■張玉陽/黑龍江大學(xué)

1644年清朝入關(guān)，建立了對(duì)中原地區(qū)的統(tǒng)治，但是邊疆地區(qū)尚未納入清朝的統(tǒng)治范圍。西、北邊疆地區(qū)，除漠南蒙古已納入清朝的統(tǒng)治范圍外，其他邊疆民族政權(quán)都尚未與清朝建立統(tǒng)屬關(guān)系。這些邊疆民族政權(quán)主要包括：北部的喀爾喀三汗部；西北地區(qū)的衛(wèi)拉特準(zhǔn)噶爾汗國、葉爾羌汗國；青藏地區(qū)的蒙藏聯(lián)合政權(quán)和碩特汗廷。這些民族政權(quán)是由蒙古各部大封建主所建立起來的，元亡以后，退居塞北的蒙古各部各自為政，彼此對(duì)立，相互仇殺，猶如一盤散沙。清朝康、雍、乾三個(gè)皇帝經(jīng)過近百年的努力和多次征戰(zhàn)，相繼將漠北喀爾喀蒙古和青藏地區(qū)置于自己的統(tǒng)治之下，最后征服準(zhǔn)噶爾蒙古部，至此西北邊疆完成統(tǒng)一。

一、清朝對(duì)新疆地區(qū)的管轄

乾隆平帝平定準(zhǔn)噶爾和回部以后，將天山南北的廣大地區(qū)正式定名為新疆。新疆分為北疆、南疆，南北疆居住著不同的民族，有的以游牧為業(yè)，有的則從事農(nóng)業(yè)。他們歸附清朝的時(shí)間也不盡相同。清廷又派遣大批軍隊(duì)進(jìn)駐新疆，其中很多士兵攜眷永駐，屯墾戍邊。后來，亦有內(nèi)地回、漢民戶紛紛遷居，務(wù)農(nóng)經(jīng)商。所以清朝針對(duì)新疆地區(qū)居民成分復(fù)雜的特點(diǎn)采取了更加靈活多樣的管理形式。

（一）理藩院與將軍、都統(tǒng)、大臣的設(shè)置

理藩院,是清朝管理邊疆民族的中央機(jī)構(gòu),初為專理蒙古事務(wù)的“蒙古衙門”。設(shè)承政、參政等官，專門處理蒙古諸部編旗、會(huì)盟、賞賜、通婚等。1638年(崇德三年)，更名為理藩院。清朝統(tǒng)一新疆后，理藩院職掌范圍擴(kuò)展至回部、西藏及西南諸土司地方，“掌外藩之政令，制其爵祿，定其朝會(huì)，正其刑罰”，“控馭服綏，以固邦翰”。理藩院屬清朝中央機(jī)關(guān)與六部平行，官員組成滿洲貴族和蒙古王公，設(shè)尚書滿洲一人，左右侍郎各滿洲一人，額外侍郎蒙古一人，理藩院下設(shè)六司各司其職。理藩院尚書、侍郎和各司屬機(jī)構(gòu)，以及派駐邊疆民族地區(qū)的官員，從中央到地方實(shí)行層層管理。

清朝還在邊疆地區(qū)設(shè)置了將軍、都統(tǒng)、大臣等大批軍政官員。各駐邊將軍、都統(tǒng)、大臣嚴(yán)格按照皇帝的意志，執(zhí)行監(jiān)督、控制蒙、藏、回各民族的任務(wù)。1762年（乾隆二十七年），清政府設(shè)“總統(tǒng)伊犁等處將軍”。伊犁將軍統(tǒng)轄天山南北的駐防，兼管全新疆行政事務(wù)。下設(shè)都統(tǒng)、參贊大臣、辦事大臣、協(xié)辦大臣、領(lǐng)隊(duì)大臣等官分別管轄伊犁、塔爾巴哈臺(tái)、喀什噶爾、烏魯木齊等地。1772年（乾隆三十七年）設(shè)烏魯木齊參贊大臣、領(lǐng)隊(duì)大臣各一員，后將參贊大臣改為都統(tǒng)，成為掌管烏魯木齊及其以東地區(qū)軍政事物的最高長官。伊犁將軍統(tǒng)轄的駐防制度是清朝西北邊疆地區(qū)駐防體系的重要組成部分，主要職能包括統(tǒng)率駐軍、考察官史、屯田置牧、核征賦稅、管理臺(tái)卡，巡邊守土等藩屬事務(wù)。由此可見，伊犁將軍及各駐扎大巨的行政職能更為明確和較為完善，它從管理體制上保證了清朝在新疆的統(tǒng)治。

（二）伯克制、扎薩克制地方體制的建立

清朝除了理藩院體系之外在新疆地區(qū)還設(shè)立了伯克制、扎薩克制靈活管理邊疆地區(qū)。主要就是在維吾爾族地區(qū)實(shí)行伯克制度。伯克制原是維吾爾族本地官吏稱號(hào)，1759年（乾隆二十四年）大小和卓叛亂后，為了減少統(tǒng)治壓力，同時(shí)又確保清廷意志順利貫徹，對(duì)大部分維吾爾族地區(qū)，繼續(xù)沿用這一制度。但是在原來基礎(chǔ)上進(jìn)行了改革，即廢除伯克的世襲制而改為流官，厘定品級(jí)，受各駐扎大臣的監(jiān)督。1759年（乾隆二十四年）、1760年（乾隆二十五年），清朝在南疆各地設(shè)置了各級(jí)伯克，他們?cè)诟黢v扎大臣的監(jiān)督下，管理當(dāng)?shù)氐男姓?、司法、賦稅、治安等各項(xiàng)民政事務(wù)。伯克名目繁多，職權(quán)各異，但都在駐扎大臣的監(jiān)督下各司其職，維護(hù)一方安寧。在北疆，除衛(wèi)拉特蒙古諸部以外，哈薩克游牧部落亦實(shí)行札薩克制，封王賜爵，統(tǒng)治其屬民。隨著理藩院職能的加強(qiáng)和將軍、都統(tǒng)、大臣的設(shè)置加上地方基層組織，從清中央到地方形成了嚴(yán)密的不同層次的政治統(tǒng)轄網(wǎng)絡(luò)，一套成熟的近代行政管理體系已完備。

二、清朝前期治理新疆政策的特點(diǎn)

清朝經(jīng)過康、雍、乾三代的努力，西北邊疆終歸統(tǒng)一。整個(gè)邊疆地區(qū)占據(jù)著清朝整個(gè)版圖的一半以上且民族、文化迥然不同。清朝統(tǒng)治者認(rèn)真吸取歷代王朝的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化和軍事等諸方面采取了一系列治理政策。清政府對(duì)新疆地區(qū)的統(tǒng)治政策概括起來有以下幾方面的特點(diǎn):

（一）“因俗而治”，即“修其教不易其俗，齊其政不易其宜”加之以分而治之

清政府既給予了特殊的政策又嚴(yán)格的控制了新疆上層勢力，伯克制度和中原的行省制度有很大的不同。新疆地區(qū)的伯克、扎薩克要比中原的州縣官要享有更多的自主權(quán)，在經(jīng)濟(jì)上清政府還優(yōu)待王公俸祿、各種賞賜以及賑濟(jì)等固定和非固定性開支。同時(shí)眾建伯克以削弱維吾爾族上層的權(quán)利。清政府還廢除了伯克世襲改為流官歸于駐扎大臣的之下，維吾爾族地區(qū)一般民政事務(wù)，則交由品級(jí)普遍較低的伯克管理。

（二）籠絡(luò)羈糜

清朝對(duì)新疆各部封建上層采取了一系列重要的籠絡(luò)羈糜政策，并使之逐漸規(guī)范化、制度化。自努爾哈赤開始，滿洲貴族土要采取聯(lián)姻的方法同蒙古封建主建立了緊密的盟友關(guān)系。清朝在入關(guān)過程中，這種盟友關(guān)系發(fā)揮了重要作用。因此，清朝建立中央政權(quán)后，繼續(xù)保持了這種傳統(tǒng)的姻親關(guān)系，為籠絡(luò)外藩王公上層，使他們傾心內(nèi)附，清廷還在經(jīng)濟(jì)上采取了優(yōu)待政策。大部分藩部地區(qū)，不承擔(dān)國家財(cái)政所需要的賦稅征收，而藩部王公上層則有權(quán)從屬民那里征收法定的賦役。清廷對(duì)外藩王公上層還給以優(yōu)厚的傣祿和賞賜。其中功勞特大者還封以雙親王，食雙祿。對(duì)于年班進(jìn)京或圍班隨從的王公、臺(tái)吉等也按照爵位高曦賞賜大量的銀兩，以及衣帽、撒袋、腰刀、鞍髻、緞匹、茶、布等物品，該項(xiàng)支出占據(jù)清朝財(cái)政支出的絕大部分。在清前期實(shí)行這種高官厚祿政策，當(dāng)時(shí)對(duì)于加強(qiáng)外藩公上層對(duì)清廷的向心力，維持邊疆地區(qū)的穩(wěn)定產(chǎn)生了重要的作用。

從上述基本特征可看出，清統(tǒng)治者極其重視對(duì)邊疆民族的治理。他們積極吸取中國歷代封建王朝的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)新疆地區(qū)民族成分加以發(fā)展、豐富和完善，逐步形成以“因俗而治”為核心的邊疆民族統(tǒng)治政策。這一因地制宜的政策對(duì)于維護(hù)多民族國家的統(tǒng)一和保持邊疆地區(qū)的長期穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用，產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。清政府對(duì)新疆地區(qū)的治理及各民族上層的傾心內(nèi)附，大大地地促進(jìn)了多民族國家民族關(guān)系的穩(wěn)定和發(fā)展，也為治理其他邊疆問題提供了依據(jù)。