王丹 王征兵 婁季春 吳璟

摘 要：基于社會認知理論，利用青海省牧區(qū)455牧戶調研數據，運用結構方程模型分析牧戶的草原生態(tài)補獎政策認知對政策評價影響。研究表明：（1）政策內容認知顯著正向影響政策評價。當政策內容認知提高1個單位，政策生計效果評價提高0.211個單位，政策生態(tài)效果評價提高0.175個單位。（2）政策執(zhí)行認知顯著正向影響政策評價。當政策執(zhí)行認知提升1個單位，政策生態(tài)效果評價提升0.283個單位，政策生計效果評價提升0.18個單位。因此，應加強草原生態(tài)補獎政策宣傳，規(guī)范草原生態(tài)補獎政策執(zhí)行程序，提升政策執(zhí)行中的公平性與透明性，以此調動牧戶參與草原生態(tài)補償項目的積極性。

關鍵詞：草原生態(tài)補獎政策;政策認知;政策評價;SEM模型

中圖分類號：F304.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2019）05-0088-10

引 言

草原具有重要的生態(tài)價值和經濟價值。近年來，由于人類活動與氣候變化的影響，我國大部分草原出現不同程度退化，草地生產力下降會對生態(tài)環(huán)境產生不良影響，更威脅到我國生態(tài)安全。我國于2011年起實施草原生態(tài)補獎政策，該政策是迄今為止我國最大的草原生態(tài)系統服務項目，旨在保護草原，保障牲畜產品供應，增加牧民收入。草原生態(tài)補獎政策采取禁牧和草畜平衡措施，其中禁牧措施指牧戶在中度以上退化草原禁止放牧，草畜平衡措施是牧戶在禁牧區(qū)以外草原按核定載畜量生產。雖然牧戶會得到禁牧補貼與草畜平衡獎勵，但由于牧戶是畜牧業(yè)生產直接決策者，他們的認知態(tài)度是其能否自覺遵守政策規(guī)定的重要前提[1]，直接影響草原生態(tài)補獎政策的實施效果與可持續(xù)性。牧區(qū)牧戶對草原生態(tài)補獎政策認知情況如何？對該政策的評價如何？草原生態(tài)補獎政策認知是否會影響草原生態(tài)補獎政策評價？這些問題亟待深思解決。

一、相關文獻述評

草原生態(tài)補獎政策是于2011年落地，研究焦點于2013年形成。對于草原生態(tài)補獎政策的研究，早期文獻主要集中于分析政策實施中存在的問題[2]，研究方法多采用定性方法。隨著政策實施的推移，尤其在2015年草原生態(tài)補獎政策第一周期結束后，研究焦點轉變至政策實施效果評價與影響。關于草原生態(tài)補獎政策實施效果與影響，現有文獻主要從考察牧戶草原生態(tài)補獎政策滿意度[3]，建立綜合評價體系評估政策績效[4-5]，定量測度政策對收入、生計與生產影響[6-9]，研究方法從單一定性方法向多元定量方法轉變，研究成果呈現多元化、多視角、深層次特點。

（一）草原生態(tài)補獎政策認知與評價的測度

牧戶對草原生態(tài)補獎政策認知是對政策相關內容形成的概念與知覺，是對政策相關信息進行判斷的過程。相關研究顯示，政策認知度隨著政策實施時間而逐步提升[10]，但不同地區(qū)的牧戶對政策認知程度差異較大[11-13]，這主要是由于各地政策實施時間差異造成[12]。關于草原生態(tài)補獎政策認知度低的原因，陳海燕等[12]認為主要原因是草原生態(tài)補獎政策實施有條件限制，且惠及對象年齡偏大、受教育程度較低，存在語言溝通障礙。測度草原補獎政策認知有兩種思路：一是將牧戶對政策的了解程度作為政策認知程度[12，14];二是將政策認知作為潛變量，用兩個以上顯變量來綜合表示牧戶認知程度[15-16]。

牧戶對草原生態(tài)補獎政策評價是在生態(tài)觀和價值觀基礎上對政策的主觀傾向，是對政策實施效果的評價，現有文獻主要用牧戶滿意度表征政策評價，而牧戶滿意度多采用李克特量表測度。研究顯示，牧戶對政策評價存在差異：陳海燕等研究表明牧戶對草畜平衡獎勵的滿意率為86.44%，對禁牧補助滿意率為75.38%[12];李玉新等研究顯示牧戶對該政策不滿意比例為31%[13];Yin Y等的研究表明牧戶家庭對草原生態(tài)補獎政策持積極態(tài)度[10]，而Zhang J等觀點相反，認為牧戶對草原生態(tài)保護政策存在負面情緒[4]。蘇珊等發(fā)現，自由放牧區(qū)內農牧民對政策的認同度較高，半農半牧區(qū)和舍飼養(yǎng)殖區(qū)農牧民對政策的認知水平偏低[11];另有研究表明禁牧區(qū)農牧戶草原生態(tài)補獎政策滿意度高于草畜平衡區(qū)[17]。

（二）草原生態(tài)補獎政策認知與評價的影響因素分析

關于草原生態(tài)補獎政策認知影響因素的文獻較少。王建兵等采用灰色關聯度分析，研究發(fā)現牧民的政策認知，受文化程度、家庭收入水平、個人外出打工情況等多種因素的交互影響[18]。關于草原生態(tài)補獎政策評價影響因素的研究多采用離散選擇模型：周升強等運用有序Probit模型，分析發(fā)現草原生態(tài)補獎政策認知對政策滿意度有顯著影響，補獎補貼及時性、成本彌補效果、禁牧區(qū)政府監(jiān)管力度對政策滿意度有顯著影響[17]。胡振通等運用多元有序Logit 模型分析發(fā)現牧民民族、是否村干部、家庭收入、資金及時發(fā)放與否對牧戶政策滿意度呈正向影響[19]。李玉新等運用多元有序Logit分析發(fā)現，補獎金額、草料支出、補獎標準和發(fā)放評價對政策滿意度影響顯著[13]。Zhang J 等采用結構方程分析草原生態(tài)補獎政策對牧戶滿意度影響，分析顯示補獎補貼對滿意度的直接效應呈負向顯著[3]。

以上分析表明，草原生態(tài)補獎政策認知與政策評價均受相關因素影響，本文將從這兩方面進行聯系性研究。與以往文獻不同，本文認為政策認知與政策評價是牧戶主觀感知，將政策認知潛變量用政策內容認知與執(zhí)行認知表達，將政策評價潛變量用生態(tài)效果評價和生計效果評價表達。根據理性行為理論，主觀認識與態(tài)度間存在相應關系，較高的政策認知水平是人們理性地評價政策、進行政治參與的知識基礎[20]。同時，牧戶政策認知是能否自覺遵守政策規(guī)定的重要前提[1]，也是決定牧戶評價的重要參考，只有了解政策認知與政策評價的相應關系，才能更好地改善草原生態(tài)補獎政策效果?；诖?，本文在借鑒已有研究基礎上，利用結構方程模型探求草原生態(tài)補獎政策認知對政策評價的影響，以期為草原生態(tài)補獎政策后續(xù)實施提供參考。

二、理論分析與研究假設

社會認知理論（social cognitive theory）為理解影響人類思想、情感和行為的心理社會機制提供了框架[15]。社會認知理論認為，在社會學習過程中個體行為、認知和環(huán)境三者彼此聯結，互為因果[16]。預期結果和自我效能信念是社會認知理論的兩個關鍵組成變量：預期結果是對特定行為可能后果的判斷或信念;自我效能是個體對自己能否在一定水平上完成某一活動所有能力的判斷、信念或主題自我把握與態(tài)度[21]。雖然行為是外部環(huán)境和內部環(huán)境共同決定，但認知卻起到主導作用，而認知的核心成分就是自我效能[22]。自我效能是行為改變的最重要的先決條件，它可以在認知和個體行為之間起作用[14]。

牧戶對草原生態(tài)補獎政策的認知與評價是政策響應的一種。政策認知是人們對政策過程和政策系統功能、作用、結構、關系等的認知[23]，政策評價是人們對政策實施效果的判斷。當草原生態(tài)補獎政策實施后，牧戶會對政策本身及執(zhí)行狀況形成自我認知，在這一認知過程中，牧戶會根據政策認知形成是否遵守草原補獎政策的判斷（自我效能），并形成草原生態(tài)補獎政策影響預期（結果預期），從而產生響應草原補獎政策的一系列行為。因此，社會認知理論被應用于此來解釋牧戶對草原生態(tài)補獎政策的響應。在本文中，自我效能是指牧戶遵守草原生態(tài)補獎政策的判斷，認知是牧戶對草原生態(tài)補獎政策的構建與執(zhí)行的認識看法，結果預期是牧戶對草原生態(tài)補獎政策實施的評價。Bandura認為，預期是認知和行為的中介[21]。結合以上心理活動發(fā)生的順序，本文認為認知會對預期產生影響，即草原生態(tài)補獎政策認知會影響牧戶對政策的評價，同時預期和認知會對行為產生影響。因此，牧戶對草原生態(tài)補獎政策的認知不僅會影響對政策的評價，還會對牧戶后續(xù)政策響應行為產生影響。

根據社會認知理論，在草原補獎政策構建到執(zhí)行這一過程，牧戶心理過程是：“形成政策認知—產生結果預期—產生行為”。在這一過程中，政策認知先于政策評價產生。由于牧戶政策感知是自身形成[24]，而牧戶政策評價則受到牧戶感知、政策期望、受教育程度、地區(qū)、補貼金額等多種因素影響[3，13，25]。因此，將牧戶政策感知作為外生潛變量，牧戶對政策的評價作為內生潛變量。通常，當牧戶政策感知程度越高，對政策評價越高。因此，本文構建如下假設：

H1：政策內容認知程度越高，政策生態(tài)效果評價越好

政策內容認知是牧戶對草原補獎政策內容的了解程度。當牧戶對草原補獎政策種類、對草畜平衡獎勵和超載過牧處罰了解越清晰，越傾向于遵守政策。當牧戶遵守政策比例越高，草場超載過牧概率越小，草原生態(tài)補獎政策對草原生態(tài)改善的效果就越好。

H2：政策內容認知程度越高，政策生計效果評價越好

草原生態(tài)補獎政策實施后，剩余勞動力逐步從牧業(yè)中轉移到其他產業(yè)。在牧牧戶主要生計來源為畜牧業(yè)收入、打工收入與補獎補貼。當牧戶對草原補獎政策構建內容了解越清晰，對自身生計狀況判斷越準確，對政策生計效果評價就越好。

H3：政策執(zhí)行認知程度越高，政策生態(tài)效果評價越好

Braithwaite等人在《信任與治理》一書中提及：“一個有效的民主社會取決于公民對政府的信任，而信任對于取決于公眾行為反應的各種公共政策的成功至關重要”[26]。當某一政策專注于公民參與，信息公開程度高可以增加公眾信任[27]。當牧戶在草原補獎政策執(zhí)行中感到公平性和透明性越高，對相關政府人員越信任，其超載過牧及偷牧行為發(fā)生概率越小，實施草原生態(tài)保護概率越高，對政策生態(tài)效果評價就越好。

H4：政策執(zhí)行認知程度越高，政策生計效果評價越好

當牧戶對政府工作人員越信任，補獎補貼發(fā)放程序及超載過牧處理越透明、公平，牧戶對政府的信任感和安全感越強，對草原補獎政策的認同度就越高，進而對政策降低生計風險能力、生計保障能力與生產條件改善能力的效果評價就越高。

三、數據來源、模型構建與樣本特征分析

（一）數據來源

研究用數據來自于2016年9月對青海省牧區(qū)455戶牧戶的調查。樣本采用分層隨機抽樣方式，分別抽取環(huán)湖區(qū)和青南區(qū)的牧業(yè)縣作為調研樣地。數據收集采用參與式半結構訪談法對牧戶戶主（家庭決策者）進行一對一直接訪談。本次調研共發(fā)放問卷500份，回收有效問卷445份，有效回收率為89%。調研內容主要根據牧戶對草原生態(tài)補獎政策的認知與評價4個潛變量，設計了14個觀測變量，變量賦值均為1～5。

（二）結構方程模型構建

牧戶對草原生態(tài)補獎政策的認知與評價是對政策相關信息的解讀與理解，是牧戶自身感知與態(tài)度的心理過程，因此不能被直接觀測，需借助顯變量進行測量。而結構方程可以較好地考察潛變量之間的關系，它能同時處理多個因變量，允許自變量和因變量含測量誤差[28]。因此，本文采用結構方程模型開展牧戶對草原補獎政策的認知與評價研究。

1.政策認知變量選擇。公共政策程序是指政策制定、執(zhí)行、評價與終止的全過程[29]，而政策認知指人們對國家政策知曉與認識的程度。根據這一邏輯，牧戶對草原生態(tài)補獎政策的認知應包括政策內容認知和政策執(zhí)行認知。（1）政策內容認知。政策構建中的問題應包括情境問題與元問題[30]。因此本文測度政策內容認知是從牧戶對政策種類的了解、對補獎補貼的了解、對超載過牧懲罰措施與草畜平衡獎勵的了解3個面開展。（2）政策執(zhí)行認知。草原生態(tài)補獎政策制定采取了“自上而下”途徑，即中央制定政策地方逐級實施，而政策執(zhí)行力度決定著政策執(zhí)行成功的可能性[31]。本文借鑒劉祥琪等程序公平對征地滿意度的影響邏輯[32]，將程序公平納入政策執(zhí)行認知。因此，從牧戶對相關政府人員信任程度的認知、對程序公平的認知與政策執(zhí)行透明程度的認知來測度政策執(zhí)行的有效程度。

2.政策評價變量選擇。草原生態(tài)補獎政策目標是“兩促一保”，即保護草原生態(tài)環(huán)境，促進畜牧業(yè)發(fā)展和牧民增收。由于牧戶處于微觀視角，對畜牧業(yè)發(fā)展沒有直觀體會，而對畜牧業(yè)生計感知明確。因此，本文將政策評價分為生態(tài)效果評價和生計效果評價。吳比等認為，農民政策滿意度是評價政策執(zhí)行效果的重要維度，本文亦采用牧戶滿意度評價草原生態(tài)補獎政策效果[33]。（1）生態(tài)效果評價。實施草原生態(tài)補獎政策的主要目標是改善草原生態(tài)，防止草地退化。本文借鑒草業(yè)科學中草原生態(tài)評價指標，從產草量、草原風沙、牧草高度、植被種類、蟲鼠害角度，測度牧戶對政策生態(tài)改善效果的直觀感受。（2）生計效果評價。在草原生態(tài)補獎政策實施前后，牧戶對生計變化感知明顯。本文將考量草原生態(tài)補獎政策對牧戶收入、生計資本改善和生計風險降低的影響。因此，對牧戶生計效果評價將采用3個指標：對收入保障的評價、對生產條件改善的評價與對降低生計風險的評價。

3.政策認知影響政策評價的理論模型構建。牧戶政策認知與政策評價是潛變量，而結構方程模型對解釋潛變量間關系具有獨特優(yōu)勢。結構方程在建模中包括2個部分：結構模型與測量模型。結構模型用以反映潛變量之間的因果關系，測量模型用以反映潛變量與可觀測變量之間的關系。基于以上假設與觀測變量選擇，本文構建以下結構方程模型：

總體來看，樣本選擇基本符合青海省第三次農業(yè)普查牧區(qū)勞動力人口分布特點。牧戶政策認知與政策評價特征見表2。牧戶政策認知表明：政策內容認知中，牧戶對政策獎懲規(guī)定的了解程度低于對補獎補貼資金發(fā)放程序的了解。政策執(zhí)行認知中，透明度認知與信任程度認知得分相近，但均低于公平性認知。以上說明，牧戶對草原生態(tài)補獎政策種類認知較清晰，認為草原生態(tài)補獎政策執(zhí)行較公平，但對政策獎懲規(guī)定的了解不夠，對相關人員信任程度不高，認為政策執(zhí)行不夠透明。牧戶政策評價分為生態(tài)效果評價和生計效果評價。描述性統計表明：在政策生態(tài)效果評價中，牧戶認為草原生態(tài)補獎政策對牧草增產作用較顯著，但對防治鼠害作用不大。在政策生計效果評價中，牧戶認為草原生態(tài)補獎政策對牧業(yè)生產條件改善作用較明顯，對降低生計風險作用不太大。以上說明，牧戶對草原生態(tài)補獎政策效果基本滿意，認為草原生態(tài)補獎政策對改善生態(tài)效果和生計效果有積極意義。

四、實證分析

（一）信度與效度分析

為驗證指標選取的有效性與調查過程的無偏性，使用SPSS22.0對問卷進行信度和效度檢驗。信度是指測量結果具有一致性和穩(wěn)定性的程度，問卷信度分析采用Cronbachs Alpha系數判斷。結果顯示，問卷整體Cronbachs Alpha系數為0.821;政策內容認知、政策執(zhí)行認知、生態(tài)效果評價、生計效果評價Cronbachs Alpha系數均高于0.80，說明問卷設計較合理。問卷效度是指測量工具可以正確反映測量程度的特征，有內容效度、標準效度和結構效度3種類型[34]。為了判斷文中測量工具的內容能夠推論理論模型的程度，本文利用驗證性因子分析來考評問卷的結構效度（見表3）。結果顯示，在1%的顯著性水平上，問卷整體KMO值為0.789，Bartlett球形檢驗的卡方值為3 294.792，各觀測變量的因子載荷除X13外均大于0.6，說明問卷結構效度良好。

（二）模型檢驗與修正

運用Amos22.0，利用極大似然估計對模型1進行參數估計和模型修正，得到政策內容認知、政策執(zhí)行認知對政策生態(tài)效果評價、政策生計效果評價影響的分析結果，見圖1。

（三）模型整體適配度檢驗

為了檢驗調研數據與理論模型是否適配或契合，運用Amos22.0對模型1、模型2進行整體適配度檢驗。在估計過程中，假設模型隱含的協方差矩陣與樣本協方差矩陣越接近，表示被估模型的適配度越佳[39]。檢驗結果顯示，模型2的簡約適配度指標、絕對適配度指標與增值適配度指標均優(yōu)于模型1，說明調研數據更契合模型2。

（四） 實證結果分析

修正模型的估計結果顯示（表5）：政策內容認知和政策執(zhí)行認知對政策生態(tài)效果評價的影響均在1%的水平上顯著，表明牧戶政策內容認知、牧戶政策執(zhí)行認知對政策生態(tài)效果評價有顯著的正向影響，驗證了假設H1與H2;牧戶政策內容認知和政策執(zhí)行認知對政策生計效果評價的影響均達到了1%的顯著水平，說明牧戶政策內容認知和牧戶政策執(zhí)行認知對政策生計效果評價有顯著的正向影響，從而驗證了假設H3與H4。

由于潛變量測量單位不同，非標準化路徑系數無法直接比較。因此，采用標準化路徑系數（載荷系數）標準化系數是將各變量原始分數轉換為Z分數后得到的估計結果，用以衡量變量間的相對變化水平。，直接比較不同變量影響作用的大小。結果表明：（1）政策內容認知對政策生計效果評價的影響程度（0.211）大于對生態(tài)效果評價的影響程度（0.175）。即當牧戶政策構建提升1個單位，政策生態(tài)效果評價將提高0.175個單位，政策生計效果評價將提高0.211個單位。（2）政策執(zhí)行認知對生態(tài)效果評價的影響（0.283）大于其對生計效果評價的影響（0.18）。當牧戶政策認知提升1個單位，牧戶對草原生態(tài)補獎政策的生態(tài)效果評價將提升0.283個單位，牧戶對該政策的生計效果評價將提升0.18個單位?？赡茉蚴?，在草原補獎政策的執(zhí)行中，當牧戶對政府人員感覺越信任，對政策執(zhí)行感知越公平越透明時，越會遵守草原補獎政策，減少違規(guī)行為，從而發(fā)揮政策對草原的保護力度。（3）政策內容認知路徑顯示：政策獎懲認知載荷最?。?.719），政策種類認知載荷最大（0.851），其次是政策補貼認知（0.862），說明牧戶對政策種類了解程度對政策內容認知解釋能力最強。政策執(zhí)行認知路徑顯示：公平性認知載荷最?。?.69），信任認知載荷最大（0.888），其次是政策透明認知（0.822），說明政府人員信任評價對政策執(zhí)行認知解釋能力最強。

五、結論與啟示

草原生態(tài)補獎政策是目前最大的草原生態(tài)補償政策，對我國生態(tài)安全至關重要。然而，伴隨草原生態(tài)補獎政策的實施，牧戶經濟利益與草原生態(tài)保護矛盾凸顯，牧區(qū)傳統的生計策略受到了挑戰(zhàn)。作為牧業(yè)生產的實踐者與政策的實施對象，牧戶經濟利益與主觀感受是草原生態(tài)補獎政策順利執(zhí)行的基礎。只有確實讓牧戶感受到政策帶來的生態(tài)改善與生計保障，才能使牧區(qū)群眾遵從政策規(guī)則。本文通過分析牧戶政策認知對政策評價的影響，得出以下結論：（1）政策內容認知正向影響政策評價。這表明，當牧戶對草原生態(tài)補獎政策種類了解越清晰，對超載過牧處罰和草畜平衡獎勵措施了解程度越高、對補獎補貼發(fā)放程度及金額了解越深入，越傾向于遵守政策規(guī)則，對政策效果評價就越高。（2）政策執(zhí)行認知正向影響政策評價。這表明，當牧戶對政策執(zhí)行者的信任程度越高、對政策執(zhí)行程序的公平性和透明程度的感知程度越高，則牧戶對草原生態(tài)補獎政策的生態(tài)效果與生計效果評價就越高。（3）政策執(zhí)行認知對生態(tài)效果評價的影響作用大于政策內容認知。這表明，牧戶對政策執(zhí)行者的信任程度、對政策執(zhí)行過程中的公平性和透明性的感知，可影響牧戶對是否遵守草原生態(tài)補獎政策的判斷。

基于結論，本文得出以下政策啟示：（1）地方政府應加大草原生態(tài)補獎政策宣傳力度。關于草原生態(tài)補獎政策宣傳內容，當地政府應強調超載過牧危害與處罰、草原生態(tài)補獎政策內容，普及政策獎勵與補貼領取知識，通過宣傳工作，提升牧戶政策內容認知。宣傳可采取微信平臺、手機短信、培訓與講座、宣傳手冊等多種形式。另外，青海省牧區(qū)牧戶多使用藏語，應以藏漢雙語作為信息傳播語言，以提高政策宣傳效率。（2） 村鎮(zhèn)兩級是政策執(zhí)行的直接推動者，也是政策效果自下而上反饋的第一個環(huán)節(jié)[40]，應加強牧區(qū)村干部教育與管理，積極提高村干部政策水平，規(guī)范補獎資金的發(fā)放管理，吸收辦事公正的村集體成員，通過樹立政府良好形象，提升牧戶對政策執(zhí)行人員的信任度，從而促進草原生態(tài)補獎政策滿意度的提升。（3）地方政府應提升行政過程的透明性與公平性，可設立相應監(jiān)管機制，在處理違規(guī)放牧事件和發(fā)放補獎補貼時做到公平對待、透明處理，通過提升牧民公平感知與信任感知來促進草原生態(tài)補獎政策有效實施。

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