王志勇 張能鯤

摘 要：按使用者付費類型付費模式的PPP項目，核心點在于消費者購買公共服務，這個是實現(xiàn)回收成本和合理收益的關鍵。因此，針對采用使用者付費ppp模式，在有效實現(xiàn)內部控制實施落地問題上，結合內部控制五要素在ppp項目的風險識別與防范，提出落實具體內部控制實施的操作建議。

關鍵詞：PPP項目;使用者付費;內部控制

中圖分類號：F285? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）29-0130-02

一、研究背景

PPP項目按不同付費主體主體進行分類，包括政府和使用者付費以及可行性缺口補助三種類型。針對使用者付費層面，財政部《PPP 合同指南》確定的核心要素是消費者通過購買公共服務并付費，來實現(xiàn)項目公司的收益，并實現(xiàn)社會資本合理的回報和為此提供的建設成本。鐵路輕軌、能源供給是主要落地項目，此類項目投資額度大、回收周期長，項目運營面臨政策和管理風險較大，需要匹配有效的內部控制管理體系。由于制定健全的內部控制制度是新時期項目轉型升級發(fā)展的必然要求（張能鯤，趙蘭芳，高巖，2019），也是ppp項目在使用者付費模式下有效改善的必然要求，因此，本文圍繞內控五要素，探究使用者付費模式下ppp項目內部控制業(yè)務循環(huán)面臨的新情況，以及在此新情況下落實在業(yè)務循環(huán)角度進行有針對性的修改實施方略，為社會資本有效保障收回成本和實現(xiàn)合理收益，并為與地方政府有效合作建立一套可行的內部控制理體系提供參考。

二、使用者付費ppp內部控制實施重點

（一）重點內部環(huán)境

內部環(huán)境是ppp項目公司實施內部控制的基礎。制定針對使用者付費模式ppp項目的內部控制制度，構建內部控制體系，梳理相應流程，并及時迭代更新，是PPP項目面臨投資大、周期長、政策面變化的必然要求。從內控環(huán)境層面，基于地方政府與社會資本合作的項目，由于是消費者最終付費作為項目回本實現(xiàn)收益的模式，需要建立規(guī)范的法人結構，構建有效的決策與經營管理體系以及將有關決策結合項目本身具有的公益性并承擔社會職能，同時，為有效的推進，ppp項目公司董事會也需要將部分日常職責授予相關的專業(yè)委員會。在股東和董事會層面提高運營效率和效能，從環(huán)境層面前置解決使用者付費特征的ppp項目管控問題。

（二）重點風險評估

風險評估是ppp項目公司識別各項投資運營等活動與目標偏離風險的應對方案和措施，包括合理量化和確定項目風險，以及合理進行項目風險的分配策略。

國家不斷深化改革，推動中國經濟發(fā)展從量到質的轉型升級。由于通過降杠桿來化解金融風險，為此，使用者付費ppp項目面臨外部環(huán)境的巨大變化。原來的政策變化無法由合適的固化的法律法規(guī)來規(guī)范與約束，項目面臨國際高標準沖擊的風險，涉及到項目公益性和項目涉及到引入創(chuàng)新研發(fā)落地風險，項目發(fā)展規(guī)模和收入規(guī)模不達預期的風險，項目建設質量和運營質量監(jiān)管不到位的失控風險，運營成本隨市場不斷變化外部環(huán)境導致的成本不斷提高收入無法有效覆蓋成本帶來的調價風險;也存在由于ppp政策和法律法規(guī)，針對具體不同模式，尤其是使用者付費模式下，推進低于預期帶來的整個行業(yè)的系統(tǒng)性風險。因此，在有效結合外部環(huán)境變化和社會資本以及地方政府承壓能力之內，快速匹配和落實風險隔離機制并規(guī)避ppp項目落地斷崖式風險和終止風險。

（三）重點控制活動

控制活動是使用者付費ppp項目公司根據風險評估得到的結論，采用妥當的控制措施，將風險控制好?？刂苹顒邮菍崿F(xiàn)ppp項目戰(zhàn)略目標，是實現(xiàn)各方平穩(wěn)推動項目的重要部分。為應對使用者付費ppp項目在發(fā)展過程中實現(xiàn)項目建設過程有效控制，項目運營有效控制、項目預算有效實施、項目收益分配的有效落實，形成ppp項目在使用者付費層面落地。一方面項目本身公益性得到有效控制，另一方面運營規(guī)模和收費標準來涵蓋成本并實現(xiàn)合理回報的有效匹配，最后是在外部標準化運營涉及的招投標、價格維護、政策變化、法律法規(guī)完善以及經濟因素變化之下，ppp項目從落實價格調整到定價機制的落地，業(yè)務量與風險控制層面的結構調整和優(yōu)化，來確保目標持續(xù)性落實和結合政策環(huán)境來推動管控模式的落地。

（四）重點信息與溝通

信息與溝通層面，針對使用者付費ppp項目公司非常重要，對及時準確傳遞內部控制相關的信息，確保信息在項目公司內部、社會資本以及地方政府之間進行有效銜接協(xié)調。基于各類oa和信息系統(tǒng)、移動應用等平臺為基礎，建立覆蓋ppp項目業(yè)務領域的信息平臺，針對使用者付費層面的使用者層面推動大數據整理和分析，推進使用者付費特征的ppp項目的業(yè)務流程不斷隨項目運營和轉型升級要求實現(xiàn)逐步的程序化、統(tǒng)一化，打通整個ppp項目的全環(huán)節(jié)業(yè)務鏈條，實現(xiàn)全過程管理的業(yè)務管理信息化，實現(xiàn)數字業(yè)務化、業(yè)務數字化的業(yè)財驅動創(chuàng)造價值。此外，為有效推動ppp項目在使用者付費層面的供應鏈信息平臺建設，減少信息溝通中，由于數據錯誤和信息流程不暢導致的不可挽回的損失。

（五）重點內部監(jiān)督

內部監(jiān)督是使用者付費ppp項目中，對內部控制有效性的監(jiān)督和檢查，針對使用者付費環(huán)節(jié)、運營管理環(huán)節(jié)、內部成本控制環(huán)節(jié)、建設落地環(huán)節(jié)進行有效的實施。因此，這幾個關鍵環(huán)節(jié)的評價和監(jiān)督，以及針對項目運營公益性和合理投資回報的可控性，結果的評價。同時，通過有效的監(jiān)督管理模式，及時發(fā)現(xiàn)ppp項目在階段性運營中的控制缺陷，及時提示和反饋并加以督促和提示改進，建立有效的審查風險管理監(jiān)控系統(tǒng)，并保證ppp項目本身系統(tǒng)工作的有效性，涵蓋使用者付費環(huán)節(jié)和成本費用支出環(huán)節(jié)、建設成本管控環(huán)節(jié)在合規(guī)層面履行有效的監(jiān)控。有效的監(jiān)控本身自我完善功能很重要。這個自我完善功能系統(tǒng)應該能夠在ppp項目接受內部和外部監(jiān)控壓力下，推動業(yè)務流程、管理制度進行及時的修訂和整改，結合監(jiān)督機制的改進，來滿足和匹配外部環(huán)境變化帶來的內部管理變革的訴求。

三、使用者付費ppp內部控制操作策略

（一）內部環(huán)境應對策略

使用者付費模式涉及到風險分擔和收益回報，選擇這個付費模式主要是基于項目本身的性質，由項目回款主要的付款方、項目本身合作周期的長短、運作方式采取的具體措施來確定的。因此，從內控制度建設層面，從制度建設本身，需要在使用者付費層面，在內控環(huán)境層面進行內控制度的明確規(guī)范，并重點關注這個使用需求層面的流程編制和整理。

（二）風險評估應對策略

從使用需求層面，確保進入項目之前，這個項目的需求需要確保能夠得到科學合理的預測的。因此，內控制度從這個角度來說需要結合使用者付費特征，ppp項目的長周期和高投入特征，從制度層面明確這個科學合理的預測的基礎。在這個制度層面的明確上，基于通過收費的使用者的數量和增長趨勢，國家和地方政府按照公益性確定的收費限額或是收費標準，明確得出的收入與項目公司本身建設成本以及為運營項目必須支付的固定成本與變動成本，在測算得出實現(xiàn)盈利的前提下，社會資本才有參與的最低可行性要求。這個原則性問題需要得到有效的內控制度的明確。

因此，這個風險評估層面的內控方案落地上，最重點在于進入項目之前的估計與測算。內控制度層面，針對使用者付費ppp項目定價中涉及到的政府定價或政府指導價以及市場競爭定價兩大類定價模式，需要在內控制度的檢查層面列作最重要事項之一，并在內控檢查層面，確保在項目進入之前做好制度規(guī)范的明確，確保項目公司針對使用者進行收費的服務價格能夠涵蓋成本和合理利潤。

（三）控制活動應對策略

社會資本在確定參與項目并競標成功之后，針對項目建設的工程造價等過程需要進行嚴格把關。因此，內控管理的實施層面，為確保ppp項目過程的可控性，內控制度要重點建設此類管控制度，明確相關流程，確保工程造價在合理范圍和可控范圍，避免由于監(jiān)督管理失控導致的工程造價突破合理造價的上限。通過內控制度的有效實施，確保施工過程中社會資本參與時的合理利潤，并為之后長周期的運營階段分攤折舊成本等打下合理的基礎。

（四）信息與溝通應對策略

在內控制度落實信息與溝通環(huán)節(jié)層面，這個內控制度的落地，一方面需要落實內控制度在法律和政策符合性的規(guī)定，另一方面需要落實價格調整機制下的規(guī)范性要求。在使用者付費ppp項目公司是否參與并決策階段，內控制度從制度層面就需要加入社會資本對項目公司在運營環(huán)節(jié)可能需要的調價進行明確。在內部控制制度層面做好上述的規(guī)定，并在信息化系統(tǒng)和溝通層面打通溝通環(huán)節(jié)做好制度性的規(guī)范。同時，將信息溝通在制度層面做好落實，確保適用使用者付費ppp模式在材料價格、運營維護費用、勞動力價格及通貨膨脹水平變化的影響下的調整及時性。同時，在此層面，在內控制度約束方面明確地方政府和社會資本各方承擔項目公司市場運營風險的具體分解和要求。在內控制度的檢查層面，結合制度要求，從檢查ppp項目是否科學、合理角度，對社會資本預期實現(xiàn)的投資回報與風險合理分配等從信息化建設和內部溝通的內控制度角度進行有效的建設。

（五）內部監(jiān)督應對策略

內部監(jiān)督層面的內部控制制度建設和實操層面，對業(yè)務量的檢查非常重要，需要在內控制度中重點明確，尤其需要明確針對業(yè)務量多寡來選擇是否使用使用者付費ppp模式或采取其他模式，結合項目還需要進行有效的實地調查的內控制度的強制性規(guī)定。

此外，內控制度層面還需要針對使用者收費是否具有操作可行性做明確規(guī)定，確保項目能采取有效的使用者付費模式，還能具備成本效益原則來落地。內控制度還需要結合項目編制合理的財務分析及時按期調整，并檢查是否動態(tài)達到社會資本的合理的回本和合理回報的目標。最后，內控制度還需要結合項目實施過程中，對項目風險分配進行明確，確保項目按照財政部[2014]76號文、發(fā)改委[2014]2724號文規(guī)定的最有控制力一方承擔進行有效落實。

結語

綜上，結合ppp項目在使用者付費模式下，在明確內控各要素實施重點和操作策略基礎上，不斷結合項目特點，完善與優(yōu)化內控標準體系建設，梳理內控風險化解的內控實施方案，確保使用者付費PPP項目有效且運作合法合規(guī)。

參考文獻：

[1]? 張能鯤，趙蘭芳，高巖.新時期醫(yī)藥企業(yè)內部控制實施方案探析[J].財務與會計，2019，（2）：79-80.

[2]? 汪立鑫，左川，李蒼祺.PPP項目是否提升了基礎設施的產出效率？ [J].財政研究，2019，（1）：90-102.

[責任編輯 柯 黎]

收稿日期：2019-08-09

作者簡介：王志勇（1968-），男，遼寧人，高級會計師，從事財務管理、稅務咨詢研究;張能鯤（1976-），男，福建人，高級會計師，博士，從事產業(yè)經濟學、工業(yè)投資與市場研究。