英國(guó)社會(huì)政策循證決策的理論與實(shí)踐：對(duì)中國(guó)的啟示》，《中國(guó)公共政策評(píng)論》2017年第1期。

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責(zé)任編輯 周 榮