羅曉紅

摘 要：自2008年以來(lái)，外匯局不斷完善對(duì)銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況的考核辦法，2019年出臺(tái)新規(guī)，將考核轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)與審慎經(jīng)營(yíng)評(píng)估。本文旨在通過(guò)對(duì)新規(guī)的效果研究，分析問(wèn)題，提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：外匯管理 審慎評(píng)估 效果研究 對(duì)策建議

為進(jìn)一步提高外匯管理效果，促進(jìn)國(guó)際收支平衡，國(guó)家外匯管理局從銀行考核與審慎監(jiān)管方面做了新的嘗試和創(chuàng)新，在原銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核的基礎(chǔ)上，制定出臺(tái)銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)與審慎經(jīng)營(yíng)評(píng)估體系，并于2019年5月15日發(fā)布《國(guó)家外匯管理局關(guān)于印發(fā)〈銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)與審慎經(jīng)營(yíng)評(píng)估辦法〉的通知》（匯發(fā)[2019]15號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》）予以實(shí)施。與原來(lái)的銀行考核辦法相比，該《辦法》調(diào)整了相關(guān)考核指標(biāo)與分值，對(duì)監(jiān)督銀行合規(guī)辦理外匯業(yè)務(wù)，促進(jìn)銀行合規(guī)與審慎經(jīng)營(yíng)，維護(hù)地方金融體系的穩(wěn)定起到了重要作用。

一、銀行外匯業(yè)務(wù)微觀合規(guī)評(píng)估更加完善

（一）對(duì)被考核銀行內(nèi)控制度完備性與實(shí)施情況的要求進(jìn)一步明確

要求銀行應(yīng)具備明晰的內(nèi)部控制措施和組織架構(gòu)，并定期自我評(píng)估，《辦法》起到了促進(jìn)銀行內(nèi)控保障有力、內(nèi)控自我評(píng)估及時(shí)、內(nèi)控監(jiān)督到位的實(shí)施效果。

（二）對(duì)銀行外匯業(yè)務(wù)自律情況自查機(jī)制的建立提出了更高的要求

《辦法》對(duì)銀行是否按照展業(yè)自律要求，履行客戶身份識(shí)別、業(yè)務(wù)審核、業(yè)務(wù)持續(xù)監(jiān)測(cè)、報(bào)告等職能，進(jìn)行了明確的要求，整體上要求更高。

（三）考核了銀行“外匯管理工作牽頭部門(mén)”支持外匯工作情況

主要考核銀行有無(wú)指定配合外匯管理工作的牽頭部門(mén);牽頭部門(mén)的權(quán)威性和執(zhí)行力;牽頭部門(mén)履責(zé)是否到位。通過(guò)提高銀行在外匯業(yè)務(wù)自查管理和配合外匯局檢查的意識(shí)，整體實(shí)現(xiàn)外匯局對(duì)轄內(nèi)銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)管理監(jiān)管與檢查效果的提升。

（四）考核了銀行配合外匯局日常監(jiān)管工作情況

主要包括配合現(xiàn)場(chǎng)檢查及核查的態(tài)度;有無(wú)提出有價(jià)值的外匯監(jiān)管意見(jiàn)與建議;外匯局有自查要求的專項(xiàng)檢查核查，是否認(rèn)真自查;是否主動(dòng)配合開(kāi)發(fā)配套外匯產(chǎn)品服務(wù)順應(yīng)外匯管理政策變化;在配合中規(guī)避不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)及道德風(fēng)險(xiǎn)是否有效;配合外匯局臨時(shí)性工作的態(tài)度等。

（五）考核了銀行內(nèi)部績(jī)效考核與外匯合規(guī)管理掛鉤情況

主要考核銀行《內(nèi)部績(jī)效考核制度》正式實(shí)施后10個(gè)工作日是否報(bào)當(dāng)?shù)赝鈪R局，其中“合規(guī)經(jīng)營(yíng)”類指標(biāo)與外匯相關(guān)分值的權(quán)重應(yīng)不低于15%。

（六）考核了銀行外匯產(chǎn)品定價(jià)策略與執(zhí)行情況

主要考核銀行外匯產(chǎn)品定價(jià)策略是否體現(xiàn)政策導(dǎo)向和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，后續(xù)執(zhí)行是否到位;是否主動(dòng)運(yùn)用價(jià)格杠桿措施，合理引導(dǎo)客戶預(yù)期，并措施得當(dāng)。

此外，“內(nèi)控管理及其他”指標(biāo)在引導(dǎo)銀行構(gòu)建全面、合規(guī)、有效的內(nèi)部控制的措施方面進(jìn)行了有效調(diào)整，通過(guò)明確內(nèi)控責(zé)任，從根本上促使銀行落實(shí)展業(yè)自律，配合日常監(jiān)管，制定合理外匯產(chǎn)品定價(jià)策略，達(dá)到提升銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)發(fā)展的目的和效果。

二、銀行外匯業(yè)務(wù)宏觀審慎評(píng)估更加全面

（一）對(duì)銀行業(yè)務(wù)合規(guī)要求更明確，對(duì)整改及反饋時(shí)效要求更高

進(jìn)一步參考了《銀行辦理結(jié)售匯業(yè)務(wù)管理辦法》，對(duì)銀行在外匯業(yè)務(wù)各條線上的合規(guī)要求更高，規(guī)定了反饋和整改時(shí)限，極大促進(jìn)了銀行外匯業(yè)務(wù)審慎開(kāi)展。

（二）辦法對(duì)銀行考核評(píng)分制度有所創(chuàng)新，有效推動(dòng)銀行合規(guī)審慎經(jīng)營(yíng)

新辦法在對(duì)銀行外匯業(yè)務(wù)考核評(píng)分制度方面有所變化，在考評(píng)重點(diǎn)及方式等方面進(jìn)行了較大的創(chuàng)新。

（三）數(shù)據(jù)質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)更高，考核指標(biāo)設(shè)置更加細(xì)化

經(jīng)常項(xiàng)目考核指標(biāo)數(shù)量和資本項(xiàng)目考核指標(biāo)分值均有所提升，加強(qiáng)了對(duì)銀行經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目外匯業(yè)務(wù)的考核。

（四）銀行業(yè)務(wù)考核等級(jí)評(píng)定更加細(xì)化，準(zhǔn)確性、嚴(yán)謹(jǐn)性和客觀性提高

將被評(píng)估銀行評(píng)定為A、B+、B、B-、C五類，并就銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)與審慎經(jīng)營(yíng)情況形成整體評(píng)估報(bào)告。在外匯局確定評(píng)級(jí)的過(guò)程中，增加了被評(píng)估銀行存在影響評(píng)級(jí)結(jié)果公正性、嚴(yán)肅性行為的，最終評(píng)級(jí)結(jié)果為C級(jí)。

三、實(shí)施效果研究

（一）《辦法》在銀行外匯業(yè)務(wù)微觀合規(guī)經(jīng)營(yíng)方面的實(shí)施效果

業(yè)務(wù)合規(guī)主要從國(guó)際收支、經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目、科技管理四個(gè)方面考核，從銀行內(nèi)部管理、業(yè)務(wù)開(kāi)展、科技投入等方面規(guī)范銀行經(jīng)營(yíng)，效果明顯。

1、國(guó)際收支主要考核結(jié)售匯等業(yè)務(wù)辦理的合規(guī)性。為銀行結(jié)售匯業(yè)務(wù)的合規(guī)辦理指明方向，對(duì)銀行合規(guī)辦理結(jié)售匯業(yè)務(wù)有明顯成效。

2、經(jīng)常項(xiàng)目考核范圍廣，包含全面又突出重點(diǎn)，能有效評(píng)估銀行經(jīng)常項(xiàng)下業(yè)務(wù)的辦理情況。

3、資本項(xiàng)目考核銀行直接投資項(xiàng)下外匯業(yè)務(wù)、外債和跨境擔(dān)保業(yè)務(wù)、證券投資外匯業(yè)務(wù)、跨國(guó)公司外匯業(yè)務(wù)的辦理情況;從資本項(xiàng)目賬戶開(kāi)立、使用、注銷開(kāi)始對(duì)銀行進(jìn)行規(guī)范，再?gòu)馁Y本項(xiàng)下資金的結(jié)售匯、入賬、匯出等資料審核做嚴(yán)格要求，保證了銀行合規(guī)辦理資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)。

4、科技管理主要考核金融機(jī)構(gòu)代碼及標(biāo)識(shí)碼申領(lǐng)的合規(guī)性和銀行基礎(chǔ)信息申報(bào)的準(zhǔn)確性。隨著數(shù)字外管信息化的不斷深入，確保申領(lǐng)信息的準(zhǔn)確性對(duì)有效管控尤其重要。

（二）《辦法》在銀行外匯業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量考核方面的實(shí)施效果

數(shù)據(jù)質(zhì)量指標(biāo)分國(guó)際收支、經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目、科技管理四個(gè)方面進(jìn)行考核，國(guó)際收支和資本項(xiàng)目分值占比較高，引導(dǎo)銀行重視國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、及時(shí)、完整性;特別提醒銀行重視資本項(xiàng)目數(shù)據(jù)報(bào)送質(zhì)量。

（三）《辦法》在銀行外匯業(yè)務(wù)宏觀審慎考核方面的實(shí)施效果

銀行外匯業(yè)務(wù)審慎經(jīng)營(yíng)評(píng)估關(guān)注對(duì)跨境資金流動(dòng)的影響，旨在引導(dǎo)銀行逆周期調(diào)節(jié)。審慎經(jīng)營(yíng)評(píng)估框架由常規(guī)穩(wěn)健性和非常規(guī)平衡性兩類指標(biāo)構(gòu)成，指標(biāo)分值為5分、15分和25分三檔。其中，穩(wěn)健性指標(biāo)重點(diǎn)關(guān)注銀行經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)的審慎穩(wěn)健程度，平衡性指標(biāo)重點(diǎn)關(guān)注跨境資金流出/流入風(fēng)險(xiǎn)較大時(shí)期促平衡效果。審慎經(jīng)營(yíng)評(píng)估指標(biāo)均采取公式和數(shù)值進(jìn)行計(jì)算評(píng)分，科學(xué)、準(zhǔn)確、易行。其短期效果是：在合規(guī)前提下，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不利于全國(guó)管控方向的外匯業(yè)務(wù)和行為，并迅速有效控制。其長(zhǎng)期效果是：通過(guò)階段性地對(duì)銀行調(diào)整管理后，達(dá)到及時(shí)監(jiān)測(cè)、分析管控、有效管理的長(zhǎng)效機(jī)制。

四、存在問(wèn)題與困難

（一）相關(guān)指標(biāo)依賴外匯局考核人員主觀因素較大

例如：內(nèi)控管理及其他項(xiàng)下指標(biāo)要求銀行設(shè)配合外匯管理工作的牽頭部門(mén)，及時(shí)準(zhǔn)確傳導(dǎo)外管政策，監(jiān)督實(shí)施情況等。但如何判定銀行配合政策傳導(dǎo)，傳導(dǎo)效果如何，外匯局考核人員主觀判斷較多。

（二）相關(guān)數(shù)據(jù)獲得影響考核結(jié)果的公平

例如，一部分?jǐn)?shù)據(jù)獲得依托于現(xiàn)場(chǎng)檢查，而現(xiàn)場(chǎng)檢查不可能在一個(gè)年度內(nèi)對(duì)所有銀行開(kāi)展。因此接受現(xiàn)場(chǎng)核查的銀行當(dāng)年考核受影響較多;而非現(xiàn)場(chǎng)核查方法較單一，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及線索較少，監(jiān)管質(zhì)效有待提升。

（三）評(píng)級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)不夠明確

《辦法》規(guī)定外匯局根據(jù)銀行最終評(píng)估得分，將被評(píng)估銀行評(píng)定為A、B+、B、B-、C五類，但未明確相應(yīng)分類標(biāo)準(zhǔn)和各類占比，分類標(biāo)準(zhǔn)不明確，在實(shí)際操作中可能導(dǎo)致分類結(jié)果的隨意性。

（四）考核結(jié)果的作用有待進(jìn)一步發(fā)揮

《辦法》規(guī)定外匯局將綜合考慮評(píng)估成績(jī)與評(píng)定等級(jí)對(duì)銀行進(jìn)行監(jiān)管，并將其作為判斷銀行是否享有外管政策先行先試資格的重要參考。外匯局還將向中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)提供年度評(píng)估成績(jī)與結(jié)果，供其參考。但目前考核工作對(duì)外匯指定銀行的約束和警示作用相對(duì)有限，如何充分利用考核結(jié)果，采取相應(yīng)措施更好地激勵(lì)銀行查缺補(bǔ)漏、重視配合外管工作、提高外匯業(yè)務(wù)質(zhì)量，需要進(jìn)一步探索。

五、建議與對(duì)策

（一）明確評(píng)估分類標(biāo)準(zhǔn)，建立行為規(guī)范制度

可采用分差法或比例分類法，明確銀行評(píng)定為A、B+、B、B-、C五類的分類標(biāo)準(zhǔn)，減少分類評(píng)估的隨意性。分差法就是依據(jù)銀行最終得分，比如：將98分以上的評(píng)為A類、95（含）-97分的為B+類，90（含）--94分的為B類，90分以下的為B-類，對(duì)存在重大違規(guī)、重大風(fēng)險(xiǎn)并造成嚴(yán)重?fù)p失，或影響評(píng)級(jí)結(jié)果公正性、嚴(yán)肅性行為的，評(píng)為C類。比例分類法就是依據(jù)銀行最終得分，按比例確定A、B+、B、B-、C五類銀行。同時(shí)出臺(tái)約束外管執(zhí)行人員的行為規(guī)范和操作細(xì)則，確?？己嗽u(píng)估的公開(kāi)、公平、公正。

（二）在充分利用外匯業(yè)務(wù)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)的同時(shí)，積極探索非現(xiàn)場(chǎng)核查方法

加大對(duì)一些在非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)中不易取得的數(shù)據(jù)的獲取，同時(shí)明確對(duì)在現(xiàn)場(chǎng)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)適當(dāng)加以權(quán)衡，例如是自查且已整改的，可不扣分，進(jìn)一步提升考核公平性。

（三）引導(dǎo)銀行貫徹展業(yè)三原則

對(duì)“內(nèi)控管理及其他”考核指標(biāo)扣分較多的銀行側(cè)重開(kāi)展檢查與指導(dǎo)。督導(dǎo)其適時(shí)根據(jù)外匯法規(guī)的變化，更新合規(guī)指導(dǎo)文件，制定內(nèi)部指引，調(diào)整自身內(nèi)控督導(dǎo)程序、措施，嚴(yán)格管理、明確分工，完善內(nèi)部系統(tǒng)。

（四）完善銀行考核結(jié)果運(yùn)用

一是改變考核結(jié)果發(fā)布，通報(bào)銀行外匯經(jīng)營(yíng)存在的問(wèn)題，建立監(jiān)管部門(mén)信息交換和聯(lián)合管理機(jī)制，協(xié)同監(jiān)管。二是加強(qiáng)考核情況問(wèn)責(zé)，對(duì)考核問(wèn)題較多、排名靠后的銀行，約見(jiàn)銀行分管行長(zhǎng)誡勉談話，必要時(shí)移交處罰。三是實(shí)施分類監(jiān)管。根據(jù)考核結(jié)果，對(duì)A類行，在政策上扶持，資源上傾斜，幫助其拓展外匯新業(yè)務(wù);同時(shí)開(kāi)展典型宣傳，組織其他銀行學(xué)習(xí)先進(jìn)、互學(xué)互促。對(duì)考核情況差、問(wèn)題多的B-和C類銀行，暫緩其分支機(jī)構(gòu)的結(jié)售匯市場(chǎng)準(zhǔn)入，不定期地進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)和現(xiàn)場(chǎng)檢查，聚焦重點(diǎn)，列出問(wèn)題整改時(shí)間表，組織回頭看，確保整改到位，措施得力。對(duì)整改不力的將全轄通報(bào)。促成規(guī)范經(jīng)營(yíng)得實(shí)惠，違規(guī)經(jīng)營(yíng)受懲戒的長(zhǎng)效機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1]田耘.銀行展業(yè)三原則”對(duì)我國(guó)外匯管理的思考[J] . 金融經(jīng)濟(jì)， 2016（14）.