青連斌

摘 要：現(xiàn)在大家有很多疑問，等到我們退休時，養(yǎng)老待遇會不會受影響？退休養(yǎng)老金到底夠不夠支付？圍繞這樣一個話題，文章主要從以下三個方面來討論：一是探討我國人口老齡化的現(xiàn)實以及對養(yǎng)老保險的挑戰(zhàn)；二是介紹我國社會養(yǎng)老保險制度建設的成就；三是如何具體加強社會養(yǎng)老保險體系建設。

關鍵詞：養(yǎng)老金；老齡化；全國統(tǒng)籌；延遲退休；轉移支付

養(yǎng)老金的重要性不言而喻。無一例外，我們每個人都會變老，最終都需依靠養(yǎng)老金來生活。隨著人口老齡化、生育率持續(xù)下降和家庭小型化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障功能越來越弱化，人們對社會化養(yǎng)老保險及相關的服務需求不斷上升，養(yǎng)老后顧之憂日益加重。在此背景下，黨的十七大、十八大和十九大都明確提出，要實現(xiàn)全體人民“老有所養(yǎng)”的目標。

建立覆蓋全民的養(yǎng)老保障制度是實現(xiàn)“人人老有所養(yǎng)”的基礎性條件，現(xiàn)階段應當將實現(xiàn)養(yǎng)老保障制度的全覆蓋作為重點工作之一。截至2018年，我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的參保人數(shù)已經(jīng)達到了4.18億人，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度在2012年實現(xiàn)了制度的全覆蓋，2018年年底達到5.24億人。2018年年底我國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)合計達到了9.42億人，建成了世界上最大的養(yǎng)老保障體系。

養(yǎng)老金之所以會引起人們的擔心，原因如下：

首先，2019年《政府工作報告》中提到：“下調(diào)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例，各地可降至16%”，同時“繼續(xù)提高退休人員基本養(yǎng)老金”，至今已實現(xiàn)15連漲。而養(yǎng)老金“一減一增”之間，意味著繳的少了，發(fā)的多了。那么，有人就開始擔心：等到退休時，養(yǎng)老待遇會不會受到影響？

其次，2018年的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，年末全國大陸總人口139538萬人，其中：0～15歲（含不滿16周歲）24860萬人，16～59歲（含不滿60周歲）89729萬人，60周歲及以上24949萬人。我國60周歲及以上人口首次超過了0～15歲的人口，也就是說我們現(xiàn)在的勞動力人口在減少，而老年人口在大量增加。所以很多人會問，如何能保證老的時候“老有所養(yǎng)”？由誰來“養(yǎng)”呢？

一、我國人口老齡化的現(xiàn)狀及其對養(yǎng)老保險的挑戰(zhàn)

要想知道今后的養(yǎng)老金會不會透支，能不能按時足額發(fā)放，需要清楚地了解我國人口老齡化的現(xiàn)狀，養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)運行是否受到挑戰(zhàn)以及我們能否承受這樣的挑戰(zhàn)。

（一）我國人口老齡化的現(xiàn)實和趨勢

根據(jù)1956年聯(lián)合國《人口老齡化及其社會經(jīng)濟后果》確定的劃分標準，當一個國家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總人口比例超過7%時，則意味著這個國家或地區(qū)進入老齡化。1982年維也納老齡問題世界大會上，確定60歲及以上老年人口占總人口比例超過10%，意味著這個國家或地區(qū)進入老齡化。

我國在2000年11月底進行的第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示，當時我國65歲及以上老年人口占總人口的比重就已上升到6.96%，而60歲以上的老年人口占總人口的比重為10.2%。也就是說，我國差不多在2000年就已經(jīng)步入了老齡化國家的行列。

截至2018年年末，我國60周歲及以上人口達2.49億人，占總人口比重的17.9%。其中，65周歲及以上人口1.67億人，占總人口比重的11.9%。這兩項數(shù)據(jù)都遠遠高于國際標準，預計到2050年前后，我國老年人口數(shù)將達到峰值——約4.87億人，占總人口的34.9%，其中65周歲及以上人口占比將超過14%。由此可見，我國人口老齡化的形勢十分嚴峻。

（二）我國人口老齡化的特點

我國人口老齡化與其他國家相比有其獨特性：

1.人口老齡化速度快

據(jù)聯(lián)合國人口司1990年修訂的世界人口預測資料顯示，在1990年至2025年間，中國60歲及以上老年人口占總人口的比重將增長115.09%，比日本快0.56倍，比美國快1.02倍，比法國快1.63倍，比英國快2.73倍。

2.人口老齡化規(guī)?；蚶夏耆丝谝?guī)模十分龐大

據(jù)國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)，2017年我國60周歲及以上人口數(shù)為24090萬人，占總人口的17.3%，其中65周歲及以上人口15831萬人，占總人口的11.4%。中國老年人口比例嚴重超標。

3.人口老齡化是在社會經(jīng)濟發(fā)展水平尚較低的情況下出現(xiàn)的

與經(jīng)濟發(fā)展相對滯后比較，我國人口老齡化有一個明顯的“時間差”，呈現(xiàn)出“未富先老”特征。

4.人口老齡化具有空間分布（即城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間）不平衡的特點

2000年人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村65歲及以上老年人口所占總人口的比重達到8.1%，已經(jīng)高于城鎮(zhèn)6.0%和城市6.7%的水平。在地區(qū)分布上，人口密度較高的東南沿海地區(qū)老年人口所占總人口的比重也較高；人口密度較低的西北、西南邊遠地區(qū)老年人口所占總人口的比重較低；中部腹地地區(qū)大致處于中間狀態(tài)。

除此之外，我國人口老齡化還有一個特點，就是失能半失能老人、高齡老人以及空巢老人非常多，根據(jù)全國老齡辦、民政部、財政部2016年共同發(fā)布的第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查結果，我國失能、半失能老年人大致有4063萬人，占老年人口的18.3%。而根據(jù)普華永道思略特發(fā)布的《2017中國老年消費習慣白皮書》數(shù)據(jù)顯示，2016年我國空巢老人超過1億人，獨居老人超過2100萬人。據(jù)預測，到2025年，我國80歲以上的高齡老年人數(shù)將達2500萬人。正是因為我國人口老齡化的特點，才對我國的養(yǎng)老問題、養(yǎng)老保障（包括養(yǎng)老金和養(yǎng)老服務）構成了非常嚴重的挑戰(zhàn)。

（三）人口老齡化對養(yǎng)老保險提出的挑戰(zhàn)

1.人口老齡化會拉升老年人口的撫養(yǎng)比，進而拉升整個社會的扶養(yǎng)比

我國60歲及以上老年人扶養(yǎng)比從1982年的7.97%上升到2000年的9.99%，2009年達到13.24%。老年人口大量增加，而勞動年齡人口在達到一個峰值以后是在下降的，因此，勞動年齡人口要撫養(yǎng)的老年人口的比重在逐年上升。

2.人口老齡化加大了養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的難度

2018年，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人數(shù)為41902 萬人，比上年末增加1608萬人。其中，參保職工30104 萬人，參保離退休人員11798 萬人。相當于平均不到三個職工就要負擔一個離退休人員，可以說，負擔比重越來越高。

3.人口老齡化加重了我國養(yǎng)老保險基金的支付壓力和政府財政負擔

據(jù)測算，按現(xiàn)行退休年齡和8%個人賬戶做實方案計算，2006年我國當期養(yǎng)老統(tǒng)籌基金開始出現(xiàn)赤字。由于統(tǒng)籌層次低，在全國養(yǎng)老保險基金總體尚有結余的情況下，中央財政已經(jīng)從1998年開始補貼部分地區(qū)的基本養(yǎng)老保險基金缺口，當年補貼額為20多億元，1999年補貼100多億元，2003年補貼474億元，2016年各級財政補貼基本養(yǎng)老保險基金6511億元，2017年各級財政補貼基本養(yǎng)老保險基金8004億元。

（四）我國養(yǎng)老保險制度的改革和發(fā)展

我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度改革可以追溯到1984年。當時，為了同企業(yè)勞動制度改革相配套，國家開始在國有企業(yè)進行退休費用統(tǒng)籌和建立固定工養(yǎng)老保險基金的試點。

1993年，黨的十四屆三中會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出：“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合”，明確了職工養(yǎng)老保險制度堅持“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合”的原則。

1997年7月，國務院發(fā)布了《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（以下簡稱《決定》），標志著社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的職工養(yǎng)老保險制度初步確立?！稕Q定》提出，基本養(yǎng)老保險基金由國家、企業(yè)和職工個人三方合理負擔，實行三個“統(tǒng)一”：一是統(tǒng)一企業(yè)繳費比例（工資總額的20%）；二是統(tǒng)一個人賬戶（工資的11%）；三是統(tǒng)一養(yǎng)老金的計發(fā)辦法（養(yǎng)老金的支付分為兩部分：一部分為基礎養(yǎng)老金，月標準為當?shù)芈毠ど夏甓仍缕骄べY的20%；另一部分為個人賬戶養(yǎng)老金，其月發(fā)放標準為個人賬戶累計儲存額除以120）。

2000年12月，國務院發(fā)布并實施了《完善城鎮(zhèn)社會保障體系改革試點意見》，同時選擇遼寧省作為試點省。這一改革方案對正在確立中的基本養(yǎng)老保險制度進行了改革。

2003年，黨的十六屆三中會作出了逐步做實養(yǎng)老保險個人賬戶的決定，進一步明確了我國養(yǎng)老保險實行統(tǒng)賬結合、部分積累的制度模式。

2005年，國務院頒布了《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，自2006年1月1日起，個人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費工資的11%調(diào)整為8%，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶。2009年，國務院發(fā)布了《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，并很快實行了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的并軌。同時，黨的十七大提出，要探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

2012年黨的十八大報告提出，改革和完善企業(yè)和機關事業(yè)單位社會保險制度，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度，逐步做實養(yǎng)老保險個人賬戶，實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調(diào)整機制。

2017年黨的十九大報告指出，加強社會保障體系建設。按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。全面實施全民參保計劃。完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

二、我國社會養(yǎng)老保險制度建設的成就

黨的十八大以來，我國社會養(yǎng)老保險事業(yè)加速發(fā)展，已基本建成適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求、覆蓋全民的社會養(yǎng)老保險體系框架，為維護社會穩(wěn)定和促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展作出了積極貢獻。

（一）社會養(yǎng)老保險制度的建設、改革以及發(fā)展成就

1.制度建設取得突破性進展，社會養(yǎng)老保險體系框架已基本形成

2010年我國通過了《中華人民共和國社會保險法》，它的頒布實施具有非常重大的意義。第一，使社會養(yǎng)老保險制度的運行有了可靠的法律依據(jù)；第二，完善了職工基本養(yǎng)老保險制度，全面建立了基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度，制定實施了基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)辦法，推動事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革并實現(xiàn)了“雙軌制”的并軌，企業(yè)年金制度建設取得了積極進展；第三，先后建立了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度，隨后又實現(xiàn)了兩項制度的并軌；第四，積極發(fā)展了商業(yè)養(yǎng)老保險。

2.覆蓋人群迅速擴大，越來越多的人享有社會養(yǎng)老保險

1949年后，我們建立了養(yǎng)老保障制度，但那時覆蓋的只是體制內(nèi)人員（機關事業(yè)單位職工、國有企業(yè)職工），集體企業(yè)只是參照執(zhí)行。改革開放以后，我們不斷地把體制內(nèi)的養(yǎng)老保險制度推向體制外，把其他各種所有制企業(yè)、農(nóng)村居民紛紛納入到養(yǎng)老保險的覆蓋范圍。2016年全國參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)達到了8.8億多人；2017年全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)為91548萬人，比上年末增加了2771萬人；2018年全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)為94293萬人，比上年末增加了2745 萬人。從以上數(shù)據(jù)可以看出，在較短的時間內(nèi)全國數(shù)億人被納入到社會保障覆蓋范圍，建立起了世界上最大的社會保障體系。

3.保障水平較大幅度提高，保障和改善了廣大群眾的基本生活

人社部和財政部印發(fā)《關于2019年調(diào)整退休人員基本養(yǎng)老金的通知》，明確從2019年1月1日起，為2018年底前已按規(guī)定辦理退休手續(xù)并按月領取基本養(yǎng)老金的企業(yè)和機關事業(yè)單位退休人員提高基本養(yǎng)老金水平，總體調(diào)整水平為2018年退休人員月人均基本養(yǎng)老金的5%左右。這是我國自2005年以來連續(xù)第15年調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金?？梢哉f，養(yǎng)老金保障水平的穩(wěn)步提高為改善人民生活、使更多的人共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果創(chuàng)造了條件。

4.社?；鹨?guī)模不斷擴大，抗風險能力顯著增強

各級政府加大對社會保障的財政投入，進一步規(guī)范社?；鹗罩Ш凸芾恚鹨?guī)模不斷擴大。2018年基本養(yǎng)老保險基金累計結存58152 億元，其中城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結存50901 億元；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金累計結存 7250 億元；企業(yè)年金基金累計結存14770 億元。

除此之外，我國還建立了一個非常有前瞻性的戰(zhàn)略儲備基金——全國社會保障基金。在投資業(yè)績方面，僅2017年社保基金權益投資收益額1846.14億元，投資收益率為9.68%。社保基金自成立以來的年均投資收益率為8.44%，累計投資收益額10073.99億元。養(yǎng)老保險基金規(guī)模不斷擴大，為社會養(yǎng)老保險體系的可持續(xù)發(fā)展奠定了較為堅實的物質(zhì)基礎。

5.歷史遺留問題加快解決，一些突出矛盾逐步得到化解

中央財政多次安排專項資金，將未參保的集體企業(yè)和“五七工”“家屬工”等群體納入養(yǎng)老保險范疇。這些歷史遺留問題的逐步解決，為維護社會穩(wěn)定、推動和諧社會建設發(fā)揮了重要作用。

6.社保公共服務體系初步形成，服務網(wǎng)絡逐步延伸

建立了中央、省、市三級網(wǎng)絡，并全部實現(xiàn)了省、部聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)了數(shù)億參保人員的監(jiān)測數(shù)據(jù)上傳，信息技術廣泛應用于各級各項社會保險管理服務業(yè)務。全面推進社會保障卡發(fā)行和綜合應用，社會保障卡持卡人數(shù)達10.88億人。全民參保計劃基本完成登記任務，全國全民參保登記信息庫已基本建成。全面實現(xiàn)了企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金的社會化發(fā)放，企業(yè)退休人員基本納入社區(qū)管理。社會保障管理服務體系的不斷完善為提高管理服務水平、完善公共服務職能提供了有力支撐。

（二）我國養(yǎng)老保險制度存在的主要問題

1.養(yǎng)老保險安全網(wǎng)還存在一些漏洞

有一些應該參加養(yǎng)老保險的人員沒有加入進來。所以，要全面實施全民參保計劃，把所有應該參保的職工都納入到養(yǎng)老保險的覆蓋范圍。

2.待遇差距過大

原來機關事業(yè)單位退休職工的養(yǎng)老保險待遇，比企業(yè)退休職工要高得多，高出一倍甚至兩倍，這與公平正義的原則是相背離的。

3.省級統(tǒng)籌帶來的負擔畸輕畸重

現(xiàn)在，養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌基金實行了省級統(tǒng)籌，有一些省離退休人員較多，負擔比較重，養(yǎng)老保險基金不足以支付退休人員的養(yǎng)老金，需要中央財政轉移支付才能保證退休人員養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放。同時，由于現(xiàn)在五萬多億養(yǎng)老金主要集中在幾個省份，但是這些省份的人口結構年齡較輕，退休人員所占總人口的比重比較低，導致養(yǎng)老金負擔有重有輕。

4.基金的可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)

養(yǎng)老保險基金放在庫里，可能需要一、二十年后才要使用，這就需要一個可靠的投資渠道讓其實現(xiàn)保值增值，否則就有可能貶值。

5.歷史債務問題沒有完全厘清，也沒有完全解決

可見，只有解決好這些歷史遺留問題，我們才不會擔心養(yǎng)老金的問題。

三、加強社會養(yǎng)老保險體系建設

習近平同志在黨的十九大報告中明確提出，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。全面實施全民參保計劃。完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。按照黨的十九大精神，下一步我們應該從以下方面完善養(yǎng)老保險制度。

（一）要全面實施全民參保計劃，織密人民生活的安全網(wǎng)

養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍有一個“三步走”的過程。20世紀90年代后期，我們提出了“廣覆蓋”，實際上這并不好操作，之后養(yǎng)老保險制度經(jīng)過不斷的完善又提出了“擴大覆蓋面”，把越來越多應該參加養(yǎng)老保險的社會成員納入到養(yǎng)老保險的覆蓋范圍。黨的十九大，我們在覆蓋范圍上又有了一個新的提法——“全覆蓋”，將所有應該參加養(yǎng)老保險的人員全部納入其中。

到2018年，全國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)已經(jīng)達到4.18億人；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)為5.24億人，合計參保人數(shù)9.42億人，距離全民參保的目標已經(jīng)比較接近了。但是，還有一部分應該參保而沒有參保的職工游離在社會養(yǎng)老保險安全網(wǎng)之外。

那么，如何把應該參加養(yǎng)老保險卻還沒有參加的這些人拉到養(yǎng)老保險的覆蓋范圍里來呢？這就涉及到如何“精準擴面”的問題，我們要進一步鞏固和利用好全民參保登記工作成果，繼續(xù)做好農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員等重點人群以及新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的擴面工作。

（二）著力解決制度“碎片化”的問題，以促進社會公平

所謂社會保障制度的“碎片化”，是指社會保障制度缺乏統(tǒng)一性，分別為城鄉(xiāng)居民、不同地區(qū)居民、不同社會群體建立起差異明顯的社會保障制度。從養(yǎng)老保險制度來看，分為幾大塊：一是職工基本養(yǎng)老保險制度；二是城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險制度；三是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。黨的十八大以后，我們對農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)整合后產(chǎn)生了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度；四是機關事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險制度，這已經(jīng)是單獨運行的一個制度安排，目前和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度已經(jīng)實現(xiàn)了并軌。除了這些大的養(yǎng)老保險制度外，還有軍人養(yǎng)老保險制度、農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度、計劃生育戶和雙女戶養(yǎng)老補貼制度、村干部養(yǎng)老保險制度等等。

關于養(yǎng)老金的問題，我們有很多的制度安排，而制度與制度之間最大的問題就是公平性。有人說為什么不在一開始就有一個統(tǒng)一的制度安排，做好頂層設計呢？然而歷史是不能苛求的，現(xiàn)在出現(xiàn)的“碎片化”的問題，我們應該客觀看待。

1.“碎片化”的產(chǎn)生有其特定的歷史背景

中華人民共和國成立以后，我國建立的養(yǎng)老保險制度（退休制度）的覆蓋范圍非常小。有大量的非公企業(yè)職工養(yǎng)老保險沒有著落以前農(nóng)民靠養(yǎng)兒防老、土地養(yǎng)老，但實際上這些都靠不住，還是要建立養(yǎng)老保險制度。

我國有大量的農(nóng)民工，原來我們想把農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的范疇內(nèi)，但是農(nóng)民工工資不高，要自己交8%的養(yǎng)老金，農(nóng)民工是不愿意的。按照城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險制度，企業(yè)要為農(nóng)民工繳納20%的養(yǎng)老金，企業(yè)也是不愿意的。鑒于這些情況，我們建立了針對不同人群的養(yǎng)老保險制度。因此，我國養(yǎng)老制度“碎片化”的產(chǎn)生有其特定的歷史背景。

2.在特定時期內(nèi)，有“碎片”比沒有“碎片”好

2009年，我國訂立了農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險制度，老年農(nóng)民每個月能夠拿到55元的基本養(yǎng)老金。我在陜西寶雞調(diào)研后曾寫過一篇文章，里面就談到“一份養(yǎng)老金，頂好幾個兒子”，一位老年農(nóng)民雖然有很多子女，但經(jīng)濟條件都不是很好，均無力承擔給老人55元錢。所以說，在特定時期內(nèi)，有“碎片”與沒有“碎片”相比是一大進步。

3.“碎片化”不是中國獨有

很多國家在養(yǎng)老保險制度的發(fā)展過程中都曾經(jīng)出現(xiàn)過“碎片化”問題，甚至有些國家直到現(xiàn)在“碎片化”的問題依然很嚴重。比如法國的基本養(yǎng)老保險制度包括四個大的制度：一是普通制度，覆蓋所有包括工業(yè)、商業(yè)、服務業(yè)等私人部門的工薪階層，相當于我們的職工養(yǎng)老保險；二是農(nóng)業(yè)制度，覆蓋所有農(nóng)業(yè)經(jīng)營者和農(nóng)業(yè)工資收入勞動者，大體上相當于我們的農(nóng)村居民養(yǎng)老保險；三是特殊制度，覆蓋公務員、職業(yè)軍人、地方公共機構人員、法國鐵路公司（國營）、電氣煤氣工作人員、礦工、海員等；四是自由職業(yè)制度，這是針對自由職業(yè)者建立起來的制度，覆蓋所有的自由職業(yè)者，如手工業(yè)者、企業(yè)家、自由工商戶等。法國的養(yǎng)老保險制度，是由上面這四個“大碎片”構成的，而這些“大碎片”又是由許多“小碎片”構成的，也就是說“碎片”里面還有“碎片”。比如“特殊制度”，目前就包括11個“大制度”和9個“小制度”。

11個“大制度”分別是國家公務員退休制度、法國電氣公司和煤氣公司退休制度、法國國鐵公司退休制度、巴黎公交公司退休制度、礦工退休制度、海員退休制度、神職人員與公證員退休制度、法蘭西銀行退休制度、地方公職人員退休制度、國營工人退休制度和軍隊退休制度。9個“小制度”分別是煙草業(yè)退休制度、歌劇與喜劇退休制度、劇院退休制度、儲蓄所退休制度（包括十幾個很小的特殊退休計劃，比如軍隊儲蓄制度，非職業(yè)消防隊退休補償制度等）、特殊行業(yè)退休金庫制度（如印刷業(yè)、鐵路）、工傷事故基金、農(nóng)業(yè)工傷基金、特殊地區(qū)集體制度（該制度包括80多個小的特殊退休計劃，比如市鎮(zhèn)退休金庫、港口自治退休制度等）和國民議會退休制度。

法國的養(yǎng)老保險制度是高度碎片化的，同樣，“碎片化”的制度之間也是很不公平的，待遇最好的就是特殊制度。世界大戰(zhàn)以后，法國的歷屆政府都想對特殊制度進行改革，但是特殊制度所涵蓋的都是一些強勢的人群，要改革這項制度就意味著要降低待遇，國家要削減財政支持。所以，每一次改革都會引起罷工、游行、示威。因此，幾十年來法國的基本養(yǎng)老保險制度也沒有能夠整合起來。

我國現(xiàn)在的養(yǎng)老保險制度也存在“碎片化”的問題，要解決“碎片化”問題就在于制度的“整合”，將全體國民納入到統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度中，逐步把按城鄉(xiāng)、人群分設的社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展成為覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會養(yǎng)老保險體系。

究竟該如何整合呢？最有條件、最容易實現(xiàn)“整合”的制度，是把新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險制度“整合”為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。

整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險是黨的十八大報告提出的任務。從長遠來看，應該在改革機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度并同城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度真正“并軌”的基礎上，進而與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度“整合”為統(tǒng)一的國民基本養(yǎng)老保險制度。當然，這項工作要推進起來并不是那么容易的。

（三）努力補齊養(yǎng)老保險的“三支柱”，構建多層次的養(yǎng)老保障體系

我國社會保障體系應該是多層次的，它主要由三個支柱構成：“第一支柱”是基本養(yǎng)老保險，是政府主辦、主導的基本養(yǎng)老保險制度，它包括繳費型社會保險制度與非繳費型社會救助制度，其作用是兜底、托底，提供“軟著陸”緩沖機制或安全網(wǎng)保護；“第二支柱”是以雇主為責任主體，它包括補充養(yǎng)老、補充醫(yī)保及其他雇員福利；“第三支柱”是個人儲蓄性養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險?！暗谝恢е笔蔷裰е?，是必要保障、基本保障，而非“充分保障”，因此，它必須要有第二三支柱作為匹配支撐和重要補充。在養(yǎng)老保險的“三個支柱”中，“第三支柱”中的商業(yè)養(yǎng)老保險才剛剛開始，是明顯的短板，亟待補齊。

2017年7月，國務院辦公廳發(fā)布的《關于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》中明確提出：到2020年，我國要基本建立運營安全穩(wěn)健、產(chǎn)品形態(tài)多樣、服務領域寬廣、專業(yè)能力較強、持續(xù)適度盈利、經(jīng)營誠信規(guī)范的商業(yè)養(yǎng)老保險體系。按照“若干意見”的規(guī)定，我國的商業(yè)養(yǎng)老保險實行個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險模式。各個地方在進行試點的時候，很多地方都突破了規(guī)定，建立了更加多樣化的商業(yè)養(yǎng)老保險購買模式，提高了商業(yè)養(yǎng)老保險的吸引力度。

（四）盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，破解基金的兩極化困境

統(tǒng)籌層次，是社會保險基金流的管理、核算、收入、支出的層級，就是我們平時說的大收大支的層級。如果大收大支的層級發(fā)生在省級，就是省級統(tǒng)籌；如果發(fā)生在中央層面，就是全國統(tǒng)籌。全國統(tǒng)籌后，由中央統(tǒng)一負責養(yǎng)老保險基金的收入、計發(fā)、管理等，地方經(jīng)辦機構只負責記錄追蹤、待遇核算、轉移接續(xù)、基金征繳等工作。

2009年底，各省均出臺了基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度。盡管基本養(yǎng)老保險基金實行省級核算，但結存基金受托存儲在市（地）、縣一級，形成了1000多個小規(guī)模基金，缺少保值增值機制和手段，貶值嚴重。據(jù)統(tǒng)計，2007年和2008年養(yǎng)老保險基金的平均收益率分別只有1.79%和2.16%，低于一年期存款利率水平。

在基本養(yǎng)老保險基金地方統(tǒng)籌的背景下，存在養(yǎng)老負擔畸輕畸重和基金使用效率低下的問題。一些地區(qū)基金結存過多、繳費費率下調(diào)、征繳力度放緩、養(yǎng)老待遇隨意增加；另一些地區(qū)基金缺口較大，難以自求平衡，在高費率的情況下每年仍需中央財政大量的轉移支付。如果這種狀況長期下去，就會出現(xiàn)基本養(yǎng)老金的兩極化現(xiàn)象。

統(tǒng)籌層次低，違背了基金互助共濟的保險規(guī)律，降低了基金的使用效率。因此，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金在全國范圍的統(tǒng)籌使用，提高基金使用的規(guī)模效應，是基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌要解決的核心問題。

2018 年7月1日，我國決定建立實施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度。設立中央調(diào)劑金，這一部分資金加上中央財政對地方養(yǎng)老保險的轉移支付，可以在全國各省市之間統(tǒng)一調(diào)劑使用，一些收不抵支的地區(qū)，或是有困難的地區(qū)，可以緩解養(yǎng)老金的危機。2018年調(diào)劑比例為3%，調(diào)劑基金總規(guī)模為2422億元，應該說這一措施能夠在某種意義上緩解養(yǎng)老金的危機。設立中央調(diào)劑金制度只是實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的第一步，2019年我們還會把調(diào)節(jié)力度提高到3.5%?；攫B(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的最終目標是基本養(yǎng)老保險集中到中央一級。

（五）提高保障水平與防止“泛福利化”

我們的經(jīng)濟不斷發(fā)展，社會不斷進步，在此基礎上必須不斷提高社會保障水平。2019年全國退休人員人月均基本養(yǎng)老金水平已經(jīng)從2005年的640多元提高到2500元以上，可以說，離退休人員切實分享了社會經(jīng)濟發(fā)展成果。

為什么要提高養(yǎng)老金的水平？首先，養(yǎng)老金替代率是衡量養(yǎng)老保障水平的最重要的指標（替代率=人均養(yǎng)老金支出/當年城鎮(zhèn)在崗職工平均工資）。1997年建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度時，設定的養(yǎng)老金替代率目標為58%～60%。但是，養(yǎng)老金社會平均工資替代率已經(jīng)由1997年的76%下降到2009年的47%，12年間下降了近30個百分點，這意味著退休人員的養(yǎng)老金水平太低，所以從2005年開始，我國已15次調(diào)高了養(yǎng)老金水平。

講到養(yǎng)老金的調(diào)整，需要看幾個關鍵數(shù)據(jù)：第一個是“15”，2005年養(yǎng)老金第一次調(diào)整后至今總計調(diào)整15次；第二個是“20年雙軌制”，2016年起，養(yǎng)老金調(diào)整范圍是“企業(yè)和機關事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金”，標志著近20年的養(yǎng)老金“雙軌制”終結；第三個是“300%封頂、60%托底”；第四個是“8%和4%”，即職業(yè)年金，單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費，企業(yè)年金則各為4%。

可以預期的是，我們的養(yǎng)老金還將進一步提高。但是我們要看到，養(yǎng)老金和社會保障待遇一樣，有一個很重要的特點：剛性增長。也就是說，社會保障水平只能提高，不能下降；只能做加法，不能做減法。

這就意味著，養(yǎng)老金的提高一定要有一個合理的水平，所以中央反復強調(diào)，“建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調(diào)整機制”。必須合理確定社會保障水平并保持政策的相對穩(wěn)定性，才能實現(xiàn)社會保障乃至整個經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。推進我國社會保障的可持續(xù)發(fā)展，必須既要積極而為，又要量力而行，既要不斷滿足群眾的合理訴求，又要防止“泛福利化”傾向，堅持統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡、瞻前顧后、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（六）妥善處理好適當降低用人單位社保繳費負擔與增加社會保障基金的關系

我國社會保障基金的來源分為三個方面：一是企業(yè)繳費：養(yǎng)老20%，醫(yī)療8%，失業(yè)2%，工傷1%，生育0.8%，加上住房公積金5%～12%，合計是40%左右；二是個人繳費：養(yǎng)老8%，醫(yī)療2%，失業(yè)1%，住房公積金5%～12%，合計是20%左右；三是財政轉移支付：2016年，各級財政對社會保險的支出達到1萬億元，其中補貼基本養(yǎng)老保險基金就達6511億元。

在我國經(jīng)濟進入新常態(tài)、國際競爭日益激烈的背景下，必須減輕過重的企業(yè)負擔。2015年，國務院先后決定適當降低失業(yè)、工傷和生育三項保險的費率。2016年4月，國務院又決定階段性降低企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費率。據(jù)不完全統(tǒng)計，2015—2016年兩年間，社會保險費減收超過1230億元，占降低企業(yè)稅負總額的10%左右。在失業(yè)保險基金中，進行穩(wěn)崗補貼保險基金支出，增加失業(yè)保險基金用于穩(wěn)定就業(yè)、預防失業(yè)支出，提高企業(yè)履行穩(wěn)定就業(yè)崗位社會責任的積極性。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅2015年和2016年就有54萬戶企業(yè)領取穩(wěn)崗補貼364億元，惠及職工達6561萬人。

企業(yè)降費了，個人繳費也不可能提高。然而養(yǎng)老保險待遇是在不斷提高的，那么怎么來解決這個缺口呢？我們采取了增加財政投入的辦法。2016年，各級財政對社會保險的支出達到1萬億元，其中補貼基本養(yǎng)老保險基金就達6511億元。我們不僅要減輕企業(yè)繳費負擔，還要保障職工社保待遇不變、養(yǎng)老金合理增長并按時足額發(fā)放，使社?；鹂沙掷m(xù)、企業(yè)與職工同受益。

（七）確保社?；鸬谋Ｖ翟鲋?/p>

近些年來，我國的社會保障基金積累了非常大的規(guī)模。

2017年，城鎮(zhèn)五項基金總收入為6.64萬億元，總支出為5.69萬億元，結余9500萬元。所以，城鎮(zhèn)五項保險的結余每年都在增加，2015年結余5.9萬億元，2016年結余6.6萬億元，2017年結余7.6萬億元。從全國范圍來看，基金運行整體是平穩(wěn)的，也確保了各項保險待遇的按時支付。但問題就是，社?；鹨?guī)模不斷擴大，我們要如何盡快完善投資運營辦法，開辟社會保障基金投資渠道，努力實現(xiàn)增值保值。

全國社?；鹱猿闪⒅两?，年均投資收益率約為8.7%。人社部新聞發(fā)言人盧愛紅在2017年度四季度新聞發(fā)布會上透露，基本養(yǎng)老保險基金投資運行，北京、安徽等9個?。▍^(qū)、市）簽署了4300億元的委托投資合同，2731.5億元資金已經(jīng)到賬并開始投資。江蘇、浙江、甘肅、西藏4?。▍^(qū)）政府已審議通過委托投資計劃。到2017年有8萬多戶企業(yè)建立企業(yè)年金，參加職工有2300多萬人。企業(yè)年金基金積累超1.3萬億，比2016年增長16.3%。

但目前我國基本養(yǎng)老保險基金仍然以銀行存款和政府債券為主，投資渠道比較窄，對其他投資工具利用率不高，基金投資收益率也相對不高。

從世界范圍看，養(yǎng)老保險基金要么是購買國債，要么采用市場化投資運作，存銀行的只有中國一家。在以銀行存款為主的投資體制下，我國養(yǎng)老保險基金獲得的年均收益率不到2%。中國社科院的鄭秉文老師曾經(jīng)做過一個測算，在過去10多年間，我國年均通貨膨脹率高達2.47%。以此推算，養(yǎng)老保險基金的損失約6000億元。所以怎樣把養(yǎng)老保險基金很好地用起來，實現(xiàn)保值增值，這是我們需要研究的一個重要問題。