王山

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新的風(fēng)險挑戰(zhàn)，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。今年三季度，我國GDP初步核算的同比增長率為6.0%，比上年同期回落0.5個百分點(diǎn)。在復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢下，更需要將 “競爭中性原則”、競爭政策基礎(chǔ)性地位落到實(shí)處，對此，需要研究好競爭政策內(nèi)涵和外延、競爭政策工具選擇、競爭政策實(shí)施路徑等問題。

如何認(rèn)識競爭政策？

競爭政策是市場機(jī)制正常發(fā)揮作用的根本保障，也是更好發(fā)揮政府作用的一項基本政策。2016年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次會議提出要確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位，同年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，2018年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議進(jìn)一步提出要強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)性地位，足見確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性和緊迫性。

從世界各國和經(jīng)濟(jì)體的競爭政策實(shí)踐來看，競爭政策一般包括競爭法律制度以及與之有關(guān)促進(jìn)競爭的公共政策，競爭法律制度是其主體，有廣義和狹義之分。

美國、歐盟的競爭政策實(shí)踐主要采取了狹義的方式，其競爭政策被稱為競爭法，以反壟斷法為核心內(nèi)容。如歐盟競爭政策的主體內(nèi)容主要包括禁止限制性商業(yè)行為、禁止濫用市場支配地位、合并審查、國家援助審查、競爭宣傳、國際交流與合作等。而世界貿(mào)易組織、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議則從廣義角度界定競爭政策。前者將競爭政策界定為包括競爭法和其他旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競爭相關(guān)措施， 如部門管制和私有化政策;后者將競爭政策界定為市場競爭相關(guān)的所有政策，包括貿(mào)易政策、調(diào)控政策和政府為處理私營或公共企業(yè)的反競爭政策所采取的各種政策。

競爭政策概念移植于國外，受此影響，我國學(xué)者對競爭政策的理解，也有廣義和狹義之分。狹義的競爭政策是指以促進(jìn)和鼓勵公平競爭為核心的競爭法律制度。廣義的競爭政策是指一整套旨在確保市場競爭免受不當(dāng)限制的政策和法律。

對競爭政策的界定存在著不一致的看法，給競爭政策的頂層設(shè)計和具體實(shí)施帶來困擾，需要對競爭政策有個一致性的界定。實(shí)際上，從我國加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的政策主張和具體實(shí)踐可以得出，對中國特色的競爭政策內(nèi)涵的界定，既要考慮借鑒世界各國和經(jīng)濟(jì)體對競爭政策內(nèi)涵界定的普遍做法，也需要在移植世界各國和經(jīng)濟(jì)體有關(guān)競爭政策內(nèi)涵的同時，考慮我國特有的政治環(huán)境、社會基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、價值取向、法治背景對維護(hù)公平競爭的兼容程度，立足現(xiàn)階段營造公平競爭環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需求，堅持問題導(dǎo)向，體現(xiàn)競爭政策界定的“中國化”。

在分析世界各國和經(jīng)濟(jì)體競爭政策實(shí)踐基礎(chǔ)上，立足我國國情和對競爭政策實(shí)施現(xiàn)狀判斷，可考慮將我國競爭政策內(nèi)涵分為理念上的內(nèi)涵和實(shí)踐上的內(nèi)涵。理念上的內(nèi)涵界定采用廣義的方式，可將競爭政策理念上的內(nèi)涵界定為：黨和國家為了維護(hù)公平市場競爭而制定的解決競爭問題的指導(dǎo)原則和措施。理念上的內(nèi)涵闡明了對維護(hù)公平競爭的立場，但在實(shí)踐過程中需要抓住重點(diǎn)，不能面面俱到，而要考慮競爭政策可操作性，將競爭政策范圍限制在規(guī)制市場壟斷、行政壟斷范圍內(nèi)?？蓪⒏偁幷邔?shí)踐上的內(nèi)涵界定為：反映黨和國家反壟斷意圖的指導(dǎo)原則和措施，既包括反壟斷法、體現(xiàn)反壟斷法條款的相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，也包括體現(xiàn)在黨中央文件中各種反壟斷主張。

如何看待競爭政策工具？

競爭政策工具既可以界定為 “客體”，也可以界定為“活動”。如果將競爭政策工具界定為“客體”，有關(guān)維護(hù)公平競爭的法律法規(guī)可以看作是競爭政策工具;如果將競爭政策工具界定為“活動”，有關(guān)維護(hù)公平競爭的治理活動可以看作是競爭政策工具。若將競爭政策限定在反壟斷領(lǐng)域，《反壟斷法》是“客體”范疇的競爭政策工具，而公平競爭審查、競爭倡導(dǎo)則是“活動”范疇的競爭政策工具。

值得一提的是，《反壟斷法》與公平競爭審查、競爭倡導(dǎo)不是同一語境下的競爭政策工具，故此，在制定和實(shí)施競爭政策過程中，不宜將“客體”范疇競爭政策工具即《反壟斷法》和“活動”范疇競爭政策工具即公平競爭審查、競爭倡導(dǎo)放在同一層面。

實(shí)際上，對經(jīng)濟(jì)政策工具內(nèi)涵一般是從“活動”范疇來界定的，例如將公開市場操作、調(diào)節(jié)存款準(zhǔn)備金和再貼現(xiàn)等作為貨幣政策工具，將財政收入、財政支出、政府投資等作為財政政策工具，而鮮有將貨幣領(lǐng)域和財政領(lǐng)域的法律作為政策工具。因此，對于競爭政策工具界定宜從“活動”范疇界定，根據(jù)我國《反壟斷法》目標(biāo)，可以將競爭政策工具看作：為預(yù)防和制止壟斷行為以保護(hù)市場公平競爭、提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率、維護(hù)消費(fèi)者利益和社會公共利益、促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展而采取的各種手段和方式。

根據(jù)黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)的實(shí)現(xiàn)競爭公平有序、打破行政性壟斷、防止市場壟斷等要求，結(jié)合《反壟斷法》等要求，我國競爭政策工具包括7個政策工具（“4+1+2”），分別為：禁止壟斷協(xié)議、禁止濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中審查、禁止濫用行政權(quán)力排除和限制競爭，公平競爭審查，競爭指導(dǎo)、競爭倡導(dǎo)。

如何實(shí)施好競爭政策？

在實(shí)施競爭政策時，可考慮聚焦黨中央和國務(wù)院有關(guān)實(shí)施競爭政策新要求和反壟斷相關(guān)法律規(guī)范，呼應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對實(shí)施競爭政策的新期待。

在競爭政策界定方面，區(qū)分理念上的內(nèi)涵和實(shí)踐上的內(nèi)涵，將“反映黨和國家反壟斷意圖的指導(dǎo)原則和措施，既包括反壟斷法、體現(xiàn)反壟斷法條款的相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，也包括體現(xiàn)在黨內(nèi)文件中的各種反壟斷主張”作為實(shí)施競爭政策的內(nèi)涵和外延。在競爭政策目標(biāo)方面，將競爭政策目標(biāo)限定在反壟斷領(lǐng)域，以避免制定和實(shí)施競爭政策中混亂和不確定性。將“預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場公平競爭，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會公共利益，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”作為競爭政策目標(biāo)。在競爭政策工具方面，從“活動”角度而不從“客體”角度界定競爭政策工具，將“禁止壟斷協(xié)議、禁止濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中審查、禁止濫用行政權(quán)力排除和限制競爭，公平競爭審查，競爭指導(dǎo)、競爭倡導(dǎo)”作為現(xiàn)階段競爭政策主要選擇的工具，綜合運(yùn)用。

在競爭政策范圍方面。統(tǒng)籌考慮落實(shí)黨中央、國務(wù)院有關(guān)實(shí)施競爭政策的部署安排、反壟斷法以及有反壟斷條款的其他法律。聚焦反《壟斷法》所規(guī)制的范圍，同時兼顧其他法律中反壟斷條款，如《專利法》《價格法》《合同法》《對外貿(mào)易法》《旅游法》《中小企業(yè)促進(jìn)法》《港口法》《標(biāo)準(zhǔn)化法》《電子商務(wù)法》等涉及的反壟斷條款。

在競爭政策措施方面。考慮從優(yōu)化競爭立法、強(qiáng)化競爭執(zhí)法、加強(qiáng)競爭指導(dǎo)、創(chuàng)新競爭倡導(dǎo)、重點(diǎn)領(lǐng)域競爭政策落實(shí)、強(qiáng)化競爭司法協(xié)作等角度，堅持問題導(dǎo)向，兼顧一般和重點(diǎn)，研究制定全方位的競爭政策實(shí)施措施。在競爭政策保障方面，考慮從競爭政策實(shí)施規(guī)劃、競爭政策實(shí)施人才和資金保障、競爭政策實(shí)施評估和考核、競爭文化培育等方面，為競爭政策實(shí)施提供綜合保障體系。

責(zé)編：陳棟棟 chendongdong@ceweekly.cn 編審：張偉美編：孫珍蘭