李朝燕

[摘 要]新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，就是包括進(jìn)城農(nóng)民、外來(lái)人員在內(nèi)的新居民不僅能在城市安居、置業(yè)，更能夠融入當(dāng)?shù)厣?，同本地戶籍居民一起平等參與社區(qū)公共事務(wù)管理、同等享受社區(qū)共同發(fā)展成果，以促進(jìn)社區(qū)內(nèi)部認(rèn)同和公共意識(shí)的形成，從而通過(guò)新老居民間的社會(huì)融合促進(jìn)社區(qū)發(fā)展的和諧共生。因此，需要通過(guò)基層治理結(jié)構(gòu)改革和社會(huì)治理體制創(chuàng)新逐步破除阻礙社會(huì)公平正義、公民平等發(fā)展的“中國(guó)夢(mèng)”實(shí)現(xiàn)的體制機(jī)制障礙，讓外來(lái)人員能夠有效履行基本公民權(quán)利、能夠充分維護(hù)合法權(quán)益訴求、能夠切實(shí)獲得公平發(fā)展機(jī)會(huì)，以此走出一條“政府引導(dǎo)、社會(huì)支持、平等參與、共建共享”的和諧社區(qū)建設(shè)道路。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)融合;和諧社區(qū);共建共享

[中圖分類號(hào)]F299.21

1 前 言

黨的十八大明確提出了“新型城鎮(zhèn)化”的發(fā)展要求?！靶滦统擎?zhèn)化”不僅是城市工商業(yè)文明的擴(kuò)張和現(xiàn)代生活方式的延伸，更重要的是要讓所有進(jìn)入城鎮(zhèn)化進(jìn)程的社會(huì)成員都能夠在城鎮(zhèn)中獲得公平的社會(huì)待遇和發(fā)展機(jī)會(huì)，正如李克強(qiáng)總理反復(fù)強(qiáng)調(diào)的：“新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。”新型城鎮(zhèn)化是以人為本城鎮(zhèn)化，人是否能夠在城鎮(zhèn)化過(guò)程中得到公正的補(bǔ)償和待遇、獲得公平的機(jī)會(huì)和環(huán)境，是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵所在。

一方面，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)，大量農(nóng)民離開(kāi)耕種的土地、改變生活方式，進(jìn)入城市安居就業(yè);另一方面，伴隨中國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程的深入，人們獲得了自由流動(dòng)的機(jī)會(huì)，人口的自由流動(dòng)促使不少地區(qū)出現(xiàn)了大量外來(lái)人口。尤其是很多城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部的社區(qū)，成為進(jìn)城務(wù)工、安居農(nóng)民和外來(lái)流動(dòng)人口大量聚集居住的地帶，這些進(jìn)城農(nóng)民、流動(dòng)人口能否在新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中有效融入他們生活、工作的社區(qū)，就成為新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)要求是否能達(dá)到的關(guān)鍵。

社區(qū)是最基本的生活共同體，是滿足所有居民正常生活所需的基本單位。只有外來(lái)人員與本地人員、新居民與老居民之間能夠相互融合而非讓外來(lái)人員、新居民受到歧視與排斥，才能在社區(qū)居民間形成社會(huì)認(rèn)同，從而促進(jìn)社區(qū)公共意識(shí)的產(chǎn)生與公共利益的形成，讓社區(qū)為包括外來(lái)人員、新居民在內(nèi)的所有公民的正常生活和全面發(fā)展提供基本的條件和保障，并最終消除、化解基本的矛盾沖突，以推動(dòng)社區(qū)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)和諧共生。

2 茂南區(qū)六個(gè)社區(qū)的調(diào)研情況與現(xiàn)狀分析

茂名市茂南區(qū)是茂名市委、市政府的所在地，是茂名市的中心城區(qū)，也是茂名市的政治、經(jīng)濟(jì)與文化中心。同時(shí)，作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政實(shí)力弱的粵西地區(qū)而言，茂南區(qū)的基層治理與社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，相對(duì)于珠三角、長(zhǎng)三角地區(qū)而言，更具有普遍意義。作為茂名市的核心城區(qū)，茂南區(qū)在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，一方面將大量農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，另一方面也吸納了大量的外來(lái)人口，因此對(duì)于茂南區(qū)而言，推動(dòng)外來(lái)人員、進(jìn)城農(nóng)民融入本地社區(qū)以促進(jìn)社會(huì)融合，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)和諧與社會(huì)穩(wěn)定的要求就更加迫切。鑒于此，本課題組選擇了茂南區(qū)石鰲塘社區(qū)、沿江社區(qū)、嶺咀社區(qū)、官渡社區(qū)、高涼社區(qū)、橋北花園社區(qū)六個(gè)社區(qū)，采用問(wèn)卷與訪談的方法進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。

在調(diào)查中共發(fā)放問(wèn)卷120份、回收問(wèn)卷115份，其中有效問(wèn)卷105份，有效率達(dá)87.5%，在105名被調(diào)查對(duì)象中本社區(qū)戶籍人員有67人，占63.8%，非本社區(qū)戶籍人員38人，占36.2%（其中廣東省內(nèi)其他市縣戶籍人員16人、占42.1%，非廣東省戶籍人員22人、占57.9%）。在38名非本社區(qū)戶籍人員中，年齡段處于19～40歲的有22人，占被調(diào)查的非本社區(qū)戶籍人員的57.9%;其中在該社區(qū)居住不足一年的有14人、占36.8%，居住1～3年的有13人、占34.2%，即71%的被調(diào)查非本社區(qū)戶籍人員在該社區(qū)居住不足3年，都可劃入“新居民”的行列;38人中有26人在非公立機(jī)構(gòu)就業(yè)，占68.4%，基本符合外來(lái)人口的就業(yè)情況;38人中接受過(guò)高等教育的只有16人（大專本科各8人）、占42.1%，另外22人中14人接受高中教育（占36.8%）、8人僅完成九年義務(wù)教育（21.1%），與流動(dòng)人員的學(xué)歷情況基本相符。

這些流入人口正處于工作、安居、置業(yè)的關(guān)鍵年齡段，且不少人都涉及子女教育、老人贍養(yǎng)等問(wèn)題，可以說(shuō)是我國(guó)現(xiàn)流動(dòng)人口的主力軍，他們的觀點(diǎn)與想法對(duì)于了解外來(lái)人員對(duì)社區(qū)建設(shè)與社會(huì)融合的需要是具有代表性的。

綜合115份有效調(diào)查樣本數(shù)據(jù)分析，可以得出當(dāng)前茂南區(qū)的社區(qū)融合與社會(huì)和諧的幾方面的基本情況：

（1）在38名被調(diào)查的非本社區(qū)戶籍居民中有近一半的（17人、占44.7%）無(wú)法適應(yīng)并接受本社區(qū)的語(yǔ)言與風(fēng)俗習(xí)慣，18人（占47.4%）只能部分接受本社區(qū)的語(yǔ)言和風(fēng)俗習(xí)慣。

（2）在38名被調(diào)查的非本社區(qū)戶籍居民中僅有7人（占18.4%）享受過(guò)社區(qū)提供的基本公共服務(wù)（如社會(huì)保障、就業(yè)指導(dǎo)、基本醫(yī)療、文化活動(dòng)等），有17人（占44.7%）了解但未享受過(guò)社區(qū)提供的基本公共服務(wù)，另有14人（占36.9%）對(duì)此類基本公共服務(wù)完全不了解。

（3）在38名被調(diào)查的非本社區(qū)戶籍居民中有29人（占76.6%）從未在所居住社區(qū)履行過(guò)基本公民權(quán)利，其余9人雖然在所居住社區(qū)履行過(guò)對(duì)本社區(qū)公共事務(wù)的參與、監(jiān)督等公民權(quán)利，但并未能行使選舉權(quán)與被選舉權(quán)，而且即便能行使社區(qū)公共事務(wù)的參與、監(jiān)督等基本公民權(quán)利，但除了1人是能夠定期行使權(quán)利外，其余8人也只能偶爾行使對(duì)本社區(qū)公共事務(wù)的參與、監(jiān)督權(quán)利。

（4）在38名被調(diào)查的非本社區(qū)戶籍居民中，有16人（占42.1%）從未參加過(guò)社區(qū)組織舉辦的文體、社交、志愿者等活動(dòng)，尤其是更能體現(xiàn)居民責(zé)任感、自豪感和榮譽(yù)感的社區(qū)志愿者、社區(qū)環(huán)保、社區(qū)募捐等社區(qū)公益性活動(dòng)的外來(lái)居民僅有12人（占31.6%）。

相較于本地戶籍居民的調(diào)查數(shù)據(jù)而言，外來(lái)人員在所居住社區(qū)所有基本公共服務(wù)情況、所履行基本公民權(quán)利的情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，從而導(dǎo)致了他們?cè)谏鐓^(qū)中處于被邊緣化、被排擠甚至被隔離的情況。這種被邊緣化、被排擠甚至被隔離在根本上是由我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度及附著于戶籍制度之上的社會(huì)福利享有與公民權(quán)利行使資格所造成的，所以在調(diào)查中體現(xiàn)出本社區(qū)戶籍居民與本社區(qū)非戶籍同樣都深感戶籍對(duì)于他們的生活與發(fā)展（如就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)保險(xiǎn)）等的重要性（本社區(qū)戶籍居民中的72.1%、本社區(qū)非戶籍居民中的73.1%）;但除了戶籍制度的根本原因之外，外來(lái)人員難以適應(yīng)本社區(qū)的語(yǔ)言和風(fēng)俗習(xí)慣、缺乏在本社區(qū)展現(xiàn)自我風(fēng)采、實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值、增加尊重認(rèn)同的機(jī)會(huì)，也是導(dǎo)致所調(diào)查的六個(gè)社區(qū)中外來(lái)人員普遍存在著失落與隔閡的重要原因。

對(duì)有效樣本的綜合分析比對(duì)可看出，當(dāng)前茂南區(qū)基層社區(qū)的外來(lái)人員與本地人員之間的社會(huì)融合程度仍然較低，新老居民之間的社會(huì)隔閡與心理界限仍然普遍存在。造成這一現(xiàn)象的根本原因是我國(guó)的戶籍制度所確立的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致戶籍居民與非戶籍居民在公民基本權(quán)利行使、基本公共服務(wù)享有、基本社會(huì)福利獲得等與公民的生存和發(fā)展密切相關(guān)、事關(guān)社會(huì)和諧與公平正義實(shí)現(xiàn)的制度性不平等的存在;而直接原因則是由于外來(lái)人員、新居民在語(yǔ)言文化、生活習(xí)慣等方面與本地社區(qū)文化氛圍不適應(yīng)，并且在與自身利益直接相關(guān)的本社區(qū)公共事務(wù)的管理中被隔絕在外、無(wú)法參與，從而導(dǎo)致心理上的孤立和利益上的損害。

黨的十八大報(bào)告明確提出了：“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”的要求，探索、推動(dòng)戶籍制度改革，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋與均等化，是促進(jìn)公平正義的社會(huì)環(huán)境的形成、加快構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本要求;與此同時(shí)，充分發(fā)揮地方政府創(chuàng)新能力，通過(guò)地方治理的改革與創(chuàng)新加快外來(lái)人口、新居民與本地人員、老居民的相互融合，從而增強(qiáng)社區(qū)內(nèi)在凝聚力、激發(fā)社區(qū)居民活力、塑造社區(qū)基本認(rèn)同，對(duì)于推動(dòng)作為社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本單位的和諧社區(qū)的建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)公平正義，同樣具有至關(guān)重要的意義。

3 茂南區(qū)和諧社區(qū)建設(shè)的政策措施

由于茂名市仍是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政實(shí)力與發(fā)達(dá)地區(qū)、中心城市有很大的差距，所以在當(dāng)前和今后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，不能也無(wú)法通過(guò)大規(guī)模的財(cái)政投入、貨幣補(bǔ)貼等方式，加快對(duì)外來(lái)人口、新居民的社會(huì)保障、社會(huì)福利、基本公共服務(wù)的差異、落后狀況的改變，因此，在促進(jìn)居民相互融合、構(gòu)建城鄉(xiāng)和諧社區(qū)的過(guò)程中，更需要通過(guò)地方治理方式的改革創(chuàng)新，在體制機(jī)制上尋求新的突破，從而為所有公民創(chuàng)造公平正義的制度環(huán)境和自由平等的社會(huì)環(huán)境。同時(shí)，要充分發(fā)揮社會(huì)組織、公民團(tuán)體的力量和作用，在維護(hù)和保障城鄉(xiāng)居民自治的原則基礎(chǔ)之上推動(dòng)基層群眾自治制度的發(fā)展與完善，引導(dǎo)、鼓勵(lì)、幫助外來(lái)人口融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，實(shí)現(xiàn)新老居民的相互融合。由此，在促進(jìn)社會(huì)融合、構(gòu)建和諧社區(qū)的過(guò)程中，應(yīng)充分發(fā)揮政府、社會(huì)、公民等多方面的力量，走出一條“政府引導(dǎo)、社會(huì)支持、平等參與、共建共享”的基層治理改革與社會(huì)治理創(chuàng)新的地方特色道路。

3.1 政府是基層治理改革與社會(huì)治理創(chuàng)新的主體

政府不僅擁有較為集中的財(cái)政經(jīng)費(fèi)與公共資源，更重要的是政府在公共決策制定與公共管理實(shí)施中所具有的主體地位，能夠通過(guò)政策引導(dǎo)、財(cái)政激勵(lì)、資格核定等各種方式，推動(dòng)基層治理改革與社會(huì)治理創(chuàng)新。茂名市、茂南區(qū)政府應(yīng)該在按照上級(jí)政府的部署要求逐步推動(dòng)我國(guó)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化改革的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地區(qū)的政府財(cái)政實(shí)力、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、居民現(xiàn)實(shí)需要，有計(jì)劃、有步驟地推動(dòng)基層治理結(jié)構(gòu)改革與社會(huì)治理體制創(chuàng)新。因此，可考慮在以下幾方面進(jìn)行體制機(jī)制改革：

（1）進(jìn)一步完善基層群眾自治制度，探索外來(lái)人員通過(guò)社區(qū)議事會(huì)、社區(qū)戶代表會(huì)議等方式，參與本社區(qū)基層自治工作，通過(guò)發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，使外來(lái)人員與本地戶籍居民能夠一起管理社區(qū)公共事務(wù)、發(fā)展社區(qū)公益事業(yè)、增進(jìn)社區(qū)公共利益。

（2）可考慮選擇部分發(fā)展速度較快、自治程度較高的社區(qū)，試驗(yàn)新老居民共同參與選舉、賦予符合條件資質(zhì)的外來(lái)人員同等的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，或由外來(lái)人員選舉自己的代表參加社區(qū)居委會(huì)或村民委員會(huì)。

（3）試點(diǎn)、推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，為農(nóng)民平等進(jìn)入城市、城鄉(xiāng)居民自由流動(dòng)提供制度保障，并以此理順政經(jīng)關(guān)系、政社關(guān)系，激發(fā)農(nóng)村集體資產(chǎn)的流動(dòng)性、增強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)的活力、保護(hù)并增進(jìn)農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.2 社會(huì)是基層治理改革與社會(huì)治理創(chuàng)新的載體

不僅是基層治理改革與社會(huì)治理創(chuàng)新的直接受益者，更是基層治理改革與社會(huì)治理創(chuàng)新的主要參與者。尤其是對(duì)于財(cái)政實(shí)力較為薄弱、公共資源較為缺乏的茂名市而言，通過(guò)政府的政策引導(dǎo)激發(fā)社會(huì)活力與動(dòng)力，發(fā)動(dòng)社會(huì)組織、公民團(tuán)體和普通市民參與基層治理結(jié)構(gòu)改革與社會(huì)治理體制創(chuàng)新，是十分必要且尤為關(guān)鍵的。在促進(jìn)社會(huì)融合、建設(shè)和諧社區(qū)的過(guò)程中，可以從以下幾方面充分調(diào)動(dòng)、發(fā)揮社會(huì)力量的作用：

（1）引導(dǎo)、支持、鼓勵(lì)高等院校、志愿者組織、企事業(yè)單位等，通過(guò)社會(huì)實(shí)踐、志愿服務(wù)等方式，幫助外來(lái)人員學(xué)習(xí)本地語(yǔ)言文化、了解本地風(fēng)俗習(xí)慣，并可以為外來(lái)人員提供就業(yè)指導(dǎo)、為外來(lái)人員子女提供第二課堂活動(dòng)等各種社會(huì)服務(wù)。

（2）充分調(diào)動(dòng)本社區(qū)老干部、老教師等老同志的熱情與積極性，建立社區(qū)離退休老同志與外來(lái)人員“一對(duì)一”聯(lián)系機(jī)制，幫助外來(lái)人員適應(yīng)本地生活，了解外來(lái)人員的困難需要，緩解外來(lái)人員的困惑迷茫無(wú)助，從而促進(jìn)外來(lái)人員與本地居民的相互融合。

（3）充分發(fā)揮地方高校的人力資源與專業(yè)技能優(yōu)勢(shì)，支持高等院校師生進(jìn)入社區(qū)為外來(lái)人員提供各類社會(huì)志愿服務(wù)、舉辦社區(qū)公共文化活動(dòng)，并探索建立“高校師生為主力、志愿服務(wù)為主體”的普惠所有居民的社會(huì)工作實(shí)施試點(diǎn)。

3.3 公民是基層治理改革與社會(huì)治理創(chuàng)新的基本單位

只有在基層治理結(jié)構(gòu)改革與社會(huì)治理體制創(chuàng)新過(guò)程中加強(qiáng)包括新老居民在內(nèi)的全體社區(qū)成員的平等參與、協(xié)同合作，才能幫助外來(lái)人員樹(shù)立起主人翁意識(shí)與責(zé)任感、獲得社會(huì)尊重與認(rèn)同，從而才能促進(jìn)外來(lái)人員與本地居民之間的相互融合，在社區(qū)由新老居民共同塑造出社區(qū)集體意識(shí)與社區(qū)公共利益。因此，要促進(jìn)社會(huì)融合、構(gòu)建和諧社區(qū)，就必須使外來(lái)人員能夠平等地參與到社區(qū)的公共事務(wù)管理、公益事業(yè)發(fā)展和公共利益維護(hù)的過(guò)程中，讓外來(lái)人員的力量能夠得到發(fā)揮、價(jià)值能夠得到凸顯、作用能夠得到體現(xiàn)，從而既增強(qiáng)外來(lái)人員的成就感、自豪感、榮譽(yù)感，又能讓本地居民認(rèn)識(shí)、接受、認(rèn)同外來(lái)人員的貢獻(xiàn)和價(jià)值。促進(jìn)社區(qū)的平等參與、協(xié)同合作，可以從以下幾方面進(jìn)行探索：

（1）充分激發(fā)外來(lái)人員社會(huì)責(zé)任感與主人翁意識(shí)，鼓勵(lì)他們參與社區(qū)志愿服務(wù)，協(xié)助居（村）委會(huì)維護(hù)社區(qū)治安、保護(hù)社區(qū)環(huán)境、關(guān)愛(ài)孤寡老人、舉辦社交文體活動(dòng)等。

（2）通過(guò)在社區(qū)議事會(huì)、居民（戶）代表會(huì)議中增設(shè)外來(lái)人員代表，促進(jìn)外來(lái)人員平等參與社區(qū)公共事務(wù)管理，以維護(hù)和增進(jìn)自身合法權(quán)益，從而促進(jìn)新老居民在根本利益上的一致。

（3）通過(guò)舉辦各種社區(qū)活動(dòng)加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)外來(lái)人員與本地居民之間的交往溝通，形成遇到困難相互幫助、發(fā)生問(wèn)題協(xié)商解決的社會(huì)氛圍，從而增進(jìn)新老居民之間的認(rèn)同感、增強(qiáng)社區(qū)內(nèi)部凝聚力，以促進(jìn)外來(lái)人員與本地居民之間的相互融合，最終推動(dòng)和諧社區(qū)的建設(shè)。

4 結(jié) 語(yǔ)

基層治理結(jié)構(gòu)改革與社會(huì)治理體制創(chuàng)新的根本指向是要實(shí)現(xiàn)“共建共享”的社會(huì)利益格局，即全體社會(huì)成員共同努力建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)，全體社會(huì)成員共同享有改革開(kāi)放的巨大成果。

“共建共享”不僅是構(gòu)建公平正義的社會(huì)主義和諧社會(huì)的根本原則，也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的基本要求，正如習(xí)近平總書(shū)記在2019年3月17日十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議閉幕會(huì)上的講話所提到的，要“保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公平正義”就必須讓全體中國(guó)人民“共同享有人生出彩的機(jī)會(huì)，共同享有夢(mèng)想成真的機(jī)會(huì)，共同享有同祖國(guó)和時(shí)代一起成長(zhǎng)與進(jìn)步的機(jī)會(huì)”。

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和人口、資源自由流動(dòng)的時(shí)代背景下，無(wú)論是本地居民還是外來(lái)人員，都在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步付出辛勤勞動(dòng)、做出巨大貢獻(xiàn)，都是中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展和中華民族偉大復(fù)興的建設(shè)者，都應(yīng)該平等、公正地享有改革開(kāi)放與現(xiàn)代化建設(shè)的偉大成果。而實(shí)現(xiàn)“共建共享”的中國(guó)夢(mèng)，其根基就在每個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)，因?yàn)樯鐓^(qū)是公民最基本的生活共同體，是公民的基本權(quán)利行使和切身利益維護(hù)的直接體現(xiàn)。

因此，要通過(guò)基層治理結(jié)構(gòu)改革與社會(huì)治理體制創(chuàng)新，逐步推動(dòng)新老居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的平等參與、社區(qū)公共管理的協(xié)同合作，幫助本地居民接納外來(lái)人員、幫助外來(lái)人員融入當(dāng)?shù)厣?，以新老居民之間的相互融合在社區(qū)內(nèi)構(gòu)筑起集體認(rèn)同和公共利益，才能最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定與和諧，并推動(dòng)公平正義的社會(huì)主義制度的不斷完善與持續(xù)發(fā)展。

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