梅雪芹　毛達　池田武

[摘 要]為有效解決北京城市生活垃圾問題，分類回收和資源化作為能夠聯(lián)系事先預(yù)防和末端處理的至關(guān)重要的中間環(huán)節(jié)，是北京市在今后應(yīng)優(yōu)先實施的垃圾處理原則。因調(diào)研時間和人力所限，報告將調(diào)查的重點確定為城市生活垃圾的一個類別即有害垃圾，并依據(jù)中國有關(guān)“危險廢物”的定義和范圍以及國外的相關(guān)文獻和做法，確定了需要重點考察的七類有害垃圾。圍繞這一對象，報告運用廢物流分析方法，通過考察相關(guān)垃圾的產(chǎn)生、丟棄、收集（回收）和處置等內(nèi)容，從一個方面切實深入地把握北京市城市生活垃圾分類回收和處理狀況及其存在的問題，以便對有害垃圾的收集、處置和管理提出具體建議，并為北京城市生活垃圾的管理和公民參與機制的建設(shè)提供決策依據(jù)。這項調(diào)研工作的開展，同時也是環(huán)境史研究者和環(huán)境問題的學習者接觸實際、了解現(xiàn)實問題的一種方式，是環(huán)境史研究的社會功能或現(xiàn)實意義的一種體現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]北京城市生活垃圾;分類回收;資源化;有害垃圾;廢物流

四、有害垃圾的危害性和相關(guān)法規(guī)政策要求

（一）危險廢物與有害垃圾

固體廢物與廢氣、廢水、放射性物質(zhì)共同構(gòu)成污染環(huán)境的要素，對它的防治始終是環(huán)保事業(yè)中的一項重大任務(wù)。其中，危險廢物更是直接對人的健康和生態(tài)安全構(gòu)成威脅，是環(huán)保部門監(jiān)管的重點。與其他工業(yè)化國家或正在邁向工業(yè)化的國家一樣，工業(yè)危廢是中國危廢的主體。根據(jù)中國環(huán)境科學院的研究，中國一年的危廢產(chǎn)生量約為1000萬噸，其中工業(yè)危廢達到990萬噸以上①。剩下的危廢中有相當一部分是醫(yī)療廢棄物，另一部分則是本調(diào)研沒有涉及的電子廢棄物和社會源危廢。由此看來，從城市居民家庭中產(chǎn)生的危險廢物，即有害垃圾僅占危廢總量的很少一部分。然而，許多研究危廢的文獻②都指出，雖然這部分有害垃圾比重較輕，但并不意味著它們在環(huán)保工作中可以被排在工業(yè)危廢、醫(yī)療廢物之后而不受重視。原因如下：（1）有害垃圾與工業(yè)危廢的區(qū)別僅在概念上和管理部門上，其危害特性并沒有孰輕孰重的差別;（2）雖然單位污染物較少，但一個城市的有害垃圾加起來產(chǎn)生的危害相當于一兩個污染嚴重的工廠，非點源的污染經(jīng)過一定的積累同樣對環(huán)境造成很大的危害;（3）雖然產(chǎn)生是分散的，但是有害垃圾最終的處置可能是集中的，大量有害垃圾的存在對某一地的環(huán)境，如空氣、土壤和地下水會產(chǎn)生直接的破壞;（4）某些種類的有毒有害物質(zhì)集中存在于居民消費品中，一旦廢棄，就會成為這些物質(zhì)的主要排放源;（5）有害垃圾混入普通生活垃圾之中會影響普通生活垃圾的再利用，如循環(huán)再造、堆肥等;（6）有害垃圾從家庭中產(chǎn)生，與每個人的生活息息相關(guān)，能否很好地治理它，直接影響到公眾對環(huán)保事業(yè)的看法和信心。

有害垃圾既從生活垃圾中來，也就與整個城市的生活垃圾管理息息相關(guān)。源頭減量、分類回收和無害處理等普通生活垃圾管理所遵循的原則，同樣適用于有害垃圾;同時，有害垃圾本身的特殊性反過來也可以促進這些原則的實施。接下來，本報告就通過調(diào)研所總結(jié)的有害垃圾的危害性和法規(guī)政策要求，來說明北京城市生活垃圾管理已到了將有害垃圾管理提上重要工作日程的時候。在具體談?wù)撁恳活愑泻那闆r之前，我們先看一下與有害垃圾相關(guān)的法規(guī)政策的總體要求。

（二）與有害垃圾相關(guān)的法規(guī)政策的總體要求

總的來說，中國目前的法律法規(guī)對生活中的危險廢物，即有害垃圾的管理有比較具體的規(guī)定，但誰是責任主體還不太明確，對一些責任和義務(wù)也缺乏硬性的要求。1995年頒布的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第38條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當統(tǒng)籌安排建設(shè)城鄉(xiāng)生活垃圾收集、運輸、處置設(shè)施，提高生活垃圾的利用率和無害化處置率，促進生活垃圾收集、處置的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，逐步建立和完善生活垃圾污染環(huán)境防治的社會服務(wù)體系?！雹俑鶕?jù)這條規(guī)定，本調(diào)研所關(guān)注的危險廢物也應(yīng)包含其中。而該法第4章關(guān)于危廢的條款規(guī)定了危險廢物需要有一套單獨的系統(tǒng)和程序進行管理，其中地縣級以上政府的環(huán)保局應(yīng)當負起責任。然而，該章節(jié)通篇針對的危廢都是“單位”產(chǎn)生的，并沒有指明普通居民產(chǎn)生的危廢該由哪個部門來負責。不過，這些條文比較清楚地規(guī)定了危廢管理的一些根本原則，如：對危廢處理要征收排污費用，不得與非危廢混和貯存，要對運輸轉(zhuǎn)移進行監(jiān)管，等等。

2000年，建設(shè)部、國家環(huán)保總局、科技部聯(lián)合發(fā)布《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》，其中第4.4條明確規(guī)定：“禁止危險物進入生活垃圾。逐步建立獨立系統(tǒng)，收集、運輸和處理廢電池、日光燈管、殺蟲劑容器等?！雹?/p>

2001年，國家環(huán)?？偩?、國家經(jīng)貿(mào)委、科技部聯(lián)合發(fā)布《危險廢物污染防治技術(shù)政策》，更細致地規(guī)定了如何開展危廢的防治工作。其中第3.3條規(guī)定：“居民生活、辦公和第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的危險廢物（如廢電池、廢日光燈管等）應(yīng)與生活垃圾分類收集，通過分類收集提高其回收利用和無害化處理處置，逐步建立和完善社會源危險廢物的回收網(wǎng)絡(luò)?！雹?/p>

但以上法規(guī)都沒有明確指出究竟由哪個部門來執(zhí)行這樣的管理，而且只是沒有太多約束力的表述。

為克服有害垃圾管理責任主體不明確和缺乏剛性約束力的缺陷，一些地方政府嘗試用地方法規(guī)來解決。我們從網(wǎng)上獲取了北京市環(huán)保局在2004年發(fā)布的《北京危險廢物污染環(huán)境防治條例》征求意見稿和送審稿，由其中的信息得知，這一條例的起草工作曾被列入當年北京市人大的立法工作之中。但是從現(xiàn)在市人大的法規(guī)列表中，我們沒有找到該條例，因此它還沒有成為正式的法規(guī)。不過從這兩個草案中，我們可以了解到對生活垃圾中危廢管理規(guī)定的變化和政策傾向。該條例征求意見稿的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容基本上都是遵循《固廢法》的規(guī)定，而在其送審稿中，我們可以看到其中第七條的第二、三段明確規(guī)定：“市和區(qū)縣環(huán)境保護行政主管部門對本轄區(qū)的危險廢物污染環(huán)境防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”;“市政管理部門負責收集生活垃圾中的危險廢物并負責對醫(yī)療廢物集中焚燒設(shè)施的監(jiān)督管理”①。

顯然，這比較清晰地區(qū)分了環(huán)保局和市政管理部門在有害垃圾責任上的主次關(guān)系，也強調(diào)了在實際工作中市政部門對有害垃圾收集應(yīng)負的直接責任。

在《固廢法》沒有明確規(guī)定和《北京危險廢物污染環(huán)境防治條例》沒有正式頒布的情況下，北京市的有害垃圾實際上處于一種無人負責的狀態(tài)，或者是一種被“豁免”的局面。通過電話采訪中國環(huán)境科學研究院固體廢物污染控制技術(shù)研究所所長王琪教授，我們確認了未來立法的思路就是要把有害垃圾“豁免”出危廢管理。王教授的理由有兩個：其一，這是國際通行的做法。許多發(fā)達國家，如美國已把有害垃圾豁免于危廢管理。其二，中國正在制訂當中的《危險廢物特性鑒別體系修訂草案》明確提出了危險廢物豁免原則，即：“危險廢物豁免是指在某種特定的條件下，該種危險廢物可以不按照危險廢物管理。需要進行豁免的廢物必須同時滿足以下條件：目前沒有有效的手段進行控制;對人體健康和生態(tài)環(huán)境的污染風險程度在可以接受的程度上。”②

根據(jù)王琪的理解，有害垃圾滿足這兩個條件可以實行豁免管理。針對這樣的立法和管理思路，我們不禁要提出兩點疑問：

第一，如果是豁免于《固廢法》的危廢管理，那是否有別的管理體系能夠補充？據(jù)我們的調(diào)研所知，雖然美國等發(fā)達國家將有害垃圾區(qū)別于工業(yè)危廢或其他社會源危廢，但許多地方政府仍然有各自的法規(guī)把有害垃圾作為特殊的一類垃圾進行管理，其中所反映的管理精神是：“豁免”不等于不管。

第二，目前有害垃圾是否完全符合被“豁免”的兩個條件？讓我們逐一分析。從第一條來看，根據(jù)調(diào)查我們了解到，對于我們所關(guān)注的有害垃圾實際存在著有效的控制手段，因為在生活垃圾管理體系中，有害垃圾實際上已被特殊對待。前文提到的《城市生活垃圾分類標志》的國家標準，其中關(guān)于“有害垃圾”的規(guī)定本身就是很好的說明。此外，我們在考察中還發(fā)現(xiàn)，有一項國家標準對企事業(yè)單位所產(chǎn)生的危險廢物有所約束，它就是《環(huán)境管理體系要求及使用指南》（2004版），通稱ISO14000：2004。由于許多社區(qū)現(xiàn)在都由物業(yè)公司管理，而許多物業(yè)公司正在以ISO14000作為自身環(huán)境管理的指南，或已經(jīng)獲得了ISO14000的認證。為履行ISO14000的要求，這些物業(yè)公司也要遵守《固廢法》中關(guān)于危廢管理的法律法規(guī)③，這無形之中使物業(yè)管理下的由居民家庭中產(chǎn)生的危廢被納入到了一個組織實體產(chǎn)生的危廢之中。這種現(xiàn)象實際上縮小了原本可以被“豁免”的有害垃圾的范圍。

而另一個條件，即“對人體健康和生態(tài)環(huán)境的污染風險程度在可以接受的程度上”，這種表述本身就存在很大的模糊性。關(guān)于什么是“可以接受的程度”，這是難以確定的，而且在實際操作中很容易被用作逃脫管理責任的借口。我們在參考世界各國的危廢管理原則時發(fā)現(xiàn)，一旦遇到這樣的不確定性，往往就要遵循1992年聯(lián)合國里約峰會所確定的在環(huán)保中應(yīng)堅持的預(yù)防原則①。

（三）廢電池

1.危害性

關(guān)于廢電池的危害，在以往的科普和環(huán)保宣傳里講得很多，但往往只片面地強調(diào)一兩個方面，或用一些不具科學性的例證來教育公眾。以往宣傳教育中比較強調(diào)的是電池中的重金屬污染，特別是鉛和汞。鉛主要用在鉛酸蓄電池中，多為汽車所用，因此不在本報告的討論范圍之內(nèi)。汞經(jīng)科學證明對人的健康和環(huán)境有一系列的負面影響，汞的一種有機化合物即甲基汞更是嚴重的全球污染物，會造成嚴重的健康和環(huán)境危害。聯(lián)合國環(huán)境署（UNEP）已經(jīng)把汞污染確定為主要的環(huán)境和人類健康問題，并且把降低全球環(huán)境中甲基汞的富集作為一種優(yōu)先問題來應(yīng)對。這樣，含汞電池對于環(huán)境的危害是毋庸置疑的，因為只要有汞，它就有可能污染環(huán)境。但電池中的汞釋放往往是一個緩慢的過程，這已得到許多科學試驗的證明。而我們一些宣傳教育喜歡用“一顆廢電池會污染某某大小的土地或水域”的說法，其實是不太科學的，因為要真正達到這樣的結(jié)果，需要具備相應(yīng)的條件，不能一概而論。

目前，關(guān)于廢電池是不是危險廢物這一問題產(chǎn)生了巨大的爭論，其原因就是作為主要污染物的汞已被國家政策明令禁止或限制使用。但是，由于生活中產(chǎn)生的廢電池仍然存在的一些特性，我們就不能簡單地把它歸為普通垃圾。

首先，日常生活中使用的電池種類很多，除了汞之外，一些電池還含有鎘，而鎘同樣是一種危險的重金屬。另外，其他金屬如鋅、錳、鎳、鋰在理論上仍對人體和環(huán)境健康有影響，但目前的研究卻不充分，因此潛在的污染仍然存在。

其次，作為主要污染物的汞也并沒有完全被淘汰。目前，無汞電池主要是堿錳電池，而市場上還存在大量的低汞電池和含汞糊式電池，中國市場上的扣式電池也幾乎全都含汞?？梢钥隙ǖ氖牵姵厝匀皇侨藶楣欧诺囊粋€重要的源頭，但這方面的研究和數(shù)據(jù)卻十分缺乏。

再次，一些手機電池和特殊的電池還具有其他危險特性，如易燃易爆。

因此，把電池簡單劃為普通垃圾，實際增加了環(huán)境污染的風險。

2.法規(guī)政策要求

如果廢電池含有鎘或汞，它在《國家危險廢棄物名錄》中就分別屬于HW26和HW29類危廢。在2001年國家環(huán)?？偩职l(fā)布的《危險廢物污染防治技術(shù)政策》中，第9.4.2和9.4.3兩條明確規(guī)定：“在含汞、鎘的電池被淘汰之前，城市生活垃圾處理單位應(yīng)建立分類收集、貯存、處理設(shè)施，對廢電池進行有效的管理;提倡廢電池的分類收集，避免含汞、鎘廢電池混入生活垃圾焚燒設(shè)施?！雹谥档米⒁獾氖牵俺鞘猩罾幚韱挝弧痹谶@里被強調(diào)成為管理廢電池的責任主體。

2003年，國家環(huán)?？偩趾推渌膫€部委聯(lián)合發(fā)布《廢電池污染防治技術(shù)政策》（以下簡稱《政策》）?！墩摺防^承《危險廢物污染防治技術(shù)政策》中所要求的逐步淘汰汞、鎘電池的精神，指明了在廢電池污染防治上首先應(yīng)該堅持“從源頭減少有害物質(zhì)使用”的原則，并規(guī)定：“根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定禁止生產(chǎn)和銷售氧化汞電池。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定禁止生產(chǎn)和銷售汞含量大于電池質(zhì)量0.025%的鋅錳及堿性鋅錳電池;2005年1月1日起停止生產(chǎn)含汞量大于0.0001%的堿性鋅錳電池。逐步提高含汞量小于0.0001%的堿性鋅錳電池在一次電池中的比例;逐步減少糊式電池的生產(chǎn)和銷售量，最終實現(xiàn)淘汰糊式電池?！雹?/p>

《政策》也強調(diào)要實現(xiàn)低鎘和無鎘化，鼓勵替代品的研發(fā)和生產(chǎn)，但沒有標準上的硬性規(guī)定。

這種限制有毒物質(zhì)使用的措施至今已經(jīng)收到很好的效果，一次干電池可以說基本實現(xiàn)無汞和低汞化，鎳鎘二次電池在市場上也比較少了。

《政策》還規(guī)定：“廢一次電池的回收，應(yīng)由回收責任單位審慎地開展。目前，在缺乏有效回收的技術(shù)經(jīng)濟條件下，不鼓勵集中收集已達到國家低汞或無汞要求的廢一次電池?！雹谶@條規(guī)定日后成了各方爭論的焦點。其實就要不要回收廢電池的問題，《政策》并沒有給出確定的說法，無論是主張還是反對回收廢電池在這里都找不到依據(jù)。但是，如果結(jié)合2001年的《危險廢物污染防治技術(shù)政策》進行考慮，則有些不同。首先，國家并沒有認定生活中使用的電池都已經(jīng)無汞化和無鎘化，廢電池中仍有相當?shù)囊徊糠謱儆谖U——2001年的《危險廢物污染防治技術(shù)政策》關(guān)于分類的前提條件仍然有效。其次，如果從積極的角度看，這條規(guī)定也可以解讀為：在具備有效回收的技術(shù)經(jīng)濟條件下，就應(yīng)該分類收集廢一次電池。更重要的是，這條規(guī)定沒有為廢電池的管理免除任何人的責任。再次，即使電池因無汞化而可以排除出《固廢法》所規(guī)定的范圍，但因其現(xiàn)實的復雜性、潛在危險性和區(qū)分回收的困難，它仍然有必要列入生活垃圾中的“有害垃圾”之內(nèi)。

（四）含汞物品

1.危害性

含汞物品之所以成為危險廢物，就是因為汞的危險特性。它一般包括熒光燈管、節(jié)能燈管、水銀體溫計、水銀血壓計和一些電子產(chǎn)品，而進入生活垃圾的主要是廢燈管。只要沒有回收環(huán)節(jié)，廢燈管就可能在從居民家中到填埋場之間的任何一個環(huán)節(jié)被打碎。打碎后的燈管會釋放汞蒸汽，它在不通風的條件下會被人大量吸入而造成急性中毒，兒童更容易受到傷害。釋放到大氣中的汞蒸汽，會通過大氣環(huán)流遠距離運輸?shù)礁呔暥鹊牡貐^(qū)，沉降到土壤和湖泊中，并最終轉(zhuǎn)化成甲基汞污染食物鏈，進而威脅人類健康。如果進入填埋場，在防滲措施不完善的情況下，汞也會進入土壤并污染地下水。

另外，一些研究還發(fā)現(xiàn)，中國市場上賣的熒光燈管的玻璃和絕緣片中還含有鉛和砷等有害物質(zhì)，而且皆超過了安全標準③。

2.法規(guī)政策要求

像廢熒光燈管和節(jié)能燈管這樣的廢物當屬《國家危險廢棄物名錄》中的HW29類。2001年的《危險廢物污染防治技術(shù)政策》中特別強調(diào)：“各級政府應(yīng)制定技術(shù)、經(jīng)濟政策調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，淘汰高污染日光燈管，鼓勵建立廢日光燈管的收集體系和資金機制;加強廢日光燈管產(chǎn)生、收集和處理處置的管理，鼓勵重點城市建設(shè)區(qū)域性的廢日光燈管回收處理設(shè)施，為該區(qū)域的廢日光燈管的回收處理提供服務(wù)。”④另外，從無害化處理的角度來看，燈管和含汞電池一樣，不應(yīng)送到焚燒廠焚燒。

（五）打印耗材

1.危害性

打印耗材包括我們一般熟知的墨盒和硒鼓，因?qū)儆陔娮赢a(chǎn)品的配件，當然可以被歸為電子垃圾。但由于它們的“耗材”特性，其被遺棄和處理的途徑與其他電子產(chǎn)品，如電腦和家用電器不大相同，其危害性也是值得我們關(guān)注的。

廢墨盒的一般危害性在于它的剩余顏料可能包含重金屬和其他一些有毒有害成分。廢硒鼓中的剩余墨粉含有碳黑，可能致癌。如果將廢墨盒和硒鼓重新加注墨水或墨粉，很可能對操作人員產(chǎn)生健康危害。如果廢棄，有毒物質(zhì)也會進入環(huán)境之中。

2.法規(guī)政策要求

含有油墨或有害顏料的打印耗材在《國家危險廢棄物名錄》中屬HW12類，它同時也被列入從2007年3月1日開始施行的《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》的管理范圍之中。該辦法明確規(guī)定：嚴格控制六種有毒有害物質(zhì)的使用，即鉛、汞、鎘、六價鉻、多溴聯(lián)苯（PBB）、多溴二苯醚（PBDE）和國家規(guī)定的其他有毒、有害物質(zhì)或元素。打印耗材生產(chǎn)商或應(yīng)該避免這些有毒有害物質(zhì)的使用，或應(yīng)該履行在產(chǎn)品包裝上進行標示的義務(wù)①。

（六）藥品和個人護理用品

1.危害性

藥品和個人護理用品（Pharmaceuticals and Personal Care Products，縮寫為PPCPs）包括各種各樣的化學物質(zhì)，如各種處方藥和非處方藥（抗生素、類固醇、消炎藥、鎮(zhèn)靜劑、抗癲癇藥、顯影劑、止痛藥、降壓藥、避孕藥、催眠藥、減肥藥等）、香料、化妝品、遮光劑、染發(fā)劑、發(fā)膠、香皂、洗發(fā)水等。這些物品在全世界范圍內(nèi)普遍使用，它們都會對生物產(chǎn)生影響。雖然PPCPs的半衰期不是很長，但是由于個人和畜牧業(yè)大量而頻繁地使用，導致PPCPs形成假性持續(xù)性現(xiàn)象。另外，PPCPs的數(shù)量和種類日益增長，除抗生素和雌激素外，已有100多種PPCPs在環(huán)境中和飲用水中被檢測出來。國外從20世紀90年代末開始關(guān)注PPCPs對環(huán)境的污染，但這一問題在中國還沒有引起重視。

一般來說，PPCPs主要通過如下方式進入環(huán)境之中：藥物沒有經(jīng)過身體內(nèi)的代謝而直接排入下水道;個人護理用品在洗臉、游泳時直接進入環(huán)境中;未用或過期藥品扔到垃圾桶里或通過馬桶沖掉。常見的進入環(huán)境中的PPCPs包括雌激素、抗生素、人工合成麝香等，它們對人體的生殖系統(tǒng)、內(nèi)分泌系統(tǒng)、心血管系統(tǒng)、肌體的代謝、骨骼的生長和成熟以及皮膚等各方面均有明顯的影響。對于這方面的影響，人們一直是很關(guān)注的。而科學研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，藥品和個人護理用品對環(huán)境和其他生物也有嚴重和長期的影響。另外，PPCPs的使用也是危險的，許多兒童因為誤食或誤用而受到傷害甚至死亡。

2.法規(guī)政策要求

藥品與個人護理用品中的過期藥品在《國家危險廢棄物名錄》中屬HW03類。而中國目前實施的《中華人民共和國藥品管理法》（從2001年12月1日起施行），只對生產(chǎn)、經(jīng)營、使用藥品的單位作了不得使用過期藥品的規(guī)定，至于家庭過期藥的處置，法律上未作明確規(guī)定。在過期藥品問題引起民眾和媒體關(guān)注的情況下，國內(nèi)有些地方政府制定相關(guān)規(guī)定，加強過期藥品回收工作的力度。比如，海南省?？谑兄贫恕逗？谑屑彝ミ^期藥品管理辦法》，對過期藥品的回收原則、定點單位的產(chǎn)生方法及標準條件、回收過期藥品的管理程序、回收過期失效藥品的監(jiān)督管理等都作了較為詳細的規(guī)定，為規(guī)范過期藥品回收提供了可執(zhí)行依據(jù)。海口市的這一做法顯然值得借鑒與參考。

此外，由于中國對PPCPs環(huán)境污染問題的研究剛剛起步，目前還沒有針對其廢棄后處理的相關(guān)規(guī)定。

（七）裝修垃圾

1.危害性

裝修垃圾是居民家庭在裝修過程中產(chǎn)生的垃圾，種類繁多，其中一些是危險廢物，最主要的是廢油漆和廢涂料，而且產(chǎn)生量也比較大。廢油漆中含多種有害物質(zhì)，如重金屬、危險的有機溶劑、有害的色素（如紅丹、鉛鉻黃、鉛白等）、甲醛、殺蟲劑、除菌劑、生物毒劑、丁醇、二甲苯等，具有有毒、易燃、易揮發(fā)性等危險特性。許多收購廢油漆桶的回收商不需要桶中的廢油漆，因此常常會把它燒掉，燃燒的過程中又會產(chǎn)生許多的毒素，污染環(huán)境。

裝修垃圾中還有許多家具碎片、人造板、壁紙、卷材地板、地毯、地毯襯墊、木板、刨花等，由于其中采用了有揮發(fā)性的樹脂或塑料等材料，或在使用和遺棄過程不可避免會粘上溶劑型木器涂料、內(nèi)墻涂料、油漆等，因而也帶有一定的危害性。

2.法規(guī)政策要求

總的來說，裝修垃圾在廢棄物管理上屬于“建筑垃圾”一類?！冻鞘薪ㄖ芾硪?guī)定》（2005年建設(shè)部第139號令）和《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》（2002年9月）明確規(guī)定，裝飾裝修垃圾必須實行單獨收集和單獨處置①。它們還規(guī)定城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)建筑垃圾的管理工作，同時也規(guī)定了裝修垃圾的清運、消納和處理應(yīng)有嚴格的程序。

具體而言，裝修垃圾中的油漆涂料又屬于《國家危險廢棄物名錄》中的HW12類，而在以上兩個法規(guī)當中卻沒有反映這類危廢是否應(yīng)得到特殊對待。

（八）家用殺蟲劑

1.危害性

衛(wèi)生殺蟲劑是防治蚊、蠅、蟑螂等衛(wèi)生害蟲的化工產(chǎn)品，主要應(yīng)用于人類居住的生活環(huán)境，直接關(guān)系到人的健康和生命安全。近年來，隨著城鄉(xiāng)人民生活水平的不斷提高，衛(wèi)生殺蟲劑的需求也在不斷增加，并促使衛(wèi)生殺蟲劑的新產(chǎn)品、新劑型不斷出現(xiàn)。在中國，衛(wèi)生殺蟲劑使用的主要有效成分為擬除蟲菊酯類、有機磷類、氨基甲酸酯類及一些雜環(huán)化合物、無機物、天然植物等。其中擬除蟲菊酯由于具有低毒、高效等許多獨特的優(yōu)點，已取代有機氯、有機磷和氨基甲酸酯類，而成為衛(wèi)生殺蟲劑的主要成分。盡管在衛(wèi)生殺蟲劑中敵敵畏的使用仍被允許，但它與樂果都屬于毒性較高的“老品種”有機磷農(nóng)藥，對蜜蜂和天敵昆蟲等有較強的毒害。

值得關(guān)注的是，由于缺乏有效的衛(wèi)生殺蟲劑質(zhì)量管理，市場上存在劣質(zhì)的、含毒性較強的甚至已禁止使用的有效成分的產(chǎn)品。比如2000年在西安市進行的隨機抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管被測定的35種樣品組分的標識均為菊酯類，但其中有29種含敵敵畏。結(jié)論是：與所標組分相符即合格率為14%，不相符即不合格率竟達到86%。1997年對家用衛(wèi)生殺蟲氣霧劑中含有的六六六、滴滴涕和敵敵畏的含量進行的檢測結(jié)果發(fā)現(xiàn)，100mg/L以上樣本檢出率分別為：5%、7.5%、5%。我們在調(diào)查當中也看到，樂果、呋喃丹等毒性強的有效成分仍然在使用。

2.法規(guī)政策要求

家用衛(wèi)生殺蟲劑廢物與其他農(nóng)藥廢物同樣當屬《國家危險廢棄物名錄》中的HW04類。1997年發(fā)布的《農(nóng)藥管理條例》明確了衛(wèi)生殺蟲劑歸屬于農(nóng)藥范疇，應(yīng)由農(nóng)業(yè)行政主管部門實行農(nóng)藥登記管理制度。這個條例主要針對農(nóng)藥的登記、生產(chǎn)標準和標簽制度而作了較詳細的規(guī)定。根據(jù)《條例》有關(guān)規(guī)定制定的《農(nóng)藥管理條例實施辦法》，對家用衛(wèi)生殺蟲劑的登記管理有明確的規(guī)定，使得農(nóng)業(yè)行政主管部門在這方面的管理比較得力。至于廢棄衛(wèi)生殺蟲劑和包裝物處理管理，在《條例》第39條中有規(guī)定：“過期報廢農(nóng)藥、廢棄農(nóng)藥包裝和其他含農(nóng)藥的廢棄物，必須嚴格遵守環(huán)境保護法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，防止污染環(huán)境（該條例中的‘農(nóng)藥含衛(wèi)生殺蟲劑）?！雹诘捎谠撘?guī)定過于籠統(tǒng)，因而可操作性不強，且沒有反映家用衛(wèi)生殺蟲劑是否也應(yīng)得到特殊的對待。

（九）日用化學品和其他危險或有害廢品

1.危害性

家庭日用化學品往往在使用過程中就被釋放到環(huán)境之中，或經(jīng)下水道進入城市水體，因此，這方面應(yīng)受到關(guān)注的有害垃圾是指這些化學品的容器和其中的殘留物。家庭日用化學品種類繁多，包括地板清潔劑、家具清潔劑、皮革護理品、擦鞋劑、去污品、含氨的清洗劑、除垢劑、消毒品、微波爐/烤箱清潔劑、管道清潔劑、空氣清新劑等。這些物品中可能含有雙乙烯甘醇、硝基苯、石油溜出物、危險溶劑、烴類物質(zhì)、丙酮、甲苯、氨、氫氧化鉀、次氯酸鈉/鈣、氫氧化鈉等，因而具有易燃、腐蝕、有毒、致癌、刺激和化學反應(yīng)等危險特性。

此外，一些用在工業(yè)和服務(wù)行業(yè)的危險用品也可能會出現(xiàn)在居民家中，如礦物油。它主要用于汽車和機械修理，含有烴類物質(zhì)和一些添加劑，具有易燃、污染水、致癌等特性。又如，攝影愛好者使用的感光材料，有毒性、刺激性、致癌等特性，其廢品和容器也可能進入生活垃圾之中。再如，一些玩具和塑料制品中現(xiàn)在也含有重金屬和各種有害的有機物，如雙酚A、烷基酚、烷基酚聚氧乙烯醚、酞酸鹽、人造麝香、有機錫等，對人體和生態(tài)都會造成持久性的危害。

2.法規(guī)政策要求

廢礦物油和感光材料在《國家危險廢棄物名錄》中分屬HW08和HW16類。對廢礦物油的污染防治，《危險廢物污染防治技術(shù)政策》中有具體的規(guī)定，如：“鼓勵建立廢礦物油收集體系，禁止將廢礦物油任意拋灑、掩埋或倒入下水道以及用作建筑脫模油……鼓勵重點城市建設(shè)區(qū)域性的廢礦物油回收設(shè)施，為所在區(qū)域的廢礦物油產(chǎn)生者提供服務(wù)。”①而具體針對感光材料而制定的全國性法規(guī)，我們迄今尚未看到。不過，2005年3月，國家環(huán)?？偩衷谏蜿栒匍_了“全國感光材料廢物管理研討會”，會上總局向與會者介紹了感光材料廢物管理試點方案。試點城市是沈陽、哈爾濱、重慶等。試點工作內(nèi)容為：（1）完善回收體系;（2）改進處置設(shè)施;（3）加強監(jiān)管體系;（4）環(huán)保培訓;（5）廣泛宣傳。我們相信，試點取得的經(jīng)驗?zāi)Ｊ綍芸焱茝V到北京乃至全國。

對于一般日用化學品，法律上沒有對其廢棄物的特殊規(guī)定，但其原材料使用、物質(zhì)添加則有相應(yīng)的行業(yè)與國家標準。

五、北京市有害垃圾的廢物流狀況及相關(guān)的應(yīng)對措施

由上述可知，經(jīng)過實地考察和訪談，我們對北京市有害垃圾的產(chǎn)生、丟棄、處置和管理的現(xiàn)狀有了初步的認識，這有助于進一步說明相關(guān)管理的必要性，也為提出合理的政策建議和應(yīng)對措施打下了基礎(chǔ)。

（一）廢電池

根據(jù)美國環(huán)保組織自然資源保護委員會和中國國家環(huán)?？偩只瘜W品登記中心在2006年所作的對中國電池行業(yè)用汞情況的權(quán)威報告②，中國所產(chǎn)電池有七類含汞，總年產(chǎn)量達到300億枚以上，年汞需求量約為153噸（2004年數(shù)據(jù)）。這七類含汞電池分別的產(chǎn)量和含汞量如下頁表2所示。值得注意的是，人們一般認為無汞的堿錳柱狀電池實際上有一億多只也含汞。而堿錳扣式電池已經(jīng)成為汞消耗最多的一類電池，它也是我們?nèi)粘Ｉ钪谐Ｓ枚S時會被丟棄的。

根據(jù)北京東華鑫馨廢電池回收中心在2004年所作的北京市電池消費和回收情況調(diào)查，北京市民當年人均消費電池14枚，電池消費總量為2.24枚，約4840噸（不包括鉛酸蓄電池）;消費者中40%使用普通鋅錳電池，40%使用堿錳電池，約20%使用充電電池①。該調(diào)查還了解了當時群眾對于廢電池回收的意見與看法，普遍反映的問題是“回收箱少，路邊等設(shè)施的回收箱缺乏有效管理”。群眾還建議“社區(qū)應(yīng)多設(shè)回收箱，而且回收應(yīng)立足長期，不能搞階段性的短期活動，同時應(yīng)建立廢電池處理廠”。

經(jīng)過前些年的環(huán)保教育宣傳，廢電池回收終端的設(shè)施在北京已經(jīng)比較完備。2000年，首都精神文明辦公室和北京地球村環(huán)境文化中心共同編寫了《綠色社區(qū)手冊》，其中建議爭創(chuàng)綠色社區(qū)的單位回收廢電池，并在達到30公斤后與北京市有用垃圾回收中心聯(lián)系加以清運。根據(jù)我們的調(diào)查，是否在小區(qū)內(nèi)設(shè)置廢電池回收箱，實際上已成為評“優(yōu)秀小區(qū)”“綠色社區(qū)”的一個指標。因此，在我們走訪的所有社區(qū)，除胡同區(qū)和農(nóng)村社區(qū)外，都設(shè)有廢電池回收箱。

在社區(qū)中，我們詳細查看了廢電池回收箱的具體狀況，主要有三點發(fā)現(xiàn)：（1）居民對廢電池回收箱的使用基本正確，沒有往里頭扔其他雜物;（2）清理工作都比較及時;（3）由于放在戶外，一些廢電池因受雨受潮而被腐蝕甚至外溢出液體。在建功南里，我們適逢一個擺在小區(qū)入口的廢電池回收箱被填滿，就對箱內(nèi)的廢電池進行了分類統(tǒng)計，以求對居民現(xiàn)在產(chǎn)生的廢電池情況作初步了解。從統(tǒng)計中看出，在40多公斤的廢電池中，仍然含汞的電池（包括低汞電池）可達14公斤左右，許多電池屬低檔或雜牌電池，重金屬含量并未標明。另外，還有14枚含鎘二次電池。可見，廢電池的成分復雜，危險性高的和危險性低的混雜在一起，其中那些危險性高的廢電池從無害化的角度來看仍然有必要進行回收，但如果要把它們和無汞電池區(qū)分開來，實際上是非常困難的。具體情況見下頁表3。

目前負責對廢電池進行收集和清運的是環(huán)衛(wèi)二清公司，該公司擁有兩輛日本贈送的電池回收車。當社會上各單位已攢足30公斤的廢電池時，即可通知該公司，其回收車會免費上門回收。但根據(jù)該公司負責人員介紹，現(xiàn)在他們所回收的電池總量不足廢棄量的1%。在北京還有一個關(guān)注廢電池問題的民間機構(gòu)，即北京東華鑫馨廢舊電池回收中心（見圖8），其負責人是著名的“廢電池大王”王自新。該中心組織志愿者隊伍對社會上不足30公斤的廢電池進行免費上門回收。那些沒有被居民投放到電池回收箱的廢電池可能會進入普通生活垃圾，并有可能最終進入填埋場。目前，拾荒者和廢品回收者不會收廢電池，因為尚不具備處理能力和經(jīng)濟性。北京市一部分居民的垃圾會被先送到馬家樓和小武基的垃圾轉(zhuǎn)運站，在那里廢電池可以通過機器磁選被分出來，在達到2噸后會被集中運走。

無論是環(huán)衛(wèi)二清公司或東華鑫馨廢電池回收中心收集的廢電池，還是垃圾轉(zhuǎn)運站分揀出來的廢電池，都會被送到位于安定填埋場的由二清公司管理的廢電池庫進行貯存。據(jù)安定填埋場的徐子嚴介紹，這個電池庫是專門為存放廢電池設(shè)計的，需要保證通風、一定的濕度和防滲等條件，具有比較好的安全性。然而據(jù)有些對電池庫有一定了解的專家說，這個電池庫有許多地方仍然有待提高。其中最大的問題是存放的電池本身不分類，一些高危電池如鋰亞硫酸電池混于普通電池中，容易引起爆炸事故。另外，其管理和安全保障也應(yīng)該更規(guī)范。

我們走訪了北京市這個唯一的電池庫。庫內(nèi)的廢電池堆放不到總?cè)莘e的三分之一，估計有300—400噸。電池庫中的廢電池在達到一定量后也需要轉(zhuǎn)往他地進行無害化處理。據(jù)徐子嚴介紹，這里的廢電池曾經(jīng)清空過一次，被送往天津作水泥封存填埋。至于這一批廢電池滿了以后該怎樣處理，徐子嚴自己也無法確定。

由調(diào)研所知的北京市廢電池從居民家庭中產(chǎn)生后的流向大致如圖9所示。其中值得注意的是，由于馬家樓和小武基的磁選作業(yè)不完全，少量廢電池仍會進入各填埋場和南宮堆肥廠;又由于南宮堆肥廠的機械分選設(shè)備不完全，其中又有一些會進入待堆肥的有機垃圾中，另一些還會混入送往填埋場的垃圾中。

對于棘手的廢電池的最終處理問題，東華鑫馨廢電池回收中心的王自新矢志要走資源化與無害化并舉的道路。自1999年在河北易縣開始第一次嘗試建立用濕法加電解的技術(shù)處理廢電池的工廠以來，王自新一直在尋求從根本上解決廢電池回收和處理的辦法。如今，他的計劃是繼續(xù)擴大回收隊伍，建設(shè)高標準的廢電池安全儲存庫，籌集資金將真空熱解處理廢電池的專利技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。然而，這個過程遇到的困難也是巨大的。首先，國家對廢電池分類回收和處理的政策仍然十分模糊;其次，維系民間志愿者回收隊伍困難很多;再次，募集資金建設(shè)儲存庫和處理廠非常困難，得不到政府的政策支持。其中，資金的募集困難與國家政策模糊是互相關(guān)聯(lián)的，政策不清，投資人或捐助者的信心就不足?，F(xiàn)有的對待廢電池問題的消極社會氛圍，不利于發(fā)動社會力量并鼓勵民間創(chuàng)新。

（二）含汞廢物

中國是熒光燈和節(jié)能燈的第一生產(chǎn)和消費大國。據(jù)研究，2005年，中國每支熒光燈生產(chǎn)的實際耗汞量平均為45.04—48.00mg，年產(chǎn)10億支熒光燈所消耗的汞量在47—60噸左右。根據(jù)中國電光源行業(yè)發(fā)展預(yù)測，若維持目前生產(chǎn)工藝，到2015年熒光燈產(chǎn)品的含汞總量和生產(chǎn)時的耗汞總量將分別高達約60噸和90噸以上。當年生產(chǎn)過程中由于控制措施不到位而釋放到大氣環(huán)境中的汞也會達到30—40噸，而生產(chǎn)出來的照明電器服役期結(jié)束后，由于處置不當而釋放到大氣環(huán)境中的汞量在45—50噸。這樣，我們的環(huán)境每年要接受70—80噸汞的危害①。

在對北京城市生活垃圾的觀察中，我們很容易看到從居民家中產(chǎn)生的廢熒光燈管和節(jié)能燈管，并且混在普通生活垃圾之中。在大乘巷，我們看到一位居民特地把燈管與其他生活垃圾分開放到了標有“其他垃圾”的垃圾箱中。雖然這樣的做法是正確的，但目前是徒勞的。我們詢問過廢品收購者是否要廢燈管特別是其中的玻璃，他們說不要，因為玻璃上沾有熒光粉，它們不能被再利用。環(huán)衛(wèi)工人則告訴我們，他們收到的廢燈管在移出居民區(qū)后就會被統(tǒng)統(tǒng)打碎，然后送去填埋。

在我們所考察的社區(qū)中，我們只在北京師范大學看到校內(nèi)密閉清潔站旁有一個大垃圾箱，整整齊齊地裝著從校內(nèi)淘汰下來的廢燈管（見圖10）。這里已經(jīng)實現(xiàn)了分類收集和存放，但后端處理他們?nèi)匀粺o法解決。

事實上，北京市已經(jīng)有了處理廢燈管和回收廢汞的服務(wù)。服務(wù)的提供者是天津燕捷熒光燈處理技術(shù)有限公司，該公司從環(huán)保局獲得了應(yīng)有的《危險廢物經(jīng)營許可證》。該公司是在2002年由國家投資成立，擁有一臺從瑞典引進的價值700萬元的流動熒光燈處理設(shè)備，可以有效地回收廢燈管中的汞。目前，該公司的主要服務(wù)對象是獲得ISO14000體系認證的單位，如一些大工廠。該公司對廢燈管處理收費，目前的價格是每支燈管1元，或每公斤8元;以20瓦直燈管為標準，其他小的都按70%折算;破損的也收，但也收費。據(jù)我們了解，該服務(wù)目前運行狀況還不是很好，自2004年建成以后就一直面臨著原料缺乏的問題，成本也居高不下。由于營銷的能力有限，它還沒開始對居民和社會源產(chǎn)生的廢燈管進行回收。

北京市含汞廢燈管從居民或工廠單位產(chǎn)生后的流向大致如圖11所示。值得注意的是，其中的一些廢燈管是因裝修而產(chǎn)生的，因此會進入裝修垃圾中。之后，隨裝修垃圾的清運，它們有可能被送往正規(guī)的建筑垃圾銷納場，也有可能被倒在沒有任何污染控制措施的非法填埋場。

（三）打印耗材

根據(jù)王自新2005年的研究，中國各類打印機約按每年25%的速率凈增。據(jù)估計，2005年全國保有280萬臺通用打印機、1678.8萬臺噴墨打印機、4.8萬臺噴繪機（0.5M—5M）、506萬臺激光機、203.8萬臺一體化機（上升幅度最大）、166萬臺復印機和2100萬臺各類傳真機，消耗的各類耗材價值超過400億元。另據(jù)估計，北京的打印機耗材市場占整個中國市場的7%，從兼容耗材占整個耗材市場15%算，其消耗費用有2.63億。2005年，全國大概有1678.8萬臺噴墨打印機。而在北京，其銷售超過50萬臺①。

根據(jù)我們的觀察，居民很少會把墨盒和硒鼓隨便扔掉，因為這兩種廢品還存在一定的經(jīng)濟價值。在北京，基本上存在三種類型的打印耗材回收方式：一是制造商的回收。這包括惠普、愛普生和佳能等公司，它們的回收一般是無償?shù)?，或給予參與者以購買本品牌的優(yōu)惠，活動更多針對企業(yè)客戶，而且它們不接受被重新灌墨或灌粉的耗材。二是耗材再制造商的回收。這往往是有償?shù)?，其中一例就是荷蘭艾飛克印制技術(shù)有限公司與北京市希望工程合作開展的回收活動，耗材再制造商按照回收的數(shù)量給公益事業(yè)捐款。三是不正規(guī)的再制造者或“回收游擊隊”的有償回收。這種方式最為普遍，但對人的健康和環(huán)境的危害也最大?？偟膩碚f，打印耗材回收體系還很不完善，環(huán)保和正規(guī)的循環(huán)再利用在不正規(guī)的市場競爭之下始終處于比較微弱的狀態(tài)。

根據(jù)王自新的報告，部分正規(guī)廠家回收的墨粉交北京市環(huán)保局指定的紅樹林環(huán)保工程公司焚燒處理，但這需要廠家支付危廢處理費。另外，已經(jīng)有一些國外的回收處理公司在北京和中國其他地方投資耗材的綜合利用生產(chǎn)線，包括把墨盒中的塑料和金屬重新加工成有用的物品，如塑木，廠家則可以從中獲得一些收益。如何使危廢處理的支出與資源回收的收益相平衡，是耗材原生產(chǎn)商和再制造商都要在實際工作中解決的大問題。

據(jù)調(diào)研所知，打印耗材從居民家中或單位中廢棄后的流向大致如圖12所示。

（四）藥品和個人護理用品

在有關(guān)藥品與個人護理用品（PPCPs）廢棄后的處理中，除藥品外，其他用品的處理在中國還沒有受到人們的關(guān)注。目前PPCPs的環(huán)境污染問題還只是很少一部分專家研究的課題，更談不上實際考慮如何進行廢棄后處理的問題。藥品之所以引起人們的關(guān)注，其原因就是過期后的處理存在較嚴重的問題。

1.處理方式和后果

在中國，針對居民過期藥品處理方式的研究較少。據(jù)一項社會調(diào)查曾表明，中國約有78.6%的家庭存有備用藥品，其中高達82.8%的家庭沒有定期清理過期藥品的習慣，90.1%的被調(diào)查者有將過期藥品隨意丟棄的經(jīng)歷;中國各大城市平均每個家庭有過期藥215粒，其中30%—40%的藥品超過有效期3年以上①。2005年5月，山東省濟南市藥監(jiān)局向市民發(fā)放了2000份調(diào)查問卷，問卷的內(nèi)容包括家中有無過期失效藥品、如何處置等。調(diào)查結(jié)果顯示：一半以上居民家中存放有過期藥品;三分之一的市民承認沒有定期清理家庭儲備藥品的習慣;近三成市民忽視儲藥條件，不清楚藥品的儲存條件也會對藥品質(zhì)量產(chǎn)生影響;九成的市民將過期藥品隨意丟棄;近兩成的市民表示在服藥時，不注意藥品的有效期;還有少數(shù)市民表示有將過期藥品賣給街頭不法藥販的習慣①。

這兩個調(diào)查結(jié)果和其他文獻報道顯示，在中國，居民的過期藥品處理方式主要有三種：一是將過期藥品隨意扔到垃圾桶里。根據(jù)這兩個調(diào)查結(jié)果，大約90%的居民曾有將過期藥品隨意丟棄的經(jīng)歷。二是過期后還服藥。不少居民表示服藥時不注意藥品的有效期。三是將過期藥品賣給不法藥販。這是一個特殊的中國現(xiàn)象。由于大部分城市沒有合法的過期藥品處理出路，居民在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下將其賣給街頭藥販子，就是可想而知的。

這三種處理方式顯然都存在問題。被扔到垃圾桶里的過期藥品會與普通生活垃圾一起混入填埋場。有報告稱，存在藥用物質(zhì)從填埋場排放到環(huán)境中的可能性。吃過期藥品的問題主要為：藥品過期后其有效成分含量降低，藥品發(fā)揮不出原來的藥效。據(jù)報道，藥品過期后有時甚至還會導致其化學成分的改變，從而對人體產(chǎn)生損害。比如，維生素C在空氣中放置時間過長，容易被氧化，而氧化后的VC對人體有害?；前奉?、青霉素類藥品過期，則容易引發(fā)過敏和休克。至于數(shù)量巨大的家庭過期藥品，由于沒有合法的出路，就成為不法藥販收購的對象。如今，走在城市的大街小巷，隨處可見“藥品回收”“高價回收”字樣的小廣告，由此可見國家明令禁止的私人回收藥品行為在中國各地的猖獗。這些過期藥品被收購后改頭換面再次流入市場，勢必會對群眾用藥安全構(gòu)成威脅。

國外對居民的藥品處理方式有不少的研究。圖13顯示了美國和英國的處理方式的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。當然，由于這兩個調(diào)查方式的不一致，它們不能被直接用來比較。

2.過期藥品進入環(huán)境的途徑

在西方國家尤其在美國，在家庭通過馬桶沖掉來處理過期藥品的習慣比較普遍。普通的污水處理方法不能有效處理藥用物質(zhì)，有些物質(zhì)或直接或在污水處理設(shè)施中經(jīng)生物降解后以代謝物的形態(tài)排放到地表水中。

扔到垃圾桶里的藥品與普通生活垃圾混入填埋場。然后，有的物質(zhì)在填埋場里通過生物和化學降解消失;有的物質(zhì)被滲濾液處理系統(tǒng)收集，經(jīng)過類似于污水處理的處理過程，最后排放到地表水中;而有的物質(zhì)直接從防滲層滲出，進入周邊的水體或地下水。

英國有關(guān)報告稱，目前許多研究的重點在于藥品進入水環(huán)境后的影響方面，但在英國大約60%的藥品進入生活垃圾流，從這個情況來考慮，藥品進入填埋場后的影響也應(yīng)該關(guān)注。值得考慮的是，進入填埋場的藥品主要都是未被使用而丟棄的，這意味著這些藥品里的物質(zhì)不經(jīng)過人體內(nèi)的代謝或污水處理設(shè)施的處理，而直接進入填埋場，因此其危害潛力是不可忽視的。過期藥品進入環(huán)境的途徑如圖14所示。

3.過期藥品產(chǎn)生的原因

導致大量過期藥品產(chǎn)生的原因主要為患者病情好轉(zhuǎn)、患者未遵醫(yī)囑、患者死亡、處方變化、購買過多等。另外在中國，醫(yī)療部門的道德問題以及醫(yī)療保障體制存在的漏洞也是造成這一問題的一個原因。有些人濫用所屬的單位提供的保險，購買或讓醫(yī)生開過量的藥品，將多余的藥品賣給不法藥販，掙一筆錢。

4.國內(nèi)過期藥品回收的行動

最近幾年，不少地區(qū)紛紛開始回收過期藥品，主要是由大企業(yè)或各級藥品監(jiān)管相關(guān)部門開展的。企業(yè)開展的回收活動一般采取有償?shù)男问交颉耙耘f換新”。這是為了與那些從消費者手中高價收購的不法藥販競爭，但這種做法會增加回收活動的成本。盡管大企業(yè)可以借這種活動來推銷公司的“社會公民”形象，但小企業(yè)是承擔不起這個成本的。藥品監(jiān)管相關(guān)部門開展的活動主要是政府行為，充分利用政府的影響力和廣泛的網(wǎng)絡(luò)來達到一定的規(guī)模。據(jù)報道，2005年，海口市藥監(jiān)局啟動了家庭過期藥品回收機制，開始了家庭過期藥品回收的試點工作。幾個月內(nèi)，?？诘募彝ミ^期藥品回收工作取得了初步成效，回收過期藥品、醫(yī)療器械共1272個品種、94件、9267盒，價值7萬多元①。

根據(jù)媒體報道，北京從2006年開始在全市18個區(qū)縣主要社區(qū)啟動了設(shè)立過期藥品回收箱試點活動后，到2007年1月18日一共收集了7663.8公斤的過期藥品，最后由北京市藥品監(jiān)督管理局集中銷毀①。我們在調(diào)查中了解到，北京市西城區(qū)在這方面的回收工作取得了一定的效果，曾試圖與北京市西城區(qū)藥監(jiān)局聯(lián)系，但由于缺乏信息公開機制，最終拿不到任何相關(guān)資料。之后，我們走訪了北京市藥監(jiān)局，從該局安監(jiān)處的白劍處長那里獲得了更多關(guān)于北京市藥品回收行動的信息。

首先，白處長向我們解釋了該項行動的緣由。2005年下半年，針對市人大政協(xié)的部分代表關(guān)于應(yīng)對市場上存在收過期藥品的不法活動的提案，市政府給予了充分答復，并責成市藥監(jiān)局負責開展全市范圍內(nèi)的過期藥品回收活動。通過一定的調(diào)研，市藥監(jiān)局明確了過期藥品回收不僅是維護人民健康和市場秩序的必要措施，也是保護環(huán)境的重要之舉。當年，市藥監(jiān)局在西城分局建立回收試點，摸索經(jīng)驗，了解實際情況;同時與北京大學簽訂了研究協(xié)議，以全面掌握國內(nèi)外相關(guān)的管理政策措施。在這一系列基礎(chǔ)工作完成后，2006年，回收項目正式啟動。在市局的統(tǒng)一部署下，首批統(tǒng)一制作的1000個回收箱由城區(qū)的各個分局發(fā)放到重要的公共地段和社區(qū)居委會。除此之外，各分區(qū)還自制一些回收箱發(fā)放到有需要的地點。據(jù)媒體報道，當年（2006年5—11月）回收和銷毀的過期藥品量達到了7噸多，而藥品的銷毀單位就是北京金隅紅樹林環(huán)保技術(shù)工程有限公司。進入2007年，回收工作全面鋪開。4月13日，北京市藥監(jiān)局下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)北京市2007年度過期藥品回收箱工作指導意見的通知》和《關(guān)于在社區(qū)居委會、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)等公眾場所設(shè)置過期藥品回收箱工作的指導意見》兩個文件，對2007年的工作作了總的指導。相對于上一年，2007年工作的一大特點是配合國家醫(yī)療機構(gòu)進社區(qū)的新政策，把社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)作為放置回收箱的主要地點;另一大特點是做到全市所有市區(qū)百分之百全覆蓋（北京共有2514個社區(qū)居委會）。按照藥監(jiān)局的計劃，2007年一共要發(fā)放1715個回收箱（見圖15）。

就回收項目中的一些重點問題，白處長也有比較明確的看法。首先，藥監(jiān)局不是合適的過期藥品回收的管理和負責單位，原因有二：其一，過期藥品產(chǎn)生后，應(yīng)是一種垃圾，垃圾應(yīng)有垃圾的負責部門;其二，按照法律規(guī)定，藥監(jiān)局的職能是保證人民群眾的用藥安全，雖然過期藥品問題中包含這一職能，但具體的回收和銷毀工作已超出了他們的職能范圍。因此，她認為，目前從政府對人民負責的總體原則出發(fā)，他們把這項工作做起來是應(yīng)該的，但如果從長遠的角度或從政府依法行政的高度出發(fā)，過期藥品回收的職責和管理還需進一步理順。其次，對于回收的效果，以目前的現(xiàn)實情況和研究能力是無法統(tǒng)計的，因為缺乏對于居民用藥情況和過期藥品產(chǎn)生情況的統(tǒng)計。再次，對于一些藥廠進行舊藥換新藥的舉動，她認為商業(yè)宣傳的色彩較濃，于過期藥品問題的解決并無太多的意義。最后，在回收活動中，他們在沒有宣傳教育這項職能的情況下也做了許多的工作，如制作彩頁和教材，內(nèi)容既涉及健康又涉及環(huán)保。

另外，白處長還介紹，除藥監(jiān)局外，一些制藥廠和藥店也開展了各自的過期藥品回收工作，如北京同仁堂、廣州白云山、金象大藥房等。原則上，這些自主回收的企業(yè)在回收時要通知北京市的各藥監(jiān)分局;藥監(jiān)分局應(yīng)對回收活動進行監(jiān)管，對回收上來的藥要封存，藥監(jiān)局的稽查處要監(jiān)督其銷毀。

根據(jù)調(diào)研掌握的情況，北京市廢舊藥品的流向基本如圖16所示。

根據(jù)以上調(diào)研的情況，我們認為，不管是企業(yè)開展的還是政府開展的過期藥品回收活動，都面臨著如下問題：回收機制不健全;導致不法藥販在各地猖獗的經(jīng)濟、社會原因還難以消除;消費者對過期藥品危害性的認識不夠深;在有的消費者心里，過期藥品仍然是“值錢、可賣的貴重品”，他們還未把過期藥品看作需要適當處理的危廢。

（五）裝修垃圾

如前所述，政府對歸屬于建筑垃圾的裝修垃圾的清運和處理有著很嚴格的規(guī)定。但在現(xiàn)實中，我們發(fā)現(xiàn)有兩大問題值得注意：

其一，裝修垃圾中的油漆涂料是被撿拾和收購的對象，但主要的目標物是裝油漆涂料的容器，如鐵桶和塑料桶?；厥照咴讷@得這些桶的過程中，無法妥善處置油漆。如果是鐵桶，其中的油漆一般會被燒掉，甚至用作燃料。

其二，據(jù)媒體報道，北京市周邊，特別是干枯的河床邊，存在大量的非法或地下填埋場，因為收費便宜，故而成為建筑垃圾的主要消納地。在社區(qū)中，如何使居民把裝修垃圾交給負責任的清運者是一個難題。許多小區(qū)的物業(yè)雖然聯(lián)系了比較正規(guī)、手續(xù)齊全并在政府部門有備案的清運隊伍，但它們能保證的是利用押金制度使居民將裝修垃圾清出小區(qū)，卻不能左右居民選擇什么樣的清運隊伍。居民往往在信息不充分或圖方便的情況下，會把裝修垃圾直接交給裝修的包工隊伍去處理。這些垃圾后面的命運如何則無法保證。

圖17大致顯示出北京市裝修垃圾的基本流向。值得注意的是，裝修垃圾中除了混有有害垃圾外，還混有許多有價值的可回收物，會在堆放地或清運后被分選出來，可以被再利用。

北京金隅紅樹林環(huán)保技術(shù)工程有限公司擁有處理許多裝修垃圾中的危廢，比如廢油漆的能力，但對于生活源和社會源的危廢，它還很少接收。

（六）家用殺蟲劑

下頁圖18顯示了居民家中產(chǎn)生的殺蟲劑的一般走向，即進入普通垃圾箱，然后送進填埋場。我們在調(diào)研中也了解了北京師范大學作為一個社會單位對它自己產(chǎn)生的廢農(nóng)藥的管理，因而也將這一類社會源的廢殺蟲劑列入圖中。當前存在的比較大的問題是，許多單位沒有按照規(guī)定將廢殺蟲劑（包括其容器）交由金隅紅樹林環(huán)保技術(shù)工程有限公司作無害化處理。

1.衛(wèi)生殺蟲劑廢棄后處理的實際措施尚不存在

盡管《農(nóng)藥管理條例》規(guī)定，農(nóng)藥使用者應(yīng)當做好農(nóng)藥廢棄物的處理工作，防止農(nóng)藥污染環(huán)境，但該規(guī)定實際上并未有效執(zhí)行。即使是廢棄農(nóng)藥和農(nóng)藥包裝，有關(guān)的技術(shù)指導服務(wù)和農(nóng)民認識程度、監(jiān)管措施都不到位，在多數(shù)地方回收機制不健全或不存在，因此廢棄農(nóng)藥和農(nóng)藥包裝沒有得到很好的處理，結(jié)果造成一系列環(huán)境問題。至于對廢棄的家用衛(wèi)生殺蟲劑的處理措施，目前幾乎不存在。

2.缺乏研究

我們在網(wǎng)上可查到許多有關(guān)衛(wèi)生殺蟲劑的產(chǎn)品質(zhì)量和有效成分的研究報告，說明這方面的研究很活躍，并已積累了經(jīng)驗。然而就衛(wèi)生殺蟲劑廢棄后處理的問題，我們基本上查不到相關(guān)資料。在研究方面，衛(wèi)生殺蟲劑廢棄后的處理問題仍屬空白。

3.監(jiān)督體制混亂，管理缺乏權(quán)威性

據(jù)衛(wèi)生管理部門的主張，1997年的《農(nóng)藥管理條例》實施之前，衛(wèi)生管理部門曾作為衛(wèi)生殺蟲劑監(jiān)督管理的主體，實行了“衛(wèi)生許可證”等制度。但衛(wèi)生管理部門的這些工作都只靠行政規(guī)范性文件，沒有法律保障與支持。后來出臺的《農(nóng)藥管理條例》明確了衛(wèi)生殺蟲劑歸屬于農(nóng)藥范疇，應(yīng)由農(nóng)業(yè)行政主管部門來實行農(nóng)藥登記管理制度。對此，衛(wèi)生主管部門表示不滿，說農(nóng)業(yè)部門一直是主管農(nóng)田使用的農(nóng)藥及化肥等生產(chǎn)資料，而對衛(wèi)生殺蟲劑的管理較為生疏，缺乏實施監(jiān)督管理的能力及技術(shù)。它們同時倡導，歸口管理單位應(yīng)該是衛(wèi)生部門，應(yīng)該出臺《衛(wèi)生殺蟲劑管理法》和以《衛(wèi)生許可證》為主的管理制度。農(nóng)業(yè)部門對此又認為，它們有時超越了權(quán)限，管了一些不該管的事。除這兩個部門外，衛(wèi)生殺蟲劑的市場監(jiān)督部門還有技術(shù)監(jiān)督、工商、化工等部門，但各部門之間缺乏協(xié)調(diào)，導致產(chǎn)品的重復申報、登記、檢測、辦證、收費等現(xiàn)象。這種多頭管理實際影響了管理的權(quán)威性。

在2004年實施的“中德農(nóng)藥廢棄物管理”項目①中，中方承擔單位是農(nóng)業(yè)部，這說明農(nóng)藥廢棄物處理方面的工作由農(nóng)業(yè)部門牽頭，這與《條例》的原則一致;但是衛(wèi)生殺蟲劑的廢棄處理問題到底由誰來管的問題還不明確。

（七）日用化學品和其他危險或有害廢品

日用化學品容器在我們對北京生活垃圾的觀察中隨處可見，它們也是拾荒者撿拾的對象。其可回收的部分如塑料，之后也會被重新加工成新的產(chǎn)品。許多居民已經(jīng)意識到它們對室內(nèi)的污染和城市水體的污染，但它們成為生活垃圾后仍然是很大的問題，尤其是在再制造的過程中，肯定會產(chǎn)生二次污染。目前還沒有專門針對這些物品的回收和處理活動。

六、北京市有害垃圾問題的總體分析

（一）與有害垃圾處理相關(guān)的主要問題

根據(jù)以上關(guān)于有害垃圾調(diào)研的結(jié)果，我們初步總結(jié)出以下與有害垃圾處理相關(guān)的主要問題。

1.垃圾分類工作背離了實質(zhì)

如果垃圾分類工作做得到位，對有害垃圾的有效管理將是水到渠成的事。從我們調(diào)研所了解的情況看，北京市的垃圾分類工作基本流于形式且鮮有典范。不僅我們所到訪的小區(qū)總體來說都不太理想，而且中國人民大學垃圾調(diào)研小組成員也發(fā)現(xiàn)，他們所考察的另幾個在北京被樹為垃圾分類標兵的小區(qū)也沒有實質(zhì)性的垃圾分類①。究其原因，主要有以下幾個方面：

其一，把做事情的手段變成了目標。簡單來說，垃圾管理的目標是“三化”，即“減量化”“資源化”和“無害化”，而垃圾分類只是實現(xiàn)這“三化”目標的手段之一?，F(xiàn)在許多垃圾分類流于形式，實際上是“為分類而分類”，并沒有從“三化”目標出發(fā)去考慮應(yīng)該怎樣進行垃圾分類。這樣，“垃圾分類”在中國逐漸變成一種追求城市形象的做法。追求這樣的一種形象總是有參照物的，我們的參照物往往是發(fā)達國家，如日本、德國那樣的城市生活垃圾分類。但我們常常只知其表，覺得這是發(fā)達城市的一種“標簽”，卻沒有深究這種做法背后的動因和實際情況。

其二，垃圾分類工作本身的復雜性也讓這項工作形式化。垃圾分類不同于買一臺處理垃圾的機器，這項工作既要考慮全局，又要考慮每個社區(qū)的具體情況。更重要的是，它需要基層工作者扎扎實實、堅持不懈的工作，如同我們在大乘巷社區(qū)看到的那樣，否則就難見成效。但這樣的工作態(tài)度，與人們現(xiàn)在追求短期效應(yīng)、盲目的技術(shù)依賴和“投資即要見效”的工作思路是不相吻合的。從北京的情況看，雖然早在1996年就開始了垃圾分類的工作，并成為政府的一項政策，但在經(jīng)受一些困難和挫折之后，在工作還必須“進行”的情況下，只能去追求一些表面的效果，從而流于形式。

其三，垃圾分類被異化為“設(shè)置分類垃圾桶”。垃圾分類脫離實質(zhì)、追求表面的自然結(jié)果，便是尋找一個簡單的工作指標，這個指標就是“設(shè)置分類垃圾桶”，而這又被相關(guān)管理單位視同“具備分類條件”。但是，從北京的現(xiàn)實來，有分類垃圾桶不是實現(xiàn)垃圾分類的充分條件;從世界其他地方和北京本地以往的實踐看，它也不是必要條件。具有整齊劃一的分類垃圾桶，只是我們看到的國外實行垃圾分類的一種做法而已。2006年和2007年，本調(diào)研組成員曾到日本訪問，在這個被公認為垃圾分類做得好的國家，我們并沒有看到像北京這樣到處都是一排排的分類垃圾桶。相反，如圖19、20所示，日本的各個城市設(shè)計了符合各自社區(qū)情況的“裝袋收集”“定點收集”“定時收集”等務(wù)實的回收方案;如圖21、22所示，有的城市，比如橫濱，其收集垃圾的網(wǎng)袋是非常簡易的。

其四，垃圾分類追求統(tǒng)一化。在北京這樣一個有一千多萬人口的超級城市搞統(tǒng)一模式的垃圾分類，顯然是不切實際的，因為經(jīng)過這么多年的改革開放，北京的單位和社區(qū)已趨于多樣化和復雜化。過去，在各單位人員相對集中居住、政令暢通的居委會時代，統(tǒng)一模式的垃圾分類倒還有可能實行。現(xiàn)在，各種類型的企事業(yè)單位、居民小區(qū)同時并存，它們無論是在人員構(gòu)成、教育和收入水平方面，還是在自我管理方面，都是很不一樣的。在這種情況下，政府只能通過設(shè)立基本標準和一定的獎懲措施，來鼓勵各個單位小區(qū)依據(jù)自身的情況開展分類活動。設(shè)什么樣的垃圾桶也可以由各單位小區(qū)自己決定，因為它是設(shè)計因地制宜的垃圾分類方案的關(guān)鍵。同樣，如何進行有害垃圾的回收，也應(yīng)該在出臺并完善相關(guān)法律法規(guī)的前提下，讓各單位和社區(qū)依法而充分地發(fā)揮它們的自主性。

其五，垃圾桶設(shè)置的愿望與現(xiàn)實相矛盾。目前，我們在社區(qū)看到的“可回收物”的垃圾桶基本上形同虛設(shè)，因為民間回收者已經(jīng)把相當多的廢品和可回收物收走。政府部門已意識到需要把民間回收體系納入整個循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)的系統(tǒng)中來，但具體如何操作卻是一個極其困難的事情。最近，浙江永康開展了對廢品收購系統(tǒng)進行統(tǒng)一管理的試驗，其核心是政府多部門聯(lián)合行動，市場運作，不破壞舊有的利益鏈。這值得北京市借鑒。

另外，環(huán)衛(wèi)工人和保潔人員還反映，沒有起到垃圾分類作用的垃圾桶（一般是參照發(fā)達國家制造的Sulo垃圾桶），因為很深又缺乏機械化的清運設(shè)施，所以大大增加了他們清空的難度。

其六，沒能讓民眾充分理解垃圾分類的必要。北京市民現(xiàn)在一般都知道“垃圾分類”這個概念，對其必要性也有一定的了解，但對這座城市在垃圾處理問題上所面臨的實際困難和威脅并沒有真正的認識和理解。這樣，民眾普遍認為垃圾分類該做但未付諸行動，并且往往以“政府不作為”來為自己的行為搪塞。其實，如果市環(huán)衛(wèi)部門能開展實實在在的宣傳教育活動，比如讓市民了解北京城市生活垃圾的日產(chǎn)、年產(chǎn)量，這些垃圾是如何清運和處理的，以使每一個人樹立起“垃圾意識”，垃圾分類工作推行起來就會順利得多。另外，有些具體情況也需要并應(yīng)該讓民眾知曉。比如，因為具有低價值垃圾回收的條件，存在廢電池回收和安全儲存的場所，所以居民在家中進行簡單的分類就是有意義、有作用的。

2.缺乏有害垃圾的專門管理

從調(diào)研中我們了解到，無論是市政管理部門還是環(huán)保部門都清楚，有害垃圾是需要進行特殊管理的生活垃圾，但相關(guān)部門并沒有真正把對有害垃圾的專門管理提上議事日程。造成這一狀況的原因無非是兩個方面。

一方面，各相關(guān)部門的管理人員普遍認為：“有害垃圾管理是一項過于‘超前的工作，我們還做不起來?！币驗樵谒麄兛磥恚胀ɡ鴨栴}都還沒解決好，特別是對其分類收集和處理，更何況危險廢物。他們還以為，治理有害垃圾是有錢的發(fā)達國家才能做的事，雖然它對環(huán)境有污染，但還是先把精力放在“更嚴重的問題”上為好，比如水污染、藍藻等。根據(jù)對國內(nèi)外情況的調(diào)研和了解，我們認為上述認識帶有很大的片面性，理由有三點：

其一，將危險廢物或有害垃圾從普通垃圾中分出來，本來就是生活垃圾分類中的重要組成部分。在具備無害化處理的條件下，危險廢物的分類收集理應(yīng)與垃圾分類活動同步，這已成為研究垃圾分類的國內(nèi)外學者的共識。比如，中國城建研究院環(huán)衛(wèi)所的徐海云就曾撰文指出，城市生活垃圾分類的三個立足點之一就是把有毒有害的垃圾分出來①。其實，上海也早已把有害垃圾的區(qū)分作為垃圾分類方案中的一種，并配以紅色容器加以收集。北京在這方面的工作畏縮不前的癥結(jié)在于：如果在生活垃圾分類和管理中切切實實地把有害垃圾考慮進去，那么肯定會增加相關(guān)部門的工作量和工作難度，因為每一種有害垃圾都可能意味著要單獨收集和處理，這樣做起來會相當麻煩和不易。然而，如果從長遠來看，對于像有害垃圾管理這樣一件宜早不宜遲的事情，我們首先應(yīng)該在思想上加以重視，然后需要克服困難并整合各方面的力量，盡可能早地把它做起來，以避免因遲滯而積累更多的問題，從而降低經(jīng)濟和社會成本。

其二，認為治理有害垃圾是有錢的發(fā)達國家才能做的事，這一說法對北京這座已達到中等發(fā)達程度的城市來說是不適用的。實際上，有害垃圾的治理在許多發(fā)達國家也沒有很長的歷史，以北京現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展和富裕程度，完全具備迎頭趕上的條件。而且，就在我們調(diào)研期間，即2007年10月10日，中央電視臺新聞聯(lián)播還播放了這樣一條國際簡訊：泰國曼谷從該月起將用專業(yè)運輸車輛每月兩次集中收集居民生活產(chǎn)生的危險廢棄物，包括廢電池、廢燈管和發(fā)泡劑的容器等。像泰國這樣一個發(fā)展中國家能夠做到的，北京也應(yīng)該能夠做到，這是毫無疑問的。

其三，在環(huán)保工作中分清主次、掌握優(yōu)先次序當然是必須的，但這不應(yīng)該成為一些部門在某些方面不作為的借口。我們從實踐中看到，在眾多的環(huán)境問題接踵而至、應(yīng)接不暇的時代，什么應(yīng)該做什么不應(yīng)該做，并不取決于個人主觀上的預(yù)設(shè)，而是由具體問題的嚴重程度和我們所擁有的資源共同決定的。另外，如果從現(xiàn)當代的污染史來看，我們會發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在人們所謂的“更嚴重的問題”當初可能都曾被忽視為次要問題。比如，2007年發(fā)生的太湖藍藻事件，實際上早在5年前就有專家和記者提出來了，如果當初我們認真對待，它怎么會惡化到今天這個地步！推而論之，今天人們認為不算是要優(yōu)先解決的有害垃圾問題，再過幾年又會怎樣呢？令人憂慮的是，由于一些重要的關(guān)于城市土壤環(huán)境和地下水環(huán)境的調(diào)查結(jié)果現(xiàn)在仍不允許公開，這方面的信息根本不透明，使得這個城市的人們對自己所處環(huán)境的現(xiàn)狀無法真正了解。在這樣的情況下，為避免將來因有害垃圾而產(chǎn)生災(zāi)難性的環(huán)境問題，政府還是應(yīng)盡早行動起來，對之加以專門管理為好。

另一方面，各相關(guān)部門在互相推諉和扯皮，常常認為“這不是我們的責任，而是‘某某部門的責任”。如前所述，有害垃圾的管理直接與市政管理部門和環(huán)保部門相關(guān)，但是由于法律和政策規(guī)定的不明晰，這兩個部門都可以找到相關(guān)的理據(jù)，為自己不做事情來推脫。而實際上，若從它們所應(yīng)貫徹的對人民負責的工作宗旨和原則的高度來看，這些理據(jù)都是站不住腳的;況且法律政策的不明晰往往也是相關(guān)部門并不想使其明晰的結(jié)果。而上面提到的第一方面的認識往往就成了掩蓋這種“推諉”和“扯皮”的一種托詞，久而久之他們也就安心于自己的“無能為力”。

我們在調(diào)研中也看到了一個例外，這就是市藥監(jiān)局對過期藥品的回收。當然，藥監(jiān)局本身對這樣的安排也是有所保留的。我們看到，促使它能“從大局出發(fā)”的直接力量，則來自上級政府的責令;上級政府責令的出籠又是由現(xiàn)實問題的嚴峻性和民意代表的意見促成的。市藥監(jiān)局回收過期藥品這項工作不管其初衷是主動還是被動，但它本身讓我們清晰地看到了北京乃至中國的問題之解決的有效途徑。這樣看來，有害垃圾專門管理的促成力量，也有賴于如推動過期藥品回收的那樣兩個條件的完成：一是有賴于人們對有害垃圾之潛在危險的廣泛認知。這就需要事先加強對有害垃圾問題的科學研究，并加大宣傳教育的力度，而不要等到有害垃圾已產(chǎn)生嚴重危害，或發(fā)生了與之相關(guān)的嚴重的環(huán)境污染事件之后，才想起亡羊補牢。建立專門的有害垃圾管理的目的，就是為了避免之相關(guān)的嚴重污染的發(fā)生。二是有賴于市政府對有害垃圾之管理的重視。其實國家已有的法規(guī)已經(jīng)明確，市政府負有對有害垃圾或生活垃圾中的危險廢物加以管理的領(lǐng)導責任。目前，其首要任務(wù)就是厘清相關(guān)法律規(guī)定在北京市的具體應(yīng)用，確定管理的責任主體，特別是創(chuàng)立市政管理和環(huán)保部門的協(xié)作機制，并保證監(jiān)督，以使各相關(guān)部門真正負起責任來。

3.缺乏整體、全面的相關(guān)研究

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，政府和社會各界對有害垃圾問題的研究十分缺乏，而這又與對垃圾之整體、全面研究的缺少相一致。對此，我們可以從政府、科研機構(gòu)和民間三方面來分析。

從政府來說，由于缺乏明確的綜合垃圾管理的理念，結(jié)果便是：一方面，忽視對垃圾從產(chǎn)生到處置的全過程的整體研究，而側(cè)重于末端處理，相關(guān)資源也就主要投向了末端技術(shù)的引進和建設(shè);另一方面，忽視對不同垃圾之特性和應(yīng)對方法之差異的全面研究，只關(guān)心為所有垃圾找一個歸宿。其實，除有害垃圾外，其他垃圾也都有待于加強研究。

從科研機構(gòu)來說，由于政府政策的影響，科研機構(gòu)的相關(guān)研究方向得不到擴展。而且，現(xiàn)有的關(guān)于垃圾管理的許多科研成果并不能有效地轉(zhuǎn)化為政府政策。有些研究成果理據(jù)充分，措施建議合理，但并沒有被采納和實施。這顯然反映了科學研究和政府政策之間的銜接存在一定問題。如果不能很好地解決這一問題，那么，再多的科研工作也只能是徒勞無益。到頭來，又勢必影響研究者的積極性。

從民間來說，由于政府開始重視“公眾參與”，民間自主的調(diào)查研究在目前尤其是將來，肯定會對政府的認識和決策起促進作用，因為這些研究本身可能帶有強烈的行動感和改變現(xiàn)狀的訴求。然而，就關(guān)心環(huán)境問題的一些民間環(huán)保機構(gòu)來說，垃圾問題始終沒有被它們重視起來;它們關(guān)注得更多的，是野生自然保護、能源問題、水污染問題和氣候變化議題等。為什么民間組織對垃圾這樣的身邊環(huán)境問題缺乏關(guān)懷？這至少有三方面的原因：一是從事民間環(huán)保工作的人和普通民眾一樣，認為身邊的環(huán)境問題可以“忍受”;二是關(guān)注垃圾問題，就不得不正視自己本身的日常行為，如果懂得很多而自己不作出一些改變，結(jié)果就會很難堪;三是目前它們可獲得的資源一般都指向了其他的熱點問題，覺得垃圾問題的處理似乎是政府部門的事。

4.缺乏對相關(guān)單位和項目的扶持

在調(diào)研中我們還看到，當政府部門因千頭萬緒而無暇建立一個完整的有害垃圾管理體系的時候，一些企事業(yè)單位和民間機構(gòu)已經(jīng)認識到了處理有害垃圾問題的必要性，甚至看出了其資源化所能帶來的商機。當然，像其他許多傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)一樣，有害垃圾的回收處理等新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要政府的引導和扶持，更何況這還帶有很強的社會公益事業(yè)的性質(zhì)。但遺憾的是，政府部門根本缺乏對與有害垃圾回收處理相關(guān)之單位和項目的有力扶持，這一方面是政府不重視對有害垃圾之管理的一個直接結(jié)果，另一方面也是有害垃圾回收處理工作得不到突破的一大原因。

其實，政府的扶持可以是多種形式的，資金投入只是一個方面。對于一些企事業(yè)單位，尤其是民間機構(gòu)來說，在有害垃圾的處理上，鼓勵性政策甚至可能比資金投入更為重要。以廢電池為例。即使一些廢電池可以不納入危廢管理的范疇，但循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展也同樣要求對廢電池回收和資源化。現(xiàn)如今，廢電池中所含的鋅的市場價格已經(jīng)很高，而中國鋅的保有儲量又很低，所以廢電池資源化已迫在眉睫。對嘗試廢電池資源化的單位，比如上文提到的北京東華鑫馨廢舊電池回收中心，就理應(yīng)給予鼓勵，而不要因片面強調(diào)某方面的因素而抹殺了可能的進步。另外，政府部門雖然對北京市廢電池儲存工作給予了補貼，但更重要的是，要考慮如何提高相關(guān)企業(yè)回收廢電池的積極性。在這個過程中，政策的不明朗和擺動已使廢電池回收工作處于進退兩難的境地，甚至在群眾中引起了認識上的混亂。

再以天津燕捷和金隅紅樹林為例，這兩個企業(yè)都是以用市場化的方式運營，但它們無論在產(chǎn)能還是效益上都沒能達到理想的狀態(tài)。究其原因，可以歸之于人們對相關(guān)信息的不了解，以及對有害垃圾處理之必要性和緊迫性的不理解。當然，它們收取的處理費用相對過高也是一個原因。這些問題，本來都是政府部門應(yīng)該通過政策扶持和工作宣傳來幫助解決并且可以幫助解決的，但事實上這種幫助還是十分缺乏的。

5.對相關(guān)的社會某些群體的不公正

目前，有害垃圾的無序管理實際孕育著對社會某些群體的漠視或不公正。首先是直接與生活垃圾打交道的人，包括環(huán)衛(wèi)工人、保潔人員和拾荒者。他們在清運和撿拾垃圾的時候更容易受到危險廢物的傷害。其次是廢品回收再造業(yè)的工人。比如電子產(chǎn)品的重新加工、塑料的重新熔鑄都會威脅從業(yè)工人的健康。再次是靠近垃圾處理設(shè)施區(qū)域的居民，垃圾中有毒有害成分越多，給當?shù)貛淼奈廴疽苍蕉?，對當?shù)鼐用竦奈：σ簿驮酱蟆６@些區(qū)域往往是在農(nóng)村或城鄉(xiāng)結(jié)合部，當?shù)鼐用裢狈χ鲝堊约汉侠砗戏?quán)利的能力。阿蘇衛(wèi)村和二德莊村的情況說明，對農(nóng)民來說，得到他們本應(yīng)得到的微薄的補償款都是極其困難的。

社會公正無疑是一個全局問題，體現(xiàn)在社會事務(wù)的各個方面，需要全社會的不斷努力。但環(huán)衛(wèi)和垃圾管理作為一個弱勢群體涉入較多的行業(yè)，應(yīng)該首先對它加以改變，以促進全社會的改變。我們從市政管委培訓中心了解到，該中心即將開展針對垃圾處理從業(yè)工人的職工安全和健康的培訓，以改善他們的工作環(huán)境并提高勞動保護的水平。這無疑是朝著“以人為本”的政策方向前進的一個重要舉措。但是，相對于普通垃圾，與有害垃圾接觸始終是對垃圾從業(yè)人員的一大威脅，把有害垃圾的分類回收和處理工作做好，就是對他們的最大保護。所以，“以人為本”的理念也必須體現(xiàn)在城市垃圾管理之中。

（二）實施有害垃圾綜合管理的可行性

所謂綜合管理，就是要考慮“從源頭到末端”的全過程管理，也要強調(diào)各種相關(guān)因素的整合。在本小節(jié)中，我們基本按全過程管理的順序，即“減少有毒有害物質(zhì)”“減少不必要消費”“正確使用”“分類回收”和“無害化處理”的先后次序，分析在北京市實行有害垃圾綜合管理的可行性。最后，我們還要強調(diào)合理收費和宣傳教育的作用，并明確宣教工作可以在哪些方面重點展開。

1.減少有毒有害物質(zhì)的生產(chǎn)和使用

不產(chǎn)生危險廢物的最根本的辦法，就是不使用有毒有害物質(zhì)。相反，一旦有毒有害物質(zhì)被使用，它或遲或早會進入環(huán)境，并需要付出很大的代價才能使之無害化。在逐步淘汰某些有毒有害物質(zhì)的同時，我們也要大力發(fā)展替代物和替代技術(shù)。替代原則其實與今天在全球環(huán)保領(lǐng)域都很重視的“綠色化學”概念緊密相聯(lián)，環(huán)境友好的物質(zhì)和材料應(yīng)該得到更多的應(yīng)用。對于我們所關(guān)注的七類有害垃圾，現(xiàn)在已經(jīng)存在減少有毒有害物之使用的可行性。

具體來說，對于電池，國家制定的無汞化政策已經(jīng)起到了顯著的作用，將類似的政策進一步擴展到其他類型的電池和重金屬是完全可行的。對于熒光燈，就目前的技術(shù)來看，熒光燈管中的汞替代還比較困難，但這個產(chǎn)業(yè)一直以來卻是在不斷地實現(xiàn)更少量地使用汞的，政府部門可以對更少使用汞的產(chǎn)品予以政策優(yōu)惠。對于打印耗材，由于歐盟RoHS①指令和中國《電子信息產(chǎn)品污染控制管理辦法》的正式實施，許多耗材生產(chǎn)商已經(jīng)不在其產(chǎn)品中加入重金屬和其他有害物質(zhì)，并要履行標示有害物質(zhì)的義務(wù)。對于油漆，一些高端品牌的油漆已經(jīng)承諾不加入許多有害物質(zhì)，如鉛和某些揮發(fā)性有機化合物;通過政策引導、民間和市場的力量，油漆的無毒化也正在進行。對于個人護理用品，其中的有毒有害物本來就可以完全不用，在消費者的健康意識不斷提高和對生產(chǎn)商不斷施壓的情況下，它們有最大的無毒化空間。我們也看到，由于綠色化學的不斷發(fā)展，使得家用殺蟲劑和日用化學品的原料也從原來的高毒性向低毒甚至是無毒轉(zhuǎn)變。

2.減少不必要的高風險物品消費

這方面的可行性有兩重意思：一是能不買的就不買，二是量消耗而購買。就北京市民現(xiàn)在的生活水平和收入水平來看，含汞和低汞的一次電池可以盡量不購買，傳統(tǒng)的日光燈管可以減少購買，水銀體溫計和血壓計可以盡量不購買，一些有問題的個人護理用品、化妝品、裝修材料可以不購買。對于家用殺蟲劑，很多專家和居民已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了不用化學藥品也能控制蚊蠅和植物蟲害的辦法，這些辦法應(yīng)該進行推廣，以減少對殺蟲劑的購買和依賴。

對于我們必須要用的一些東西，購買前可以充分估計使用量，以避免浪費和制造危險廢棄物，其中包括油漆、家裝材料、藥品、個人護理用品等。

3.正確使用高風險物品

從整個生命周期看，許多危險廢棄物在被使用時就有可能對居民和環(huán)境產(chǎn)生危害，因此正確使用、妥善保管那些高風險的物品，對人們來說就是十分必要的。比如含汞物品。據(jù)我們了解，國家環(huán)?？偩只瘜W品中心的沈英娃副主任和菅小東副研究員在其工作中一直不遺余力地向公眾傳播如何正確使用含汞物品和避免家庭中的汞泄漏，她們提出的許多辦法簡單易行，值得推廣。而日用化學品，在它成為有害垃圾前更可能成為水污染物。這樣，嚴格地按照說明書要求，有限度地使用，并避免排入下水道，是居民應(yīng)該做到也可以做到的。至于其他一些高風險物品，都涉及如何正確使用的問題，如果嚴格按照相關(guān)要求而規(guī)范地使用，就可以使自己和家人免于傷害。

4.有害垃圾的分類回收

經(jīng)過調(diào)查我們了解到，目前北京已具備分類回收條件的有害垃圾有三類，即廢電池、藥品和打印耗材，而且運行得比較正常。這說明，在本市對有害垃圾的分類回收不一定要像上?；蚱渌鞘心菢釉谏鐓^(qū)專門設(shè)置標有“有害廢物”的垃圾箱，因為這種做法至少有三種弊端：（1）有害廢物本身不宜混合;（2）放在公共地點若不及時清理容易造成二次污染;（3）對現(xiàn)有的回收措施會造成不利的影響。我們認為，在有害垃圾的分類回收上，以下兩種做法可供北京市參考、借鑒：

第一種做法是對現(xiàn)有的幾種廢物回收模式的深入和擴展。拿廢電池、藥品和打印耗材來說，雖然這些東西已有了回收處理渠道，但還存在許多不完善的地方，無論是政府、企業(yè)還是民間都應(yīng)該加強相關(guān)研究，把工作做扎實，進行量化管理，爭取成為示范，并在面上擴展。對于含汞物品、個人護理用品、油漆和殺蟲劑，相關(guān)單位可以根據(jù)現(xiàn)實條件，制定分別的回收計劃，一點一滴地向前推進。美國的一些地方政府和英國的一些地區(qū)就已經(jīng)開展起專門回收廢油漆的自愿活動，并形成了獨立的體系。雖然回收率還不算理想，但已引起公眾的注意，為今后更強有力的措施奠定了基礎(chǔ)。這是值得北京市效仿的。還有，東華鑫馨廢電池回收中心的王自新表示，他有信心通過民間和商業(yè)運作的力量建立起回收廢電池和廢燈管的網(wǎng)絡(luò)。他的方案理應(yīng)得到社會各界的重視，并獲得適當?shù)恼咧С帧?/p>

第二種做法是一些發(fā)達國家和近期泰國曼谷采用的統(tǒng)一回收模式，也就是市政和環(huán)保部門用一套回收體系對所有有害垃圾進行分類回收。這種模式也有三種實現(xiàn)形式：一是人們把有害廢物投入“有害廢物”回收箱，定期由專業(yè)車輛清運;二是定期由專業(yè)車輛到居民區(qū)收集有害廢物;三是居民區(qū)把有害廢物送到指定的回收中心。在發(fā)達國家，如美國、日本和西歐，這三種形式都有，而泰國曼谷采用的則是第二種。

由此可見，北京市完全可以參考以上這些做法并結(jié)合本地實際，設(shè)計出自己的一套有害垃圾分類回收體系。

5.有害垃圾的無害化處理

我們從調(diào)研中了解到，如果有害垃圾得到了比較好的分類回收，至少有以下四方面的可行措施，可以保證它們得到無害化處理。

其一，對于廢電池，安全貯存是目前可以實行的處理辦法。盡管資源化在理論上可能，但其技術(shù)可行性和經(jīng)濟可行性還有待不斷的實踐加以證明，況且許多發(fā)達國家現(xiàn)在也只能做到安全貯存。目前，北京市已經(jīng)擁有了一個電池貯存庫，通過加強管理，它可以繼續(xù)發(fā)揮作用。另外，一些民間機構(gòu)，如東華鑫馨廢電池回收中心也在籌集資金嘗試建立更高標準的儲存庫，力圖做到無二次污染、分類儲存，為將來的資源化做準備。

其二，對于含汞物品，天津燕捷熒光燈處理技術(shù)有限公司是有能力進行回收再利用的，它的技術(shù)不僅能覆蓋熒光燈，也能覆蓋水銀體溫計和血壓計等。

其三，對于打印耗材，許多耗材生產(chǎn)商如惠普、佳能和愛普生都有能力把它們自己品牌的廢耗材進行循環(huán)再利用，而且能夠達到很高的環(huán)保要求。許多耗材再制造商也與所在地的危廢處理公司簽有危廢處理合同，同時具備資源化的生產(chǎn)線。

其四，對于藥品和個人護理用品、裝修垃圾中的有害廢物、殺蟲劑以及其有害的日化用品，北京金隅紅樹林環(huán)保工程公司可以進行無害化處理。

在中國，可以說沒有幾個城市能像北京這樣具備如此全面的無害化處理有害垃圾的有利條件。我們應(yīng)該充分利用這些有利條件，加強環(huán)保監(jiān)督，整合資源，讓危廢都能夠去它們應(yīng)該去的地方，也讓這些環(huán)保企業(yè)和設(shè)施充分地運作起來，做到既有市場又有效益。

6.有害垃圾回收處理收費

上述方面的有害垃圾無害化處理都是需要一定成本的，因此，設(shè)計回收處理體系就必須考慮經(jīng)濟問題。在實際運行當中，廢電池和藥品的回收現(xiàn)在是免費，由政府進行補貼。含汞廢物，特別是熒光燈的處理要收費，但每支一元的處理費用對于北京許多市民來說其實并不算高。許多耗材生產(chǎn)商通過資源回收的收益可以抵消有害垃圾處理的成本，因此也可以實現(xiàn)不收費。而對于其他有害垃圾，如油漆、殺蟲劑、有害日用品的處理，即金隅紅樹林環(huán)保工程公司能夠消納的，處理費用則相對較高。另外，現(xiàn)在一些回收服務(wù)之所以能免費，部分原因是其覆蓋面還不大，量還不多，如果規(guī)模大了，繼續(xù)用政府財政來支撐恐怕難以為繼。因此，有害垃圾回收處理的經(jīng)濟責任必須予以考慮。

對自己產(chǎn)生的廢棄物的處理支付費用在許多發(fā)達國家已是被廣泛接受的觀念，并已付諸實踐。就目前北京市的情況來看，強制性收費恐還難以為老百姓所接受，操作難度也比較大。但應(yīng)當考慮設(shè)置自愿性的項目，使參加者感受到實際的效果和光榮。另外，對于產(chǎn)生有害廢物的社會單位，特別是那些正在申請或已經(jīng)獲得ISO14000環(huán)境管理體系認證的單位，應(yīng)該予以更嚴格的監(jiān)督和檢查，對于做得好的單位（包括小區(qū)物業(yè)）應(yīng)該施行獎勵措施，或給予其他的政策優(yōu)惠。

另外一個可以考慮的做法就是推行“延伸生產(chǎn)者責任制”。延伸生產(chǎn)者責任制的核心思想就是由企業(yè)承擔清除有害廢棄物和污染的責任。其目的當然不是要把社會成本完全轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)?？紤]到企業(yè)是產(chǎn)品生產(chǎn)的源頭，又擁有著廣闊的市場營銷渠道，讓“延伸責任”來促使企業(yè)改進原料的使用，盡量減少其中的有毒有害成分，并建立起營銷系統(tǒng)與回收系統(tǒng)相結(jié)合的反饋機制，是最節(jié)省社會資源的做法?，F(xiàn)在歐盟國家的許多產(chǎn)品，如飲料包裝和電子廢棄物的回收和處理已經(jīng)實行了這一制度，其結(jié)果是降低了單位物質(zhì)的消耗，減少了有毒物質(zhì)的使用，提高了資源的回收再利用率。

從理論上說，企業(yè)、居民、政府都對有害垃圾的產(chǎn)生和處置負有責任，也應(yīng)該承擔相應(yīng)的經(jīng)濟責任，但是能夠取得成效的責任分攤辦法必須是可操作和經(jīng)濟的。一味讓政府補貼肯定不可行，向居民收費本身難度非常大，成本本身就很高。而讓企業(yè)成為決定“責任配置”的主體，則可以通過市場與價格機制來決定。在這些責任中，應(yīng)明確哪些由消費者承擔，哪些由生產(chǎn)者承擔，哪些可以通過技術(shù)改進使其消失。政府要做的，則是保證一定的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并監(jiān)管企業(yè)對其責任的履行。

7.對公眾的宣傳教育

本調(diào)研發(fā)現(xiàn)的所有問題和它們可能的解決方式，都必須通過宣傳教育讓市民知曉，只有這樣，才能夠獲得付諸實施的根本動力。目前，我們知道有如下一些資源和渠道可以承擔起關(guān)于生活垃圾和有害垃圾的宣傳教育工作。

首先是市政管委培訓中心。該中心的職責之一就是做關(guān)于生活垃圾分類的宣傳教育和培訓。它可以定期組織各單位、社區(qū)的負責人聽關(guān)于生活垃圾分類的講座，并對參與的單位提供具體的工作指導。

其次是北京市環(huán)保局宣教中心。這是本市負責公眾環(huán)保教育和宣傳的重要政府部門，擁有開展與有害垃圾管理有關(guān)的宣教活動的能力。

再次是各個生活垃圾和危廢處理設(shè)施本身可以開展公眾開放日活動，讓公眾通過實地體驗和專家介紹獲得教育。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)二清公司已經(jīng)開始了這方面的工作。它設(shè)立了業(yè)務(wù)部，負責接待來自社會各界的參觀者和學習者，包括在校大學生。據(jù)安定填埋場的徐子嚴介紹，他們曾安排一家拖欠垃圾費的公司的老總到填埋場參觀，使這位老總深感垃圾處理的難度和代價，之后就非常自覺地繳納垃圾費。不過，目前這樣的參觀學習活動，相比起發(fā)達國家的類似活動還顯得不成熟、不規(guī)范。從我們搜集的材料和調(diào)研人員的親歷所知，日本的許多生活垃圾處理設(shè)施都兼有良好的宣傳教育功能，它們有設(shè)計嚴謹?shù)膮⒃L活動程序，多種手段的信息展現(xiàn)方式以及經(jīng)驗豐富的專人講解，現(xiàn)場的安全保護措施也很到位。北京垃圾處理設(shè)施的宣教工作完全可以朝這樣的方向努力。

此外，民間環(huán)保組織也可以發(fā)揮很大的作用。北京地球村在本市的垃圾分類倡導和實踐的歷史上已留下了濃重的一筆。在今后的教育宣傳中，特別在針對有害垃圾的問題上，北京地球村和其他民間環(huán)保組織可以繼續(xù)成為政府政策宣傳的好幫手，也可以通過它們的實踐行動，為政府政策實施提供好的建議。

根據(jù)我們的調(diào)研結(jié)果，目前宣教工作可以在如下幾個方面重點展開：

（1）向居民講解城市生活垃圾的流向，讓居民知道自己產(chǎn)生的垃圾去哪了，命運如何;

（2）向居民解釋清楚垃圾分類運輸和處理的能力，消除居民與政府互相推諉的障礙;

（3）鼓勵居民將低價值的垃圾與廚余垃圾分開，提高低價值垃圾的回收利用率，同時為廚余垃圾集中處理提供有利條件;

（4）開展有害垃圾的宣傳教育，包括其對健康與環(huán)境的危害;

（5）整合各種有害垃圾回收處理的信息和資源，并將其傳遞給公眾，讓公眾對有害垃圾問題的解決有信心、有積極性;

（6）鼓勵居民和單位加入自愿的回收計劃，并做成示范逐漸推進;

（7）傳播“為有害垃圾付費”的觀念，讓公民意識到自己的責任。

七、總結(jié)與政策建議

根據(jù)以上論述，本報告作如下總結(jié)：

第一，北京市的生活垃圾產(chǎn)生量大，增長速度也很快。為解決垃圾問題，目前北京市的主要對策集中在末端處理，準備加大投資力度，新上更多的填埋場、堆肥廠和焚燒廠項目。這種解決問題的思路嚴重忽視了源頭減量、循環(huán)再用等應(yīng)被優(yōu)先考慮的對策和措施，不符合可持續(xù)的綜合垃圾管理理念。

第二，垃圾分類是實現(xiàn)垃圾管理“三化”目標的重要手段，但在實際工作中已經(jīng)背離實質(zhì)，而走向表面化和形式化，群眾也對此意見很大。要使垃圾分類工作真正取得成效，關(guān)鍵不在于發(fā)放和設(shè)置分類回收箱，而在于是否對這一問題認識清楚，是否能讓基層單位、社區(qū)成為真正的行動主體，能根據(jù)各自的具體條件，因地制宜開展活動。在這方面，西城區(qū)大乘巷居委會的工作經(jīng)驗值得總結(jié)和宣傳。

第三，對城市生活垃圾流的基本分析告訴我們，北京市的垃圾處理狀況和西方國家城市有著顯著的區(qū)別，其中最突出的一點就是存在一支民間回收大軍和相關(guān)的再生資源產(chǎn)業(yè)。因此，北京市的垃圾管理和垃圾分類工作必須充分考慮如何將這支大軍和產(chǎn)業(yè)納入有序、高效和環(huán)保的管理之中。同時，現(xiàn)有的民間回收體系也存在著許多弊病和局限，居民垃圾源頭分類是克服這些問題的必要措施。

第四，盡管政府的投入逐年加大，環(huán)衛(wèi)事業(yè)和垃圾工作的社會地位和經(jīng)濟地位還是很低。不論是正規(guī)企業(yè)的從業(yè)人員還是一般的勞務(wù)工人，其經(jīng)濟待遇都是比較低的。而且，在許多人的心目中，和垃圾打交道被視作一種“不潔”，也受到一定的歧視。另外，垃圾從業(yè)人員的工作環(huán)境比較惡劣，勞動保護也很差。

第五，無論從其危害性、法規(guī)政策要求還是從北京市的現(xiàn)狀來看，本調(diào)研特別關(guān)注的七類有害垃圾都應(yīng)該盡快地被提上城市垃圾管理的議事日程。從對相關(guān)法規(guī)政策的分析來看，它們的確存在對有害垃圾定義不明、范圍不清、管理責任主體不確定的弊端，因此需要作進一步的改善。但現(xiàn)有的一些法規(guī)仍然是相關(guān)部門和單位執(zhí)法與守法的依據(jù)，而不應(yīng)成為它們不作為的借口。

第六，北京市已具備了對這七類有害垃圾進行回收處理的有利條件。其中，廢電池和廢藥品已經(jīng)具備了比較好的回收和安全處理的體系，含汞廢物也有了專業(yè)的回收設(shè)施，其他有害垃圾只要被回收也可以盡可能得到無害化處理。

第七，目前有害垃圾管理遇到的主要困難既是觀念上的，又是制度上的。在觀念上，人們還沒有充分認識到有害垃圾問題的嚴重性;在制度上，由于有害垃圾既是生活垃圾又是危險廢物，所以市政管理及環(huán)衛(wèi)部門與環(huán)保部門互相推諉，都不想負責任。解決這一矛盾的突破口在于，進一步地匯聚對問題的認識和解決問題的呼聲，由市政府高層對工作進行統(tǒng)一部署，確定不同相關(guān)部門各自的職責，建立協(xié)作機制。

第八，無論是生活垃圾還是其中的有害垃圾，相關(guān)的研究都十分缺乏。究其根源，還是綜合垃圾管理理念的缺乏，因此沒有對垃圾組分、垃圾流、有害垃圾問題的相關(guān)研究產(chǎn)生需要，也就不能為更細致的垃圾管理工作提供理論依據(jù)。

第九，有害垃圾管理應(yīng)該強調(diào)其綜合性，既考慮從原料使用到廢棄處理的全過程，又考慮社會、經(jīng)濟和宣傳教育的其他因素，這樣才能使這項工作更有效、更長久。

最后，我們主要圍繞可持續(xù)的綜合垃圾管理，重點就北京市有害垃圾處理問題，提出如表4所示的一些對策建議，供相關(guān)政府部門參考。建議內(nèi)容涉及思想觀念、制度建設(shè)、信息公開、公民參與、政策措施、科學研究和宣傳教育等各方面，它們與每條建議的相關(guān)性用√注釋。

后記

本次調(diào)研活動歷時5個半月。其間，我們調(diào)研了20多家單位，包括與垃圾問題相關(guān)的政府部門、企事業(yè)單位、科研單位和民間組織;走訪和接觸了四五十名不同行業(yè)、不同社會背景的人員，上至政府部門的干部、企業(yè)的經(jīng)理、科研部門的教授和研究員，下至普通的環(huán)衛(wèi)工作者，還特別注意了解民間垃圾工作者的生活和工作情況。我們還通過互聯(lián)網(wǎng)，查閱了大量的國內(nèi)外相關(guān)資料，尤其是發(fā)達國家的資料，翻譯了一份長達6萬字的有關(guān)日本垃圾管理的日文資料。為撰寫這份調(diào)研報告，我們從報告的起草到最后定稿，修改、補充不下10次。此外，我們還于2007年10月29日下午，在北京師范大學新主樓召開了研討會，邀請了調(diào)研中所涉及的各種人士，包括垃圾的管理者、處理者、垃圾的產(chǎn)生者（社區(qū)單位代表）、研究者和關(guān)切者（記者和學生）等，向他們反饋我們的調(diào)研結(jié)果，并虛心接受他們的批評和建議，以修改并充實調(diào)研報告的內(nèi)容。這個研討會還為與垃圾管理相關(guān)的各方面人員提供了一次寶貴的交流機會，使他們加強了溝通，增進了了解。

我們認為，這一調(diào)研活動是一項帶有特色和創(chuàng)新性的工作?？梢哉f，目前在中國，雖然包括垃圾污染在內(nèi)的環(huán)境問題已受到多方面的關(guān)注，但是主要由歷史學專業(yè)的師生開展的垃圾調(diào)查和研究工作，恐怕這還是第一次。因此，在調(diào)研過程中，我們每到一個單位調(diào)研或跟相關(guān)人員交談，大家都不約而同地問到這樣的問題：學歷史的，跟我們的現(xiàn)實工作有什么關(guān)系，跟垃圾處理和環(huán)境保護扯得上嗎？你們學歷史的，不就是講一講歷史上的故事，講一講近代的革命嗎？這樣的問題除了讓我們不得不費一番口舌來解釋我們調(diào)研工作的原委和初衷之外，還讓我們感觸良多。其中最為突出的，是感嘆國人對歷史學的誤解，這也反映出歷史學在社會功能的發(fā)揮上所存在的問題。目前我們的歷史工作似乎離現(xiàn)實太遠，與國家和社會的實際需要存在相當?shù)牟罹唷?/p>

其實，20世紀以來，歷史學不斷地變化著;到六七十年代，國際上誕生了一門以人與環(huán)境之關(guān)系的變遷為研究對象的歷史，這就是環(huán)境史。環(huán)境史是一個學科廣泛交叉的領(lǐng)域，已被史家稱為21世紀的新史學。對歷史學來說，環(huán)境史不僅是一門發(fā)展迅速的新的分支學科，而且是一個與現(xiàn)實社會發(fā)展聯(lián)系緊密的新領(lǐng)域，其宗旨在于從人與自然互動的角度探索對人類社會歷史的認識。這種探索的意義已越來越受到關(guān)注。“環(huán)境史的一個有價值的貢獻是，使史學家的注意力轉(zhuǎn)移到時下關(guān)注的引起全球變化的環(huán)境問題上來，譬如：全球變暖，氣候類型的變動，大氣污染及對臭氧層的破壞，包括森林與礦物燃料在內(nèi)的自然資源的損耗，因核武器試驗和核動力設(shè)備事故而傳播的輻射的危險，世界范圍的森林濫伐，物種滅絕及其他的對生物多樣性的威脅，趁機而入的外來物種向遠離其起源地的生態(tài)系統(tǒng)的入侵，垃圾處理及其他城市環(huán)境問題，河流與海洋的污染，荒野的消失及欣賞自然美與享用娛樂等宜人場所的喪失，以及包括旨在影響敵手的資源與環(huán)境的武器和手段在內(nèi)的武裝沖突所造成的環(huán)境影響，等等?！雹?/p>

就垃圾的產(chǎn)生和處理問題而言，英美發(fā)達國家的歷史學家多有涉及，并已成為城市環(huán)境史研究的重要主題。譬如，2001年以來，蘇格蘭圣安德魯大學環(huán)境史研究所的研究重點，即是廢棄物和廢棄地的歷史以及進行改造的相關(guān)政策，其中的內(nèi)容包括：廢棄物的定義及其名稱含義;“文化土壤”;不同土地管理體制下決定其重要性和可持續(xù)性的新方法;再循環(huán)和垃圾文化;英國家庭廢棄物的管理;等等。而歷史學家研究垃圾問題，除了關(guān)注與垃圾處理相關(guān)的技術(shù)和經(jīng)濟因素外，更著力于探討圍繞垃圾的產(chǎn)生和處理等環(huán)節(jié)而形成的人際關(guān)系與社會矛盾，以及由此反映的人們的觀念與態(tài)度還有管理機制與政府政策的變化等。這樣的研究，必然要求歷史與現(xiàn)實的結(jié)合、理論與實踐的聯(lián)系，以及多學科、多方面的合作。

今天，隨著中國經(jīng)濟社會的發(fā)展，環(huán)境史研究不僅是學術(shù)上的前沿問題，而且是經(jīng)濟社會建設(shè)實踐中具有重要參考價值和實踐意義的問題。因此，如何突出環(huán)境史在歷史學中的地位，增強史學工作者的環(huán)境意識，進一步密切歷史學與民族、國家、社會發(fā)展的關(guān)系，是世界史工作者必須認真對待的問題。而我們作為北京師范大學歷史學院歐美環(huán)境史專業(yè)的師生，在從事歷史上和他國的環(huán)境史和環(huán)境問題之研究的同時，如何將我們的研究與本土的實際相結(jié)合，又是我們必須積極思考的問題。根據(jù)已有的研究基礎(chǔ)和共同的興趣，我們就將切入點放在了我們身處的城市的垃圾污染問題的考察和研究之上了。

我們認為，這項調(diào)研工作的開展，正是環(huán)境史和環(huán)境問題的學習者和研究者接觸實際、了解現(xiàn)實問題的一種方式，也是環(huán)境史研究的社會功能或現(xiàn)實意義的一種體現(xiàn)。我們期望通過重點問題和關(guān)鍵角度的選取，從一個方面切實深入地把握北京市城市生活垃圾分類回收和處理狀況及其存在的問題，以便對有害垃圾的收集、處置和管理提出具體的建議，并為北京市城市生活垃圾的管理和公民參與機制的建設(shè)提供決策依據(jù)。

當然，本調(diào)研還只是對七類有害垃圾問題作了初步研究，許多方面的分析尤其是定量分析還很不夠。今后，我們一方面會繼續(xù)關(guān)注和細致研究北京城市垃圾問題，另一方面還將對北京其他方面的環(huán)境問題，譬如水體污染問題、大氣污染問題、礦業(yè)開采中的環(huán)境問題、旅游業(yè)中的環(huán)境問題、國際貿(mào)易中的環(huán)境問題等等，作廣泛、深入的調(diào)研，以更好地為北京乃至國家經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展貢獻史學智慧。

最后，本調(diào)研組要衷心感謝如下人士和其他所有在調(diào)研過程中幫助過我們的人和單位，感謝他們在百忙之中為我們提供了寶貴的指導、信息、觀點和鼓勵。他們是：沈英娃（國家環(huán)?？偩只瘜W品登記中心），王琪（中國環(huán)境科學研究院固體廢物污染控制技術(shù)研究所），李彥富（北京市市政管委渣土處），張立靜（北京市市政管委培訓中心），白劍（北京市藥監(jiān)局安監(jiān)處），秦良偉（北京市藥監(jiān)局安監(jiān)處），高明德和徐子嚴（北京二清環(huán)衛(wèi)工程集團有限責任公司），張全紅（朝陽區(qū)垃圾無害化處理中心），王自新（東華鑫馨廢電池回收中心），田巍和張繼（金隅紅樹林環(huán)保工程公司），王國棟（天津燕捷熒光燈處理技術(shù)有限公司），楊颺（富勤集團），王健（豪城物業(yè)公司），張雯、蔡中流和謝艷紅（嘉銘園社區(qū)居委會），李秀英（盛世物業(yè)公司），黃主任和宋萬吉（建功南里社區(qū)），張靜媛和崔湘文（西城區(qū)大乘巷西城區(qū)教委家屬宿舍），黃曉南（萬象新天小區(qū)），張萬慶（阿蘇衛(wèi)村），馮永鋒（光明日報社），鄧蕭明（中國人民大學環(huán)境學院），喻捷（伯爾基金會）。此外，本調(diào)研工作的順利開展還與北京市委宣傳部的崔新建和劉漢峰同志的熱情幫助是分不開的，謹在此對他們表示特別的感謝！

責任編輯：安 吉 徐 敏