黃毅　文軍

摘要：我國反腐斗爭已經(jīng)進入了制度化改革的新階段，中央正在通過監(jiān)察體制試點改革來加強反腐的力度和密度。行政監(jiān)察制度變遷是一種充滿了策略性的組織機構(gòu)設(shè)置，體現(xiàn)出的更多是階段性追求機構(gòu)合并的配置性效率。它雖然在特定時期發(fā)揮了特殊的整合作用，但也是造成我國監(jiān)察工作長期效能不彰的制度性根源。這需要我們運用新制度主義理論視域來梳理監(jiān)察體制改革的制度理念、制度規(guī)則與制度模式，通過設(shè)計兩種制度融合、組織機構(gòu)制度化協(xié)作的“靈活的制度結(jié)構(gòu)”，來提升監(jiān)察制度設(shè)置的適應(yīng)性效率。當(dāng)前國家監(jiān)察體制的構(gòu)造并非簡單的機構(gòu)合并，而是在尋求監(jiān)察體制制度化水平提升的進程中，由制度的“配置性效率”邁向“適應(yīng)性效率”。

關(guān)鍵詞：配置性效率;非正式制度;適應(yīng)性效率;國家監(jiān)察體制改革

中圖分類號：D9 文獻標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1004-3160（2019）06-0071-10

制度作為一種重要的變量，匯集、調(diào)節(jié)并且持續(xù)地塑造著我國廉政建設(shè)過程。當(dāng)前，我國反腐斗爭已經(jīng)進入了制度化改革的新階段，通過解決領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)行反腐的組織體系問題以及落實“把權(quán)力關(guān)進籠子”這一命題，中央正在通過監(jiān)察體制改革不斷地加強反腐的力度和密度。

雖然基于不同的社會形態(tài)與權(quán)力形態(tài)，學(xué)者們提出了不同維度的反腐規(guī)制范式，如分別以權(quán)力、權(quán)利、德性、文化及政策等制約權(quán)力的制度反腐、社會反腐、道德反腐、文化反腐、運動式反腐，但是反腐的制度化水平建設(shè)一直以來就是廉政建設(shè)的核心策略。制度既是人類自覺設(shè)計的，又具有整合社會、規(guī)范行為與自我演化的功能，它包括正式的和非正式的制度。故而，改革中的“建立監(jiān)察委員會”“監(jiān)察力量整合”“建立統(tǒng)一高效的監(jiān)察體系”等制度設(shè)計理念，并非簡單的機構(gòu)合并，而是在尋求監(jiān)察體制制度化水平提升的進程中，由制度的“配置性效率”邁向“適應(yīng)性效率”，從而最終實現(xiàn)從機構(gòu)整合走向制度融合。

一、我國監(jiān)察體制制度變遷的績效評價：配置性效率與路徑依賴

制度績效受制于時間和空間，有一定的時段性。制度設(shè)計會隨著時間的推移出現(xiàn)效率遞減或不適應(yīng)問題，必然會產(chǎn)生制度變遷問題。制度變遷其實質(zhì)就是指制度的創(chuàng)制、更替以及隨著時間進程的推進而被打破、重建的一系列過程。[1]制度變遷是多重因素基于復(fù)雜的現(xiàn)實因素通過相互作用而產(chǎn)生的結(jié)果。我國監(jiān)察制度從設(shè)立之初就幾經(jīng)變革，深受其所處特定時代環(huán)境的影響，同時，監(jiān)察制度變遷過程中有斷裂，也有漸進調(diào)試。監(jiān)察部的獨立性在分合的制度變遷過程中呈現(xiàn)出波動性，并由此形塑著監(jiān)察制度體系的整體變動。

（一）配置性效率：監(jiān)察組織機構(gòu)體系調(diào)整的策略性設(shè)置

新制度主義是從資源配置的過程與結(jié)果來分析制度效率如何發(fā)揮作用的。諾思等學(xué)者把配置性效率看作是一種給定的靜態(tài)效率，就是在短期的績效目標(biāo)下某一具體制度安排保障資源的有效配置。[2]雖然諾思并未明確給出配置性效率的清晰定義，但我們可以借助于國內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究，將監(jiān)察制度的配置性效率理解為：在一段時期內(nèi)，國家通過供給正式的規(guī)則體系，調(diào)整責(zé)權(quán)利在監(jiān)察主體之間的配置格局，意圖將責(zé)權(quán)利要素配置給特定主體，實現(xiàn)特定主體的效率提升，進而改善整個監(jiān)察體制的效率水平，由此而形成的一種組織機構(gòu)效率狀態(tài)。監(jiān)察制度的配置性效率包含價值傾向、短期導(dǎo)向以及結(jié)構(gòu)效率這三重維度。價值傾向是指國家在特定階段進行監(jiān)察制度的供給，意欲提高監(jiān)察主體的效率，以實現(xiàn)監(jiān)察體制效率的提升，因此制度的配置性效率必然帶有國家的階段性偏好，體現(xiàn)國家在不同階段反腐的價值追求;短期導(dǎo)向是指監(jiān)察制度在短期內(nèi)發(fā)揮一定功效;結(jié)構(gòu)效率是指監(jiān)察制度的各個部分要素之間的搭配組合關(guān)系。

我國現(xiàn)代意義上的監(jiān)察制度運行始于1987年監(jiān)察部的正式掛牌辦公。當(dāng)時，設(shè)立監(jiān)察部是想強化對政府工作人員的監(jiān)察工作，其背后遵循的是“權(quán)力分設(shè)”的監(jiān)察思路，即紀委在黨內(nèi)對黨員（干部）、黨務(wù)機關(guān)進行監(jiān)督，而監(jiān)察部在政府內(nèi)部履行監(jiān)督行政人員行為的相關(guān)行政監(jiān)察職能。但這種監(jiān)察思路在隨后的制度實踐中被證明不太成功，主要表現(xiàn)為兩個機構(gòu)管理的事務(wù)范圍重疊交叉，再加上監(jiān)察部由于剛恢復(fù)設(shè)置對自身的職權(quán)把握不太準(zhǔn)，還未形成相對明確的開展工作的思路，所以導(dǎo)致在監(jiān)察實踐中存在著深度不夠、手段比較單一的問題。這一時期行政監(jiān)察的職責(zé)是監(jiān)督公職人員（尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部）的執(zhí)紀執(zhí)規(guī)情況，受理對其違法違規(guī)行為的檢舉和控告，調(diào)查處理其違法違規(guī)行為，受理其申訴等。這一時期行政監(jiān)察工作欠缺主次分明的總體戰(zhàn)略規(guī)劃。在紀檢和監(jiān)察機構(gòu)合署辦公之前，中央也曾試圖以出臺文件、聯(lián)合發(fā)文等方式來強化兩個機構(gòu)相互之間的協(xié)助與配合，但這種聯(lián)合實際上也只僅僅體現(xiàn)在工作方法層面，并未解決結(jié)構(gòu)性矛盾問題。

為了發(fā)揮監(jiān)督機關(guān)的整體作用，必須進行體制上的改革。因此，在探索如何解決“有利于更好地發(fā)揮黨政監(jiān)督機關(guān)的整體效能”這一制度建設(shè)難題的過程中，1993年中央經(jīng)過內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)調(diào)整明確了中央紀委與監(jiān)察部合署辦公的體制，正式確立起“一套人馬，兩塊牌子”的機構(gòu)設(shè)置，由此建構(gòu)起日益緊密的“合一”工作模式。然而，合署辦公體制首先面臨兩個難題，即一是監(jiān)察部的定位與人員調(diào)整問題;二是在“一套人馬”行使兩套監(jiān)督職能的過程中，如何確保在實際工作中不削弱行政監(jiān)察職能。在制度實踐中，中央針對這些問題雖然印發(fā)了專項通知，但在實際貫徹中還是出現(xiàn)了“行政監(jiān)察職能被普遍弱化”等問題。為此，兩個機構(gòu)專門制定了關(guān)于合署后如何開展工作的通知和意見等相關(guān)政策性規(guī)定以及召開多次工作會議強調(diào)要針對紀檢與監(jiān)察工作各自的特點，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，從而逐步形成了以紀委為“紐帶”的反腐聯(lián)合辦案模式。[3]合署辦公體制雖然在一定程度上暫時緩解了兩個機構(gòu)協(xié)調(diào)難度大、監(jiān)察職能弱化、難以形成合力的問題，但這種方法畢竟只是一種比較靈活的暫時性組織策略，而非獨立的、融合性制度設(shè)計。

從我國監(jiān)察組織機構(gòu)體系歷經(jīng)從單獨分設(shè)到合署辦公的制度變遷進程可以看出，行政監(jiān)察制度體系建設(shè)是一種充滿了策略性的組織機構(gòu)設(shè)置，“名”與“實”可以暫時分離，而“名”則為“實”服務(wù)。這種策略性的組織機構(gòu)設(shè)置實質(zhì)上體現(xiàn)出的更多是階段性追求一種機構(gòu)合并的配置性效率，面對當(dāng)時有限的組織資源、多元的治理任務(wù)時確實發(fā)揮了特殊的整合作用，但它也是造成我國監(jiān)察工作長期效能不彰的制度性根源。在我國“條塊”集體聯(lián)動的反腐組織機制中，監(jiān)察的責(zé)任主體是通過“條條”的壓力傳導(dǎo)而得以明晰的。監(jiān)察制度的組織機制主要是通過兩種制度機制來協(xié)調(diào)的，即一方面是通過《行政監(jiān)察法》《行政監(jiān)察法實施條例》等法規(guī)的正式制度表達;另一方面則是通過經(jīng)常滲入并左右組織機構(gòu)內(nèi)部關(guān)系的非正式制度來協(xié)調(diào)的。這種非正式制度協(xié)調(diào)既有基于各種諸如感情、友誼和利益關(guān)聯(lián)等個人關(guān)系因素，也有黨組織開展的思想動員、紀律教育等“統(tǒng)一思想與行動”。[4]在快速發(fā)展的經(jīng)濟建設(shè)和政府機構(gòu)逐漸龐大且業(yè)務(wù)量日趨擴張的時代背景下，紀檢監(jiān)察機構(gòu)必須進行職能的融合，再想通過借助重組議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、改革派駐機構(gòu)等做法提高監(jiān)察制度階段性的配置性效率，來進行紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的調(diào)整，其監(jiān)察的實際效果只能是差強人意而已。在國家政治體制改革向著負責(zé)任性黨的領(lǐng)導(dǎo)和更具規(guī)則性治理方向發(fā)展的新時代，國家監(jiān)察體制改革既取決于執(zhí)政者的意志與政治決斷力，也是當(dāng)代國家治理機制與技術(shù)發(fā)生了制度性變革的結(jié)果。

（二）路徑依賴：監(jiān)察手段的低制度化后果

我國監(jiān)察制度在改革開放以來的反腐倡廉建設(shè)和改善行政管理中發(fā)揮了重要作用。但也應(yīng)看到由于體制轉(zhuǎn)軌的誘發(fā)、監(jiān)督機制不完善以及社會價值觀念的失范等因素的影響，致使腐敗形式與手段呈現(xiàn)出多樣化的特點，原有的監(jiān)察制度由于結(jié)構(gòu)性矛盾被鎖定在“制度僵滯”或是“路徑依賴”之中。這里的路徑依賴是指制度變遷具有某種類似物理現(xiàn)象中的慣性，一旦進入某一種運行路徑就會對其產(chǎn)生依賴進而形成一種治理的慣用模式，而難以有效地發(fā)揮制度的治理績效。路徑依賴會使監(jiān)察制度被鎖定在某種無效率或是低效的運行狀態(tài)之中，即監(jiān)察工作效率與預(yù)期的不一致，控腐的監(jiān)察制度安排日益不適應(yīng)反腐的形勢，不適應(yīng)愈發(fā)復(fù)雜的政治經(jīng)濟環(huán)境，對一些腐敗現(xiàn)象并未起到防范于未然的效果，甚至導(dǎo)致一定程度上出現(xiàn)了制度悖論、制度非適宜、制度不均衡等問題。近些年來，失衡的腐敗治理結(jié)構(gòu)使得權(quán)力反腐成為迫不得已的常用手段，但權(quán)力反腐畢竟是依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)人的決心與意志來實施的。權(quán)力反腐經(jīng)常會拋開或是實際弱化既有的制度規(guī)則來治理腐敗，呈現(xiàn)出一些如一陣風(fēng)式的治標(biāo)不治本、反腐取決于領(lǐng)導(dǎo)人意志、造成激烈的權(quán)力斗爭和拉幫結(jié)派現(xiàn)象等問題特征。

在反腐實踐中，這典型體現(xiàn)在對組織內(nèi)動員“運動式反腐”的路徑依賴。運動式反腐是指通過組織和領(lǐng)導(dǎo)人的意志權(quán)威，在虛置常規(guī)機制的基礎(chǔ)上動員組織系統(tǒng)既有資源來不計成本地實現(xiàn)短期的或是暫時的監(jiān)察目標(biāo)。這種監(jiān)察手段對于通過統(tǒng)一共識來集中治理某一時期或領(lǐng)域內(nèi)的腐敗行為具有明顯的組織優(yōu)越性，但由于它過度依賴領(lǐng)導(dǎo)人的個人意志、治理傾向的選擇性以及治理周期的間歇性等，使得它只能解決一時問題，卻無形中削減了腐敗治理的制度化與績效以及無法解決日常的持續(xù)性監(jiān)督問題。雖然我們不能否認運動式專項治理工作在某一時期內(nèi)對領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律所起到的積極作用，但其副作用也顯而易見的，即極易形成一種“清理-反彈-再清理”的惡性循環(huán)以及“腐敗增強抗藥性”的后果。這種運動式反腐制度結(jié)構(gòu)在我國廉政建設(shè)中至今仍然處于一種主導(dǎo)位置，而且還發(fā)揮著十分頑固的路徑依賴功能。[5]

二、國家監(jiān)察體制改革的制度理路：理念、規(guī)則與模式

可以說，制度是推動當(dāng)代中國廉政建設(shè)的關(guān)鍵變量。我們不能把制度簡單地理解為空洞、抽象的條文。制度既是人們在行為實踐中共同遵循的行為準(zhǔn)則（行動章程），也是一種能夠相互依存、制衡的有機體系。保證制度設(shè)置的規(guī)范性、權(quán)威性、可靠性以及科學(xué)化，需要一系列成熟、科學(xué)與有效的制度設(shè)計來作為支撐。筆者認為，監(jiān)察體制是由制度的理念、規(guī)則以及模式這些要素建構(gòu)而成，它體現(xiàn)了“實質(zhì)理性”與“形式理性”的辯證統(tǒng)一。

（一）制度理念

從制度理念層面來看，原有監(jiān)察體制存在諸多困境的重要根源在于其制度設(shè)計和實踐深受舊制度主義影響。舊制度主義的制度分析基本局限于國家、政黨制、議會制等正式制度的敘事，新制度主義則將分析拓展到理念、規(guī)則、慣例、慣習(xí)、規(guī)范等非正式規(guī)則。諾斯認為制度就是一種游戲規(guī)則，是對人類行動的制約和激勵結(jié)構(gòu)。克勞福德和奧斯特羅姆將理性選擇理論對制度的解釋歸納為：制度是一種穩(wěn)定均衡、一種規(guī)范義務(wù)、一種互動規(guī)則。豪爾從歷史制度主義的視角把制度解釋為“構(gòu)造人際關(guān)系的一整套正式規(guī)則、慣例以及受到行為者遵從的慣常程序與標(biāo)準(zhǔn)的操作規(guī)程”。從新制度主義對制度的這些闡釋可以看出：制度理念具有多重內(nèi)涵，即一是從強調(diào)組織結(jié)構(gòu)的規(guī)制轉(zhuǎn)向更加關(guān)注具體的規(guī)制以及規(guī)范個體行動和行為選擇的博弈規(guī)則;二是制度可以理解為正式的和非正式的規(guī)則，非正式制度會對行為者產(chǎn)生非常重要的影響，同時作為體現(xiàn)“文化-認知傳統(tǒng)”的個體行動及理念也會對正式制度產(chǎn)生積極或消極的影響;三是更加強調(diào)對制度的動態(tài)理解，探索制度穩(wěn)定與制度變遷何以經(jīng)由行動來實現(xiàn)的;四是強調(diào)要借助于行動與理念來理解制度及其運行邏輯，試圖厘清制度體現(xiàn)并且塑造社會價值的各類方式。[6]

從上述分析可知，制度理念關(guān)乎制度改革的全部因素，它既是結(jié)構(gòu)性因素，又是能動性因素。所謂“制度化反腐”通常是指黨和國家相關(guān)機構(gòu)依據(jù)一定立法程序制定和頒布的規(guī)范性文件進行的反腐倡廉建設(shè)，主要包括行為規(guī)則、懲處條件、監(jiān)督規(guī)則以及道德規(guī)范等制度規(guī)范文本，為公共權(quán)力及公職人員提供所遵循的標(biāo)準(zhǔn)、模式。制度化反腐的核心是“將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。這里的制度包括人們有意識地創(chuàng)制的一系列基于法定規(guī)則、契約以及由這一系列規(guī)則所構(gòu)成的等級結(jié)構(gòu)的正式制度約束，也包括人們在長期交往互動中形成的，基于意識形態(tài)、傳統(tǒng)、道德觀念等非正式制度約束。新制度主義認為制度是“一些人為設(shè)計的、形塑人們互動關(guān)系的約束”，是用來約束組織與個體行為的規(guī)則系統(tǒng)。這一規(guī)則系統(tǒng)為人們的活動提供了基本范圍，在此范圍之中，社會主體按照制度的結(jié)構(gòu)層級，統(tǒng)一、持續(xù)、有序地進行相關(guān)資源的配置。因此，制度是對經(jīng)驗事實的理性總結(jié)與建構(gòu)，它既直觀地表達了一種主觀上的價值理想追求，承載著時代的道德性和利益性，與此同時，又展現(xiàn)出一種現(xiàn)實存在的客觀現(xiàn)實活動，著眼于結(jié)構(gòu)運行的規(guī)范化與科學(xué)化?？梢哉f，當(dāng)前國家監(jiān)察體制改革之意旨在于通過制度銜接與調(diào)適來重塑監(jiān)察權(quán)之權(quán)威，形成對公共權(quán)力及公職人員的制度性威懾。

（二）制度規(guī)則

新制度主義在理論分析中把制度規(guī)則簡化為正式制度與非正式制度。在反腐實踐中，正式制度規(guī)則為人們的行為劃定合法與否之界線，界線標(biāo)識著社會共同體認可的行為準(zhǔn)則。我國反腐斗爭的正式制度安排包括預(yù)防與懲治制度這兩大類。目前，這兩大類正式制度包括《政務(wù)公開》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《黨員廉潔從政準(zhǔn)則》《干部任用制度》《財物公開制度》《領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度》等一系法律規(guī)章制度。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計梳理，我國為提升制度反腐有效性，僅黨內(nèi)規(guī)章制度的問題解決導(dǎo)向式制定累計就達2000余項。長期的反腐實踐現(xiàn)狀卻告訴我們，我國在反腐過程中并不缺乏制度創(chuàng)新的能力，在一定意義上可以說有些廉政制度甚至是供給過剩，但由于廉政制度實施受到環(huán)境和條件的影響，廉政制度形同虛設(shè)的現(xiàn)象比較嚴重。[7]

新制度主義將非正式制度視之為對正式制度的深化、細化，兩者相互兼容方能發(fā)揮作用。從我國紀檢監(jiān)察執(zhí)行反腐實踐效能可知，當(dāng)紀檢監(jiān)察機構(gòu)的實際行為與組織機構(gòu)的正式制度發(fā)生偏離時，會使組織機構(gòu)的結(jié)構(gòu)規(guī)定僅僅只是作為一種標(biāo)準(zhǔn)化、儀式化的正式結(jié)構(gòu)的“軀殼”而存在。我國紀檢監(jiān)察在反腐過程中似乎陷入到一種“雙重困境”，即一方面是有效規(guī)范公職人員廉潔行為的非正式制度的缺位，導(dǎo)致正式監(jiān)察制度很難有效執(zhí)行;另一方面，由于正式監(jiān)察制度設(shè)計的虛置化、滯后以及制度設(shè)置本身的策略性，導(dǎo)致監(jiān)察制度并未自覺地內(nèi)化為人們的意識慣習(xí)并轉(zhuǎn)化為其自覺行動，或者說未轉(zhuǎn)化成有效的非正式制度，導(dǎo)致了監(jiān)察效能的低下，監(jiān)察制度形同虛設(shè)。

正式制度會通過懲罰的方式對組織機構(gòu)成員施加強制約束。在紀檢監(jiān)察等組織機構(gòu)中，正式制度與非正式制度是制度規(guī)則的“一體兩翼”。當(dāng)組織機構(gòu)中的正式規(guī)則與其成員自身的利益和偏好一致時，正式制度與非正式制度就會自動融合在一起，從而使組織機構(gòu)的整體行動績效水平得到顯著提升。首先，兩種制度規(guī)則的緊密融合，會相互強化。組織機構(gòu)成員對正式規(guī)則的認同度是正式制度效能發(fā)揮的關(guān)鍵，當(dāng)兩種制度規(guī)則緊密融合時，規(guī)范的界限逐漸弱化，組織機構(gòu)成員對正式制度認同危機會大大降低，從而提升組織機構(gòu)的行動績效。其次，兩種制度規(guī)則的融合會極大地降低體制成本，因為人們對制度規(guī)范的共同遵從往往是在社會互動的過程中自發(fā)實現(xiàn)的，故而對國家與政府機構(gòu)實施的監(jiān)督措施的依賴性越強，其交易成本必然越高。再次，兩種制度規(guī)則的融合，可使組織機構(gòu)成員降低行動決策的不確定性，對社會情境產(chǎn)生相同的定義以及共同的行為期待。總之，當(dāng)監(jiān)察體制建設(shè)中的非正式制度與正式制度在結(jié)構(gòu)和功能上形成互補關(guān)系時，就會提升制度反腐績效，反之，制度反腐績效則會大打折扣。

（三）制度模式

制度模式是組織機構(gòu)內(nèi)部各個組成部分之間按照某種目標(biāo)價值構(gòu)建的特定關(guān)系以及運行體系。良好的制度模式可以充分地貫徹制度理念，有效地實施制度規(guī)則，從而打造出一種有效率的結(jié)構(gòu)體系。經(jīng)過合理設(shè)計的監(jiān)察制度模式可使監(jiān)察體制各個組成部分產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，釋放出制度體系的整體能量。黨的十八以來我國的反腐斗爭雖然取得了巨大的成就，但它更多呈現(xiàn)出的還是一種高壓式的反腐、運動式的權(quán)力反腐，面臨著穩(wěn)定性和連續(xù)性問題的挑戰(zhàn)，必須要思考反腐的制度化建設(shè)問題。在當(dāng)前循序漸進的監(jiān)察體制試點改革進程中，需要考量一個重要問題，即要建立一種什么范式的制度，監(jiān)察委員會作為反腐機構(gòu)應(yīng)該采取什么樣的制度模式。目前，域外主要監(jiān)察制度模式有專門機構(gòu)獨享監(jiān)察權(quán)的歐盟監(jiān)察專員制度、不同機構(gòu)分享相關(guān)職能的英國下議院特別委員會制度、行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)檢察機關(guān)的北歐國家議會行政監(jiān)察專員制度等;還有我國香港地區(qū)的廉政公署制度。相關(guān)研究成果表明，這些監(jiān)察制度模式各有利弊，是各自在具體的環(huán)境下經(jīng)過創(chuàng)新改造而形成的，只有一定程度上的借鑒意義。[8]我國監(jiān)察體制改革要以根本政治制度為基礎(chǔ)，符合當(dāng)前國家政治現(xiàn)實與歷史傳統(tǒng)，并能回應(yīng)當(dāng)代國家治理體系的要求。比如正在試點改革中的監(jiān)察委員會制度化邏輯的主要做法，是通過組建監(jiān)察委員會來將黨、政、法的監(jiān)督邏輯從以前的部分重合、交集合作統(tǒng)一于現(xiàn)在的黨的反腐頂層設(shè)計之中，以期實現(xiàn)“對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”。

從制度設(shè)計層面來看，國家監(jiān)察體制試點改革的制度動因源于：反腐機構(gòu)力量分散、職能交叉而導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)力行使未能形成合力的體制性不適應(yīng)，監(jiān)察工作缺乏獨立性、執(zhí)紀執(zhí)法邊界不清以及紀檢監(jiān)察反腐所面臨的合法性質(zhì)疑[9]的結(jié)構(gòu)性改革壓力，監(jiān)察機關(guān)的定位不準(zhǔn)、職能過窄、監(jiān)察的手段有限與對象范圍窄等功能性改革壓力。實際上，當(dāng)前國家監(jiān)察體制試點改革具有漸進式的特點。它是在全面從嚴治黨、反腐高壓態(tài)勢的條件下，紀檢監(jiān)察組織機構(gòu)由于戰(zhàn)略目標(biāo)的變化，驅(qū)動了其以流程導(dǎo)向、業(yè)務(wù)取向為特性的機構(gòu)設(shè)置和運行機制變革，采取的是先行試點，試點成功之后再在全國推廣的方式進而完成的。這種改革方式是典型的“頂層設(shè)計+摸著石頭過河”的富有中國特色漸進式改革路子。它在組織機構(gòu)制度設(shè)置上是要整合政府原有的監(jiān)察機關(guān)、預(yù)防腐敗機構(gòu)以及檢察機關(guān)中的反貪反瀆、職務(wù)預(yù)防犯罪部門的職權(quán);在制度模式設(shè)計上所欲解決之困境為：整合各種反腐資源、通過增強監(jiān)察權(quán)獨立性來加強反腐制權(quán)法治化、擴大監(jiān)察覆蓋面、法紀銜接，最終健全國家各級監(jiān)督組織機構(gòu)，形成全面覆蓋國家機關(guān)及公職人員的國家監(jiān)察體系，最終取得監(jiān)察良效。[10]

三、國家監(jiān)察體制改革的理性構(gòu)造：適應(yīng)性效率

制度變遷是一種基于配置改變的持續(xù)的演進過程，是通過較為復(fù)雜的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)以及實施的邊際成本調(diào)整來實現(xiàn)的。戴維斯和諾斯認為正是在既有的安排結(jié)構(gòu)內(nèi)獲利能力無法實現(xiàn)，才導(dǎo)致了相應(yīng)的新制度安排的形成。[11]為此，諾斯提出了制度適應(yīng)性效率這一理念，即國家要想獲得經(jīng)濟長期增長的關(guān)鍵因素是制度安排一定要具有適應(yīng)性效率而非追求短期的以GDP增長衡量的資源配置效率;適應(yīng)性效率是指組織機構(gòu)的制度結(jié)構(gòu)能夠進行彈性調(diào)整的能力，在面臨不確定性時通過嘗試多種選擇來有效地處理現(xiàn)實的問題與挑戰(zhàn)。[12]增強監(jiān)察體制的適應(yīng)性效率必須強調(diào)監(jiān)察體制改革對于當(dāng)前社會政治經(jīng)濟環(huán)境的適應(yīng)性，既要慮及“一時之需”，更要注重“持續(xù)長策”，重點是強調(diào)制度的整體性、系統(tǒng)性，以期實現(xiàn)監(jiān)察體制內(nèi)在諸要素之間的“協(xié)調(diào)增益”之效。從前述關(guān)于國家監(jiān)察體制改革的制度理念、制度規(guī)則與制度模式的論述可知，制度既是結(jié)構(gòu)性因素，又是能動性因素，制度穩(wěn)定與制度變遷是經(jīng)由行動與理念來實現(xiàn)的;通過加強正式制度與非正式制度的融合，可以強化對正式制度的認同、降低體制成本以及形成相同的情境定義與共同的行為期待;最終通過將黨、政、法的監(jiān)督邏輯統(tǒng)一于監(jiān)察委員會之中，來增強反腐的協(xié)同效應(yīng)，從而釋放出監(jiān)察制度體系的整體能量。目前的研究比較強調(diào)監(jiān)察體制改革機構(gòu)合并的配置性效率，不太重視制度適應(yīng)性效率的研究。就監(jiān)察體制改革的理性構(gòu)造而言，配置性效率更多地關(guān)注靜態(tài)的、短期的制度績效，無法有效地解決原有監(jiān)察體制的結(jié)構(gòu)性矛盾，而適應(yīng)性效率則強調(diào)兩種制度規(guī)則融合、組織機構(gòu)制度化協(xié)作的“靈活的制度結(jié)構(gòu)”對環(huán)境的適應(yīng)與應(yīng)變能力。

（一）非正式制度約束視域下國家監(jiān)察體制改革的優(yōu)化路徑

與正式制度相對應(yīng)，監(jiān)察制度建設(shè)中確實客觀存在著能發(fā)揮實際效能的非正式制度。組織機構(gòu)效能低下與不作為、怠作為等行為產(chǎn)生的重要根源，往往源于非正式制度層面的機制存在缺陷。要提高監(jiān)察制度適應(yīng)性效率，尤其需要理性地看待非正式制度的基本效用，只有當(dāng)兩種制度在結(jié)構(gòu)與功能形成互補關(guān)系時，監(jiān)察體制建設(shè)的綜合效能才有可能得以展現(xiàn)。

1.通過非正式制度向正式制度變遷來強化監(jiān)察能力?？煽紤]將一些非正式制度要素引入至正式制度的目標(biāo)體系之中，從而將無形內(nèi)在的柔性行為規(guī)范轉(zhuǎn)化為成文外在的剛性制度規(guī)則。這要求圍繞著道德立法來大力推進監(jiān)察行政倫理的制度化、法制化進程，保證倫理規(guī)范和道德要求被普遍遵守。在依據(jù)黨紀法規(guī)等正式規(guī)則要求的同時，在事實認定、司法推理等方面合理地引入公序良俗的情理因素，當(dāng)然，前提必須是堅持司法評判的基礎(chǔ)。大力推進良好社會風(fēng)尚的制度化進程，讓公職人員感到有則可循、有據(jù)可依，在內(nèi)心逐步形成自律機制。

2.基于正式制度保障非正式制度作用于監(jiān)察效率。由于非正式制度作用于監(jiān)察效率是靠領(lǐng)導(dǎo)干部的自發(fā)自覺性，受到個體思想覺悟及所處文化習(xí)俗環(huán)境等限制，所以還需同時依托剛性的正式制度的支撐與保障。一方面要推進社會主義民主政治體制改革，理順黨組織和國家機構(gòu)之間的權(quán)力配置與關(guān)系，通過“權(quán)力清單”“負面清單”的公布，推動形成公正透明、權(quán)責(zé)利對等的廉政文化氛圍和行政管理體制。另一方面，健全相關(guān)正式法規(guī)制度約束，逐漸強化公職人員自覺的廉潔觀念與守法意識。通過監(jiān)督和促進監(jiān)察過程中正式制度的實施情況和執(zhí)行效力，逐步積淀公職人員守法的責(zé)任意識和行為習(xí)慣等非正式制度約束因子。

3.強化非正式制度與正式制度整合來提升監(jiān)察體制的制度合力。在制定、出臺、執(zhí)行監(jiān)察制度或決策時，需要將兩種制度視作統(tǒng)一的制度結(jié)構(gòu)，把握和維持好兩者均衡發(fā)展度。故而，既要推進監(jiān)察體制結(jié)構(gòu)內(nèi)部的兩種制度協(xié)調(diào)變遷，還要通過兩種制度單項或整體協(xié)調(diào)變遷，有效地規(guī)避執(zhí)紀監(jiān)察中的制度不協(xié)調(diào)以及制度實施的內(nèi)耗，避免監(jiān)察體制陷入制度結(jié)構(gòu)不適應(yīng)的無效率“鎖定”狀態(tài)。[13]

（二）完善監(jiān)察體制由制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的實施機制

完善監(jiān)察體制的實施機制是指在一系列制度法規(guī)基礎(chǔ)上進行的規(guī)則性操作，主要體現(xiàn)為制度的要素與功能之間的科學(xué)性設(shè)計，它主要包括兩個方面的具體工作。

1.在監(jiān)察委員會中建立和完善分工協(xié)作的制度體系。首先，加強價值理念的培育，深化凝心聚力，從“合”到“和”?？陀^地說，不同機構(gòu)之間在組織文化方面會存在著一定的差異，這種差異一方面會產(chǎn)生改革阻力、遇到原組織文化的干擾，另一方面如果能實現(xiàn)情感歸屬，則可能會產(chǎn)生“1+1>2”的效果。要使來自于不同監(jiān)督機構(gòu)的工作人員在轉(zhuǎn)隸之后對監(jiān)察委員會產(chǎn)生認同感、歸屬感，就必須通過強調(diào)組織性和統(tǒng)一性來重塑工作人員的身份認同。其次，理順機構(gòu)之間的功能權(quán)限關(guān)系。從橫向來看，需要明確監(jiān)察委員會內(nèi)部不同部門的功能關(guān)系。監(jiān)察委員會的主要職責(zé)在《國家監(jiān)察法》中被規(guī)定為“監(jiān)督”“調(diào)查”“處置”這三個方面內(nèi)容。監(jiān)察委員會應(yīng)該圍繞著這三個主要職能進行部門設(shè)置并依據(jù)流程原則進行細分、兼容。從縱向來看，必須要理順不同層級的監(jiān)察委員會之間的權(quán)限關(guān)系?？梢酝ㄟ^完善監(jiān)察委員會的組織體制，構(gòu)建起以垂直領(lǐng)導(dǎo)為主的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”模式，即各級監(jiān)察委員會對同級人大及其常委會負責(zé)，只接受上級監(jiān)察委員會在業(yè)務(wù)上的垂直領(lǐng)導(dǎo)，從而避免受到本級政府的干擾、破解原有監(jiān)察體制中“同體監(jiān)督”的難題，在此基礎(chǔ)上還需確保各級監(jiān)察委員會的人、財、物的自主性。這種層級關(guān)系還需從工作流程與業(yè)務(wù)流程鏈條之上進行操作性精細化，并且體現(xiàn)在技術(shù)應(yīng)用與崗位設(shè)置之中。再次，依據(jù)意愿和專業(yè)才干匹配人員及崗位，提升監(jiān)察委員會的效能。中外反腐治理實踐表明，制度因素與人的因素相輔相成。把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能關(guān)鍵在于人，尤其是各級紀檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)干部。在領(lǐng)導(dǎo)班子上，要按照干部管理權(quán)限及“兩個為主”原則，即“人事任命”“案件查辦”要以上級紀委監(jiān)委為主，由黨委組織部門與上一級紀檢部門聯(lián)合推薦、提名各級監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)班子主要成員。還要注意選拔中層干部的重要性，按照個人專業(yè)才干、意愿與應(yīng)設(shè)崗位要求匹配的原則，統(tǒng)籌考慮新舊人員之間的關(guān)系，著重消解原組織文化之間的差異、工作慣習(xí)（機關(guān)思維），通過紀法交叉、混合編成等方式，實現(xiàn)紀法銜接與優(yōu)勢互補。

2.完善以監(jiān)察委員會為樞紐的平臺協(xié)調(diào)機制，建立起監(jiān)督力量的銜接反饋制度。完善以監(jiān)察委員會為樞紐的平臺協(xié)調(diào)機制并非機構(gòu)擴容與增員式的擴張性改革，其核心是使業(yè)務(wù)流程差異性較大的、難以合并的多種監(jiān)督力量在相對獨立的基礎(chǔ)上形成監(jiān)督合力，釋放制度有效性?？梢酝ㄟ^《國家監(jiān)察法》的釋義、普及，讓民眾知曉監(jiān)察委員的性質(zhì)與功能，在其機構(gòu)設(shè)置中設(shè)立流程導(dǎo)向的協(xié)調(diào)體制機構(gòu)，進一步規(guī)范、優(yōu)化工作流程設(shè)計和發(fā)展，從而建立起監(jiān)察委員會與各種監(jiān)督力量相互聯(lián)系的有效機制，發(fā)揮監(jiān)督功能。首先，進一步完善基于合署辦公體制的黨紀國法銜接協(xié)調(diào)機制。黨的紀檢和監(jiān)察委員會之間實際上是一種黨政合署辦公體制，這種體制一則有助于將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹在監(jiān)察工作中，二則可以在一定程度上解決職責(zé)交叉重復(fù)問題，并且有利于實現(xiàn)黨內(nèi)與國家兩種監(jiān)督的銜接。當(dāng)然，這種合署辦公模式雖有其必要性之所在，但囿于高度整合的黨政體制，監(jiān)察工作還是極易被權(quán)威更高的紀檢體制所吸納，造成名實分離的監(jiān)察工作格局。故而，有研究者建議將合署辦公模式定性為一種過渡性制度，待試點改革基本成功后，可以考慮結(jié)束這一過渡運行模式，進而轉(zhuǎn)變和完善成為黨委領(lǐng)導(dǎo)體制。[14]由于紀檢和監(jiān)察二者所執(zhí)行的分別是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律，在合署辦公模式下要實現(xiàn)兩種監(jiān)督形式的有效銜接，就要使在組織建設(shè)、工作作風(fēng)以及反腐制度建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)與國家相應(yīng)方面的法律法規(guī)相協(xié)調(diào)。其次，監(jiān)察委員會與司法監(jiān)督、檢察監(jiān)督的體系化平臺協(xié)調(diào)體現(xiàn)在移交銜接機制上。在監(jiān)察委員會發(fā)現(xiàn)、接收違規(guī)涉腐問題線索且依規(guī)進行相關(guān)調(diào)查取證并給予公職人員相應(yīng)的政紀處分以后，還要按程序?qū)⑵湟平恢翙z察機關(guān)，提起相關(guān)公訴，最終由法院依法作出判決。這一涉腐涉法專業(yè)處置急需監(jiān)察委員會提升機構(gòu)內(nèi)工作人員的法紀素養(yǎng)，提高調(diào)查取證的能力與質(zhì)量，補齊“短板”，從而完善移交銜接機制。最后，監(jiān)察委員會與社會監(jiān)督力量的常態(tài)化平臺協(xié)調(diào)體現(xiàn)在協(xié)調(diào)反饋機制上。監(jiān)察委員會要善于利用大數(shù)據(jù)平臺持續(xù)釋放監(jiān)督活力，對社會舉報的問題線索進行來源拓寬、全面清查、定期會審、入案管系統(tǒng)以及快速移交查辦機制，處置后再做出相關(guān)的反饋。[15]

結(jié)語

我國組織機構(gòu)體制的制度化進程有著傳統(tǒng)、革命、建設(shè)等方面的多層次資源。監(jiān)察體制改革是對現(xiàn)有體制的完善與制度優(yōu)越性的發(fā)揮，它通過黨的領(lǐng)導(dǎo)這一制度優(yōu)勢來進行頂層設(shè)計，沖破原有監(jiān)察制度中的體制機制障礙，強調(diào)制度化進程的內(nèi)生性，注重制度化的歷史與社會維度。我國監(jiān)察體制的制度化正朝著穩(wěn)定定型的方面推進，但革新仍然是其鮮明的主題。未來如何保持制度化的動力，凝聚監(jiān)察體制中各主體之間的共識，在推進制度完善的同時尋求制度的靈活性，將形式與程序上的制度內(nèi)化為實踐中的規(guī)則與行動，尋求正式制度與非正式制度的融合，解決關(guān)鍵行為者與制度的關(guān)系、有序推進各項新舊制度之間的銜接與轉(zhuǎn)型等適應(yīng)性效率問題，依然在今后監(jiān)察體制改革完善進程中需要得到理論和實踐上的回應(yīng)，而這既需要我們堅定制度自信，同時還需要不斷地進行制度的反思性構(gòu)建。

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