李燦強(qiáng) 俞小蕾 丁邡

摘要：提升政務(wù)服務(wù)水平是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段?；仡櫫宋覈?wù)服務(wù)的發(fā)展歷程，梳理了政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展要求，并借鑒美國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出了面向協(xié)同共享的體系結(jié)構(gòu)和基于模型的系統(tǒng)工程方法等推動(dòng)政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展的新模式和策略建議。

關(guān)鍵詞：政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展系統(tǒng)工程體系結(jié)構(gòu)

政務(wù)服務(wù)是指政務(wù)部門（包括黨政機(jī)關(guān)及有關(guān)單位）根據(jù)法律法規(guī)，為企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和群眾提供的與自身職能相關(guān)的服務(wù)。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，應(yīng)用數(shù)字化手段實(shí)現(xiàn)線上線下融合成為政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展的主要模式。近年來，我國政務(wù)服務(wù)水平大幅提升，本文結(jié)合系統(tǒng)工程理論和方法探討如何進(jìn)一步推動(dòng)政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展。

一、我國政務(wù)服務(wù)發(fā)展歷程

政務(wù)服務(wù)一般采用政策引導(dǎo)、試點(diǎn)先行、全面推廣、總結(jié)提升的策略逐步推進(jìn)。各地基礎(chǔ)條件不同，導(dǎo)致同一時(shí)期各地區(qū)各部門政務(wù)服務(wù)水平參差不齊。從政策導(dǎo)向維度來看，我國政務(wù)服務(wù)發(fā)展分為如下四個(gè)階段。

（一）以辦公自動(dòng)化為主要特征的試點(diǎn)起步階段

20世紀(jì)80年代，政策引導(dǎo)以辦公自動(dòng)化建設(shè)為主要特征，支持政府部門開展辦公自動(dòng)化建設(shè)，將手工辦公流程改為計(jì)算機(jī)自動(dòng)化處理流程;同時(shí)鼓勵(lì)部分需求迫切、基礎(chǔ)較好的政府部門啟動(dòng)管理信息系統(tǒng)建設(shè)，代表性工程是國家經(jīng)濟(jì)信息系統(tǒng)主干系統(tǒng)。

（二）以政務(wù)流程再造為主要特征的快速推進(jìn)階段

20世紀(jì)90年代，政策引導(dǎo)以流程電子化為主要特征，在全面推進(jìn)辦公自動(dòng)化同時(shí)，引導(dǎo)相關(guān)政府部門對(duì)業(yè)務(wù)工作開展信息化建設(shè)。代表性工程包括1991年國家信息中心牽頭，聯(lián)合22個(gè)中央部門，38個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市共同立項(xiàng)，使用第三批日元貸款建設(shè)的國家經(jīng)濟(jì)信息系統(tǒng)工程以及1993年起陸續(xù)建設(shè)的“三金工程”及其他“金字工程”。

（三）以硬件互聯(lián)互通為主要特征的全面建設(shè)階段

21世紀(jì)第一個(gè)十年，政策引導(dǎo)以服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化為主要特征，引導(dǎo)政府部門開展內(nèi)部處理業(yè)務(wù)和對(duì)外服務(wù)業(yè)務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)中央部門跟地方部門縱向聯(lián)通以及中央部門跟同級(jí)其他部門橫向聯(lián)通，實(shí)現(xiàn)通過互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站向社會(huì)公眾提供服務(wù)。代表性工程是《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)〔2002〕17號(hào)）中提出的“兩網(wǎng)一站四庫十二金”，這些工程奠定了中央部門的政府服務(wù)新格局。

（四）以數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用集成為主要特征的轉(zhuǎn)型發(fā)展階段

2011年至今，即“十二五”、“十三五”時(shí)期，政策引導(dǎo)以數(shù)據(jù)共享化和應(yīng)用集成化為主要特征，以解決社會(huì)問題、提升信息能力、構(gòu)建整體系統(tǒng)為原則，引導(dǎo)政務(wù)服務(wù)轉(zhuǎn)向更加注重支撐部門提高政務(wù)效能、有效解決社會(huì)問題，轉(zhuǎn)向支持跨部門跨區(qū)域的協(xié)同互動(dòng)和資源共享，轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)集約化、整體化可持續(xù)發(fā)展。代表性工程是《“十二五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》中提出的“兩網(wǎng)五庫七大信息安全基礎(chǔ)設(shè)施十五個(gè)重要信息系統(tǒng)”，《“十三五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》中提出的“一體化政務(wù)數(shù)據(jù)（兩網(wǎng)一中心一樞紐一網(wǎng)站）、國家基礎(chǔ)信息資源（四庫）、縱橫聯(lián)動(dòng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)（六系統(tǒng)工程）”。

二、政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展要求

（一）政策要求

目前，我國政務(wù)服務(wù)水平距離滿足人民日益增長的美好生活需求仍存在較大差距。黨的十九大報(bào)告中提出要“推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”，各級(jí)政府要“善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作。”習(xí)近平總書記多次對(duì)政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展做出重要指示，要求發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢(shì)，加快推進(jìn)電子政務(wù)，鼓勵(lì)各級(jí)政府部門打破信息壁壘、提升服務(wù)效率，讓百姓少跑腿、信息多跑路，解決辦事難、辦事慢、辦事繁等問題。

李克強(qiáng)總理多次主持召開會(huì)議部署推動(dòng)政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展。2016年的政府工作報(bào)告中首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，要求大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，實(shí)現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享，讓居民和企業(yè)少跑腿、好辦事、不添堵。2016年9月，總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，以深化政府自身改革更大程度利企便民。2017年6月，總理在全國深化“放管服”改革電視電話會(huì)議上為國務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)打破“信息孤島”定下“時(shí)間表”。2017年12月，總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，專題部署加快推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享。2018年5月，總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和企業(yè)群眾辦事“只進(jìn)一扇門”、“最多跑一次”，總理強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持聯(lián)網(wǎng)通辦是原則、孤網(wǎng)是例外，政務(wù)服務(wù)上網(wǎng)是原則、不上網(wǎng)是例外！”2018年7月，總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，確定加快建設(shè)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，以“一網(wǎng)通辦”更加便利群眾辦事創(chuàng)業(yè)。

國務(wù)院相繼出臺(tái)多項(xiàng)政策規(guī)章，明確政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、工作目標(biāo)、具體任務(wù)和保障措施等，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)不斷更新完善。2016年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》;2017年1月，國辦印發(fā)《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南》;2018年6月，國辦印發(fā)《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實(shí)施方案》;2018年7月，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見》;2019年4月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》（國務(wù)院令第716號(hào)）。在這些文件中，均將基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)作為政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展的重要抓手和重要支撐，在前臺(tái)通過常規(guī)渠道和新媒體渠道提供政務(wù)服務(wù)辦理入口，在后臺(tái)通過推進(jìn)政務(wù)信息共享夯實(shí)支撐基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、企業(yè)群眾辦事“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”。

（二）國際比較

目前，世界各國大都采用信息化手段提供政務(wù)服務(wù)。聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部提出電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)（E-Government Development Index，EGDI），用以衡量各國政府利用信息技術(shù)提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會(huì)治理的意愿與能力。EGDI包括數(shù)據(jù)通信基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)、人力資源指數(shù)以及在線服務(wù)范圍和質(zhì)量指數(shù)三個(gè)指標(biāo)，集約化水平、公共服務(wù)能力是EGDI關(guān)注的重點(diǎn)，通過對(duì)各會(huì)員國調(diào)查打分可得出三項(xiàng)指標(biāo)分值，進(jìn)而通過加權(quán)平均得到EGDI結(jié)果。

2018年6月19日，聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部發(fā)布了《United Nations E-Government Survey 2018》。該報(bào)告顯示，截至2017年底，我國EGDI為06811，排名第65位，處于全球中等偏上水平，與全球排名前列的國家相比（EGDI大于083），尚存在較大提升空間。其中，我國數(shù)據(jù)通信基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)得分為04735、人力資源指數(shù)得分為07088，在線服務(wù)范圍和質(zhì)量指數(shù)得分為08611，可以看出，目前我國的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的軟件服務(wù)能力較強(qiáng)，但基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)滯后、集約化建設(shè)水平相對(duì)不高、服務(wù)人員仍然不足，導(dǎo)致了總體得分不高。國際比較情況也為我國后續(xù)提升政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、促進(jìn)政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展提供了參照。

三、政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展的新模式

（一）對(duì)系統(tǒng)工程方法的迫切需求

政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展必須通過構(gòu)建完善政務(wù)服務(wù)平臺(tái)來實(shí)現(xiàn)，從“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)到“全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)”，政務(wù)服務(wù)平臺(tái)已經(jīng)有了長足的進(jìn)步。在前臺(tái)，通過互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)支持企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和群眾通過桌面端以及微信、微博、客戶端、小程序等移動(dòng)端獲取政務(wù)服務(wù)。在后臺(tái)，希望通過解決政務(wù)信息系統(tǒng)整合、數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同等問題，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”，最大程度利企便民，但這方面還存在較大差距。目前，黨中央國務(wù)院已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)政策，從體制機(jī)制等方面頂層推動(dòng)解決共享協(xié)同問題。故亟需提出促進(jìn)實(shí)現(xiàn)共享協(xié)同、促進(jìn)政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展水平的方法論，而系統(tǒng)工程思想和方法提供了解決思路。

系統(tǒng)工程思想包括技術(shù)和管理兩個(gè)層面：技術(shù)層面遵循“分解—集成”的系統(tǒng)論思路和漸進(jìn)有序的推進(jìn)策略，以體系結(jié)構(gòu)為指導(dǎo)，進(jìn)行系統(tǒng)模型的構(gòu)建、分析、優(yōu)化、驗(yàn)證工作;管理包括技術(shù)管理和項(xiàng)目管理，主要是對(duì)系統(tǒng)建模和工程實(shí)施工作的計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制。對(duì)于政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展要求，從技術(shù)方面，需研究提出面向協(xié)同共享的體系結(jié)構(gòu);從管理方面，需采用基于模型的系統(tǒng)工程方法對(duì)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)進(jìn)行精細(xì)管理。

（二）面向共享協(xié)同的體系結(jié)構(gòu)

美國聯(lián)邦政府提出了諸多管理和技術(shù)手段來促進(jìn)共享協(xié)同，提升政務(wù)服務(wù)水平。管理體制上，美國立法確定了管理和預(yù)算辦公室統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)、審批、監(jiān)督、評(píng)價(jià)各部門的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目。技術(shù)手段上，1999年美國發(fā)布聯(lián)邦政府總體架構(gòu)框架（Federal Enterprise Architecture Framework，F(xiàn)EAF）11版，2013年發(fā)布了FEAF20版，為聯(lián)邦政府設(shè)計(jì)、實(shí)施、評(píng)價(jià)電子政務(wù)服務(wù)水平提供統(tǒng)一的溝通交流框架，通過對(duì)聯(lián)邦政府各種業(yè)務(wù)進(jìn)行劃分和定義，延伸到服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)、安全等多個(gè)層次，對(duì)服務(wù)平臺(tái)實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而促進(jìn)跨部門共享協(xié)同，減少重復(fù)投資。FEAF20版包括績效、業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、應(yīng)用、基礎(chǔ)設(shè)施和安全等六大模型，統(tǒng)稱FEA綜合參考模型，如圖1所示。

（三）基于模型的系統(tǒng)工程方法

傳統(tǒng)的系統(tǒng)工程是“基于文本的系統(tǒng)工程”（Text-Based Systems Engineering，TSE），在這種模式下，信息散落在各個(gè)論證報(bào)告、設(shè)計(jì)報(bào)告、分析報(bào)告、試驗(yàn)報(bào)告中。若實(shí)現(xiàn)信息集成關(guān)聯(lián)，需要耗費(fèi)很大精力，并且對(duì)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)實(shí)施的指導(dǎo)效用偏弱。“基于模型的系統(tǒng)工程”（Model-Based Systems Engineering，MBSE）是建模方法的形式化應(yīng)用，使用系統(tǒng)建模語言（System Modeling Language，SysML）描述工程系統(tǒng)，并有專門軟件工具進(jìn)行支撐，以支持建模方法貫穿政務(wù)服務(wù)平臺(tái)需求、設(shè)計(jì)、實(shí)施、運(yùn)維的全生命周期。目前，基于模型的系統(tǒng)工程在航天領(lǐng)域已經(jīng)應(yīng)用，為推動(dòng)航天制造數(shù)字轉(zhuǎn)型發(fā)揮了重要作用。

四、政策建議

我國政務(wù)服務(wù)正處在轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。為了進(jìn)一步提升政務(wù)應(yīng)用和數(shù)據(jù)對(duì)政府決策的支持能力，提出如下建議：一是持續(xù)完善“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，參考面向協(xié)同共享的FEAF20體系架構(gòu)，基于“全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)”加強(qiáng)政務(wù)應(yīng)用和數(shù)據(jù)的協(xié)同共享，為系統(tǒng)工程理論和方法在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用提供軟硬件基礎(chǔ)。二是借鑒系統(tǒng)工程應(yīng)用領(lǐng)域的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域加快推動(dòng)基于模型系統(tǒng)工程的應(yīng)用，使得政務(wù)服務(wù)平臺(tái)管理從基于文本逐步向基于模型轉(zhuǎn)變，把對(duì)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的認(rèn)識(shí)、設(shè)計(jì)、試驗(yàn)、仿真、評(píng)估、測(cè)試等全部過程以模型的形式進(jìn)行保存和利用，逐步實(shí)現(xiàn)模型驅(qū)動(dòng)的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的全生命周期管理。

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（李燦強(qiáng)、俞小蕾、丁邡，國家信息中心）