摘 要：回流邊民是德宏州特殊歷史時期的特殊產物。改革開放以來，德宏州經濟社會取得了巨大成就，成為邊民回流的主要誘因。特別是2010年以來，德宏州以瑞麗國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設為契機，加快實施沿邊開發(fā)開放戰(zhàn)略，綜合實力不斷提升，經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、民族團結的國內環(huán)境與戰(zhàn)亂不斷、族群不和、經濟落后的緬北環(huán)境形成鮮明對比，更加劇了邊民回流的趨勢?；亓鬟吤竦拇嬖谘苌龊芏嗌鐣栴}，已成為德宏州邊境一線社會治理的難題，加強管理和有效治理尤為緊迫和必要。

關鍵詞：德宏州;回流邊民;管理;思考

中圖分類號：F127? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）24-0150-03

德宏州地處中緬邊境，與緬甸山水相連，全州國境線長503.8公里，共23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有國境線與緬甸接壤。全州有9條公路、64條通道和眾多的江川河流通往緬甸，有多個少數(shù)民族跨境而居。兩國邊民歷史上一直保持友好往來，邊民通婚現(xiàn)象普通存在。歷史上由于戰(zhàn)爭、饑荒、自然災害、政治運動等各種原因，德宏州境內有大量邊民或為謀生或為避禍，持續(xù)不斷地外流到緬甸特別是緬北一帶。改革開放以來，特別是進入新世紀以來，隨著國內政局的穩(wěn)定、經濟的發(fā)展、民生的改善，尤其是普通民眾生活水平的提高，越來越多的邊民開始回流國內定居。這些人原本是中國居民，由于出去時間較長，長期生活在緬甸，有的甚至是“緬二代”“緬三代”，早已錯過了國內分田、落戶的時間?；貒蠡境闪恕盁o土地”“無戶口”“無住房”的特殊群體，隨著時間的推移，衍生出很多社會問題，已成為德宏州邊境一線社會治理的一大難題。

一、德宏州邊民回流的基本情況

德宏州邊民外流粗略地可分三個時期：第一個時期是新中國成立之前，由于常年戰(zhàn)亂、時局動蕩，大量邊民外逃緬甸。第二個時期是1958年至20世紀70年代末，受“左”的思想干擾，黨的民族政策受到破壞，全州經濟社會發(fā)展滯后，人民生活受到影響，連最富裕的壩區(qū)傣族群眾都要靠救濟糧度日，這一時期是邊境群眾大批外流的高峰期。第三個時期是改革開放初期，也有一部分經商或務工的邊民流向緬甸。

邊民大量回流主要是基于經濟和政治原因，其中經濟原因為主、政治原因為次。從經濟原因看：第一，改革開放尤其是實施沿邊開發(fā)開放以來，德宏州的綜合經濟實力實現(xiàn)了歷史性跨越，全州生產總值從2008年不足100億元到2018年381億元，農村常住居民人均可支配收入從2008年的2 439元躍升到2018年的10 325元。特別是進入新世紀，隨著國家加大對三農的投入，各種惠農政策、惠民工程讓外流邊民羨慕不已，成為生活貧困邊民回流國內的最大誘因。第二，近年來隨著國內勞動力成本的上升，德宏州很多村寨的年輕人都選擇外出打工或到交通沿線做小生意，村子里大多留守的是老人、婦女和小孩，農忙季節(jié)田地無人耕種，勞動力極度短缺。很多邊民回流到原來居住或者有親戚朋友的寨子中，填補了勞動力短缺的空白。從政治原因看，中方一側政局穩(wěn)定、社會和諧、邊境安寧，緬方一側特別是緬北則社會治安混亂、民族沖突不斷、戰(zhàn)事時斷時續(xù)，這也是近年邊民大量回流的主因。

德宏州邊境一線各族群眾之所以能夠便捷地流出流入，原因有兩方面：第一，德宏邊境線漫長，出入緬甸的口岸、通道、渡口眾多。第二，全州有20多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處邊境一線，五個世居少數(shù)民族跨境而居，兩國邊民同宗同源、相互通婚，同飲一江水、同燒一山柴，走親訪友極為平常。特別是跨境婚姻的存在更增加了該問題的復雜性。據(jù)調查，嫁入德宏州的緬甸新娘很多其祖輩也是中國人，通過婚嫁的形式回流國內，對她們和后代進行身份認定更加困難。

這些回流邊民幾乎涉及到德宏州五縣（市）所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、所有民族，基本上都是中國的原住居民。從分布看，大部分居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具有“大雜居”“小聚居”的特點，有的每個村子就幾戶。從構成看則較為復雜，有的已取得戶籍，辦理了中國身份證，有的則是“黑人黑戶”;有的是出生在中國，到緬甸幾年后又回來，有的是出生在緬甸，跟隨家人回來;還有的是出生在緬甸后又嫁過來的;甚至不排除并非中國原住民而冒充過來的。從來源看，主要來自與中方毗鄰的南坎、木姐、九谷、勐光、勐養(yǎng)、勐密、勐古、貴概等緬北邊境一線。

二、德宏州回流邊民面臨的現(xiàn)實問題

1.不能落戶和沒有土地。據(jù)調查，不能落戶主要有三個原因：第一，20世紀80年代末到90年代初回國的邊民，只要愿意上交“三提五統(tǒng)”，所在村民小組、村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠提供相關證明，當?shù)嘏沙鏊M行實地調查，確認本人是本村原住民的，基本上都可以落戶。但由于手續(xù)辦理程序繁雜，耗時費力，很多回流邊民都不愿意主動辦理。加之當時大家都沒有意識到戶口和身份證在今天就業(yè)、就學、就醫(yī)及社會交往等方面的重要性，很多回流邊民沒有及時辦理落戶手續(xù)，時間截止、政策收緊后再想落戶已很困難。第二，20世紀90年代中期以后回國的，辦理落戶時政策已不允許，就一直拖到了現(xiàn)在。第三，根據(jù)我國的戶籍管理規(guī)定，居民離開本地兩年后沒有任何消息的就視為失蹤人口，四年沒有消息的就必須銷戶。很多邊民到了緬甸兩三年，待不下去又返回國內，回國后沒有及時到當?shù)嘏沙鏊暾堉匦侣鋺?，過了規(guī)定時間段就成了“黑人黑戶”。沒有土地的原因是回來后錯過了分田地的時間，多數(shù)村寨已無田地可分，目前多數(shù)回流邊民基本是借種親戚或租種別人的土地。

2.由于沒有戶口和身份證，衍生出一系列民生問題。第一，孩子上學難。九年義務教育還勉強可以，到了高中就上不了。盈江縣太平鎮(zhèn)大寨村委會河頭村民小組一回流邊民子女，中考成績600多分，但因沒有戶口上不了高中，只能綴學回家。第二，就醫(yī)難。沒有戶口，回流邊民享受不了新農合政策，生大病沒有醫(yī)療救助，因病返貧問題突出。第三，養(yǎng)老難。沒有戶口，回流邊民享受不到新農保政策，老弱病殘者沒有農村低保，老有所養(yǎng)成為奢望。第四，流動難。外出打工、經商、旅行、住宿、存款等，因沒有身份證而處處受限。第五，結婚難。由于沒有戶口，男的難以找到有戶口的妻子，女的難以嫁給有戶口的丈夫，只能在回流邊民內部自我循環(huán)。第六，“說話難”。回流邊民因不屬于中國公民，雖然生活在中國境內，但沒有選舉權和被選舉權，在村寨里說話沒有聽，根本沒有自已的話語權，在保障自身合法權益上無法發(fā)聲。此外，戶口問題不僅影響到當代人，還影響子孫后代。其導致的蝴蝶效應，久而久之將會無限放大。由于在緬甸也未能取得緬方的合法證件即“馬幫丁”（辦理一個“馬幫丁”成本高昂，一般人基本難以承受），回國后成為既非華僑又非華人華裔的特殊群體。國民待遇的缺失逐步弱化了他們的公民意識和國家意識，經濟貧困、前途暗淡使其對生活充滿絕望，對社會心生怨恨，各種社會問題就會隨之出現(xiàn)。

三、回流邊民對德宏社會治理的影響

1.住房搭建混亂，土地糾紛增多。邊民回流，對所在村寨的村容村貌形成壓力。由于沒有宅基地，回流邊民有的住在親戚家，有的租點菜地蓋上簡易房。當前，德宏州正在實施脫貧攻堅工程，很多鄉(xiāng)村需要重新規(guī)劃、重新建設;很多農民需要搬遷、進行移民?；亓鬟吤裼捎跊]有戶口，享受不到國家的危房改造補助、移民搬遷補助等各種惠農政策，只能原地不動，嚴重影響了政府對鄉(xiāng)村建設的統(tǒng)一規(guī)劃。部分回流邊民回到出生村寨出現(xiàn)與村民爭認祖宗田地的現(xiàn)象，輕則糾紛不斷，重則反目成仇。

2.宗教信仰不同，影響村民關系?；亓鬟吤耖L期居住在緬甸，受境外思想文化、風俗習慣的影響，適應了緬甸崇尚宗教的生活習慣，有的在境外已成為信教人員，有的是娶了信教的緬甸新娘而成為信教人員（信教與否，甚至成為娶緬甸新娘的一個條件）?；貒笈c當?shù)鼐用褡诮绦叛霾煌?、文化背景不同、生活習俗不同，甚至飲食習慣也不同。有的不接受政府宣傳教育、形成團團伙伙，有的與原來村寨不團結，要求分田分山，有的不經相關部門批準私設教堂。部分信教人員往往抱團取暖，拉幫結伙，在與村民交往過程中難免出現(xiàn)矛盾，影響到村民之間的和諧相處，成為影響德宏州邊境安寧、民族團結、社會和諧的一大隱患。

3.生育率普遍偏高，管理存在盲點。沒有戶口的回流邊民，文化水平較低，計劃生育意識淡薄。在就醫(yī)、養(yǎng)老沒有保障的情況下，養(yǎng)兒防老的觀念更加突出，早生、超生、多生、搶生情況較多。因為沒有中國戶籍，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生部門無法對其進行有效的管理與監(jiān)督。2017年5月，云南省人民政府辦公廳印發(fā)了《關于解決無戶口人員登記戶口問題的實施意見》，德宏州按照國家相關戶籍管理規(guī)定，已最大限度地放寬落戶條件，如《德宏州常住人口登記管理工作規(guī)范》第27條就規(guī)定，“出國（境）人員在國（境）外所生具有中國國籍的子女，可以向父親或者母親戶口所在地公安派出所申報出生登記?！钡芏嗤ɑ檫吤癫涣私膺@些規(guī)定，要么計劃外生育，要么無能力繳納社會撫養(yǎng)費，導致所生子女落不了戶。

4.傳染性疾病和艾滋病防治困難。德宏州境外一線是傳染病、艾滋病高發(fā)區(qū)和毒品生產基地，回流邊民的“黑人黑戶”身份，使相關部門掌握、追蹤、管理、檢測和防治傳染性疾病、艾滋病的難度極大，存在漏管失控的風險。特別是嫁入德宏州的緬甸籍婦女，很多都沒有達到中國的法定結婚年齡，婚前也沒有進行身體檢查，衛(wèi)生部門根本不知道這些人是不是傳染性疾病和艾滋病攜帶者，加上她們在邊境一線隨意出入，給相關部門增加了工作上的困難。

5.跨境婚姻突出，通婚后遺留問題多。沒有戶口的回流邊民難于同本地人通婚，許多都娶了緬甸新娘，僅瑞麗娶緬甸新娘的就4 000多對。這些緬籍婦女既無戶口，又無暫住證，是典型的“三非”人員。由于多數(shù)沒有達到結婚年齡，早育、早生、搶生等違法生育現(xiàn)象普遍存在。生兒育女后，使家庭人員的身份更加復雜，形成了人數(shù)上的疊加，產生很多遺留問題。

四、加強對回流邊民管理的建議

回流邊民可謂特殊人群中的“特殊人群”，政府面臨的最大問題是為其改善民生、保障民權。無論是體現(xiàn)社會主義本質的客觀要求，還是維護國家形象的現(xiàn)實需要，都應該把回流邊民反映最強烈的戶口問題提上議事日程。但戶口問題敏感復雜，可謂牽一發(fā)而動全身。解決這個問題，既要積極主動，又要穩(wěn)妥慎重。必須先“分類”，后“排隊”?！胺诸悺钡哪康氖歉闱宓讛?shù)，因人施策;“排隊”的目的是分清輕重緩急。嚴格按照云南省人民政府辦公廳2017年5月印發(fā)的《關于解決無戶口人員登記戶口問題的實施意見》，逐步解決不同性質的具體問題。

1.組織專門力量，對全州各縣市的回流邊民情況做詳細調查。回流邊民目前最突出的問題就是底數(shù)不清，口徑不一，對象不準。大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)的準確收集是出臺精準政策的基礎。建議組織專門力量，對德宏州回流邊民的底數(shù)做一次全面調查，做到“六個調查清楚”：第一，調查清楚回流邊民的總人數(shù)，涉及到哪些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會、村民小組。第二，調查清楚哪些是已經落戶的，哪些是符合落戶條件可以落而沒有落的，哪些是按現(xiàn)行戶籍管理規(guī)定不能落戶的。第三，調查清楚哪些屬于中國原住民，哪些是跨境婚姻產生的。第四，調查清楚哪些是非中國原住民，借回流之名行非法活動之實的。第五，調查清楚哪些是有耕地、林地、宅基地的，并搞清寨子分的有多少、親戚借給的有多少、回流邊民自已租種租住的有多少、出錢買的又有多少。第六，調查清楚哪些是有宗教信仰或宗教背景的，哪些是經常往返中緬邊境，居無定所的。

2.建檔立卡，甄別認定每戶邊民的具體情況。要像抓脫貧攻堅一樣，為回流邊民建檔立卡，以戶為單位，對每一戶的人數(shù)、性別、民族、年齡、耕地面積、林地面積、住房狀況、就業(yè)狀況、生產生活情況等都要做詳細登記。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部要熟悉每一戶的實際情況和面臨的具體困難。對已回流和繼續(xù)回流的，要做好臺賬;對往返兩國邊境的，要加強管控，跟蹤管理。相關部門要研究哪些問題是共性的，哪些問題是個別的，哪些問題是敏感的，盡可能地解決存量和控制增量。

3.指定牽頭單位，與職能部門共同提出解決方案。指定一個牽頭單位，組織公安、檢驗檢疫、衛(wèi)計、勞動保障、民政、農業(yè)、教育、國安、外事、僑辦等部門，從法律、血緣、文化上對其身份進行認定，提出地方層面能夠做得到的解決方案。要利用好德宏傣族景頗族自治州的自治權，探索符合邊境實際的戶籍管理制度，為國家層面解決此類問題提供經驗借鑒。

4.加強與緬甸的合作，共同解決邊民回流問題。中緬兩國一直以來就存在千絲萬縷的聯(lián)系，明代以來就開始有中國人外流到緬甸，近年來也有少部分緬甸人流入中國?；亓鬟吤窦扔袣v史因素，又有現(xiàn)實因素;既要解決存量，又要管控增量。對其進行身份認定，使之在中緬兩國都有合法身份，事關中緬兩國共同利益，相信兩國政府都有解決好該問題的意愿。這些人的身份問題不解決，游走于兩國邊境一線，對兩國而言都弊大于利，中緬兩國都應擔當起該擔當?shù)臍v史責任。對中國來說，只有加強與緬甸的合作，共同謀劃、共同施策，密切配合、相向而行，才可能將這一棘手問題解決好。

5.形成高質量的研究報告，為國家提供決策參考。德宏州委州政府可把邊民回流作為重大研究課題，并分解成若干子課題，委托國家和省上的智庫機構，依托德宏州中緬關系研究所、德宏州委黨校、德宏州高等師范?？茖W校、德宏職業(yè)學院等科研院所，組織知名專家學者開展跟蹤研究、共同攻關，定期形成高質量的研究報告。課題研究要堅持問題導向，透過現(xiàn)象看本質，深入研究哪些是回流邊民急需解決的問題;哪些是地方層面目前能夠解決的問題;哪些是條件具備但一時還解決不了的問題;哪些是條件不具備需要國家層面解決的問題。做到對癥下藥、有的放矢，一把鑰匙開一把鎖，提出不同的解決方案，為中央、省委做決策時提供參考或備選答案。

6.社會各界行動起來，共同關心、服務這一特殊群體?；亓鬟吤窦仁翘厥馊后w更是弱勢群體，他們所面臨的問題是長期積累下來的，需要時間逐步解決，既不能認為解決了戶籍問題，其他問題就迎刃而解，也不能認為只有相關職能部門才有責任做好此項工作。面對絕望的老人、失望的父母和無助的孩童，社會各界都應為回流邊民提供力所能及的幫助。只有這樣，習近平總書記提出的共享發(fā)展理念才能落地生根，回流邊民才能同其他社會成員一樣共享改革發(fā)展成果，增進他們對祖國的認同感和歸屬感。

總之，回流邊民的存在是一個客觀事實，各級各部門都要高度重視起來，有直面問題的勇氣。要看到這項工作的長期性、艱巨性和復雜性，回流邊民問題如果處理不好、處理不當，不僅是個社會問題，更是一個政治問題，甚至會演化為國際問題。因此，不論從任何角度進行審視，都是到該拿出切實可行的具體措施的時候了。

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