（接上期）

失信懲戒類型化規(guī)制的立法變革

制定社會(huì)信用法已經(jīng)列入全國(guó)人大立法規(guī)劃，而失信懲戒機(jī)制是信用立法的重要內(nèi)容。在制定社會(huì)信用法的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)理清不同性質(zhì)的失信懲戒措施的法治邏輯，在將其類型化的基礎(chǔ)上確立不同的規(guī)制原則和規(guī)則，從而使各類失信懲戒機(jī)制各就其位，發(fā)揮各自的功能。這是中國(guó)特色社會(huì)信用法的重要使命和任務(wù)。

（一）關(guān)于失信懲戒機(jī)制的類型化調(diào)整

對(duì)失信主體實(shí)施懲戒須有法律根據(jù)。我國(guó)《立法法》《合同法》《征信業(yè)管理?xiàng)l例》及其他相關(guān)立法，為失信懲戒提供了重要的法律根據(jù)。筆者建議，社會(huì)信用法應(yīng)當(dāng)對(duì)失信懲戒機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)、全面的規(guī)定，將市場(chǎng)性懲戒、行業(yè)性懲戒、社會(huì)性懲戒、行政性懲戒、司法性懲戒等懲戒機(jī)制納入類型化調(diào)整的范疇，并明確相關(guān)懲戒權(quán)利（權(quán)力）的來(lái)源。其中，有關(guān)市場(chǎng)性懲戒的規(guī)定應(yīng)注意與民商事、征信、反壟斷等相關(guān)法律銜接；有關(guān)社會(huì)性懲戒的規(guī)定應(yīng)與現(xiàn)行法律中有關(guān)信息公開、社會(huì)參與、社會(huì)監(jiān)督的規(guī)定以及《民事訴訟法》等法律的有關(guān)機(jī)制相銜接；有關(guān)行業(yè)性懲戒的規(guī)定應(yīng)當(dāng)明確行業(yè)章程或其他自律性規(guī)則可以規(guī)定必要的信用懲戒措施。

來(lái)自公權(quán)力機(jī)關(guān)的懲戒應(yīng)當(dāng)遵循法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為的法治原則。公權(quán)力實(shí)施信用懲戒應(yīng)當(dāng)符合法定要求，包括懲戒標(biāo)準(zhǔn)法定、懲戒對(duì)象法定、懲戒主體法定、懲戒措施法定、懲戒程序法定、懲戒期限法定、救濟(jì)機(jī)制法定等方面要求。公權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施懲戒的法定要求既要彰顯誠(chéng)實(shí)信用、公平正義等價(jià)值理念，也要確保法的安定性，以滿足社會(huì)公眾的合理預(yù)期。在法律未對(duì)信用懲戒的相關(guān)問(wèn)題予以明確的情況下，社會(huì)公眾會(huì)對(duì)失信的法律后果缺乏合理預(yù)期，進(jìn)而認(rèn)為信用懲戒缺乏合法性、正當(dāng)性。解決這個(gè)問(wèn)題，就要實(shí)現(xiàn)信用懲戒機(jī)制的法治化、規(guī)范化、程序化。信用懲戒機(jī)制法定化以后，由于法律標(biāo)準(zhǔn)事前公開，法律規(guī)則具有普遍約束力，社會(huì)成員對(duì)失信后果有合理的法律預(yù)期，法律的安定性就得以強(qiáng)化。

（二）關(guān)于行政性懲戒中失信行為的法律界定

對(duì)于納入行政性懲戒范疇的失信行為，應(yīng)按照懲戒法定性的要求，考察信用主體違法行為的嚴(yán)重性和主觀故意性。其一，對(duì)違法失信主體實(shí)施懲戒，應(yīng)當(dāng)指向具有一定嚴(yán)重程度的違法失信行為。對(duì)于輕微的違法失信行為或者已經(jīng)糾正的一般違法失信行為，不應(yīng)直接實(shí)施信用懲戒。 這是由于信用懲戒的管理強(qiáng)度較大，必須考慮其所帶來(lái)的嚴(yán)重不利后果，確保過(guò)罰相當(dāng)。其二，應(yīng)當(dāng)受到懲戒的違法失信行為，行為人在主觀上應(yīng)具有故意。對(duì)過(guò)失行為尤其是一般過(guò)失行為不宜實(shí)施信用懲戒，可采取其他方式使行為人承擔(dān)相應(yīng)的民事、行政、刑事法律責(zé)任）。這主要是考慮到，從信用法治的要求來(lái)看，守信主要是強(qiáng)調(diào)人們主觀上應(yīng)有守法或履約的意愿，不應(yīng)故意違法或違約。在過(guò)失的情況下，失信行為與行為主體誠(chéng)實(shí)守信意愿之間的關(guān)系并不密切。行為人對(duì)其過(guò)失行為盡管也要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，但不應(yīng)被施以過(guò)于嚴(yán)厲的信用聯(lián)合懲戒。

筆者認(rèn)為，社會(huì)信用法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定：有權(quán)實(shí)施信用懲戒的機(jī)關(guān)和組織，應(yīng)當(dāng)根據(jù)信用主體違法行為的嚴(yán)重程度、主觀過(guò)錯(cuò)等因素，在法定權(quán)限范圍內(nèi)依法對(duì)信用主體是否存在失信行為進(jìn)行認(rèn)定。經(jīng)認(rèn)定的失信信息，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行歸集、共享和披露，并作為實(shí)施失信懲戒的重要根據(jù)。

（三）關(guān)于行政性懲戒機(jī)制的體系化

行政機(jī)關(guān)實(shí)施的失信懲戒會(huì)對(duì)信用主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任產(chǎn)生較大影響，故應(yīng)當(dāng)遵循相應(yīng)的法治原則，實(shí)現(xiàn)懲戒權(quán)力法定、懲戒措施法定、懲戒程序法定。為此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法對(duì)以下三個(gè)方面作出制度安排。

1．分類建立行政性懲戒機(jī)制

對(duì)于行政性懲戒措施，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其法律性質(zhì)分別予以規(guī)制。社會(huì)信用法應(yīng)重點(diǎn)針對(duì)限制或減損權(quán)利類行政性懲戒措施，明確其法律屬性，規(guī)定相應(yīng)的實(shí)施程序及必要的救濟(jì)程序。對(duì)于非限權(quán)類“黑名單”措施（如《企業(yè)信息公示暫行條例》中的經(jīng)營(yíng)異常名錄等），應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定不得將其作為實(shí)施行政性懲戒的根據(jù)。

在實(shí)施行政性懲戒的過(guò)程中，信用主體實(shí)際上處于相對(duì)弱勢(shì)、被動(dòng)的地位。為有效約束公權(quán)力，防止其對(duì)信用主體造成不必要的損害，有必要對(duì)行政性懲戒進(jìn)行相應(yīng)的法律規(guī)制。根據(jù)我國(guó)《立法法》第82條的規(guī)定，行政性懲戒不得違法減損權(quán)利或增加義務(wù)，并且應(yīng)屬于本級(jí)政府的事權(quán)范圍。因此，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能由法律規(guī)定。地方立法也無(wú)權(quán)規(guī)定對(duì)信用良好的企業(yè)和個(gè)人予以稅收減免。

2．重點(diǎn)規(guī)制行政“黑名單”措施的實(shí)施

限權(quán)類的行政“黑名單”措施對(duì)信用主體的權(quán)利施以諸多限制，對(duì)其利益有重大影響，因而是信用法規(guī)制的重中之重。與實(shí)施行政處罰相比，設(shè)立行政“黑名單”應(yīng)受到更嚴(yán)格的限制，并實(shí)行“法律保留”。應(yīng)當(dāng)對(duì)限權(quán)類行政“黑名單”措施予以嚴(yán)格的法定化，除有關(guān)法律統(tǒng)一規(guī)定該措施的適用情形外，還要通過(guò)信息公開、民主決策、有效救濟(jì)等機(jī)制保證該措施在法治軌道內(nèi)運(yùn)行。筆者認(rèn)為，對(duì)于限權(quán)類行政“黑名單”措施進(jìn)行規(guī)制的法治要求是：標(biāo)準(zhǔn)法定、實(shí)施主體及懲戒方式法定、列入及移出程序法定、救濟(jì)機(jī)制法定。

3．聯(lián)合懲戒機(jī)制不得違法設(shè)定限權(quán)性行政懲戒措施

在信用建設(shè)實(shí)踐中，通過(guò)國(guó)務(wù)院部委以及地方有關(guān)部門簽署聯(lián)合懲戒備忘錄以形成信用聯(lián)合懲戒格局，是較為普遍的做法。公權(quán)力機(jī)關(guān)聯(lián)合起來(lái)對(duì)相關(guān)信用主體實(shí)施制約，可以加大對(duì)信用主體的約束力度，增強(qiáng)信用聯(lián)合懲戒的有效性。但就聯(lián)合懲戒備忘錄的法律性質(zhì)而言，其可歸屬于規(guī)范性文件的范疇，效力層級(jí)較低。實(shí)踐中的聯(lián)合懲戒機(jī)制往往包含較多限制權(quán)利或增加義務(wù)的內(nèi)容，加上公權(quán)力機(jī)關(guān)的聯(lián)合懲戒在更大范圍內(nèi)減損行為人的權(quán)利，因而聯(lián)合懲戒除遵循《立法法》的要求 外，還應(yīng)按照行政懲戒法定的要求，遵循法定的懲戒方式、懲戒程序、救濟(jì)程序等。一些地方通過(guò)發(fā)布聯(lián)合懲戒目錄清單，列出失信行為種類、失信懲戒措施、主要法律根據(jù)等，使聯(lián)合懲戒措施顯性化、公開化、可預(yù)期，從而厘清公權(quán)力與私權(quán)利之間的邊界，取得了較好的法治效果?？偨Y(jié)地方信用立法經(jīng)驗(yàn)，筆者建議社會(huì)信用法作出如下規(guī)定：國(guó)家構(gòu)建跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制?？h級(jí)以上人民政府依法建立守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒措施清單制度，完善強(qiáng)制性懲戒措施和推薦性懲戒措施。除法律法規(guī)另有規(guī)定外，不得在清單規(guī)定的措施之外實(shí)施行政性懲戒。

（四）關(guān)于行政性懲戒措施的正當(dāng)性

行政性懲戒措施要具有正當(dāng)性，就不能一味追求對(duì)失信行為人的報(bào)應(yīng)，也不能單純基于維持信用秩序的目的而忽視個(gè)人利益。行政性懲戒措施應(yīng)當(dāng)平衡懲戒與保障之間的關(guān)系，確保實(shí)施的正當(dāng)性。

1．行政性懲戒與違法行為之間應(yīng)有合理關(guān)聯(lián)

行政機(jī)關(guān)實(shí)施信用懲戒須符合合理行政的法治要求。按照現(xiàn)代行政法“不當(dāng)聯(lián)結(jié)之禁止”原則，公權(quán)力主體對(duì)私權(quán)利進(jìn)行限制時(shí)，必須證明限制基準(zhǔn)有事理上的必然性、實(shí)質(zhì)性、正當(dāng)性、關(guān)聯(lián)性，不能肆意作為。 具體到信用法治領(lǐng)域，公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行為主體的違法失信行為進(jìn)行懲戒時(shí)，必須依法確定違法失信行為與懲戒措施之間有合理的關(guān)聯(lián)。根據(jù)行政懲戒法治化的要求，對(duì)在A處違法失信的信用主體在B處施以信用懲戒，需要確立A處與B處的關(guān)聯(lián)性。例如：某公司的機(jī)動(dòng)車輛存在多次違章行為，交通管理部門可在辦理交通類事項(xiàng)時(shí)予以必要的限制，商業(yè)保險(xiǎn)公司可因此提高其車輛的保險(xiǎn)費(fèi)率；但若該公司申請(qǐng)股票上市，則有關(guān)部門不應(yīng)以其車輛曾交通違章為由拒絕其申請(qǐng)。

社會(huì)信用法應(yīng)當(dāng)確立信用信息關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)該標(biāo)準(zhǔn)的透明度與可預(yù)期性。為避免行政管理受不正當(dāng)因素影響，社會(huì)信用法應(yīng)當(dāng)要求行政機(jī)關(guān)按照合理行政的原則，確定與本部門行政管理事項(xiàng)相關(guān)聯(lián)的信用信息的范圍，作為開展分類管理的依據(jù)并向社會(huì)公布。 筆者認(rèn)為，社會(huì)信用法應(yīng)確立失信懲戒關(guān)聯(lián)性原則，尤其應(yīng)規(guī)定懲戒措施清單目錄制度，由信用管理部門牽頭設(shè)定明確的懲戒措施并向社會(huì)公示。 通過(guò)該清單目錄制度，一方面為行為人提供更加清晰的法律指引，使其明了行為的法律后果；另一方面增強(qiáng)信用懲戒的透明度，約束行政機(jī)關(guān)的懲戒裁量權(quán)。

2．行政性懲戒措施的實(shí)施應(yīng)符合比例原則

行政機(jī)關(guān)實(shí)施信用懲戒應(yīng)符合行政法上的比例原則，體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)。 加強(qiáng)管理類信用懲戒措施一般不會(huì)對(duì)信用主體的核心權(quán)益造成損害，故不具有行政法上的可訴性。 但對(duì)于市場(chǎng)準(zhǔn)入限制、任職資格限制、使用公共資源限制等有可能對(duì)信用主體的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性限制，帶有行政處罰性質(zhì)的措施，則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的法律規(guī)制，并提供相應(yīng)的行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)途徑。 為此，筆者建議社會(huì)信用法作出如下規(guī)定：行政機(jī)關(guān)對(duì)信用主體實(shí)施的信用懲戒措施應(yīng)當(dāng)符合比例原則， 與失信行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)影響程度等相適應(yīng)，不得超越法定條件、法定處罰種類和幅度。

3．行政性懲戒的非連帶性

根據(jù)現(xiàn)代民法中過(guò)錯(cuò)責(zé)任和自我責(zé)任的原則要求，有行為能力的主體應(yīng)當(dāng)自行承擔(dān)其行為的法律后果。 因此，除法律特別規(guī)定外，信用懲戒不能及于與失信行為無(wú)關(guān)的主體。在信用建設(shè)實(shí)踐中，個(gè)別地方存在違法實(shí)施連帶懲戒的現(xiàn)象。例如：個(gè)別公立學(xué)校在錄取學(xué)生時(shí)，要求學(xué)生的父母若屬于失信被執(zhí)行人，則其清償債務(wù)并從失信被執(zhí)行人名單中移出之前不予錄取其子女。筆者認(rèn)為，以普通基礎(chǔ)教育為主的公立學(xué)校不應(yīng)實(shí)施這樣的連帶懲罰，這種做法有違自我責(zé)任原則的要求。當(dāng)然，如果該學(xué)校是收費(fèi)高昂的私立學(xué)校或“ 貴族學(xué)?！?，則此種做法屬于限制高消費(fèi)，有助于保障債權(quán)人利益。又如： 有的地方公積金管理機(jī)構(gòu)對(duì)被市場(chǎng)監(jiān)管部門列入經(jīng)營(yíng)異常名錄的企業(yè)，對(duì)其職工申請(qǐng)公積金貸款施加限制，這相當(dāng)于讓員工為企業(yè)的違法失信行為承擔(dān)責(zé)任，違背了自我責(zé)任原則。 筆者建議，社會(huì)信用法應(yīng)當(dāng)基于“ 不當(dāng)聯(lián)結(jié)之禁止”的法治原則，明確規(guī)定行政性失信懲戒措施直接針對(duì)失信行為人，不得擴(kuò)展至其他主體。當(dāng)然，根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，在個(gè)別法定情形下可以將違法失信行為的懲戒范圍進(jìn)行必要的延伸。例如：公司或者社會(huì)組織在經(jīng)營(yíng)管理中被認(rèn)定存在嚴(yán)重違法失信行為時(shí)，其主要經(jīng)營(yíng)管理人員應(yīng)為此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，此類人員的失信信息可以依法予以記錄、共享或披露，對(duì)此類人員的任職資格可給予必要的限制。

（五）關(guān)于失信行為人的信用修復(fù)制度

失信懲罰措施和糾錯(cuò)機(jī)制是一個(gè)硬幣的兩面，二者密不可分。在社會(huì)信用建設(shè)中，失信懲戒是核心制度，但其目的不是把失信主體永久地釘在恥辱柱上，而是讓其有糾正錯(cuò)誤、改過(guò)自新的機(jī)會(huì)。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這對(duì)整個(gè)社會(huì)信用的重建是有益的。社會(huì)信用建設(shè)實(shí)踐中的信用修復(fù)主要有兩類：一類是對(duì)違約失信行為的修復(fù)，另一類是對(duì)違法失信行為的修復(fù)。筆者建議社會(huì)信用法在構(gòu)建類型化懲戒機(jī)制的同時(shí)，全面構(gòu)建信用修復(fù)體系，形成專門的信用修復(fù)法律規(guī)則。相關(guān)規(guī)定包括但不限于：

其一，對(duì)于不履行約定義務(wù)的行為，信用主體可以通過(guò)償還債務(wù)、提供擔(dān)保、與債權(quán)人達(dá)成和解等方式糾正其違約失信行為。

其二，對(duì)于違反法定義務(wù)的行為，若屬于可修復(fù)的情形，則應(yīng)由信用主體申請(qǐng)信用修復(fù)，作出遵守法律的承諾，實(shí)施整改等修復(fù)行為。相關(guān)部門經(jīng)審查認(rèn)為符合信用修復(fù)條件的，作出信用修復(fù)決定。信用修復(fù)決定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公示，接受社會(huì)監(jiān)督。

其三，失信行為人糾正其失信行為時(shí)，可以請(qǐng)求信息提供者出具信用修復(fù)證明或請(qǐng)求債權(quán)人出具諒解聲明。有關(guān)機(jī)關(guān)和組織可以依法采取刪除失信信息、對(duì)信用信息進(jìn)行注釋等方式，為失信主體修復(fù)信用。