劉華

摘要：目前，我國空間規(guī)劃體系主要發(fā)展為水平和垂直脈絡(luò)，其中水平脈絡(luò)主要包括發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃等規(guī)劃內(nèi)容。垂直脈主要包括國家、省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)。隨著我國規(guī)劃體系的變化，所以空間規(guī)劃在我國也出現(xiàn)了很多問題，這些問題對(duì)我國的可持續(xù)發(fā)展造成了嚴(yán)重的障礙，因此，本文通過對(duì)我國規(guī)劃體制下改變空間規(guī)劃問題的研究和分析，并在此基礎(chǔ)上提出了一些對(duì)策，希望為相關(guān)人員提供參考。

關(guān)鍵詞：規(guī)劃體制變革;空間規(guī)劃問題;應(yīng)對(duì)

目前，我國的空間規(guī)劃體系主要分為城鄉(xiāng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃和土地規(guī)劃三部分。其中，城鄉(xiāng)規(guī)劃主要由不同層次、不同深度、不同法律規(guī)劃和不同非法律規(guī)劃構(gòu)成。它在中國已經(jīng)相對(duì)成熟。它不僅有非常規(guī)范的管理和成熟的技術(shù)，而且有很多相關(guān)的研究。發(fā)展規(guī)劃在我國是一項(xiàng)比較權(quán)威的規(guī)劃，它包含多個(gè)領(lǐng)域和部門的內(nèi)容，因此又稱戰(zhàn)略規(guī)劃、政策規(guī)劃和時(shí)效性規(guī)劃。

一、規(guī)劃體制變革下的空間規(guī)劃問題

（一） 總體過于龐大雜亂

在長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響下，為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)的要求和標(biāo)準(zhǔn)，我國的空間規(guī)劃種類繁多，體系過于龐大和混亂。從橫向語境來看，我國的空間規(guī)劃是由不同的職能部門牽頭建立的。從縱向語境來看，中國空間規(guī)劃在不同職能部門的領(lǐng)導(dǎo)下形成了不同的嫂子，每個(gè)系統(tǒng)規(guī)劃類型的層次和深度也不同。

（二） 規(guī)劃之間的關(guān)系不明確

目前，城鄉(xiāng)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃都承擔(dān)著空間管理的功能。它們主要工作在不同的領(lǐng)域，具有不同的政策，并且這三者的系統(tǒng)和框架是不同的。以規(guī)劃實(shí)踐為切入點(diǎn)進(jìn)行分析，三者實(shí)現(xiàn)了各自系統(tǒng)的縱向連接。雖然中國的有關(guān)法律、法規(guī)和政策之間的銜接各種類型的空間規(guī)劃提出明確的要求，但由于當(dāng)前我國行政框架顯示區(qū)域細(xì)分的趨勢(shì)，從而導(dǎo)致整體缺乏空間規(guī)劃和政策部門，權(quán)力邊界不清楚，每個(gè)空間規(guī)劃之間缺乏橫向協(xié)調(diào)，沒有明確的關(guān)系。

（三） 規(guī)劃內(nèi)容重疊

如今，我國空間規(guī)劃體系中，以新形勢(shì)下的背景下促進(jìn)自己進(jìn)一步發(fā)展，發(fā)展空間的一系列戰(zhàn)略指導(dǎo)規(guī)劃在我國，但絕大多數(shù)是非法定的規(guī)劃，這將導(dǎo)致原本應(yīng)該在戰(zhàn)略規(guī)劃和指導(dǎo)功能由于缺乏相關(guān)的法律法規(guī)，以確保他們不能發(fā)揮它應(yīng)有的作用。功能區(qū)發(fā)展規(guī)劃為例，規(guī)劃定位為基礎(chǔ)，但這個(gè)計(jì)劃只按照有關(guān)文檔實(shí)現(xiàn)我國的基礎(chǔ)缺乏足夠的法律法規(guī)和規(guī)章，這直接導(dǎo)致它不能程序有效執(zhí)行，同時(shí)也不能有效地與其他計(jì)劃。

二、規(guī)劃體制變革下的空間規(guī)劃問題的應(yīng)對(duì)策略

（一） 明確各個(gè)規(guī)劃之間的關(guān)系

我國有大量的空間規(guī)劃類型，但它們之間的關(guān)系并不明確。因此，我國必須構(gòu)建層次分明、功能明確的空間規(guī)劃體系，才能有效明確各類規(guī)劃的作用及其相互關(guān)系。首先，有關(guān)工作人員必須明確國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和同級(jí)發(fā)展規(guī)劃之間的關(guān)系。第二，重要的是，工作人員要明確上級(jí)規(guī)劃和下級(jí)規(guī)劃之間的關(guān)系。我們可以有效地將我國空間規(guī)劃體系中存在的獨(dú)立規(guī)劃序列進(jìn)行轉(zhuǎn)化，將各種項(xiàng)目的規(guī)劃關(guān)系轉(zhuǎn)化為街區(qū)的規(guī)劃關(guān)系。

（二） 加強(qiáng)數(shù)據(jù)積累，穩(wěn)步建設(shè)平臺(tái)

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的改進(jìn)不可能一蹴而就，需要一個(gè)積累的過程。第一步是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)集成和標(biāo)準(zhǔn)化。把第三次全國土地調(diào)查為契機(jī)，加強(qiáng)測繪地理信息，集成和分析數(shù)據(jù)的前國家發(fā)展和改革委員會(huì)、土地、房屋建筑、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和其他部門，確保測繪數(shù)據(jù)的完全覆蓋，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，部門共享，和分層的收斂精度，減少差異，缺乏核心數(shù)據(jù)。同時(shí)，各級(jí)部門應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)系，分析數(shù)據(jù)差異的原因，和做好審批工作，確保自然資源的空間規(guī)劃體系為核心的完全統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)化的地理范圍和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)管理系統(tǒng)和空間規(guī)劃的要求，提取數(shù)據(jù)信息，建立數(shù)據(jù)庫。其次，要實(shí)現(xiàn)從“數(shù)據(jù)平臺(tái)”向“管理平臺(tái)”的轉(zhuǎn)變。空間規(guī)劃系統(tǒng)的建設(shè)需要數(shù)據(jù)信息與管理的統(tǒng)一。因此，有必要構(gòu)建一個(gè)與體制改革相適應(yīng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)一、信息共享、動(dòng)態(tài)維護(hù)的管理平臺(tái)?；诓粩喔倪M(jìn)的數(shù)據(jù)平臺(tái)，管理平臺(tái)與空間規(guī)劃和各級(jí)管理部門，打開或股票根據(jù)管理局相關(guān)數(shù)據(jù)，并更新管理權(quán)限、數(shù)據(jù)或?qū)崟r(shí)規(guī)劃調(diào)整和其他信息，空間規(guī)劃和管理提供科學(xué)準(zhǔn)確的依據(jù)。

（三） 明確規(guī)劃制定的重點(diǎn)內(nèi)容

目前，我國的空間規(guī)劃體系主要包含國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃三個(gè)方面的內(nèi)容最多，但也存在一定的重疊。因此，我國有識(shí)之士必須明確規(guī)劃的重點(diǎn)。首先，它是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的重點(diǎn)，應(yīng)該定義的發(fā)展目標(biāo)區(qū)域中長期規(guī)劃和年度計(jì)劃的監(jiān)管目標(biāo)，應(yīng)采取科學(xué)的發(fā)展，科技、教育、文化、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)為核心，并定義在計(jì)劃期間重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和措施來實(shí)現(xiàn)這個(gè)計(jì)劃?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》是中國各地區(qū)未來發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，具有重要的指導(dǎo)作用和戰(zhàn)略意義。因此，我國的城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃工作必須嚴(yán)格按照國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中明確的城市發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行。

（四） 確定權(quán)力清單，劃分規(guī)劃層次

根據(jù)國家、省、市、縣在不同級(jí)別的政府和政府權(quán)力，借鑒以往的研究結(jié)果，探索空間規(guī)劃的表達(dá)，協(xié)調(diào)中央和地方的權(quán)利范圍，適應(yīng)的分類和分層的治理，如管理和規(guī)劃分段表達(dá)式，城鄉(xiāng)規(guī)劃的一部分經(jīng)驗(yàn)供參考，可以分為兩個(gè)層次法律和技術(shù)文件，既要控制宏觀方向，又要控制戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)委托和授權(quán)的目的。國家和地方政府要各司其職，確保信息暢通，上下銜接，共同完成空間規(guī)劃管理。同時(shí)，它也是很有必要建立一個(gè)垂直界面連接空間規(guī)劃和micro-planning和行政許可，并促進(jìn)改革的控制性詳細(xì)規(guī)劃，以便詳細(xì)規(guī)劃不僅可以實(shí)現(xiàn)上層規(guī)劃的剛性控制要求，而且作為中介對(duì)地方政府治理和公共需求。它可以認(rèn)為結(jié)合原始土地部門的功能中心城區(qū)內(nèi)的分散的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變成的整體控制整個(gè)可控空間，以便它能夠更好地發(fā)揮行政審批的作用在市場經(jīng)濟(jì)的新系統(tǒng)和空間規(guī)劃，并確保控制的連續(xù)性。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)宏觀、中觀、微觀、新舊體系、規(guī)劃形式的有效銜接。此外，還應(yīng)明確認(rèn)識(shí)到，在部門權(quán)力尚未完全確定的時(shí)期，應(yīng)盡量避免盲目推進(jìn)空間規(guī)劃，避免規(guī)劃浪費(fèi)和流于表面。

（五） 對(duì)空間規(guī)劃體系進(jìn)行完善

目前，我國空間規(guī)劃體系存在缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃的問題，相關(guān)人員應(yīng)進(jìn)行區(qū)域綜合規(guī)劃，以完善我國空間規(guī)劃體系，為低規(guī)劃建立統(tǒng)一的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。在區(qū)域綜合規(guī)劃中，應(yīng)將產(chǎn)業(yè)、社會(huì)、人口、資源和環(huán)境的內(nèi)容進(jìn)行整合，作為我國城市空間政策體系和城市空間發(fā)展的總體規(guī)劃。區(qū)域綜合規(guī)劃分為國家、省、市三個(gè)層次，跨省、非跨行政區(qū)域綜合規(guī)劃分為兩類。其中該地區(qū)主要是指在兩個(gè)或兩個(gè)以上行政區(qū)域規(guī)劃范圍，因?yàn)檫@些區(qū)域不屬于一個(gè)單一的行政管轄權(quán)，因此很容易出現(xiàn)不合理的空間資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)和各種各樣的問題，如生態(tài)資源和環(huán)境的破壞，通過區(qū)域規(guī)劃需要進(jìn)行合理的監(jiān)管，例如我國長三角地區(qū);不跨越行政區(qū)域，是指規(guī)劃范圍與一個(gè)行政區(qū)域的范圍相適應(yīng)，或者隸屬于一個(gè)行政區(qū)域，必須合理規(guī)劃該區(qū)域的發(fā)展。

三、結(jié)語：

對(duì)于中國的發(fā)展，空間規(guī)劃有不可替代的重要作用，但隨著我國規(guī)劃體制改革的發(fā)展，我國空間規(guī)劃的許多問題，這些問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到空間規(guī)劃，不利于充分發(fā)揮空間的功能規(guī)劃，由于這個(gè)原因，中國人應(yīng)該規(guī)劃系統(tǒng)的變化下空間規(guī)劃問題深入研究，有效地找到相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略，為我們的發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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