王小潔 孫國峰

摘 ? ? ?要： 發(fā)軔于浙江省長興縣的河長制，歷經(jīng)個別首創(chuàng)、局部擴散、全面推行三個階段，在取得顯著環(huán)境效益、經(jīng)濟效益、社會效益的同時，各參與主體也面臨諸多困境。本文在梳理網(wǎng)絡(luò)治理理論、河湖水資源網(wǎng)絡(luò)治理主體、河湖水資源網(wǎng)絡(luò)治理機制等相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，通過分析當(dāng)前河長制實施過程中政府、企業(yè)、社會組織、公眾遇到的諸多問題，提出了建構(gòu)河長制網(wǎng)絡(luò)治理機制的設(shè)想?？梢哉f，河長制網(wǎng)絡(luò)治理機制既是加強河湖管護的重要途徑，也是實現(xiàn)河湖長效治理的關(guān)鍵。

關(guān) ?鍵 ?詞：河長制;河湖管護;河湖水資源管理;網(wǎng)絡(luò)治理理論;網(wǎng)絡(luò)治理機制

中圖分類號：TV213.4 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2019）10-0086-10

收稿日期：2019-04-22

作者簡介：王小潔（1993—），女，福建寧德人，福州大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為理論經(jīng)濟、公共資源和公共政策;孫國峰（1969—），男，甘肅通渭人，福州大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)博士，浙江大學(xué)、蘭州大學(xué)博士后，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向為理論經(jīng)濟、轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟、土地制度、公共資源和公共政策。

水資源是可再生資源，但水資源的補給卻受到特定時間和空間的限制。淡水資源包括地表水、地下水和海水淡化，其中，與人類生產(chǎn)和生活密切相關(guān)的地表水主要包括河流湖泊以及濕地沼澤（以下統(tǒng)稱為河湖水資源）。近年來，由于人口不斷增長、經(jīng)濟發(fā)展加速、消費模式轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致水資源供需矛盾尖銳、水污染持續(xù)加劇、水生態(tài)惡化，世界各地水資源危機頻發(fā)，如美國“弗林特水危機”、新西蘭用水短缺危機、印度尼西亞雅加達(dá)洪水泛濫危機等。我國雖然水系發(fā)達(dá)、河湖眾多，卻需要以占全球6%的淡水資源滿足占全球約22%人口的生產(chǎn)生活用水。在人均水資源供應(yīng)不足的情況下，我國的用水總量因受到傳統(tǒng)“三高模式”的影響而不斷飆升，河湖水資源遭受的破壞日趨嚴(yán)重。面對河湖開發(fā)與管護這一現(xiàn)實矛盾，探索新的河湖水資源管理制度就成為緊迫任務(wù)。

2012年，黨的十八大明確提出我國要大力推進生態(tài)文明建設(shè)。將水生態(tài)文明作為生態(tài)文明的重要組成部分納入了生態(tài)文明建設(shè)的藍(lán)圖中，確立了人與水和諧共生的科學(xué)發(fā)展道路。為實現(xiàn)對河湖的長效管護，一方面，國家水利部明確了“管水”與“治水”兩手抓的指導(dǎo)方針;另一方面，通過實施一系列戰(zhàn)略決策改善河湖水資源現(xiàn)狀，如實施河湖水系連通戰(zhàn)略，改善水資源時空分布不均的現(xiàn)狀，提升水資源統(tǒng)籌調(diào)配、防止水旱災(zāi)害、引排自如的能力，對用水總量加強管理，不斷提升其效用，實施了最嚴(yán)格的水資源管理制度，等等。河湖水系連通戰(zhàn)略與最嚴(yán)格的水資源管理制度從“工程建設(shè)”和“制度管理”兩方面解決了河湖水資源管護問題，使河湖水系連通有所加強，污染、浪費、超采等現(xiàn)象在一定程度上得以控制。但由于“多龍治水”問題并未得到徹底解決，在河湖管護中，各部門相互推諉、責(zé)任界定不清、協(xié)同合作能力不強、監(jiān)管措施不嚴(yán)等使得政策收效還遠(yuǎn)不如預(yù)期。2016年12月11日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》），由此各地陸續(xù)開展了河長制探索與實踐并取得了一定的成效，但河長制在實踐中也面臨著諸多不可避免的現(xiàn)實困境。政府、企業(yè)、社會組織、公眾在河湖管護中的參與程度參差不齊，現(xiàn)行的河長制能否實現(xiàn)長效治理的疑慮日漸增多。河湖水資源作為典型的“準(zhǔn)公共物品”，僅依靠單一治理主體很難實現(xiàn)長效管護。因此，以多元主體參與、共同價值鏈接為紐帶和以合作伙伴關(guān)系為合作形式的網(wǎng)絡(luò)治理機制成為提升河湖管護能力的必然選擇。

一、相關(guān)研究文獻(xiàn)回顧

通過閱讀國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)，將網(wǎng)絡(luò)治理理論應(yīng)用于水資源管理已較為普遍，而將其與河長制相結(jié)合的研究卻較為少見，并且國外關(guān)于“河長制網(wǎng)絡(luò)治理機制”這一提法較少，較為普遍的是“網(wǎng)絡(luò)化水資源管理模式”“流域網(wǎng)絡(luò)治理機制”等，但其實質(zhì)都是借助網(wǎng)絡(luò)治理理論改善河湖水生態(tài)環(huán)境的治理機制，也是河湖水資源管理的深化模式。國內(nèi)外學(xué)者的研究成果主要聚焦以下幾個方面：

（一） 對網(wǎng)絡(luò)治理理論的相關(guān)研究

網(wǎng)絡(luò)治理最早發(fā)源于企業(yè)管理中對組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的探索，網(wǎng)絡(luò)治理理論是組織治理方式的一種基本理論和基本模式。鮑威爾（1990）從組織網(wǎng)絡(luò)的角度出發(fā)，最早提出將網(wǎng)絡(luò)看成獨立于市場或者企業(yè)的交易模式。[1]基于此，拉爾森（1993）提出了著名的“握手觀點”——利用網(wǎng)絡(luò)模式促進科層制與市場機制合作，[2]這一觀點使“網(wǎng)絡(luò)治理”作為一種新型治理模式迅速出現(xiàn)在大眾視野。斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·艾格斯（2008）將網(wǎng)絡(luò)治理視為政府、市場、組織群體共存的管理結(jié)構(gòu)，認(rèn)為其是未來政府治理的發(fā)展趨勢。[3]陳振明（2003）認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)治理理論在公共管理中的應(yīng)用體現(xiàn)在政府部門與其他公共行動主體為了實現(xiàn)公共利益而建立的相互協(xié)作關(guān)系上。[4]鄞益奮（2007）認(rèn)為，在傳統(tǒng)的公共行政學(xué)研究中，政府體系占主導(dǎo)，這種體系中的管理主體較為單一，主體間的關(guān)系相對簡單;但在新興的網(wǎng)絡(luò)治理研究范疇中，政府只是眾多網(wǎng)絡(luò)主體中的一員，網(wǎng)絡(luò)主體變得愈加多元化。[5]

（二）對網(wǎng)絡(luò)治理主體的相關(guān)研究

網(wǎng)絡(luò)治理理論認(rèn)為，獨立個體通過占有資源、憑借一己之力解決所有問題是不切實際的，由于現(xiàn)實中各主體的聯(lián)系具有普遍性，因此，各主體間的相互協(xié)調(diào)、交流合作、信息互通可以實現(xiàn)資源的有效利用。當(dāng)前，在公共資源管理中，解決政府失靈和市場失靈問題需要來自不同主體、不同組織的共同努力。針對科層制治理模式存在的弊端，羅茨（1997）、馬什（1998）、哈特利（2007）等人認(rèn)為，在網(wǎng)絡(luò)治理模式中，公共、私人代理者具有獨立于國家的自主能動性，這些代理者通過溝通與互動，搭建合作平臺，構(gòu)建共識橋梁，避免了傳統(tǒng)公共行政管理模式的僵化。[6][7][8]懷特洛（2003）在環(huán)境問題的治理監(jiān)管中也強調(diào)公眾、政府、民間機構(gòu)等不同主體間互動的有益性和有效性。[9]在我國的河湖水資源管理中，政府一直是主導(dǎo)角色。肖建華（2012）認(rèn)為，由于社會組織參與力度不足，反而會導(dǎo)致政府的力不從心。[10]范倉海與周麗菁（2015）認(rèn)為，由各級政府、社會組織、社區(qū)公眾等多元主體組成的網(wǎng)絡(luò)決策系統(tǒng)在解決水資源管護問題方面更有效。[11]因此，國內(nèi)外學(xué)者都強調(diào)有效解決河湖水資源管理問題的重要出路在于與社會組織、社區(qū)部門、社會公眾等多元主體通過彼此協(xié)調(diào)、共同合作、信息互換與共享，方能實現(xiàn)共同的治理目標(biāo)。

（三）對網(wǎng)絡(luò)治理機制的相關(guān)研究

埃莉諾·奧斯特羅姆（2000）認(rèn)為，恰當(dāng)?shù)闹贫劝才?、可以信賴的?guī)章以及組織成員間的相互監(jiān)督是建構(gòu)水資源治理機制的重要組成部分，通過各主體的自覺參與不僅能夠減少“搭便車”行為，也可以實現(xiàn)決策民主化、合理化。[12]這為網(wǎng)絡(luò)治理機制的構(gòu)建提供了重要參考。首先，各主體間的信任是網(wǎng)絡(luò)治理的前提;其次，結(jié)構(gòu)優(yōu)化是網(wǎng)絡(luò)治理高效率的條件;再次，在協(xié)調(diào)各主體間利益矛盾點的同時要維護網(wǎng)絡(luò)治理機制的有效運轉(zhuǎn)。通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)筆者認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)治理機制主要包含整合、信任、協(xié)調(diào)和維護四個方面。正如庫伊曼和范·弗利埃特（1999）認(rèn)為的那樣，整合機制體現(xiàn)了政府在網(wǎng)絡(luò)治理中通過“解構(gòu)”與“重建”，施加影響和規(guī)定取向，最終高效率地實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。[13]唐兵（2013）認(rèn)為，公共資源治理中由資源、權(quán)力、組織整合構(gòu)成的整合機制能夠減少網(wǎng)絡(luò)治理中的不確定性以實現(xiàn)良好的整體效應(yīng)。[14]信任機制作為一種聯(lián)系紐帶在網(wǎng)絡(luò)治理機制中發(fā)揮著保持各主體平衡協(xié)作關(guān)系的作用。在弗朗西斯·福山（1999）看來，信任取決于宗教、習(xí)俗等文化資源，社會所有成員都應(yīng)遵守這一規(guī)范。[15]什托姆普卡（2005）則認(rèn)為，信任作為合作的強烈粘合劑可以催生成功，但與之相反的是信任的缺失則會直接導(dǎo)致聯(lián)盟關(guān)系的崩盤，各主體間的合作也會以失敗告終。[16]協(xié)調(diào)機制特別強調(diào)網(wǎng)絡(luò)治理作為一個涉及眾多主體的集體行動，不僅要協(xié)調(diào)好網(wǎng)絡(luò)各主體間的關(guān)系，還要在合作中充分發(fā)揮談判和協(xié)商的作用，以達(dá)到共同治理的目標(biāo)。達(dá)爾和林德布洛姆（1997）創(chuàng)造性地提出了民主代表、官僚組織、價格機制和行動者協(xié)調(diào)這四種協(xié)調(diào)形式。[17]網(wǎng)絡(luò)治理機制的長效與穩(wěn)定有賴于維護機制作保障。林璐（2015）認(rèn)為，維護機制包括激勵機制與監(jiān)督機制。[18]

（四）相關(guān)研究文獻(xiàn)評述

發(fā)源于企業(yè)管理的網(wǎng)絡(luò)治理理論為解決河湖水資源管理這一公共資源管理問題提出了新思路。國內(nèi)外研究表明，網(wǎng)絡(luò)治理對于解決科層制與市場機制存在的弊端具有積極意義。其強調(diào)將政府部分非核心功能轉(zhuǎn)讓給其他治理主體，以實現(xiàn)公共資源的有效利用以及公共服務(wù)質(zhì)量的提升。為避免河湖水資源治理失效，應(yīng)充分發(fā)揮多元主體在整合、信任、協(xié)調(diào)、維護四種機制中的作用。其中，整合機制強調(diào)政府在網(wǎng)絡(luò)治理中要施加影響和規(guī)定取向，目的是防止因網(wǎng)絡(luò)治理目標(biāo)不明確而導(dǎo)致合作失效;信任機制的構(gòu)建可以從正式制度與非正式制度兩方面著手，使其在網(wǎng)絡(luò)治理機制中發(fā)揮聯(lián)系紐帶作用;協(xié)調(diào)機制的關(guān)鍵在于各網(wǎng)絡(luò)主體間的交互方式和溝通的有效性;維護機制能夠降低治理過程中的機會主義和道德風(fēng)險，主要是通過達(dá)成集體意志、強化文化整合等方式進行。根據(jù)目前我國的相關(guān)研究可以發(fā)現(xiàn)兩個問題：一是將網(wǎng)絡(luò)治理應(yīng)用于河湖水資源管理的機制來自西方，本土化的創(chuàng)新程度不高;二是網(wǎng)絡(luò)治理機制仍未形成理論范式，在總結(jié)部分多是“應(yīng)然”性建議，因此，相關(guān)研究有待深入。基于以上分析，河湖水資源管理的新趨向比較明顯，即朝著“多元主體、合作網(wǎng)絡(luò)”的方向邁進。這既為河長制的全面推行奠定了良好的理論基礎(chǔ)，也為實現(xiàn)河湖水資源長效管護提供了幫助。

二、河長制實施過程中不同主體面臨的困境

我國河長制發(fā)展至今經(jīng)歷了三個階段：一是個別首創(chuàng)階段。河長制肇始于浙江省的一座“山水縣市”——長興縣。2007年春夏，太湖流域爆發(fā)的大面積嚴(yán)重的太湖水體富營養(yǎng)化危機使得江蘇省無錫市成為全社會關(guān)注的焦點。在嚴(yán)峻的水危機與社會各界輿論壓力下，無錫市采取緊急措施，嘗試在河湖水資源治理機制上進行創(chuàng)新，河長制由此在無錫市正式出臺。二是局部擴散階段。河長制在短短幾年內(nèi)治水成效明顯，福建省、江西省、北京市等八個省市迅速跟進，先后在各自管轄區(qū)域內(nèi)全面實施河長制。三是全面推行階段?！兑庖姟返某雠_，意味著河長制已上升為全國性河湖水資源治理方略并且朝著常規(guī)化的發(fā)展方向邁進。

河長制能夠從個別首創(chuàng)上升為全國性河湖水資源治水方略，得益于河長制成效明顯。首先，河長制在改善河湖水環(huán)境方面效果顯著;其次，河長制助推了河湖水資源治理經(jīng)濟效益的提升;再次，河長制使得河湖水資源治理的社會效益有所提高。 河長制參與主體包括政府、企業(yè)、社會組織和公眾。但就目前河長制實施情況來看，政府在河長制的推行、執(zhí)行、監(jiān)督以及管理中起著絕對的主導(dǎo)作用;企業(yè)面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，而水權(quán)交易市場不完善和高額技術(shù)成本等都在阻礙河長制的推行;社會組織因外部制約與發(fā)展“內(nèi)虛”所能發(fā)揮的支持作用微弱;公眾作為河湖水資源受損的直接承受者和河長制最直接的受益人，顯然還沒有保護河湖水資源的主人翁意識。由于各主體之間的不協(xié)調(diào)所導(dǎo)致的權(quán)責(zé)配置困境、市場交易困境、參與治理困境等都限制了河長制作用的有效發(fā)揮（見圖1）。

（一）政府面臨的困境

河長制誕生于河湖水污染危機中，政府的強力推動促使河長制在短期內(nèi)成效明顯，但政府在河湖管護中仍然面臨諸多困境。一方面，河長制在政府強力推動下獲得了短期河湖水資源治理的經(jīng)濟和社會效益;另一方面，河長制存在對行政權(quán)威過度依賴的缺陷。具體包括以下幾個方面：一是委托代理困境。委托代理關(guān)系最初來自市場交易，但建立在合同契約上的合作常因信息不對稱而產(chǎn)生交易風(fēng)險。河長制中委托代理困境的出現(xiàn)是由于政府官員作為“理性人”對于個人政績這一利己目標(biāo)的追逐違背了公眾對于良好河湖生態(tài)這一公共利益的需求，這就導(dǎo)致了行政管理成本高昂和資源低效配置。在信息不對稱和資源不平衡的情況下，政府官員容易采取逆向選擇行為。二是組織機構(gòu)困境。河長制辦公室作為非常設(shè)機構(gòu)，其工作人員多從水利系統(tǒng)內(nèi)部抽調(diào)，缺乏專職人員。若將河長制辦公室定位為常設(shè)機構(gòu)，除了抽調(diào)水利系統(tǒng)相關(guān)在編人員外，還應(yīng)涉及水資源管理部門之間如何進行協(xié)調(diào)的問題。河長制的組織體系衍生自現(xiàn)有的行政體制，“河長”目前還未納入行政序列中，河長制組織體系如何與現(xiàn)有機制融合，河長制如何與常規(guī)河湖水資源管理之間實現(xiàn)有效銜接，對此，肖顯靜從政府定位出發(fā)，認(rèn)為河長制是有效但并非長效的制度設(shè)置。[19]因此，河長制如何發(fā)揮長效作用，需要理順河長制與常規(guī)化河湖水資源管理之間的組織邏輯。三是行政問責(zé)困境。河長制以“責(zé)任發(fā)包”強化了行政官員的治水職責(zé)，“河長”們身兼多職，其領(lǐng)導(dǎo)能力與行政職責(zé)之間是否契合難免會存在疑問。2018年，生態(tài)環(huán)境部在開展環(huán)境保護專項整治行動時發(fā)現(xiàn)的諸如哈爾濱市何家溝黑臭水污染問題、齊齊哈爾市昂昂溪區(qū)存在10余年的巨大臭水泡問題令人觸目驚心。[20][21]由此看來，“責(zé)任發(fā)包”并不意味著河長制能夠一勞永逸，而且當(dāng)前河長制的考核機制多是體制內(nèi)的“自考”，容易出現(xiàn)利益合謀的弊端。

（二）企業(yè)面臨的困境

企業(yè)是市場機制中最活躍的主體，以追求利潤最大化為核心目標(biāo)，因此，企業(yè)擁有過度使用甚至污染河湖水資源的動機。在河長制進一步推行的當(dāng)下，企業(yè)應(yīng)正視自身面臨的困境。一是水權(quán)交易市場困境。產(chǎn)權(quán)明晰是市場機制運作的基礎(chǔ)，完全競爭市場通過瓦爾拉斯一般均衡能夠?qū)崿F(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。[22]水權(quán)具有特定的所有權(quán)、使用權(quán)、分配權(quán)和交易權(quán)。[23]這些權(quán)力在河湖水資源的使用、分配、轉(zhuǎn)讓等各個環(huán)節(jié)中交叉影響，并不完全獨立，導(dǎo)致河湖水資源產(chǎn)權(quán)模糊。產(chǎn)權(quán)模糊不能滿足完全競爭市場的基本運作條件，難以實現(xiàn)河湖水資源達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。二是企業(yè)轉(zhuǎn)型困境。企業(yè)作為河湖水資源治理的重要主體，其自身的綠色轉(zhuǎn)型就是保護河湖水資源，但鋼鐵、化工、印染、建陶等“三高”企業(yè)的轉(zhuǎn)型阻力不容小覷。一方面，企業(yè)進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化意味著淘汰落后產(chǎn)能，隨著環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的進一步提高，按照原有方式淘汰落后產(chǎn)能的空間已經(jīng)越來越小，急需探索新的轉(zhuǎn)型方式。如某些企業(yè)為了爭取政策紅利而采取的“漂綠”行為會導(dǎo)致河湖管護陷入惡性循環(huán)之中。另一方面，在企業(yè)運營的各個環(huán)節(jié)如清潔生產(chǎn)、改進工藝、產(chǎn)品轉(zhuǎn)型、生態(tài)節(jié)水等都需要技術(shù)支撐和資金支持，一些企業(yè)為了節(jié)約治污費用、降低企業(yè)經(jīng)營成本、謀求自身經(jīng)濟效益，會不惜采用各種“隱蔽戰(zhàn)術(shù)”。部分企業(yè)這種向經(jīng)濟利益看齊而置生態(tài)效益于不顧的做法都將給河湖水資源管理帶來不利影響。

（三）社會組織面臨的困境

社會組織具有組織性、非營利性、自治性、志愿性等特征。隨著時代的變遷發(fā)展，社會組織的數(shù)量在持續(xù)增長，在各個領(lǐng)域的影響力也逐漸增大，但在當(dāng)前河長制推行的過程中，社會組織的參與仍然具有局限性。一是“附屬機構(gòu)”困境。就目前情況來看，政府在河長制推行中處于主導(dǎo)地位，社會組織則處于一種“附屬”的狀態(tài)，社會組織的經(jīng)費來源、活動開展等在很大程度上受限于政府。二是“志愿失靈”困境。社會組織在參與河湖管護中存在普遍性的資金短缺以及專業(yè)性薄弱的“組織內(nèi)虛”問題。這些問題不僅抑制了社會組織參與河長制的主動性和積極性，也弱化了其在社會治理中的作用。三是“保障性”困境。目前，政府關(guān)于社會組織參與河湖水資源治理的相關(guān)制度性保障尚不健全，即使有一些行政規(guī)定、戰(zhàn)略計劃，但都沒有上升到國家法律層面。而社會組織內(nèi)部存在的管理乏力、規(guī)章制度不健全、開展活動不規(guī)范等問題也難以保證其參與河湖水資源治理。

（四）公眾面臨的困境

現(xiàn)階段，社會各界都充分認(rèn)識到了公眾參與河湖水資源治理的必要性，在河長公示牌上都標(biāo)注了舉報熱線或聯(lián)系方式，積極拓寬公眾參與渠道，但公眾參與的途徑、效果等會受到社會宏觀環(huán)境的影響。楊開華對我國中西部十一個省區(qū)環(huán)保領(lǐng)域公眾參與進行了抽樣調(diào)查，調(diào)研數(shù)據(jù)顯示：85%的人認(rèn)為環(huán)保很重要并且有意愿參與其中，40%的人有參與環(huán)保的經(jīng)歷但是只有不到20%的人有意愿主動參與。[24]可見，公眾的參與意識與能否真正落實于行動中存在的差異十分明顯。在實際操作中，公眾“形式化”參與困境凸顯，預(yù)期效果不佳，原因主要包括兩個方面：一是被動接受型參與，二是參與方式象征意義較大。河長制作為一種新型河湖水資源治理機制，是以政策宣傳為主導(dǎo)的傳播模式進入公眾視野的?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展為公眾參政議政提供了開放式的平臺，網(wǎng)絡(luò)自媒體作為溝通的有效工具為多元話語共生提供了可能，但是，一些地方政府對于河長制信息公開持消極態(tài)度，公開的內(nèi)容過于簡單，信息更新存在滯后性并且持續(xù)性也難以保證;企業(yè)公開的信息則更少，有的還存在刻意規(guī)避敏感信息和信息造假現(xiàn)象。公眾接收到的相關(guān)信息十分有限，再加之存在信息失真的風(fēng)險，“信息鴻溝”就此產(chǎn)生并且不斷擴大其負(fù)面效應(yīng)。

河湖水資源作為典型的公共產(chǎn)品，僅僅依賴于政府這一主體是很難實現(xiàn)長效治理的，破解困境的關(guān)鍵在于充分調(diào)動企業(yè)、社會組織和公眾的積極性。網(wǎng)絡(luò)治理機制作為參治主體多元、治理手段多樣、實現(xiàn)公共治理目標(biāo)的有效機制，為當(dāng)前河長制所遇到的困境提供了可行的解決方案。

三、河長制網(wǎng)絡(luò)治理機制的提出與建構(gòu)

（一）河長制網(wǎng)絡(luò)治理機制的提出

在CNKI數(shù)據(jù)庫中，關(guān)于河長制的最早文獻(xiàn)是2007年來自《中國環(huán)境報》的一篇題為《江陰全面推行河長制》的新聞報道。2016年12月，《意見》出臺后，對河長制的研究迎來了高潮，2017年的相關(guān)研究發(fā)文量增至2228篇。分析這些文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，從最初的政策宣傳到媒體報道的激增，學(xué)術(shù)意義上的相關(guān)研究也在逐年增加。總體上，學(xué)者們一方面從積極取向上肯定了河長制是河湖水資源管理中的重要制度創(chuàng)新，對于解決當(dāng)前河湖水資源治理問題正向效用明顯。如朱衛(wèi)斌認(rèn)為，河長制的優(yōu)點體現(xiàn)在責(zé)任主體明確、建立了聯(lián)動的協(xié)調(diào)機制、優(yōu)化資源配置，能夠解決“九龍治水”這一頑疾上。[25]周建國與熊燁通過解讀政策文本發(fā)現(xiàn)，河長制能夠?qū)崿F(xiàn)河湖管護績效的提升，得益于縱向職能整合與嚴(yán)格問責(zé)制度的實施。[26]另一方面，部分學(xué)者則是持消極取向，認(rèn)為河長制是治標(biāo)不治本的階段性制度設(shè)計。如王勇認(rèn)為，由于河長制理論論證與實踐檢驗不充分，因此法治與“人治”、臨時與長治等多重矛盾是不可避免的。[27]沈滿洪認(rèn)為，河長制弱化了市場主體與社會機制的作用，甚至削弱了原先的治水部門的作用。[28]李漢卿基于控制權(quán)理論認(rèn)為，河長制在組織運行中易產(chǎn)生“陽奉陰違”式“政策冷漠”，河長制治理績效的提升需要行政發(fā)包制的轉(zhuǎn)型。[29]基于以上學(xué)者對于河長制的積極與消極取向，如何避免河長制的消極效用并充分發(fā)揮其積極效用成為學(xué)者們的探索趨向。在黃河水污染研究中，劉振坤認(rèn)為，以價值整合為核心，通過治理架構(gòu)重組和機制完善的網(wǎng)絡(luò)治理能夠解決黃河水污染問題。[30]針對西江流域治理，林璐認(rèn)為，構(gòu)建包括信任、協(xié)調(diào)、整合與保障機制的網(wǎng)絡(luò)治理模式是應(yīng)對水污染的有效模式。[31]在全面推行“五水共治”的杭州，邢夢雪認(rèn)為，推進河湖管護的秘訣是政府與私營企業(yè)和公眾等社會力量形成水污染治理網(wǎng)絡(luò)。[32]由此可見，解決河湖水資源多元主體參與治理遇到的問題，建構(gòu)河長制網(wǎng)絡(luò)治理機制是必然選擇。

（二）河長制網(wǎng)絡(luò)治理機制的建構(gòu)

網(wǎng)絡(luò)治理理論認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)治理需要有一整套機制來推動其實施，不同治理機制發(fā)揮不同的整合、互補作用，由此提升其整體效能。網(wǎng)絡(luò)治理整體協(xié)作效應(yīng)包括資源配置的有效性、獲取信息的低成本、協(xié)調(diào)多元主體利益等。網(wǎng)絡(luò)治理機制的基本內(nèi)容包括：對網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)中參與者的資源、權(quán)力和組織形式、信息交換等進行合理的調(diào)整和結(jié)合，滿足資源配置的有效性，建立網(wǎng)絡(luò)整體效能大于各部分之和的整合機制;發(fā)揮黏合劑的作用，并促使各網(wǎng)絡(luò)治理主體在公共利益目標(biāo)引導(dǎo)下建立彼此合作的信任機制;充分考慮主體多元化，營造主體間和諧氛圍，建立以共同協(xié)商方式解決不同利益訴求的協(xié)調(diào)機制;為確保網(wǎng)絡(luò)治理的穩(wěn)定性、行為者的一致性和網(wǎng)絡(luò)交互的持久性，需要建立維護機制（見圖2）。

⒈整合機制。整合機制是河長制網(wǎng)絡(luò)治理機制的核心。整合機制通過權(quán)力整合、資源整合、組織整合，一方面，借助外力的作用彌補政府自身資源的不足;另一方面，使原本不協(xié)調(diào)的狀態(tài)達(dá)到協(xié)調(diào)，收到網(wǎng)絡(luò)治理機制“1+1>2”的整體效果。整合機制是協(xié)作一體化的過程，通過“解構(gòu)”與“重構(gòu)”實現(xiàn)既定目標(biāo)，但這一過程并非簡單的“合并”。在整合機制中，權(quán)力整合為資源整合提供保障，資源整合推動權(quán)力分配體系的調(diào)整，權(quán)力與資源的整合必將推動組織整合，三者聯(lián)系緊密且相輔相成。

權(quán)力整合的關(guān)鍵在于調(diào)動各參與主體的積極性，降低由于單一治理主體形成的委托代理困境而產(chǎn)生高額管理成本。權(quán)力整合主要通過分權(quán)與委托授權(quán)實現(xiàn)，本文設(shè)計的分權(quán)主要是針對行政性分權(quán)而言的;委托授權(quán)則是將部分政府享有的權(quán)力（如執(zhí)行權(quán)）轉(zhuǎn)移給某個機構(gòu)或組織。河長制的行政性分權(quán)涉及中央與地方政府以及各部門之間的關(guān)系。委托授權(quán)通過將政府的非核心職能轉(zhuǎn)至企業(yè)、社會組織以及公眾等治理主體，將合同制、績效管理引入政府管理中，解決政府“權(quán)威不足”與“權(quán)威過度”的問題。針對資源整合，薩瓦斯認(rèn)為，政府提供的某些公共物品或公共服務(wù)并不一定需要政府自身承當(dāng)責(zé)任，通過借助市場或社會組織的比較優(yōu)勢反而能夠產(chǎn)生更好的效果。[33]組織整合是權(quán)力整合與資源整合的必然結(jié)果，因此，盡快確立組織機構(gòu)設(shè)置規(guī)范，明晰機構(gòu)職能分工，是破解“組織邏輯”困境的關(guān)鍵。

⒉信任機制。信任機制是河長制網(wǎng)絡(luò)治理機制的基石，其作用與市場中的價格機制、官僚體系中的權(quán)威機制相同。信任機制作為“粘合劑”，能夠降低網(wǎng)絡(luò)治理過程中的復(fù)雜程度，凝聚各治理主體的力量。信任機制的缺失可能導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)治理機制只是由共同目標(biāo)聚合而成的松散聯(lián)盟，最終無法實現(xiàn)公共利益。信任機制由制度性信任與非制度性信任組建而成，網(wǎng)絡(luò)治理主體基于制度性信任，能夠維護自身利益，通過非制度性信任培育具有“公共精神”的共同價值體系。

在河湖水資源治理中，網(wǎng)絡(luò)治理主體間不信任的普遍性成為彼此合作的阻礙。高雅靜認(rèn)為，法律對于參與環(huán)境保護各主體間的良性互動關(guān)系的保障程度是一個國家環(huán)保事業(yè)發(fā)展的重要指標(biāo)。[34]有關(guān)河長制法律制度的完善是培養(yǎng)制度性信任的關(guān)鍵，《浙江省河長制規(guī)定（草案）》作為首部河長制地方性法規(guī)的出臺是河長制法制建設(shè)的有益探索。保障河長制網(wǎng)絡(luò)治理機制中各治理主體的合法權(quán)益，能夠為各治理主體參與河湖水資源治理保駕護航，增強制度性信任。非制度性信任是基于人際間的信任以及非正式人際關(guān)系的一種非正式制度安排，其發(fā)揮的是“感情粘合劑”的作用。正如帕特南指出的那樣，存在于社會組織中的信任、規(guī)范等因素都是社會資本，良好的社會資本為網(wǎng)絡(luò)治理營造了可信氛圍。[35]因此，在河長制網(wǎng)絡(luò)治理機制中，增強制度性信任和非制度性信任至關(guān)重要。

⒊協(xié)調(diào)機制。網(wǎng)絡(luò)治理不是自發(fā)產(chǎn)生的，而是基于各治理主體的協(xié)調(diào)努力，因此，協(xié)調(diào)機制是河長制網(wǎng)絡(luò)治理機制的關(guān)鍵。多元主體必然受到不同利益的驅(qū)動，當(dāng)出現(xiàn)利益矛盾時，若是協(xié)調(diào)未果，則會產(chǎn)生“去公共化”的嚴(yán)重后果。協(xié)調(diào)機制不僅要對治理目標(biāo)進行協(xié)調(diào)，還要在治理行動開展過程中及時“糾偏”，以實現(xiàn)資源均衡配置和信息傳遞通暢。協(xié)調(diào)機制兼具節(jié)約網(wǎng)絡(luò)治理成本，降低網(wǎng)絡(luò)治理主體間交易費用的功能。協(xié)調(diào)機制包括縱向協(xié)調(diào)機制和橫向協(xié)調(diào)機制，縱橫協(xié)調(diào)機制彼此互補，如正式制度無法取代非正式制度，信任也不能杜絕“違約”風(fēng)險一樣，縱橫協(xié)調(diào)機制的關(guān)系是互益共生的。橫向協(xié)調(diào)倡導(dǎo)不同區(qū)域、不同部門、不同治理主體間合作，主要通過搭建協(xié)商平臺、完善聯(lián)席會議制度等方式。橫向協(xié)調(diào)機制不僅能夠促進政策落實，還可以彌補其他治理主體參與力量的不足，形成“多元合作伙伴關(guān)系”和河湖水資源治理合力進行;橫向協(xié)調(diào)機制還能夠解決縱向協(xié)調(diào)機制公眾參與活力不足、過度依賴權(quán)威等問題;。

網(wǎng)絡(luò)治理的目的是為了借助各網(wǎng)絡(luò)治理主體的優(yōu)勢更好地提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，但不同治理主體介入公共領(lǐng)域難免會帶來負(fù)外部性效應(yīng)。河湖管護中的矛盾沖突多元，有些沖突難以通過對話、協(xié)商的方式加以解決，因此，自始至終都需要縱向權(quán)力來進行整合與規(guī)制?？v向協(xié)調(diào)機制的內(nèi)容包括上下級政府、不同職級部門、政府公信力等。縱向協(xié)調(diào)機制能夠為橫向協(xié)調(diào)機制提供支撐，在協(xié)調(diào)中擔(dān)任“元治理”角色

⒋維護機制。維護機制是河長制網(wǎng)絡(luò)治理機制的保障。一是網(wǎng)絡(luò)治理機制的有效運行需要多元主體的協(xié)調(diào)與溝通，需要建立信息共享機制。二是河長制辦公室等機構(gòu)大多是下級部門在上級要求下設(shè)立的，缺乏法律依據(jù)和科學(xué)論證，因此，機構(gòu)編制、人員配置等方面存在較大的不確定性，組織認(rèn)同感缺失，而且“自考模式”導(dǎo)致的尋租問題等有待考核問責(zé)機制的完善。三是維護機制對網(wǎng)絡(luò)治理主體行為進行規(guī)范化約束，使其為破壞公共利益行為付出相應(yīng)成本，需要監(jiān)督機制“保駕護航”。四是為了適應(yīng)周圍的大環(huán)境以及局部的小環(huán)境，各網(wǎng)絡(luò)治理主體要發(fā)揮各自的主觀能動性，積極“設(shè)計”環(huán)境。

基于此，維護機制主要包括四個部分：一是信息共享機制。網(wǎng)絡(luò)治理主體要真正參與河長制，信息公開與共享是前提，也是破解“信息鴻溝”困境的關(guān)鍵。首先，信息共享機制的建立要從河長制實施過程中涉及的信息公開入手;其次，需要政府及時向外界傳遞信息;再次，要以多元治理為基礎(chǔ)，通過協(xié)商對話排解沖突，做好網(wǎng)絡(luò)信息線路的疏通和排障工作。二是考核問責(zé)機制。明確河長制管理目標(biāo)并對目標(biāo)進行細(xì)化分解，各部門及個人是建立考核問責(zé)機制的前提。考核問責(zé)機制實質(zhì)上是通過“抓人”實現(xiàn)“抓事”的機制設(shè)計，考核結(jié)果不僅與行政問責(zé)、財政分配掛鉤，而且與個人職務(wù)升遷、物質(zhì)獎懲相結(jié)合。因此，針對當(dāng)前河長制中出現(xiàn)的行政問責(zé)困境和“自考模式”問題，可以通過設(shè)置科學(xué)的考核指標(biāo)、引導(dǎo)公眾參與、增強考核問責(zé)激勵性等方式加以改進。三是監(jiān)督機制。通過監(jiān)督治理目標(biāo)是否達(dá)成、主體責(zé)任是否履行、理性程序是否變更等環(huán)節(jié)，保證公共利益不受損害，確保能夠?qū)崿F(xiàn)治理目標(biāo)，使河長制網(wǎng)絡(luò)治理機制通過內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督并用實現(xiàn)有效監(jiān)管。四是學(xué)習(xí)機制。學(xué)習(xí)機制的建構(gòu)是為了增強網(wǎng)絡(luò)治理主體對環(huán)境的適應(yīng)性，以更好地應(yīng)對治理系統(tǒng)的復(fù)雜性。網(wǎng)絡(luò)治理中的多元主體只有得到全社會的認(rèn)同，才能成為不同層面的核心治理者，這也是網(wǎng)絡(luò)治理主體要通過不斷學(xué)習(xí)而強化自身的內(nèi)在動因。

總之，河長制網(wǎng)絡(luò)治理機制的建構(gòu)應(yīng)從四個方面著手進行：一是將整合機制作為核心，通過分權(quán)與授權(quán)實現(xiàn)權(quán)力整合，以“比較優(yōu)勢”開展資源整合，進而解決“邏輯困境”的組織整合問題。二是將信任機制作為基石，通過以法律體系為基礎(chǔ)的制度性信任培育和以“公共價值觀”為主導(dǎo)的非制度性信任來奠定網(wǎng)絡(luò)治理機制的堅實基礎(chǔ)。三是將協(xié)調(diào)機制作為關(guān)鍵，通過強化以政府主導(dǎo)的縱向協(xié)調(diào)，完善不同區(qū)域、部門主體間的橫向協(xié)調(diào)以實現(xiàn)縱橫協(xié)調(diào)機制的互益共生。四是將維護機制作為保障，通過建立信息共享機制而達(dá)到“信息效率”，細(xì)化考核問責(zé)機制避免“尋租”問題;通過內(nèi)外監(jiān)督機制實現(xiàn)規(guī)范化約束;通過保持學(xué)習(xí)力，適應(yīng)多樣化政策環(huán)境。換言之，河長制網(wǎng)絡(luò)治理機制以整合機制為核心，信任機制為基石，協(xié)調(diào)機制為關(guān)鍵，維護機制為保障，通過明確政府的主導(dǎo)作用、強化企業(yè)的參與作用、發(fā)揮社會組織的支持作用和公眾的監(jiān)督作用，是兼具“多元主體”“公共目標(biāo)”“合作伙伴”的有效治理機制。

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（責(zé)任編輯：高 ?靜）

Abstract：The long river system，which originated in the province，has experienced three stages，namely，individual initiative，partial diffusion and comprehensive implementation.In the meantime，significant environmental benefits，economic benefits and social benefits have been achieved.On the basis of sorting out the theory of network governance，the main body of river and lake water resources network governance，and the mechanism of river and lake water resources network governance，this paper puts forward the idea of constructing the network governance mechanism of river length system by analyzing the problems encountered by the government，enterprises，social organizations and the public during the implementation of the current river length system.It can be said that the network governance mechanism of river length system is not only an important way to strengthen the management and protection of rivers and lakes，but also the key to achieve long-term management of rivers and lakes.

Key words：river length system;River and lake management and protection;River and lake water resources management;network governance theory;network governance mechanism