周文珍

摘要：伴隨著中央推行預(yù)算績(jī)效管理，內(nèi)部控制管控將成為落實(shí)中央政策的保障性措施。在這樣的背景下，作為辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要依賴財(cái)政預(yù)算撥款的中小學(xué)校，積極開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，不僅可以幫助中小學(xué)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)更加合法合規(guī)，還有利于中小學(xué)校提高管理水平，提高財(cái)政資金使用效益。然而，目前中小學(xué)在內(nèi)部控制建設(shè)中存在一系列問(wèn)題。文章就目前中小學(xué)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出了完善中小學(xué)內(nèi)部控制的對(duì)策建議，以供參考。

關(guān)鍵詞：中小學(xué)校;內(nèi)部控制;問(wèn)題;對(duì)策建議

一、中小學(xué)加強(qiáng)內(nèi)部控制的重要性

2018年11月8日財(cái)政部出臺(tái)關(guān)于貫徹落實(shí)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》的通知，這是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措?？?jī)效管理強(qiáng)調(diào)責(zé)任分解落實(shí)到具體預(yù)算單位、明確到具體責(zé)任人，確保每一筆資金花得安全、用得高效，防止財(cái)政資金損失浪費(fèi)，做到“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”。中小學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于財(cái)政預(yù)算撥款，積極開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)對(duì)中小學(xué)校具有重要意義。

（一）有利于合規(guī)使用財(cái)政資金并提高財(cái)政資金的使用效益

中小學(xué)校通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，確保學(xué)校的資金活動(dòng)有據(jù)可依、有章可循，避免隨意使用財(cái)政資金的現(xiàn)象，從而防范舞弊和預(yù)防腐敗。同時(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)可以防止財(cái)政資金浪費(fèi)和資源不合理配置，提高財(cái)政資金的使用效益。

（二）有利于提高管理水平，規(guī)范內(nèi)部權(quán)利運(yùn)行

良好的內(nèi)部控制體系，更加強(qiáng)調(diào)“崗位明確、職責(zé)清晰”和“制度管人、制度管事”。上至學(xué)校管理者、下至普通職工，制度滲透到所有人員的日常工作中，每項(xiàng)業(yè)務(wù)的辦理流程、每個(gè)崗位的責(zé)權(quán)利都非常明確和清晰。所有人員都依據(jù)制度辦事，不會(huì)因?yàn)槿藛T崗位輪換或者人員變動(dòng)而導(dǎo)致業(yè)務(wù)的辦理或?qū)徟鷶R置或中斷，也不會(huì)因?yàn)槿魏稳藛T的非工作關(guān)系，而讓任何業(yè)務(wù)的辦理凌駕于學(xué)校制度之上。同樣，當(dāng)發(fā)生問(wèn)題時(shí)，也很快能清晰的知道是哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題?？梢?jiàn)，加強(qiáng)內(nèi)部控制，“把權(quán)力裝進(jìn)籠子里”，可以改善中小學(xué)的綜合運(yùn)轉(zhuǎn)，有利于提高中小學(xué)校管理水平，從而更好的履行其教育職能。

二、中小學(xué)校內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)控制度不完善

中小學(xué)校內(nèi)控制度不完善集中體現(xiàn)在有制度等于沒(méi)制度。財(cái)會(huì)[2017]1號(hào)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》要求，事業(yè)單位的中小學(xué)校每年都需要登錄“財(cái)政部統(tǒng)一報(bào)表系統(tǒng)”開(kāi)展內(nèi)部控制報(bào)告的編報(bào)工作，同時(shí)，上級(jí)主管部門經(jīng)常對(duì)學(xué)校各處室工作進(jìn)行檢查，學(xué)校制度往往是首要填報(bào)和檢查的對(duì)象。目前，大部分中小學(xué)校都已有制度，但若深究制度的來(lái)源，會(huì)發(fā)現(xiàn)很多學(xué)校在“制定”這些所謂的制度時(shí)各顯神通。有的學(xué)校為了應(yīng)付上級(jí)檢查，從其他兄弟單位生搬硬套借鑒;有的學(xué)校的制度不通過(guò)學(xué)校會(huì)議，而是為了應(yīng)付上級(jí)由某個(gè)員工從網(wǎng)絡(luò)上下載改編;有的學(xué)校以財(cái)政文件來(lái)代替內(nèi)部控制制度……這些制度大多有一個(gè)共同點(diǎn)，那就是往往沒(méi)有反映學(xué)校所有的業(yè)務(wù)流程和關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)學(xué)校的日常工作毫無(wú)指導(dǎo)意義，缺乏操作性。有些單位為了體現(xiàn)自己對(duì)制度的“重視”，把制度裝訂成冊(cè)、“掛在墻上”，但是卻沒(méi)有人“放在心上”，日常工作還是沿襲傳統(tǒng)做法，或根據(jù)日常積累的經(jīng)驗(yàn)和判斷來(lái)處理各種經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。以上種種都是因?yàn)閷W(xué)校沒(méi)有重視內(nèi)部控制建設(shè)，沒(méi)有結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)和實(shí)際情況，制定一套系統(tǒng)完整、科學(xué)規(guī)范的內(nèi)部控制制度。

（二）內(nèi)控意識(shí)淡薄

中小學(xué)校常規(guī)管理工作主要是教學(xué)管理和行政管理，財(cái)務(wù)管理、基礎(chǔ)建設(shè)、資產(chǎn)管理等工作都是作為后勤保障是為教學(xué)工作服務(wù)的。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)校的氛圍都是重教學(xué)而輕行政，這就造成了很多學(xué)校從上到下對(duì)內(nèi)控控制都不夠重視，內(nèi)控意識(shí)淡薄。有些學(xué)校認(rèn)為，內(nèi)部控制制度的建立與否，執(zhí)行與否，與教學(xué)成績(jī)并無(wú)太大關(guān)系，學(xué)校只要做好教學(xué)任務(wù)、提高教學(xué)考量指標(biāo)就行，這樣的學(xué)校，往往涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)較高。有些學(xué)校里的財(cái)務(wù)人員非常弱勢(shì)，甚至被邊緣化，財(cái)務(wù)人員無(wú)法對(duì)學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)運(yùn)行過(guò)程中某些高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)實(shí)施監(jiān)督。有些學(xué)校甚至沒(méi)有專業(yè)的財(cái)務(wù)人員，只是由教師兼任財(cái)務(wù)工作，沒(méi)有相關(guān)的財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)，更別談?dòng)袃?nèi)部控制理念。

（三）信息化建設(shè)程度不高

當(dāng)前中小學(xué)校在教學(xué)方面已經(jīng)開(kāi)展信息化，但在行政管理方面信息化程度不高，學(xué)校內(nèi)部日常管理活動(dòng)依然沿用傳統(tǒng)手工登記的方式，一些弊端逐漸顯現(xiàn)。例如，資產(chǎn)管理存在賬務(wù)、卡片、實(shí)物不符，資產(chǎn)不明、設(shè)備不清、閑置浪費(fèi)等問(wèn)題，但是傳統(tǒng)的手工登記卻不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)這些問(wèn)題，或者發(fā)現(xiàn)問(wèn)題但是無(wú)法準(zhǔn)確、快速的知悉賬實(shí)不符的金額數(shù)量、閑置浪費(fèi)地?cái)?shù)量、毀損報(bào)廢數(shù)量，不能為學(xué)校資產(chǎn)管理工作提供全方位、可靠、高效的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)與決策依據(jù)。

（四）內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全

中小學(xué)校一般接受上級(jí)主管部門的檢查和審計(jì)部門的審計(jì)，這些部門側(cè)重于檢查財(cái)政資金是否存在違規(guī)開(kāi)支行為。中小學(xué)校由于受規(guī)模和人員編制的限制，一般不單獨(dú)設(shè)審計(jì)部或?qū)徲?jì)崗位，雖然學(xué)校設(shè)有紀(jì)檢監(jiān)察組織，但主要側(cè)重黨風(fēng)廉政方面、教師職業(yè)操守方面，無(wú)法對(duì)學(xué)校內(nèi)部控制活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行督查。由于缺少?gòu)?qiáng)有力的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，學(xué)校非常容易出現(xiàn)一系列不合理、不合規(guī)的業(yè)務(wù)。資產(chǎn)管理員可能對(duì)實(shí)物資產(chǎn)管理不到位，采購(gòu)員可能出現(xiàn)重復(fù)采購(gòu)，管理人員可能會(huì)做出不科學(xué)的決策，財(cái)務(wù)人員可能會(huì)違規(guī)開(kāi)支，工程建設(shè)項(xiàng)目可能手續(xù)不合規(guī)。而有的學(xué)校在對(duì)待上級(jí)檢查，也只是消極應(yīng)付，在上級(jí)部門檢查前不停的補(bǔ)材料，歸根到底，是各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)發(fā)生時(shí)就存在不合規(guī)情況，采取事后補(bǔ)材料的方式也掩蓋不了違規(guī)操作的事實(shí)。

三、完善中小學(xué)校內(nèi)部控制的對(duì)策建議

（一）完善中小學(xué)校內(nèi)控制度

中小學(xué)校要認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，參照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，結(jié)合學(xué)校特殊的業(yè)務(wù)活動(dòng)，制定一套適合本校的、切實(shí)可行的內(nèi)部控制制度，制度要全面、具有可操作性。切不可把學(xué)校財(cái)務(wù)制度當(dāng)作內(nèi)控制度，也不能把學(xué)校內(nèi)控制度全部交給會(huì)計(jì)人員來(lái)制定。一方面，學(xué)校的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)包括預(yù)算管理、收支業(yè)務(wù)、采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理。對(duì)每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)都要明確采取的管理方式和方法，明確各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)在申報(bào)、審批、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)中各部門的職責(zé)。另一方面，在全面梳理學(xué)校業(yè)務(wù)流程后，要排查風(fēng)險(xiǎn)崗位，提出防控措施和要求，根據(jù)新的規(guī)定和要求，制定或修訂學(xué)校的內(nèi)部管理制度。建立層級(jí)審批，劃定各層級(jí)的審批權(quán)限，建立審批事項(xiàng)追蹤問(wèn)責(zé)機(jī)制。同時(shí)，梳理崗位職責(zé)，明確各崗位的工作內(nèi)容、要求和權(quán)限，不相容崗位要相互分離，對(duì)于重大事項(xiàng)要實(shí)行集體決策，明確集體決策機(jī)制。

（二）完善內(nèi)控環(huán)境，提高全員參與意識(shí)

良好的內(nèi)控環(huán)境是學(xué)校各項(xiàng)政策和制度得到落實(shí)的基本保障。因此，中小學(xué)校要營(yíng)造良好的內(nèi)控環(huán)境，把全體教職工的思想和行動(dòng)統(tǒng)一到學(xué)校各項(xiàng)規(guī)章制度中來(lái)，有效規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，形成常態(tài)化的內(nèi)控機(jī)制。首先，單位負(fù)責(zé)人要真正意識(shí)到自己對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)，要發(fā)揮監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)作用。其次，內(nèi)控環(huán)境建設(shè)不只是“一把手”的事，是全校教職工的共同責(zé)任。全校教職工作為制度的參與者和執(zhí)行者，學(xué)校要對(duì)全校教職工進(jìn)行相關(guān)內(nèi)部控制的宣講和培訓(xùn)，讓教職工對(duì)學(xué)校內(nèi)部控制制度有充分認(rèn)識(shí)，這樣才能引起他們對(duì)內(nèi)部控制的高度重視，對(duì)學(xué)校行政管理工作給予理解和支持。只有全體教職工主動(dòng)參與、維護(hù)和改善內(nèi)部控制環(huán)境，把學(xué)校制度落實(shí)到日常工作中去，做內(nèi)部控制建設(shè)的執(zhí)行者，這樣才能讓中小學(xué)校的內(nèi)部控制建設(shè)真正得到落實(shí)。最后，學(xué)校可以通過(guò)召開(kāi)教代會(huì)或者行政會(huì)議的方式強(qiáng)化內(nèi)部控制文化，讓學(xué)校形成“領(lǐng)導(dǎo)重視、全員參與”的良好局面。

（三）加強(qiáng)內(nèi)控信息化建設(shè)水平

內(nèi)部控制的落實(shí)三分靠制度七分靠執(zhí)行。在信息化時(shí)代背景下，學(xué)校要加強(qiáng)信息化建設(shè)，依靠信息系統(tǒng)，將一系列內(nèi)部控制措施落地。一方面，利用信息技術(shù)手段理順流程、明確職責(zé)、控制節(jié)點(diǎn)，把單位制度流程化，把控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)中，在系統(tǒng)中設(shè)置好各崗位的權(quán)限，這樣可以加強(qiáng)內(nèi)部控制的剛性約束，防止人為因素導(dǎo)致內(nèi)部控制失效的可能性。另一方面，高度信息化的管理，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)控制的自動(dòng)化、實(shí)時(shí)化、常態(tài)化。

（四）完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題，中小學(xué)?？梢愿鶕?jù)自身情況設(shè)置獨(dú)立于財(cái)務(wù)的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或?qū)徲?jì)崗位，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)人員的監(jiān)督職責(zé)，合理防范學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。對(duì)于受崗位和編制限制，沒(méi)有條件單獨(dú)設(shè)置審計(jì)機(jī)構(gòu)或?qū)徲?jì)崗位的中小學(xué)校，可以借鑒企業(yè)模式，每年聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)。通過(guò)中介機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校的審計(jì)，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制中存在的薄弱環(huán)節(jié)，以進(jìn)一步加強(qiáng)管理。

四、結(jié)束語(yǔ)

建立內(nèi)部控制制度并有效落實(shí)是中小學(xué)校管理工作的重要內(nèi)容。中小學(xué)校要切實(shí)做好內(nèi)部控制建設(shè)，增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)，提升內(nèi)部控制信息化水平，完善內(nèi)部控制監(jiān)督，確保學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)依法依規(guī)開(kāi)展。

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（作者單位：南寧市第三中學(xué)）