向安強(qiáng)，林思純，梅暢

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，廣東廣州510642）

0 引言

我國(guó)素有“強(qiáng)政府”的治理傳統(tǒng)［1］，政府在珠三角“代耕農(nóng)”問(wèn)題中扮演著重要的角色。在《行政行為》中，西蒙將“有限理性”概念引入管理學(xué)之中［2］，這一概念為政府注意力的配置問(wèn)題提供了理論基礎(chǔ)。此后興起的注意力經(jīng)濟(jì)學(xué)則進(jìn)一步深化了注意力的分配對(duì)于決策的影響研究。本研究將通過(guò)分析由網(wǎng)絡(luò)搜索而得來(lái)的政府政策文本，以探討在珠三角“代耕農(nóng)”問(wèn)題中的政府注意力的配置情況。

1 政府在珠三角“代耕農(nóng)”問(wèn)題中的注意力配置狀況

根據(jù)PHP 軟件設(shè)計(jì)“爬蟲(chóng)程序”，在中央政府和廣東省各級(jí)政府網(wǎng)站中自行搜索出帶有“代耕”字樣的政府文件，對(duì)于設(shè)有反“爬蟲(chóng)”機(jī)制的網(wǎng)站則人工搜索。對(duì)最終的搜索結(jié)果，再進(jìn)行人工篩選以剔除不合要求的文件。

1.1 總體注意度及注意力的年度分布

截止2019 年4 月9 日，從中央政府及廣東省各級(jí)政府網(wǎng)站搜索得到與“代耕農(nóng)”相關(guān)的政府文件120篇（見(jiàn)圖1）。珠三角“代耕農(nóng)”群體出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代初，而至今全國(guó)僅出臺(tái)120 篇文件，平均每年發(fā)文約3 篇。由此可見(jiàn)，總體而言，政府對(duì)“代耕農(nóng)”群體缺乏注意。

根據(jù)發(fā)文數(shù)量，可將政府的注意力變化分為三個(gè)階段：第一階段：極少關(guān)注階段，其跨度約為20世紀(jì)80 年代初到2004 年，此階段年均發(fā)文量為2 篇，“代耕農(nóng)”問(wèn)題幾乎完全被忽略。第二階段：波動(dòng)上升關(guān)注階段，其時(shí)間跨度約為2005年到2014年，此階段年均發(fā)文數(shù)為4.7 篇，其中2010 年為發(fā)文高峰，發(fā)文數(shù)達(dá)到8 篇。第三階段：較多關(guān)注階段。其時(shí)間范圍為2015 年至2018 年，共發(fā)文68 篇，占總發(fā)文數(shù)的56.7%，其中2015 年為發(fā)文高峰，其發(fā)文數(shù)為25 篇。值得注意的是，此年珠海頒布了《關(guān)于解決我市代耕農(nóng)問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這一意見(jiàn)對(duì)于解決“代耕農(nóng)”問(wèn)題具有較大推動(dòng)作用，因而圍繞這一文件產(chǎn)生了較多通知性與執(zhí)行性文件也就不足為奇。

圖1 年度發(fā)文數(shù)

1.2 關(guān)注點(diǎn)的逐年變化

Giddens將政府所賴以生存的資源基礎(chǔ)分為“權(quán)力性資源”和“分配性資源”，前者指社會(huì)對(duì)政府的認(rèn)可度，后者指政府所能汲取的經(jīng)濟(jì)資源。由此，可將政策的目標(biāo)分為兩種，一是試圖獲取“權(quán)力性資源”以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“權(quán)力性目標(biāo)”，一是試圖獲取“分配性資源”以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“分配性目標(biāo)”。

結(jié)合關(guān)注的目標(biāo)的變化，注意力的演變又可以分為三個(gè)階段（見(jiàn)圖2）：第一階段，20世紀(jì)80年代初至90年代末，政府以關(guān)注“分配性目標(biāo)”為主。第二階段，20 世紀(jì)90 年代末到2014 年，政府以關(guān)注“權(quán)力性目標(biāo)”為主。第三階段，2014年至2018年，政府呈現(xiàn)“權(quán)力性目標(biāo)”與“分配性目標(biāo)”并重關(guān)注的局面。

圖2 “分配性目標(biāo)”與“權(quán)力性目標(biāo)”文件數(shù)量年度分布

1.3 中央政府的關(guān)注點(diǎn)

中央級(jí)文件共計(jì)38 件。以LCMC （The Lancaster Corpus of Mandarin Chinese，100 萬(wàn)詞次）漢語(yǔ)語(yǔ)庫(kù)作為參照庫(kù)，將上述文本輸入Wordsmith6.0，并以Wordsmith6.0對(duì)其進(jìn)行檢索，檢索結(jié)果見(jiàn)表1，由于篇幅有限，本文僅摘取排名前二十的主題詞。

其中，主題詞（Keyword）指出現(xiàn)在文本組成的語(yǔ)料庫(kù)中的頻率較多的詞，頻率（Freq）指該詞在語(yǔ)料庫(kù)中的出現(xiàn)次數(shù)，值（X2）指詞語(yǔ)的“主題性”，該值越大意味著該詞越符合文本主題。通過(guò)表1，可以看到，無(wú)論是“代耕”還是“代耕農(nóng)”均未出現(xiàn)在中央政府文件的主流視野之中。而倘若將中央文件中涉及“代耕”的段落單獨(dú)抽取、組成語(yǔ)料庫(kù)，同樣將其輸入Wordsmith6.0，得出結(jié)果見(jiàn)表2。

由于耕種與流入方式的不同，“代耕農(nóng)”分為“幫耕農(nóng)”“租耕農(nóng)”“雇傭農(nóng)”。與前二者相比，“雇傭農(nóng)”使用更為先進(jìn)的工具、采取工廠式勞作，其問(wèn)題更多是單純的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。從表2 來(lái)看，即便抽取中央文件中含有“代耕”詞語(yǔ)的段落，中央更關(guān)注的是諸如“放活土地流轉(zhuǎn)”“培育農(nóng)民合作社”“實(shí)施農(nóng)業(yè)服務(wù)專(zhuān)業(yè)化”“增強(qiáng)土地規(guī)模效益”等經(jīng)濟(jì)議題。從與“代耕農(nóng)”的關(guān)系上來(lái)看，這些議題顯然與蘊(yùn)含著較先進(jìn)生產(chǎn)力因素的“雇傭農(nóng)”更為契合，顯示中央關(guān)注“雇傭農(nóng)”更多。

表1 中央文件主題詞

表2 中央文件含“代耕”段落文本主題詞

1.4 地方政府的關(guān)注點(diǎn)

就政策文件目標(biāo)的地域分布而言，廣東全省以“分配性目標(biāo)”為主，而中山、珠海、江門(mén)等市則以“權(quán)力性目標(biāo)”為主（見(jiàn)圖3）。可見(jiàn)，從廣東省全省的角度看，“代耕農(nóng)”最應(yīng)關(guān)注的是其防止“撂荒”、為都市提供蔬菜供給的經(jīng)濟(jì)作用。而對(duì)于早期“代耕農(nóng)”眾多的中山、珠海、江門(mén)等地，當(dāng)?shù)卣P(guān)注的是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保證治安的維穩(wěn)目標(biāo)。

圖3 廣東省各地級(jí)市發(fā)放“分配型目標(biāo)”與“權(quán)力性目標(biāo)”文件分布

1.5 各部門(mén)的關(guān)注情況

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)“核心政府部門(mén)”（含國(guó)務(wù)院、廣東省政府、各地級(jí)市、縣、鎮(zhèn)政府）和農(nóng)業(yè)部門(mén)的發(fā)文量占絕大多數(shù)（見(jiàn)圖4）。余下部門(mén)中，財(cái)政部門(mén)、司法部門(mén)與其他部門(mén)的發(fā)文占比較大。可見(jiàn)，從具體部門(mén)而言，農(nóng)業(yè)部門(mén)作為主管部門(mén)對(duì)“代耕農(nóng)”問(wèn)題關(guān)注得最多，而分別與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、糾紛處理緊密相關(guān)的財(cái)政部門(mén)和司法部門(mén)同樣對(duì)“代耕農(nóng)”問(wèn)題有一定關(guān)注。

圖4 各政府部門(mén)發(fā)文比

2 注意力配置局面產(chǎn)生原因

2.1 宏觀環(huán)境變化

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行、經(jīng)濟(jì)體制改革的推動(dòng)，促使珠三角大量農(nóng)民“洗腳上田”①。公購(gòu)糧任務(wù)則造成了當(dāng)?shù)貙?duì)“代耕農(nóng)”引進(jìn)的需求。此時(shí)，政府對(duì)于“代耕農(nóng)”自然更多關(guān)注的是其身上的經(jīng)濟(jì)效益。隨著改革開(kāi)放的深入，社會(huì)上各類(lèi)矛盾也逐漸顯現(xiàn)。維護(hù)社會(huì)安定、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安成為政府的重要目標(biāo)之一。隨著2006 年《農(nóng)業(yè)稅條例》的取消，公購(gòu)糧任務(wù)也隨之不復(fù)存在，“代耕農(nóng)”們所存在的必要性也大為降低。而城鎮(zhèn)化所引發(fā)的土地征收更是進(jìn)一步加劇了“代耕農(nóng)”與原居民之間的矛盾。此時(shí)，政府更關(guān)注的是如何緩解矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，相應(yīng)的發(fā)文量也隨之變多。而隨著十八大以來(lái)，我國(guó)逐步呈現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”與“社會(huì)建設(shè)型政府”并重的局面［3］，由此，必然會(huì)同時(shí)關(guān)注如何進(jìn)一步發(fā)揮“代耕農(nóng)”的經(jīng)濟(jì)效益及如何令其共享改革成果的議題。

2.2 區(qū)域特色公共政策

我國(guó)是中央集權(quán)式威權(quán)型政體。在這一政體下，為防止中央所接收的信息過(guò)窄，中央必然更多關(guān)注一般性議題。對(duì)于“代耕農(nóng)”這一具有明顯地域特色的少數(shù)群體自然缺乏關(guān)注。此外，晉升錦標(biāo)賽模式下［4］的政績(jī)壓力使得地方政府不得不根據(jù)宏觀環(huán)境的變化調(diào)整關(guān)注目的，這有利于其更好地利用資源以符合上級(jí)的目標(biāo)變化。同時(shí)，由于我國(guó)幅員遼闊，各地“代耕農(nóng)”情況不一，不同地區(qū)的地方政府在面對(duì)不同的區(qū)域環(huán)境時(shí)必然采取不同的公共政策。這也解釋了在中山、珠海、江門(mén)等較多初代“代耕農(nóng)”聚集的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣疄楹胃嚓P(guān)注“如何維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”這一問(wèn)題。

2.3 “代耕農(nóng)”問(wèn)題復(fù)雜性

“代耕農(nóng)”問(wèn)題具有極大復(fù)雜性。首先，由于當(dāng)時(shí)我國(guó)政治體制尚處于轉(zhuǎn)軌階段，各級(jí)政府、尤其是基層政府及村委會(huì)職能較為模糊，當(dāng)時(shí)“代耕農(nóng)”們大多被許以入戶承諾。部分“代耕農(nóng)”們也由此注銷(xiāo)了原居住地的戶籍，而此后基層政府或村委會(huì)并不具備入戶權(quán)限的這一情況他們并不知情。由此造成了“代耕農(nóng)”們的黑戶現(xiàn)象。由于我國(guó)戶籍制度改革的滯后性，戶籍實(shí)際與大量生活、工作、社保權(quán)益掛鉤，這造成了“代耕農(nóng)”們的極端貧困。而在“代耕農(nóng)”入戶問(wèn)題上，大部分“代耕農(nóng)”由于沒(méi)有簽署代耕合同，從而導(dǎo)致幫助其入戶的相關(guān)政策難以制定。其次，由于生活貧困，部分“代耕農(nóng)”甚至走上了違法的道路，違反計(jì)劃生育政策及住房違建現(xiàn)象更是普遍，這也為其入戶造成了障礙。再者，由于公購(gòu)糧任務(wù)的解除及土地升值，當(dāng)?shù)卮迕駥?duì)其入戶、分享村莊福利更是多有抵觸，這使得“代耕農(nóng)”們的入戶難上加難。由此可見(jiàn)，“代耕農(nóng)”問(wèn)題實(shí)際混合著復(fù)雜的歷史與現(xiàn)實(shí)因素。在缺乏有效解決方案的情況下，大部分政府部門(mén)對(duì)此也只能“視而不見(jiàn)”，并將注意力集中于既容易解決又更能凸顯政績(jī)的問(wèn)題上。

3 政策改進(jìn)建議

3.1 加大對(duì)“代耕農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)注

總體而言，政府對(duì)于“代耕農(nóng)”問(wèn)題是缺乏關(guān)注的?！按r(nóng)”這一特殊群體，為避免田地撂荒、完成公購(gòu)糧任務(wù)、滿足城市蔬菜需求做出了巨大貢獻(xiàn)。他們與進(jìn)城務(wù)工者一樣推動(dòng)了社會(huì)的發(fā)展。為此，各級(jí)政府應(yīng)轉(zhuǎn)變思想觀念，從建設(shè)服務(wù)型政府的角度出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)“代耕農(nóng)”群體的關(guān)注，維護(hù)社會(huì)公平正義，促使“代耕農(nóng)”們共享改革發(fā)展成果。

3.2 加強(qiáng)頂層政策設(shè)計(jì)

迄今為止，關(guān)于“代耕農(nóng)”問(wèn)題的解決政策大多由市一級(jí)政府制定，省級(jí)政府與中央的宏觀規(guī)劃極其缺乏。應(yīng)當(dāng)注意到，“代耕農(nóng)”問(wèn)題具有極大的復(fù)雜性，對(duì)于這一特殊問(wèn)題，倘若缺乏更高層級(jí)的規(guī)劃及授權(quán)，地方政府解決問(wèn)題的積極性會(huì)受到一定的限制。因此應(yīng)當(dāng)加大在更高層面的政策規(guī)劃，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，為“代耕農(nóng)”問(wèn)題的解決提供決策。

3.3 建立多方協(xié)商平臺(tái)

由于問(wèn)題的復(fù)雜性，“代耕農(nóng)”問(wèn)題實(shí)際牽扯著“代耕農(nóng)”、居住地村民、附近城市居民及當(dāng)?shù)卣姆街黧w利益。對(duì)于各主體復(fù)雜的利益訴求，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個(gè)可供各主體對(duì)話、協(xié)商的平臺(tái)。為此，可由省級(jí)或市級(jí)政府牽頭，建立包含“代耕農(nóng)”、居住地村民、附近城市居民、當(dāng)?shù)鼗鶎诱?、村委?huì)等主體的協(xié)商渠道，在這一渠道中，省級(jí)或市級(jí)政府應(yīng)發(fā)揮好統(tǒng)籌作用，能夠綜合各方意見(jiàn)、形成決策。同樣，基層政府也應(yīng)做好“代耕農(nóng)”代表的推選工作，讓推選出的代表能夠真正代表民意。這一協(xié)商平臺(tái)可讓各方意見(jiàn)得以充分表達(dá)，實(shí)現(xiàn)各方有效溝通，同時(shí)為“代耕農(nóng)”們發(fā)泄情緒提供渠道。

3.4 全方位細(xì)致調(diào)研“代耕農(nóng)”問(wèn)題

詳細(xì)而全面的調(diào)研是解決問(wèn)題的基礎(chǔ)?！按r(nóng)”問(wèn)題涵蓋了歷史問(wèn)題、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、農(nóng)業(yè)問(wèn)題、戶籍問(wèn)題、維穩(wěn)問(wèn)題，其牽涉的主體也是多樣化的。此外，“代耕農(nóng)”群體自身也分為“幫耕農(nóng)”“租耕農(nóng)”“雇傭農(nóng)”［5］，這三類(lèi)“代耕農(nóng)”在耕種方式、流入方式、流動(dòng)性、種植品種、居住條件、社會(huì)保障、組織化程度、人際關(guān)系等方面也各有不同。面對(duì)復(fù)雜的“代耕農(nóng)”問(wèn)題，政府應(yīng)對(duì)“代耕農(nóng)”的各方面情況進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)研，摸清其實(shí)際情況。為此，也可充分利用高校或智庫(kù)機(jī)構(gòu)等社會(huì)資源參與調(diào)研，以提高調(diào)研效率并力求調(diào)研全面。

3.5 分類(lèi)處理“代耕農(nóng)”問(wèn)題

就“代耕農(nóng)”的分類(lèi)而言，有觀點(diǎn)將“代耕農(nóng)”分為“幫耕農(nóng)”“租耕農(nóng)”“雇傭農(nóng)”［5］。黃志輝則根據(jù)“代耕農(nóng)”在產(chǎn)生背景、來(lái)源、生產(chǎn)形態(tài)、規(guī)模、權(quán)益訴求上的差異將其分為“代耕糧農(nóng)”和“代耕菜農(nóng)”［6］。無(wú)論哪種分類(lèi)方式，都說(shuō)明“代耕農(nóng)”群體內(nèi)部也存在著較大的差異。為此，對(duì)于不同類(lèi)型的“代耕農(nóng)”群體也應(yīng)制定不同的安置策略。例如對(duì)于代耕較早的“幫耕農(nóng)”與“租耕農(nóng)”，應(yīng)著重解決其以獲得戶籍為核心的諸類(lèi)問(wèn)題，而對(duì)于較晚出現(xiàn)的“雇傭農(nóng)”，應(yīng)將工作重心放到進(jìn)一步增強(qiáng)其耕作集約性、提高其規(guī)模化農(nóng)業(yè)程度上來(lái)。唯有做到分類(lèi)處理、避免一刀切，“代耕農(nóng)”問(wèn)題的政策才更可能符合實(shí)際。

3.6 強(qiáng)化部門(mén)間的協(xié)作

代耕農(nóng)問(wèn)題實(shí)際涵蓋了就業(yè)、教育、參軍、入黨、住房、婚戀、社保等方方面面，而這些問(wèn)題的解決僅僅依靠某一級(jí)政府或某一部門(mén)顯然是難以完成的。倘若以戶口為切入點(diǎn)解決問(wèn)題，勢(shì)必要兼顧處理好代耕農(nóng)與原居民、流入地與流出地、地方法規(guī)與中央法律這三對(duì)關(guān)系，但這在缺乏聯(lián)動(dòng)性治理的前提下是難以完成的。條塊分割的有限權(quán)利與錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題、矛盾，最終使得代耕農(nóng)政策的制定與落實(shí)長(zhǎng)期以來(lái)只能緩緩前行。為此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化部門(mén)之間的協(xié)作，避免農(nóng)業(yè)部門(mén)單兵前行。

4 結(jié)語(yǔ)

本文基于網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)對(duì)珠三角“代耕農(nóng)”問(wèn)題中政府的注意力配置情況進(jìn)行了研究，研究發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)“代耕農(nóng)”問(wèn)題總體關(guān)注較少。根據(jù)發(fā)文數(shù)量，可將政府的注意力變化分為極少關(guān)注階段、波動(dòng)上升關(guān)注階段和較多關(guān)注階段；結(jié)合關(guān)注的目標(biāo)的變化，注意力的演變又可以分為以關(guān)注“分配性目標(biāo)”為主階段、以關(guān)注“權(quán)力性目標(biāo)”為主階段和“權(quán)力性目標(biāo)”與“分配性目標(biāo)”并重關(guān)注的階段。中央政府更加關(guān)注“雇傭農(nóng)”；地方政府的關(guān)注點(diǎn)則與地方不同類(lèi)型“代耕農(nóng)”的多少有關(guān)；農(nóng)業(yè)部門(mén)對(duì)“代耕農(nóng)”問(wèn)題關(guān)注得最多。研究認(rèn)為，宏觀環(huán)境變化、區(qū)域特色公共政策及“代耕農(nóng)”問(wèn)題的復(fù)雜性，是造成上述政府注意力分配局面的主要原因。為此，本文提出了政府應(yīng)加大對(duì)“代耕農(nóng)”的關(guān)注、加強(qiáng)頂層政策設(shè)計(jì)、建立多方協(xié)商平臺(tái)、全方位細(xì)致調(diào)研“代耕農(nóng)”問(wèn)題、分類(lèi)處理“代耕農(nóng)”問(wèn)題、強(qiáng)化部門(mén)間協(xié)作等建議。

注釋?zhuān)?/p>

① 洗腳上田: 指農(nóng)村富余勞動(dòng)力脫離農(nóng)業(yè)勞動(dòng),進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商等.