丁蓉菁 張瓊瑜

[摘 要]軟件和云計算為新興產(chǎn)業(yè)獲得了地方政府產(chǎn)業(yè)專項資金扶持，提高了財政資金使用效益，充分發(fā)揮了財政資金在軟件和云計算產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，因此，相關部門有必要對扶持專項資金進行績效評價。本文主要以W市的軟件和云計算產(chǎn)業(yè)的績效評價過程作為切入點，進一步討論扶持資金項目執(zhí)行中存在的問題以及解決這些問題的措施，以期優(yōu)化績效評價流程，完善扶持資金政策，促進產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

[關鍵詞]產(chǎn)業(yè)發(fā)展;績效評價;軟件與云計算;扶持資金

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.18.066

[中圖分類號]F275[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2019）18-0-03

0? ? ?引 言

W市“十三五”規(guī)劃從本地經(jīng)濟發(fā)展的歷程、稟賦和定位出發(fā)，明確了產(chǎn)業(yè)強市戰(zhàn)略，軟件和云計算產(chǎn)業(yè)作為該市戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，是“十三五”時期的重點發(fā)展對象。為進一步深入貫徹落實現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新高地的總體部署，充分發(fā)揮其對城市經(jīng)濟發(fā)展的支撐作用，推動產(chǎn)業(yè)轉型升級，W市設立軟件和云計算產(chǎn)業(yè)扶持資金。扶持資金主要采用項目法分配，企業(yè)自主通過主管部門設立的平臺申報，然后通過專家評審、競爭性分配、招標確定等方式擇優(yōu)選擇項目或企業(yè)，對符合條件的項目或企業(yè)按政策予以支持。為提高財政資金使用效益，充分發(fā)揮財政資金在軟件和云計算產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，W市財政局委托第三方中介機構對專項資金進行績效評價，筆者有幸參加了績效評價過程，對其中產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效存在的問題有了一定了解，具體內容如下。

1? ? ?產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效

1.1? ?產(chǎn)業(yè)集聚日益明顯，新興業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展

2016年1-12月，W市軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，企業(yè)注冊數(shù)量和規(guī)模逐年增長，為W市軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展打下堅實基礎，在云計算、大數(shù)據(jù)等新技術、新業(yè)態(tài)、新模式等方面取得了明顯進展。云計算產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，W市入選國家云計算服務創(chuàng)新發(fā)展試點城市的地級市;不斷夯實大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎，涌現(xiàn)了一批應用典范，大數(shù)據(jù)分析、挖掘等應用也在同步展開。近年來，全市軟件和信息服務產(chǎn)業(yè)集聚效應不斷增強。

1.2? ?建立項目儲備庫，形成產(chǎn)業(yè)扶持長效機制

項目主管單位負責建立項目儲備庫，推進常年申報，定期審核、動態(tài)管理機制，提前啟動項目儲備庫項目的申報、入庫、排序等工作，于每年上半年和下半年分兩次完成項目審核立項工作，并將擬支持項目納入項目儲備庫。項目儲備庫對后期扶持項目選取起到了非常積極的作用，體現(xiàn)了扶持政策的長效機制。

1.3? ?骨干企業(yè)迅速成長，人才隊伍逐漸壯大

大力實施人才引進計劃，在軟件和信息服務業(yè)領域引進一批領軍型、高技能型人才，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展積蓄新動能。5年來，W市引進信息技術領域市級“千人計劃”人才20名，9家企業(yè)獲評省軟件和互聯(lián)網(wǎng)類“雙創(chuàng)團隊”稱號。

2? ? ?扶持資金項目執(zhí)行中存在的問題

2.1? ?預算調整率過高，績效指標設置不科學

2.1.1? ?績效目標調整不及時

項目主管部門對該專項經(jīng)費統(tǒng)籌考慮不夠，與財政主管部門在預算編制和調整過程中溝通不充分，導致預算調整率較高。此外，項目主管部門在調整預算數(shù)后，沒有及時調整績效目標，如原計劃安排30個軟件和云計算項目，后預算調整減半，績效目標值未變。

2.1.2? ?部分明細績效目標不符合行業(yè)特性

項目主管部門和財政業(yè)務部門對在申報平臺中設置的企業(yè)明細績效指標缺乏前期溝通論證，部分指標，特別是產(chǎn)能利用指標（包括：全員勞動生產(chǎn)率、產(chǎn)品合格率、產(chǎn)能利用率）等指標，屬于制造企業(yè)較適用的指標，不適用于衡量軟件和云計算行業(yè)的腦力密集型科技企業(yè)。在走訪過程中，企業(yè)普遍反映對有些指標不理解，難填報，由于填列口徑不統(tǒng)一，在核查數(shù)據(jù)過程中，發(fā)現(xiàn)有部分誤差較大的填報數(shù)據(jù)。

2.1.3? ?項目主管部門總體項目績效指標設置過于單一

在評價過程中發(fā)現(xiàn)項目主管部門設置的績效指標體系僅包括達標或通過評審企業(yè)個數(shù)，對整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展沒有更多有效指標，比如反映整個產(chǎn)業(yè)的就業(yè)情況、稅收情況、研發(fā)情況等具體指標，不便于進行橫向維度比較。

2.2? ?項目后期跟蹤管理不完善，缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)積累開發(fā)

2.2.1? ?后期跟蹤方式單一，效果不明顯

在扶持資金中的大項目資助（軟件和云計算產(chǎn)業(yè)項目投資資助）明細項目申報過程中，已經(jīng)要求企業(yè)在系統(tǒng)中填寫2016、2017、2018的績效目標，并且把這些明細績效考核內容落實在所簽的三方合同內。項目主管部門未將后期跟蹤需要的費用納入預算計劃安排，如后期要采用聘請第三方中介機構等方法進行跟蹤管理，將會遇到無預算安排無法開展工作的困難。

2.2.2? ?末按項目完成程度進行區(qū)別跟蹤，缺乏后期質量控制的有效手段

在資金撥付時點，大部分項目（12個）已經(jīng)建設完成，少部分項目（5個）尚未建設完成，按項目進度情況區(qū)分，有必要對已完成的項目進行質量驗收，對進行中的項目采取中期質量檢查。但目前項目主管部門缺乏有效的跟蹤管理手段來檢查控制項目后期質量。

2.3? ?項目宣傳廣度不夠，評審結果反饋不及時

2.3.1? ?項目宣傳力度不夠

根據(jù)調查問卷反饋、補助政策及項目申報僅通過項目主管部門官方網(wǎng)站及區(qū)主管單位進行宣傳，導致行業(yè)內有相當一部分企業(yè)對該扶持項目表示不知情，或者對補助政策不了解。

2.3.2? ?評審結果反饋不及時

根據(jù)調查問卷反饋，項目評審結果僅在網(wǎng)上公示了評審通過的企業(yè)，對本次申報而未獲得項目資助的企業(yè)沒有及時給出明確的未通過評審的意見反饋。

3? ? ?扶持資金項目執(zhí)行中的措施

3.1? ?加強政府部門之間工作協(xié)同，科學編制預算績效指標

3.1.1? ?提高預算編制水平，降低預算調整率

項目主管部門和財政業(yè)務部門應充分溝通，在編制預算過程中全盤考慮項目實施的整個過程，特別是后期評審、跟蹤、評價階段，預計發(fā)生費用要全盤納入預算。此外，在調整預算的同時，應及時根據(jù)預算安排調整相應的預算績效目標值。

3.1.2? ?前期充分溝通，合理設置指標

在項目評審開始前，項目主管部門和財政業(yè)務部門應針對申報平臺中的指標體系進行充分溝通，不斷調整，在企業(yè)填報的明細績效指標體系中取消不適用的產(chǎn)能利用類指標，如全員勞動生產(chǎn)率、新增產(chǎn)能、產(chǎn)能利用率，增加更為適用于軟件和云計算企業(yè)的研發(fā)管理水平指標，如研究開發(fā)（R&D）人員比重，研究開發(fā)（R&D）經(jīng)費支出比重，是否有獨立研發(fā)機構等。

3.2? ?建立政府部門數(shù)據(jù)協(xié)調機制，搭建績效評價工作大數(shù)據(jù)平臺

3.2.1? ?加強部門合作，建立數(shù)據(jù)平臺

績效評價的基礎是數(shù)據(jù)。財政部門應聯(lián)合項目主管單位以及統(tǒng)計部門建立績效評價大數(shù)據(jù)平臺，對連續(xù)年度有項目申報的企業(yè)設置預警機制，避免某些企業(yè)把項目改頭換面再重復申報。

3.2.2? ?增設總體績效目標，全面反映績效情況

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)積累和開發(fā)的基礎上修改本項目總體績效目標體系，增加能夠反映產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體面貌的指標，以便和其他同類城市進行橫向比較，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展系數(shù)、區(qū)位熵、市場占有率、專利密集度、就業(yè)吸納率等指標，具體見表1。

3.3? ?區(qū)分項目建設進度，引入第三方項目質量控制

3.3.1? ?區(qū)別項目進程，加大檢查力度

主管部門要加強扶持項目的質量檢查力度，區(qū)分項目進度進行跟蹤管理。鑒于政府部門人力有限等因素制約，可引入有資質的第三方測評機構來對項目質量進行檢查和評價，出具測評報告、試運行報告等，以客觀、公正的數(shù)據(jù)反應項目的實際情況。一方面，把項目中存在的問題反饋給開發(fā)方，督促開發(fā)方及時有效地對問題進行整改，盡量把問題解決在產(chǎn)品上線前;另一方面，把測試結果及整改情況反饋給政府部門，作為項目收時重要的技術參考。

3.3.2? ?根據(jù)完成情況，分別進行評價

將項目績效評價以分完成項目與未完成項目進行分類打分。如在“W市現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金申報和服務平臺”中，“投資完成率指標=企業(yè)實際投資額/項目計劃投資總額”，該指標權重高達30%，但對于項目建設尚未完成的5家企業(yè)，由于完成率較低，此項直接不得分，結果明顯有失公允，建議調整。

3.4? ?加強項目宣傳和評審，以創(chuàng)新思維引領產(chǎn)業(yè)發(fā)展

3.4.1? ?進一步加大宣傳力度

除了已有的項目主管部門官方網(wǎng)站和區(qū)主管單位，項目主管部門應充分發(fā)揮行業(yè)主管部門和行業(yè)協(xié)會（如W市軟件協(xié)會、W市信息化協(xié)會）以及其他形式的專業(yè)優(yōu)勢，擴大宣傳力度。通過行業(yè)協(xié)會定期召開企業(yè)座談會或發(fā)放調查問卷等方式，了解行業(yè)發(fā)展動向，了解企業(yè)實際困難和需求。對申報而未通過的項目評審企業(yè)，及時給出評審結果反饋意見，消除企業(yè)對評審過程的疑慮。

3.4.2? ?優(yōu)化項目評審專家成員構成

在評審過程中，除了安排技術專家外，至少安排財務專家、管理專家各一名，從財務、管理等方面同時考察，以便發(fā)現(xiàn)問題。在資金分配中考慮項目評審專家打分結果，按照得分高低分配一定權重，重新計算得分進行項目資金分配，更好地體現(xiàn)競爭性評審選優(yōu)分配原則，改變高分項目比低分項目獲得補助少的現(xiàn)象。

3.4.3? ?參考其他城市經(jīng)驗，豐富項目扶持方式

除采用達標獎勵和優(yōu)選項目外，可以考慮采用股權資助（深圳）;平臺建設，如科技融資平臺、科技孵化器等（深圳、杭州）;貸款貼息（深圳、東莞）;科技企業(yè)所得稅優(yōu)惠（蘇州）等方式。

3.4.4? ?創(chuàng)新項目評審的思維方式

在扶持新型產(chǎn)業(yè)過程中，對于一些具有前瞻性的創(chuàng)新項目，不局限于考察前期投入（特別是設備投入）、前期銷售情況等一些硬性指標。政府應拿出一部分資金，成立風險投資基金和管理部門，采用天使投資、風險投資等方式進行扶持，使更多好項目能在W市落地生根，引領產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

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