谷云　祝晨　劉璐易　孫一希

[提要] 河長制是國家治理水生態(tài)環(huán)境的重大創(chuàng)新舉措之一，具有現(xiàn)實價值的政策跟蹤審計，在發(fā)揮河長制的優(yōu)勢及彌補河長制的缺陷上具有十分重要的作用。本文基于受托責任理論和“免疫系統(tǒng)”理論，從審計目標、審計主體、審計內(nèi)容、審計方法出發(fā)，構(gòu)建一個針對河長制的政策跟蹤審計模式，從而為監(jiān)督和評價河長制政策落實和發(fā)展提供幫助。

關(guān)鍵詞：河長制;政策跟蹤審計;模式

基金項目：南京審計大學大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目：“河長制政策跟蹤審計的模式研究”（項目編號：2018AX01015C）

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年8月22日

一、引言

水資源一直是我國最重要且最匱乏的自然資源之一。在改革開放后，眾多地方政府過分追求經(jīng)濟績效，對自然資源環(huán)境嚴重忽視。太湖水質(zhì)長期為劣Ⅴ類，于2007年爆發(fā)的“太湖藍藻污染”事件，引起全社會對水環(huán)境問題的關(guān)注，河長制應運而生。

河長制是國家治理水生態(tài)環(huán)境的重大創(chuàng)新舉措之一，由各級黨政領導擔任“河長”，負責轄區(qū)內(nèi)河湖的管理和保護工作。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》。截至2018年6月底，河長制在全國31個省區(qū)市已全面建立。

2014年《國務院關(guān)于加強審計工作的意見》出臺，審計系統(tǒng)全面啟動“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險”政策措施貫徹落實情況跟蹤審計，目前河長制政策跟蹤審計還處于萌芽階段。

二、文獻回顧

（一）河長制的制度分析與審計需求。學者們對河長制的優(yōu)勢有一致的看法：把地方權(quán)力結(jié)構(gòu)和水環(huán)境治理現(xiàn)實相結(jié)合，責任明確、落實到人。王書明等（2011）認為河長制把“河流水質(zhì)達標任務”的責任與實施主體，直接明確到了地方領導身上，將“環(huán)境保護目標責任制”發(fā)展為了“環(huán)境保護目標責任承包制”。任敏（2015）認為“河長制”其實是領導干部“包干制”，其優(yōu)越性在于將官員個人的政治訴求與水環(huán)境治理結(jié)合，形成了有效的激勵機制。但學者們也提出了河長制有其弊端，核心問題在于監(jiān)督與考核。王書明等（2011）認為河長制缺乏透明的監(jiān)督機制，在信息不對稱的情況下，作為代理人的政府可能會損害作為委托人的公眾利益。任敏（2015）指出領導干部的責任意識主要來自外部，與經(jīng)濟發(fā)展相沖突，河長制缺乏持久的動力而無法解決根本問題。

（二）河長制與政策跟蹤審計。政策跟蹤審計是具有中國特色的審計新方式，其一般是指以國家政策執(zhí)行情況為內(nèi)容的大型專題系統(tǒng)過程審計。目前，已有學者將政策跟蹤審計應用于環(huán)境治理政策領域，對構(gòu)建河長制政策跟蹤審計模式有一定的啟發(fā)。彭蘭香等（2016）基于可持續(xù)發(fā)展理論構(gòu)建了評價指標體系，對浙江省“五水共治”進行了政策跟蹤審計并提出了優(yōu)化建議。陳益新（2018）針對“蘇州市生態(tài)補償政策”，通過審計方法、主要問題、取得成效、體會啟示，介紹政策跟蹤審計的經(jīng)驗。綜上，我們發(fā)現(xiàn)河長制政策的實施，缺乏有效的監(jiān)督、考核機制，審計作為一種外部監(jiān)督，在發(fā)揮河長制的優(yōu)勢及彌補河長制的缺陷上具有十分重要的作用。因而本文從審計目標、審計主體、審計內(nèi)容、審計方法出發(fā)，構(gòu)建一個針對河長制的、具體的、科學的、具有實踐意義的政策跟蹤審計模式。

三、河長制政策跟蹤審計模式理論基礎

（一）受托責任理論。楊時展（1997）教授提出：“審計因受托責任的發(fā)生而發(fā)生，又因受托責任的發(fā)展而發(fā)展?！庇捎谧鳛槭芡腥说恼妥鳛槲腥说墓姷哪繕瞬糠植灰恢乱约靶畔⒉粚ΨQ，會導致受托人的道德風險和逆向選擇。

公眾希望政府能夠及時采取措施，發(fā)現(xiàn)、解決甚至是防范經(jīng)濟發(fā)展中所產(chǎn)生的環(huán)境問題。河長制政策能夠進行全過程的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)、解決問題并加以改善，可以更好地履行受托責任。

（二）“免疫系統(tǒng)”理論。劉家義審計長指出，審計發(fā)揮的是預防、揭示和抵御經(jīng)濟社會運行中的障礙、矛盾和風險的“免疫系統(tǒng)”功能。

傳統(tǒng)審計項目更加關(guān)注事中和事后，是一種靜態(tài)、被動的防范。而政策跟蹤審計更注重事前、事中、事后相結(jié)合，能夠?qū)φ叩闹贫?、實施、終結(jié)進行全過程的實時監(jiān)督和及時反饋，突出體現(xiàn)了“免疫系統(tǒng)”理論中的預防功能，是一種動態(tài)的、主動的防范。因而我們針對河長制政策的審計內(nèi)容，從政策制定、實施、終結(jié)，完整而又系統(tǒng)地設計了一套指標體系。

四、河長制政策跟蹤審計模式

（一）審計目標。通過審計，圍繞河長制六大主要任務：加強水資源保護、河湖水域岸線管理保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復、執(zhí)法監(jiān)管，監(jiān)督和評價河長制政策制定、實施、終結(jié)的情況，及時發(fā)現(xiàn)、解決問題并加以改善，從而推動河長制政策落實，加強生態(tài)文明建設。

（二）審計主體

1、多部門聯(lián)動。我國水環(huán)境主要由以環(huán)境保護和水污染治理為主的環(huán)保部門和以水資源管理和保護為主的水利部門管理，還涉及農(nóng)林漁業(yè)等多個部門。所以河長制政策的制定、實施、評價需要多部門相互配合，明確責任落實的主體，防止推諉和逃避責任的發(fā)生。

2、提高審計人員綜合素質(zhì)。由于河長制審計的內(nèi)容涉及水質(zhì)、水量等大量的專業(yè)知識，對其評價需要專業(yè)的技術(shù)方法和評價標準，所以應當提升審計人員的知識儲備。同時政策跟蹤審計著眼于整個政策，審計人員應通過各級文件深入了解河長制政策的背景、目的、內(nèi)容等，有利于宏觀把握和快速熟悉政策。

3、引入社會力量。整合內(nèi)部資源，加大對審計人員的激勵作用，調(diào)動其積極性。引進開展過河湖治理研究的專家、學者，讓他們在河長制政策跟蹤審計的過程中，利用專業(yè)知識，提出審計人員未能想到的方法和內(nèi)容。

（三）審計內(nèi)容

1、政策制定階段

（1）合法合規(guī)性：①主體，是否存在越權(quán)或缺乏授權(quán)程序;②程序，是否經(jīng)集體決策，是否按照規(guī)定履行審批手續(xù);③論證，可行性報告的內(nèi)容是否符合標準，論證是否真實和充分。

（2）科學性：是否征求了人大代表、專家學者、社會公眾等的意見，是否體現(xiàn)了廣泛性與專業(yè)性。

（3）民主性：是否接受社會公眾和新聞媒體的監(jiān)督，是否發(fā)揮公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。

2、政策實施階段

（1）合法合規(guī)性：①主體是否存在越權(quán)或缺乏授權(quán)行為;②客體是否提供真實的證據(jù);③程序是否依照相關(guān)法律、政策的規(guī)定。

（2）民主性：是否依靠公眾、媒體、社會團體的力量，接受監(jiān)督。

（3）經(jīng)濟性：①資金籌集是否合規(guī)、及時;②資金撥付是否合規(guī)、及時;③資金使用是否真實、及時、合理、專款專用，資金管理是否有挪用轉(zhuǎn)移等。

（4）效果性和效率性：①水資源質(zhì)量，看水體感官、水質(zhì)成分檢測;②水資源數(shù)量，看水量和水資源使用情況;③飲用水保護，看微生物、毒理指標、化學指標;④污染物治理，看水上、岸上污染源的管控和排污口的設置;⑤水域岸線管理保護，看是否有侵占河道、圍墾湖泊等行為;⑥生態(tài)修復，看是否劃定河湖管理范圍，生物多樣性的情況。

3、政策終結(jié)階段

（1）合法合規(guī)性：①主體，是否存在越權(quán)或缺乏授權(quán)行為;②程序，是否經(jīng)集體決策，是否按照相應的法律法規(guī)終結(jié)。

（2）科學性：①政策是否落實，看制度、機構(gòu)、場所、人員是否落實到位;②管理體系，評價政策如何落實，看信息公開、定期上報成果、監(jiān)督機制、環(huán)保教育;③社會影響，評價政策落實得好不好，看群眾滿意度，監(jiān)督、反饋的途徑與效果。（表1）

（四）審計方法

1、走訪座談法。組織相關(guān)部門人員進行座談會，深入學習國家全面推進河長制的相關(guān)文件，制定有針對性的審計計劃。走訪基層干部和群眾，運用訪談法，了解河長制政策的落實情況，針對是否實施到位，廣泛聽取群眾的意見和建議。

2、調(diào)查問卷法。了解沿河沿湖的居民們對河長制政策的了解情況、支持程度、產(chǎn)生的問題、建議和意見，同時給相關(guān)企業(yè)、農(nóng)林漁業(yè)等發(fā)放問卷，了解他們對河長制政策的了解和落實情況，可能產(chǎn)生的沖突和解決辦法。

3、實地考察法。抽查幾個重點河湖區(qū)域，到現(xiàn)場查看河長制落實的情況，是否有非法侵占河道、圍墾湖泊的行為，是否有非法排污、捕撈、養(yǎng)殖等行為，是否設立河長制公告牌，用照片、錄像等形式來取證政策實施的效果和問題。

4、計算機審計。充分利用現(xiàn)有的環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)等部門信息系統(tǒng)，整合多部門、跨專業(yè)的信息和數(shù)據(jù)，搭建審計數(shù)據(jù)分析平臺，運用專業(yè)的分析軟件，通過分析對比數(shù)據(jù)，來評價河長制審計的實施進展和效果。

五、河長制政策跟蹤審計模式價值分析

審計署開展了大量與水污染防治相關(guān)的專題審計，如2009年“三河三湖”水污染防治績效審計，2011年黃河流域水污染防治與水資源保護專項資金審計，2016年關(guān)于883個水污染防治項目審計等，可以看出國家和審計機關(guān)對水環(huán)境的愈發(fā)重視。

2018年審計署對長江經(jīng)濟帶11省的生態(tài)環(huán)境保護情況進行了審計。從審計署公告的內(nèi)容，我們發(fā)現(xiàn)目前關(guān)于水污染的政策跟蹤審計，主要針對政策實施過程中的經(jīng)濟性、效果性和效率性，比如關(guān)注長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)資金的使用，關(guān)注國家重要湖泊污染治理情況等。而本文所建立的評價體系，完整地覆蓋了審計署的審計內(nèi)容。將審計內(nèi)容向前延伸到政策制定階段，發(fā)揮審計的“免疫”功能，及時發(fā)現(xiàn)、解決乃至預防問題的發(fā)生。向后擴展到政策終結(jié)階段，評價政策是否落實、如何落實、落實得好不好。在整個政策過程中，都要重視合法合規(guī)性，使河長制政策跟蹤審計不僅在實質(zhì)上獲取效果，而且在形式上正確地實施。因而，本文所建立的河長制跟蹤審計模式，是一套動態(tài)的、全面的審計模式，可以更好地推動政策的實施和發(fā)展。

六、結(jié)論

本文基于受托責任理論、“免疫系統(tǒng)”理論，從審計目標、審計主體、審計內(nèi)容、審計方法出發(fā)，構(gòu)建河長制政策跟蹤審計模式，對評價、監(jiān)督河長制政策的落實和發(fā)展有一定的作用，也可以為審計署開展相關(guān)審計工作提供思路，但河長制政策本身應當在發(fā)展中不斷完善。

河長制提升了水環(huán)境治理的行政級別，使地方領導重視生態(tài)環(huán)境的狀況，實踐中也取得了良好的效果。但是它本質(zhì)上仍屬于人治，而不是法治。因而，應當重視河長制的立法工作，將河湖治理納入法制軌道，切實加大相關(guān)法律的執(zhí)行力度。

政府領導干部應當重視河長制工作的發(fā)展和創(chuàng)新，為河長制審計相關(guān)工作提供幫助，重視河長制審計結(jié)果的應用，從外部激勵到真正自覺地承擔起環(huán)保的責任，從管理型政府轉(zhuǎn)化為服務型政府。同時要依靠公眾、媒體、社會團體的力量，擴大群眾對環(huán)境的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，化解環(huán)境矛盾。全社會共同參與，才是生態(tài)保護長效化的根本途徑。

主要參考文獻：

[1]王書明，蔡萌萌.基于新制度經(jīng)濟學視角的“河長制”評析[J].中國人口·資源與環(huán)境，2011.21（9）.

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[4]彭蘭香，戴亮梁.基于可持續(xù)發(fā)展的環(huán)保項目政策落實跟蹤審計研究——以浙江省“五水共治”為例[J].財會研究，2016（8）.

[5]陳益新.蘇州市生態(tài)補償政策執(zhí)行跟蹤審計的實踐與啟示[J].中國江蘇鹽城，2012.7.