□曲知正 趙勇群

十一屆三中全會后，青島進入了改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的新時期。隨著改革開放步伐的不斷加快和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，在經(jīng)濟發(fā)展和社會生活的多個方面出現(xiàn)了一些矛盾和問題，急需通過地方立法進行規(guī)范和引導(dǎo)。自1986年12月青島擁有地方立法權(quán)以來，青島市人大常委會在市委的領(lǐng)導(dǎo)下，立足全市經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，堅持立法同改革發(fā)展緊密結(jié)合，堅持突出地方特色，堅持科學(xué)、民主、依法立法，共制定地方性法規(guī)170件，作出修改法規(guī)的決定32件、廢止法規(guī)的決定15件，現(xiàn)行有效法規(guī)107件。這些法規(guī)的制定和施行，為全市經(jīng)濟社會發(fā)展和改革開放提供了有力的法治保障，創(chuàng)造了良好的法治環(huán)境，在實踐中發(fā)揮了重要作用。

一、地方立法服務(wù)保障改革發(fā)展的青島實踐

（一）堅持把促進經(jīng)濟發(fā)展放在立法首位

改革開放以來，經(jīng)濟建設(shè)一直是黨的中心工作，發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)。市人大常委會在立法過程中，始終把促進生產(chǎn)力發(fā)展和鞏固改革開放成果放在首位，在不同的階段有針對性地制定地方性法規(guī)，依法引導(dǎo)、促進和保障經(jīng)濟發(fā)展。

上世紀(jì)90年代初期，把提高經(jīng)濟效益、規(guī)范市場行為作為立法的重點內(nèi)容。1993年，為促進全市資源的合理配置與使用，制定了《青島市資源綜合利用若干規(guī)定》《青島市資源節(jié)約條例》，對二次資源、再生資源以及能源和原材料的管理利用進行了詳細規(guī)范，推進了資源節(jié)約技術(shù)進步，提高了資源利用綜合效益。為加強對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督管理，1994年制定了《青島市查處生產(chǎn)銷售假冒偽劣商品行為規(guī)定》和《青島市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》，有力打擊了生產(chǎn)、銷售假冒偽劣商品的違法行為，維護了社會經(jīng)濟秩序。

1997年，黨的十五大將個體私營經(jīng)濟提高到社會主義市場經(jīng)濟重要組成部分的地位。根據(jù)這一歷史性的突破，適時制定了《青島市個體工商戶和私營企業(yè)權(quán)益保護條例》，通過立法維護個體工商戶和私營企業(yè)的合法權(quán)益，促進個體私營經(jīng)濟健康發(fā)展，全市個體私營企業(yè)隊伍不斷壯大。1999年制定了《青島市民營科技企業(yè)條例》，在促進企業(yè)發(fā)展、保障企業(yè)合法權(quán)益等方面作了詳細規(guī)定。法規(guī)實施后，市政府專門出臺了《關(guān)于加快民營科技企業(yè)發(fā)展的意見》，使民營科技企業(yè)從小到大、從弱到強，成為繁榮青島市科學(xué)技術(shù)事業(yè)和發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的一股強勁力量。

進入新世紀(jì)，經(jīng)濟競爭的重點轉(zhuǎn)為科技的競爭，科學(xué)技術(shù)成為第一生產(chǎn)力。根據(jù)這一形勢，及時制定了《青島市促進企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新條例》《青島市科技創(chuàng)新促進條例》，努力培育發(fā)展創(chuàng)新型企業(yè)，推進科技成果產(chǎn)業(yè)化，推動創(chuàng)新型城市建設(shè)。

（二）突出以海洋和旅游為代表的特色立法

青島是著名的海洋城市和海濱旅游特色城市，市人大常委會從具體情況和實際需要出發(fā)，制定有針對性、可操作性的法規(guī)解決當(dāng)時存在的矛盾和問題。

改革開放以來，海洋產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為青島經(jīng)濟的重要組成部分。然而，在這方面尚缺乏科學(xué)的管理，海域的使用和開發(fā)處于無度、無序、無償狀態(tài)，水域面積逐年縮小，漁業(yè)資源日益枯竭，生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。1995年3月，市人大常委會審議通過了第一部有關(guān)海洋方面的法規(guī)《青島市近岸海域環(huán)境保護規(guī)定》，對海域排放污染物、傾倒廢棄物、進行海岸工程建設(shè)、勘探開發(fā)濱海礦產(chǎn)資源、填海造地、灘涂淺海養(yǎng)殖及從事其他對海域環(huán)境有影響的活動，進行了統(tǒng)一規(guī)范。同年5月，制定了《青島市海岸帶規(guī)劃管理規(guī)定》，提出編制和實施海岸帶規(guī)劃及功能區(qū)劃必須從海岸帶的自然環(huán)境與自然資源現(xiàn)狀出發(fā)，達到經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的有機統(tǒng)一。之后，隨著1997年11月《青島市海洋漁業(yè)管理條例》、1999年1月《青島市海域使用管理條例》、2010年《青島市海洋環(huán)境保護規(guī)定》、2014年《青島市膠州灣保護條例》的相繼出臺，一個符合青島實際的海洋法規(guī)體系初步形成，青島的海洋綜合治理和開發(fā)利用走上了法制化、規(guī)范化軌道。

改革開放以來，全市旅游行業(yè)快速發(fā)展，由于相關(guān)制度滯后，導(dǎo)致市場經(jīng)營秩序紊亂。為規(guī)范旅游市場，先后制定了《青島市旅游管理條例》《青島市旅游投訴管理規(guī)定》《青島市旅游條例》等地方性法規(guī)。法規(guī)實施后，有效地推動了全市旅游業(yè)的健康發(fā)展，近年來，青島市形成了包括賓館飯店業(yè)、旅游交通業(yè)、旅游商品業(yè)、旅游餐飲業(yè)和旅游娛樂業(yè)在內(nèi)的綜合旅游產(chǎn)業(yè)體系。2017年，全市接待國內(nèi)外游客8816.5萬人次，實現(xiàn)旅游消費總額1640.1億元。

（三）加強城市管理和環(huán)境保護方面的立法

上世紀(jì)90年代，青島城市化進程發(fā)展迅速，城市規(guī)模的不斷擴大也使生態(tài)環(huán)境面臨著嚴(yán)峻考驗，迫切需要立法來規(guī)范和保護。針對這一情況，制定了《青島市城市規(guī)劃條例》《青島市城市地下管線管理條例》《青島市軌道交通條例》《青島市突發(fā)事件應(yīng)對條例》《青島市城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》《青島市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等法規(guī)，為增強城市載體功能、提高管理水平和優(yōu)化城市環(huán)境奠定了堅實基礎(chǔ)。如2017年制定的《青島市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，著眼于提高城市管理水平和美麗青島建設(shè)新要求，完善了市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度，加大對占路經(jīng)營、露天燒烤、“小廣告”、私設(shè)地鎖等城市頑疾的規(guī)范、懲治力度，建立市容和環(huán)境衛(wèi)生管理的長效機制，為2018年上合青島峰會“潔序凈美”的城市市容環(huán)境提供了法律支撐。制定的《青島市突發(fā)事件應(yīng)對條例》，健全了城市公共安全體系，完善了突發(fā)事件應(yīng)對法治保障，為全面提升城市品質(zhì)和能級發(fā)揮了重要作用。

市人大常委會還及時通過立法解決城市治理中的難點問題，切實維護廣大人民群眾的切身利益。制定了《青島市供熱條例》《青島市停車場管理條例》《青島市學(xué)前教育條例》《青島市養(yǎng)老服務(wù)促進條例》《青島市保障殘疾人合法權(quán)益規(guī)定》《青島市國有土地上房屋征收與補償條例》等法規(guī)，使城市治理的各個方面基本實現(xiàn)有法可依，較好地維護了人民群眾安居樂業(yè)的生活環(huán)境和穩(wěn)定的社會秩序。如1991年制定、2001年修改的《青島市保障殘疾人合法權(quán)益規(guī)定》，推進財政投入不斷加大，殘疾人生存狀況明顯改善。

在環(huán)境保護方面，針對上世紀(jì)90年代燃煤、粉塵等污染愈發(fā)嚴(yán)重的嚴(yán)峻形勢，2001年制定了《青島市大氣污染防治條例》，對燃煤、機動車船、揚塵等方面的污染防治，進行了全面、系統(tǒng)地規(guī)范。法規(guī)實施后，收到立竿見影的效果，全市以煤煙型為主的大氣污染得到有效控制。2018年制定的《青島市濕地保護條例》，明確濕地采取“分級分類+名錄”的保護方式，并嚴(yán)格保護措施，禁止開（圍）墾、填埋濕地等行為，成為守護“青山綠樹，碧海藍天”的又一把法治利器。

（四）注重精神文明建設(shè)方面的立法

在保證經(jīng)濟社會立法的同時，精神文明建設(shè)方面的立法也不斷加快。根據(jù)社會發(fā)展對于精神文明建設(shè)的需要，及時制定了《青島市表彰與保護見義勇為公民條例》《青島市市區(qū)禁止焚燒拋撒喪葬祭奠物品規(guī)定》《青島市義務(wù)獻血條例》《青島市志愿服務(wù)條例》《青島市控制吸煙條例》《青島市文明行為促進條例》等一系列法規(guī)，對凈化城市文明環(huán)境，提高市民文明素質(zhì)和道德水平發(fā)揮了重要作用。

為弘揚社會正氣，1997年制定的《青島市表彰與保護見義勇為公民條例》，依法表彰和保護見義勇為的市民。條例實施以來，全市涌現(xiàn)出一大批見義勇為好市民，在社會上引起了強烈反響，對青島市的精神文明建設(shè)產(chǎn)生了巨大影響。截至目前，市綜治辦、市見義勇為基金會共表彰市級見義勇為先進個人380人、先進群體24個共122人，市財政累計安排撥付資金620萬元資助青島市見義勇為基金會，目前基金規(guī)模已達到1000余萬元。

2016年制定的《青島市文明行為促進條例》，是全省首部對文明行為進行立法的法規(guī)，除規(guī)定文明促進和保障措施外，還加大了對不文明行為的宣傳曝光和整治力度，有效促進了全市精神文明建設(shè)的常態(tài)化、法治化。

二、改革開放以來地方立法工作的幾點啟示

（一）必須始終堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，牢牢把握正確政治方向。堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是立法工作必須堅持的基本原則。常委會在立法工作中，始終自覺堅持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證黨的路線、方針、政策在地方立法工作中得到全面、有效地貫徹，從而保證地方立法正確的政治方向。一是將立法決策與全市改革發(fā)展穩(wěn)定的重大決策緊密結(jié)合，把保障改革發(fā)展穩(wěn)定工作中需要用法規(guī)規(guī)范和解決的突出問題作為立法重點，科學(xué)制定立法規(guī)劃和立法計劃。二是每年的立法計劃和五年立法規(guī)劃均報請市委審定，市委通過后再組織實施。2017年，市委首次以文件形式轉(zhuǎn)發(fā)市人大常委會五年立法規(guī)劃。三是對重要立法項目在立法過程中遇到的重大問題，及時主動地向市委請示報告，取得市委對立法工作的支持。2016年7月，市委出臺了《關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)地方立法工作的意見》，對市委領(lǐng)導(dǎo)地方立法工作作出全面部署，有力推動了立法工作的開展。

（二）必須始終堅持人民主體地位，切實維護好人民群眾的根本利益。國家的一切權(quán)力屬于人民。常委會始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，順應(yīng)人民群眾對美好生活的向往，把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為立法工作的出發(fā)點和落腳點。一是體察民情、順應(yīng)民意，立法真正體現(xiàn)人民的意愿和要求。每年在編制立法計劃過程中，通過多種方式向社會征集立法建議，悉心聽取人民群眾的意愿和心聲，及時通過立法的形式予以體現(xiàn)和保障。二是為民分憂、為民解難，及時解決人民群眾最現(xiàn)實、最關(guān)心、最直接的問題。針對社會反映強烈的房價較高、群眾住房困難的問題，兩次修訂房屋拆遷管理法規(guī)，收到良好的社會效果。三是保護民利、維護民權(quán)，妥善處理各方面的利益關(guān)系。在制定教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等法規(guī)的過程中，注意正確處理權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)、管理與服務(wù)、懲罰與引導(dǎo)的關(guān)系。同時，統(tǒng)籌兼顧各方面的具體利益，特別是既注重激發(fā)社會活力，又注意保護弱勢群體的權(quán)益，使立法較好地發(fā)揮了表達、平衡、調(diào)整各方面利益關(guān)系的作用。

（三）必須始終堅持科學(xué)、民主、依法立法，努力提高立法質(zhì)量。提高立法質(zhì)量是立法工作的關(guān)鍵。常委會積極完善立法機制，深入推進民主、科學(xué)、依法立法，把提高立法質(zhì)量作為立法工作的重中之重，使立法工作不斷適應(yīng)新形勢、解決新問題、引領(lǐng)新發(fā)展。一是把建章立制作為基礎(chǔ)，不斷推進地方立法制度化、規(guī)范化。制定了《青島市制定地方性法規(guī)條例》，建立健全了立法評估、協(xié)商、協(xié)調(diào)和公眾意見采納情況反饋等制度，為依法立法打下了堅實基礎(chǔ)。二是堅持走群眾路線，不斷深化民主立法和開門立法。建立和完善了法規(guī)草案公開制度，公開聽取社會意見，逐步擴大公民對立法工作的有序參與。三是堅持立改廢釋并舉，使立法進程與改革發(fā)展進程相適應(yīng)。適時制定新法規(guī)，及時修改、廢止舊法規(guī)，進一步優(yōu)化改革發(fā)展的法治環(huán)境。四是發(fā)揮社會力量作用，切實提高立法的科學(xué)性。1993年9月，在全國率先成立了地方立法研究會，2016年，建立地方立法研究基地，積極開展理論研究，參與法規(guī)草案的論證修改，發(fā)揮了重要的智庫作用。另外，在立法過程中針對特定的專業(yè)技術(shù)問題，組織專家論證會進行分析論證，為立法決策提供專業(yè)意見，收到了很好的效果。

三、做好新時代地方立法工作的思考和建議

當(dāng)前，青島正深入推進習(xí)近平總書記視察山東、視察青島重要講話精神轉(zhuǎn)化為新時代青島發(fā)展的生動實踐。做好新時代地方立法工作，要堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實黨的十九大精神，堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)不動搖，把牢立法方向、明確立法思路、完善法規(guī)制度，深入推進科學(xué)、民主、依法立法，為把青島建設(shè)得更加富有活力、更加時尚美麗、更加獨具魅力做出新的更大貢獻。

（一）加強重點領(lǐng)域立法，為全市高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。一要緊緊圍繞貫徹中央和省、市委重大決策部署加強立法。針對重大決策部署實施中存在的制度空白和突出短板，深度研究、大膽探索，以先行性、自主性立法為重大決策的實施及時提供法治支撐，保障青島融入“一帶一路”建設(shè)、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、全面經(jīng)略海洋、建設(shè)中國—上海合作組織地方經(jīng)貿(mào)合作示范區(qū)等重點工作順利推進。二要緊緊圍繞經(jīng)濟提質(zhì)增效加強立法。針對創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、推進新舊動能轉(zhuǎn)換、構(gòu)建良好市場秩序、推動軍民融合發(fā)展等領(lǐng)域存在的突出矛盾和問題，加大立法工作力度，為經(jīng)濟發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境。三要緊緊圍繞全面深化改革加強立法。針對最迫切需要立法保障的改革事項強化法規(guī)制度建設(shè)，及時將改革中成熟的經(jīng)驗上升為制度規(guī)范，保障機構(gòu)改革、行政審批制度改革、文化體制改革等各項改革任務(wù)順利推進。四要緊緊圍繞保障和改善民生加強立法。著眼更好滿足人民日益增長的美好生活需要，針對教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、脫貧攻堅等領(lǐng)域人民群眾反映強烈的問題加強立法工作，依法保障人民共享改革發(fā)展成果。

（二）加強立法工作組織協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮人大主導(dǎo)作用。一要不斷完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府配合、各方協(xié)調(diào)，立法工作者、執(zhí)法者和專家學(xué)者相結(jié)合，人民群眾有序參與的立法工作格局和體制機制。二要發(fā)揮好人大及其常委會在法規(guī)立項、起草、審議三個階段的主導(dǎo)作用。在立項階段，對各方面提出的立法項目要通盤考慮、科學(xué)選擇、嚴(yán)格論證，對改革急需、涉及多個部門的綜合類法規(guī)項目，通過人代會議案促成法規(guī)立項；在起草階段，打破“誰主管、誰負責(zé)、誰起草”的工作模式，對綜合性、全局性的法規(guī)草案，由人大法制委員會直接起草；在審議階段，敢于決策，敢于對法規(guī)草案作大幅調(diào)整和修改，使地方性法規(guī)“立得住、真管用”。三要完善人大代表參與立法工作機制，更好發(fā)揮人大代表作用。健全相關(guān)機制，進一步拓寬渠道、豐富形式，充分調(diào)動人大代表參與立法的積極性，實現(xiàn)人大代表立法前、立法中、立法后的全方位、全過程參與，使每一項法規(guī)都反映人民意志、回應(yīng)人民關(guān)切。

（三）加強自身建設(shè)，進一步提高立法能力水平。一要不斷優(yōu)化常委會組成人員和人大代表結(jié)構(gòu)。加大法律專業(yè)人才和具有法治實踐經(jīng)驗的人員在常委會組成人員、人大代表中的占比，增強人大及其常委會依法履職能力。二要加強對常委會組成人員和人大代表的培訓(xùn)。加大對憲法法律、人民代表大會制度以及立法技術(shù)規(guī)范的學(xué)習(xí)力度，著力提高立法主體的責(zé)任意識和專業(yè)水平。二要加強立法工作機構(gòu)和工作隊伍建設(shè)。要按照工作需求，配強配齊立法機構(gòu)和立法人員力量，著力在提高工作隊伍思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力上下功夫，通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)、舉辦專題講座、立法經(jīng)驗交流等方式，加強工作人員對法學(xué)理論、專業(yè)知識的學(xué)習(xí)，努力打造一支政治堅定、業(yè)務(wù)精通、務(wù)實高效、勤政廉潔的立法干部隊伍。