章維

【摘 要】 高?？蒲惺菄铱萍歼M(jìn)步的主要“源頭活水”之一，是高校經(jīng)費(fèi)管理的熱點(diǎn)、難點(diǎn)之一，2019年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》拉開科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的序幕?？蒲薪?jīng)費(fèi)包干制的目的是尊重科研規(guī)律，營造有利于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的高校科研環(huán)境，激發(fā)科研人員創(chuàng)新的熱情與潛力。通過研究發(fā)現(xiàn)，我國高?？蒲薪?jīng)費(fèi)存在管理繁瑣等現(xiàn)實(shí)問題，難以激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力，不利于提升科研水平和培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新型人才，提出“包干制”是相對合理可行的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理制度。針對我國科研經(jīng)費(fèi)管理的現(xiàn)狀，設(shè)計(jì)了科研包干制的四大目標(biāo)優(yōu)化策略，根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)文精神并結(jié)合實(shí)際，創(chuàng)新性地闡述了高校實(shí)施科研經(jīng)費(fèi)包干制的主要內(nèi)容。由于我國科研“包干制”處于初步探索階段，故文中所提及的有關(guān)具體實(shí)施方法有待實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)。

【關(guān)鍵詞】 科研經(jīng)費(fèi)管理; “包干制”方式; 柔性約束; 激發(fā)創(chuàng)新潛能; 現(xiàn)實(shí)選擇

【中圖分類號(hào)】 G647.5 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A ?【文章編號(hào)】 1004-5937（2019）24-0135-03

一、我國高校科研經(jīng)費(fèi)管理的問題探索

“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”是我國政府為應(yīng)對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足等問題提出的解決方案，這就意味著科研經(jīng)費(fèi)管理要為構(gòu)建國家創(chuàng)新系統(tǒng)、營造良好創(chuàng)新生態(tài)服務(wù)，這也是應(yīng)對國內(nèi)新的發(fā)展機(jī)遇及各種挑戰(zhàn)的必然之舉[1]。國家創(chuàng)新系統(tǒng)是由企業(yè)、高校和研究機(jī)構(gòu)組成，科研經(jīng)費(fèi)管理以創(chuàng)造和傳播知識(shí)、技能與新產(chǎn)品為目的，促進(jìn)各主體之間形成相互作用的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)[2]。高校科研經(jīng)費(fèi)管理應(yīng)成為國家創(chuàng)新體系的基礎(chǔ)，通過科學(xué)研究保障高校為國家創(chuàng)新體系提供人才支持，通過知識(shí)創(chuàng)造、積累和傳播提供知識(shí)基礎(chǔ)[3]。

李穎等[2]認(rèn)為高校成為國家創(chuàng)新系統(tǒng)中重要行為主體的保障是其擁有良好的激勵(lì)機(jī)制和創(chuàng)新環(huán)境，與國家創(chuàng)新體系功能結(jié)構(gòu)相匹配，直接為創(chuàng)新運(yùn)作輸送創(chuàng)新人才。劉啟雷等[4]認(rèn)為高校科研院所是基礎(chǔ)科學(xué)研究的主陣地，其知識(shí)與研究網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在核心。因此，科研經(jīng)費(fèi)管理應(yīng)當(dāng)有利于科研團(tuán)隊(duì)結(jié)合市場需求和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，搞好科技創(chuàng)新、提出前沿理論、推動(dòng)高科技成果轉(zhuǎn)化等工作則成為高校義不容辭的責(zé)任和義務(wù)[5]。

張現(xiàn)紅等[5]通過研究發(fā)現(xiàn)，我國科研經(jīng)費(fèi)管理行政色彩比較濃厚，各種有悖于科研規(guī)律的繁文縟節(jié)和繁瑣的科研資金管理程序、制度和辦法，嚴(yán)重束縛了科研生產(chǎn)力的發(fā)展。江卓[6]也指出，高校科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算的剛性過強(qiáng)，忽視了科研活動(dòng)本身具有不確定性和不可預(yù)見性，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)整、結(jié)題審計(jì)過程無法順利進(jìn)行?？梢姡咝？蒲薪?jīng)費(fèi)的應(yīng)用管理剛性較強(qiáng)，靈活性不足。

羅麗明[7]指出，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的預(yù)算編制不合理，從而導(dǎo)致預(yù)算與實(shí)際支出不符;經(jīng)費(fèi)不按要求支出，一些科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算科目與會(huì)計(jì)核算科目口徑不一致等問題。曲蕊[8]認(rèn)為高校有關(guān)部門未充分重視科研課題結(jié)余經(jīng)費(fèi)管理，結(jié)余資金管理松散現(xiàn)象普遍存在，結(jié)題不結(jié)賬現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這些研究結(jié)果表明，我國高校科研經(jīng)費(fèi)管理缺乏完善的制度體系。

鄧海鋒[9]認(rèn)為高校部分科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出未經(jīng)過科研單位的嚴(yán)格把關(guān)，存在非項(xiàng)目支出從項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中列支的情況，如部分差旅費(fèi)、材料費(fèi)等支出的實(shí)際發(fā)生與項(xiàng)目關(guān)聯(lián)度不高或無關(guān)聯(lián)。科研經(jīng)費(fèi)的管理過程，滋生一些貪污腐敗的行為時(shí)有發(fā)生?？梢姡咝？蒲薪?jīng)費(fèi)管理缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制。

佘惠敏等[10]通過研究發(fā)現(xiàn)，“科研經(jīng)費(fèi)‘包干制在很多國家已經(jīng)實(shí)施多年，在我國也有很多企業(yè)實(shí)行科研經(jīng)費(fèi)包干制。國家自然科學(xué)基金委員會(huì)的部分項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)就是‘包干制的模式。”高旭軍[11]對西方國家的財(cái)務(wù)“包干制”進(jìn)行了研究，得出結(jié)論：“財(cái)務(wù)包干制是西方國家常用的財(cái)務(wù)報(bào)銷方法”。時(shí)任美國駐華大使駱家輝坐飛機(jī)經(jīng)濟(jì)艙的出發(fā)點(diǎn)，是因?yàn)槊绹瓷虅?wù)艙的標(biāo)準(zhǔn)以包干制確定了差旅費(fèi)額度，而不是因?yàn)樗牡赖赂呱谢蛘邽檎图{稅人省錢。

一些學(xué)者認(rèn)為經(jīng)費(fèi)“包干制”對于科研發(fā)展有重要的推動(dòng)作用。王仕濤[12]從“包資”“包管”“包產(chǎn)”角度闡述科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”，認(rèn)為它有利于更好地解決科學(xué)研究的不確定性和預(yù)算要求具體化的矛盾，是推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管理創(chuàng)新治理變革的重要舉措。李艷[13]認(rèn)為，高校科研經(jīng)費(fèi)管理必須遵循科學(xué)研究活動(dòng)的內(nèi)在規(guī)律，經(jīng)費(fèi)管理如何與科研規(guī)律完美結(jié)合是關(guān)鍵。當(dāng)然，科研經(jīng)費(fèi)管理也涉及到科研人員的投入與產(chǎn)出意識(shí)、經(jīng)費(fèi)合理使用方法。嚴(yán)純?nèi)A[14]提出構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、高效、誠實(shí)、節(jié)約的經(jīng)費(fèi)申請和支出體系，科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要明確自身責(zé)任，遵守國家和學(xué)校的規(guī)定和要求。

以上研究成果說明我國高校的科學(xué)研究經(jīng)費(fèi)保障和約束體制存在管理繁瑣，難以激發(fā)出科研人員的創(chuàng)新活力，不利于提升科研水平和培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新型人才。

二、高?？蒲泄芾斫?jīng)費(fèi)“包干制”的實(shí)施內(nèi)容

科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是推動(dòng)和保證大學(xué)學(xué)科系統(tǒng)的創(chuàng)新能力提升的杠桿，創(chuàng)新能力需要良好的學(xué)術(shù)生態(tài)。在雙一流高校和學(xué)科建設(shè)中，科研經(jīng)費(fèi)管理服務(wù)水平是學(xué)科的生產(chǎn)力、競爭力和發(fā)展?jié)摿Πl(fā)生的保障，創(chuàng)新能力是評(píng)價(jià)雙一流高校一流學(xué)科生態(tài)系統(tǒng)的重要因子。[15]

（一）橫向科研經(jīng)費(fèi)可實(shí)行包干制

2016年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳等部門印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（以下簡稱《意見》）第二條第五款規(guī)定：“自主規(guī)范管理橫向經(jīng)費(fèi)。橫向科研經(jīng)費(fèi)納入單位財(cái)務(wù)管理，由項(xiàng)目承擔(dān)單位按照合同約定或委托方要求管理使用?！?/p>

橫向科研經(jīng)費(fèi)與縱向科研經(jīng)費(fèi)不同，本質(zhì)上屬于經(jīng)濟(jì)合同關(guān)系。發(fā)包方（如企業(yè)）委托承包方（如高校科研人員）簽訂了合同，在合同中會(huì)明確約定項(xiàng)目承接人應(yīng)完成的任務(wù)、研究周期、項(xiàng)目完成標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)包方應(yīng)向承包方支付的薪酬以及支付方式等具體要求，這就確定了契約關(guān)系。橫向項(xiàng)目的成果驗(yàn)收合格應(yīng)用于企業(yè)，橫向科研經(jīng)費(fèi)（扣除學(xué)校的墊付費(fèi)用和管理成本后）就應(yīng)該歸承包方（如高?？蒲腥藛T）所有，合同也就履行完成。因此，學(xué)校對橫向科研經(jīng)費(fèi)可實(shí)行包干制。

（二）有開支標(biāo)準(zhǔn)的可實(shí)行包干制

《意見》第三條第一款規(guī)定：“改進(jìn)中央高校和科研院所教學(xué)科研人員的差旅費(fèi)管理?！备鲉挝豢筛鶕?jù)教學(xué)、科研、和管理工作實(shí)際需要，研究制定差旅費(fèi)管理辦法，合理確定教學(xué)和科研人員乘坐住宿和交通工具等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，但應(yīng)以精簡高效、厲行節(jié)約為原則。難以取得住宿費(fèi)發(fā)票（如野外作業(yè)）的，在確保真實(shí)性的前提下，在標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)據(jù)實(shí)報(bào)銷城市間交通費(fèi)，按標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放伙食補(bǔ)助費(fèi)和市內(nèi)交通費(fèi)補(bǔ)貼。

（三）彈性大的費(fèi)用可實(shí)行包干制

1.會(huì)議費(fèi)可實(shí)行包干制?！兑庖姟返谌龡l第二款規(guī)定：“完善中央高校、科研院所會(huì)議管理”。各單位因教學(xué)、科研需要舉辦的與高校、科研院所內(nèi)涵建設(shè)有關(guān)的業(yè)務(wù)性會(huì)議，其舉辦會(huì)議的天數(shù)、參加人數(shù)以及會(huì)議費(fèi)支出的標(biāo)準(zhǔn)和范圍等，由各單位自行確定，但應(yīng)以實(shí)事求是、厲行節(jié)約、精簡高效為原則。因此，科研經(jīng)費(fèi)中的會(huì)議費(fèi)可參照國家或地方規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行包干。

2.培訓(xùn)費(fèi)可實(shí)行包干制。早在2009年10月，教育部印發(fā)的《國家建設(shè)高水平大學(xué)公派研究生項(xiàng)目學(xué)費(fèi)資助辦法（試行）》第四條規(guī)定，“‘國家建設(shè)高水平大學(xué)公派研究生項(xiàng)目學(xué)費(fèi)的資助標(biāo)準(zhǔn)為：每名留學(xué)人員每學(xué)年最高不超過3萬美元”。2017年2月，中共江蘇省委組織部、江蘇省教育廳、江蘇省財(cái)政廳、江蘇省人民政府外事辦公室印發(fā)的《江蘇省高校優(yōu)秀中青年教師和校長境外研修計(jì)劃實(shí)施辦法》規(guī)定，“省財(cái)政資助境外研修人員12個(gè)月14萬元人民幣/人，經(jīng)費(fèi)主要用于支付研修人員在境外學(xué)習(xí)期間的基本生活學(xué)習(xí)費(fèi)用，包括注冊費(fèi)、學(xué)術(shù)活動(dòng)補(bǔ)助費(fèi)、醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、書籍資料費(fèi)、國際交通費(fèi)等”。江蘇省教育廳持續(xù)多年的“江蘇政府留學(xué)獎(jiǎng)學(xué)金”的資助額度也按照國家、地區(qū)按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)一次性資助到人?？蒲薪?jīng)費(fèi)中的外出培訓(xùn)可參照上述精神執(zhí)行。

3.科研人員可實(shí)行高年薪制。進(jìn)一步提高科研人員的工資薪酬待遇。2007年財(cái)政部、教育部《關(guān)于“十一五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理工作的若干意見》規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)按照財(cái)權(quán)和事權(quán)結(jié)合的原則，探索并建立與目標(biāo)、任務(wù)和績效掛鉤的資源分配機(jī)制?！薄柏?cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合”是預(yù)算原則，科研工作的財(cái)政事權(quán)是項(xiàng)目，科研經(jīng)費(fèi)的支出責(zé)任不僅應(yīng)包括科研人員的工資薪酬，而且應(yīng)高于教學(xué)人員和行政管理人員的薪酬，原因是科學(xué)研究工作是極其艱苦的具有探索性和創(chuàng)新性的復(fù)雜勞動(dòng)?？蒲许?xiàng)目預(yù)算中應(yīng)包含項(xiàng)目組成員薪酬，讓預(yù)算內(nèi)容更加完整，科研項(xiàng)目成本反映也更加完整[16]。

孟含琪等[17]認(rèn)為，應(yīng)大幅提升科研經(jīng)費(fèi)中人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算和智力報(bào)酬所占比例，促進(jìn)科研人員的工作干勁和創(chuàng)新積極性，降低科研人員鉆空子的沖動(dòng)。中國科學(xué)院院士許智宏認(rèn)為，未來將在科研經(jīng)費(fèi)管理中更大落實(shí)“以人為本”的理念，真正彰顯人才的智力價(jià)值。

三、科研經(jīng)費(fèi)包干制的目標(biāo)優(yōu)化策略

提升科研投入產(chǎn)出的效率，最大范圍地激發(fā)創(chuàng)新能力是完善學(xué)術(shù)生態(tài)的科研管理目標(biāo)。經(jīng)費(fèi)管理制度的改革是落實(shí)政策的關(guān)鍵一步。科研經(jīng)費(fèi)包干制，是國家科研管理工作長期乃至遠(yuǎn)期的戰(zhàn)略部署和戰(zhàn)略思考?？蒲薪?jīng)費(fèi)包干制的實(shí)施能最大化地解放科研生產(chǎn)力，讓大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新真正落到實(shí)處。

（一）目標(biāo)導(dǎo)向策略

目標(biāo)導(dǎo)向理論認(rèn)為，人有了動(dòng)機(jī)就要選擇和尋找目標(biāo)，目標(biāo)導(dǎo)向行為是尋求達(dá)到目標(biāo)的過程。由強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)而產(chǎn)生的行為由目標(biāo)導(dǎo)向行為與直接滿足需要的行為構(gòu)成。目標(biāo)導(dǎo)向理論強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)入任何一個(gè)目標(biāo)行為，都必須通過目標(biāo)導(dǎo)向行為達(dá)成[18]。美國資源委員會(huì)認(rèn)為，科學(xué)研究工作是一個(gè)探索的過程，科學(xué)研究工作必然是以目標(biāo)為導(dǎo)向?qū)で筮_(dá)到目標(biāo)的過程。

（二）“柔性約束”策略

“柔性約束”本為工程學(xué)術(shù)語，是指由繩索、鏈條和膠帶等柔性物體構(gòu)成的約束。柔性約束的原理是，將受約束對象保持在一定運(yùn)動(dòng)空間內(nèi)，使其存在一定程度的位移，約束的強(qiáng)弱則取決于柔性約束體的剛度?？蒲邪芍频膶?shí)施應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制的嚴(yán)格約束。

1.進(jìn)一步下放執(zhí)行管理權(quán)限。實(shí)行“包干制”，科目之間不設(shè)比例限制，項(xiàng)目研發(fā)資金由依托單位和科研團(tuán)隊(duì)自主決定使用，明確科研經(jīng)費(fèi)支出范圍以及哪些內(nèi)容可以由研發(fā)團(tuán)隊(duì)自主安排。

2.進(jìn)一步明確項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用包干范圍和包干標(biāo)準(zhǔn)。在推廣包干制時(shí)，需定好“游戲規(guī)則”。筆者認(rèn)為，要準(zhǔn)確評(píng)估科研人員的勞動(dòng)價(jià)值同時(shí)要防止“濫竽充數(shù)”，制定“負(fù)面清單”，明確什么樣的費(fèi)用能包干，什么樣的費(fèi)用不能包干。國家、地方政府制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的可先實(shí)行。例如國內(nèi)差旅費(fèi)、國際合作與交流費(fèi)用，國家規(guī)定了城市間交通費(fèi)、住宿費(fèi)、市內(nèi)交通費(fèi)、伙食費(fèi)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，可按照不超過最高標(biāo)準(zhǔn)包干。又如科研會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)，提供真實(shí)可信的支撐材料后，按照國家或地方政府規(guī)定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)包干。

3.科目之間不設(shè)比例限制。激發(fā)科研創(chuàng)新活力離不開合理的制度設(shè)計(jì)。在2019年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》中這一呼聲得到回應(yīng)——“進(jìn)一步提高基礎(chǔ)研究項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)占比，開展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用‘包干制改革試點(diǎn)，不設(shè)科目比例限制，由科研團(tuán)隊(duì)自主決定使用”，以“實(shí)現(xiàn)從重過程向重結(jié)果的轉(zhuǎn)變”。

（三）建設(shè)科技人員“信用”體系策略

古羅馬思想家西羅說過，“沒有誠信，何來尊嚴(yán)？”張?jiān)录t等[19]認(rèn)為，“創(chuàng)造精神財(cái)富與推動(dòng)科學(xué)進(jìn)步的知識(shí)群體或許能突破科學(xué)的禁區(qū)，但未必能抵御與生俱來的各種利益的內(nèi)在誘惑”。美國、英國在20世紀(jì)90年代就成立了關(guān)于科學(xué)研究誠信的辦公機(jī)構(gòu);法國起步稍晚，也在2018年成立了類似機(jī)構(gòu)并強(qiáng)調(diào)，“科學(xué)誠信是信任體系必不可少的”[20]。我國應(yīng)建立科學(xué)研究信用評(píng)價(jià)體系和專門管理機(jī)構(gòu)，并從立法的高度保護(hù)科研誠信。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目組成員存在違反職業(yè)道德、違背科學(xué)精神和科研誠信的行為，將直接影響個(gè)人信用評(píng)價(jià)等級(jí)，項(xiàng)目承擔(dān)單位也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和后果。這也是對公民道德提倡高度自律與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的有效管控手段。

（四）建立科研成果評(píng)價(jià)、遴選與轉(zhuǎn)化體系策略

進(jìn)一步完善項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)遴選體制機(jī)制。王志剛部長說，科研經(jīng)費(fèi)改革的重點(diǎn)就是以激勵(lì)、信任為出發(fā)點(diǎn)改進(jìn)管理。項(xiàng)目遴選要充分結(jié)合申報(bào)單位科研管理是否規(guī)范、科研成效是否顯著，科研隊(duì)伍是否具有誠實(shí)自律、合作勤奮、自立探索的科學(xué)精神，通過改革激發(fā)創(chuàng)新主體，讓科研人員有更多獲得感。筆者認(rèn)為，項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)注重經(jīng)費(fèi)使用合理性督察和全過程自查，確保項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和項(xiàng)目承擔(dān)單位在完成項(xiàng)目目標(biāo)結(jié)果上的高度一致性。

高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的目標(biāo)是為國家創(chuàng)新系統(tǒng)培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，獲得高質(zhì)量科研成果產(chǎn)出，從而促進(jìn)高校為社會(huì)服務(wù)。為此，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理要激勵(lì)高校科研人才培養(yǎng)、科學(xué)研究水平提升及高科技成果轉(zhuǎn)化，這既是構(gòu)建國家創(chuàng)新系統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)選擇，也是各大高校不容選擇的歷史使命[21]。

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