胡夢笑 楊 洵 何金婷

華東理工大學，上海 201424

一、校園欺凌治理現(xiàn)狀

校園欺凌現(xiàn)象日益嚴重，中國青少年研究中心發(fā)布的一項針對全國10個省市中小學生的抽樣調(diào)查顯示，32.5%的人偶爾被欺負，6.1%的人經(jīng)常被高年級同學欺負。這一現(xiàn)象也深受政府部門重視，2016年以來，我國政府密集出臺了一系列的政策文件來應對校園欺凌的頻繁發(fā)生。2016年5月下發(fā)的《關于開展校園欺凌專項治理的通知》，2016年11月下發(fā)的《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》，2017年5月發(fā)布的《關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》都是對校園欺凌治理的規(guī)范性指導。然而防治校園欺凌不僅需要相應的政策文件作為指導并予以落實，還需要更為完善的專門立法作為背后支撐。當前，校園欺凌治理主要依據(jù)《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》、《中華人民共和國侵權責任法》、《中華人民共和國刑法》等法律。而以上法律條款主要針對違法犯罪行為進行懲治，并在應用時需在教育為主懲罰為輔的原則上定性定量考察，大量性質(zhì)極其惡劣的校園欺凌由于程度過輕無法對其追責懲治，施暴者得不到有效的懲治與教育，進而增加了催生犯罪行為的可能性和反社會的安全隱患。由此，如何將校園欺凌納入法律規(guī)制范疇、懲戒施暴者成為政府、司法部門實踐中的難點。

就筆者看來，我們不應將校園欺凌治理限制在施暴者和受暴者雙方。主體單一性的治理模式通常難以從深層次上厘清校園欺凌發(fā)生的原因，更無法降低未成年人參與校園欺凌的幾率。筆者認為法定監(jiān)護人的監(jiān)護職責落空是校園欺凌發(fā)生的一大原因。根據(jù)大量教育學、社會學研究，家庭環(huán)境存在暴力傾向、家庭結構失衡或變遷、家長教育方式或者行為方式不當均會誘發(fā)子女日后成為校園欺凌參與者①。2013年對10個省市990名未成年犯的調(diào)查數(shù)據(jù)也印證了這一觀點，未成年犯中，父母溺愛的情形達三分之二以上，另有22%的處于嚴重缺乏父愛母愛的狀態(tài)，其中占比最高的是父母對其不管不問②。由此可見，監(jiān)護職責的落空無論是在校園欺凌抑或是更為嚴重的未成年犯罪中都起著不可推脫的責任。

在國家層面，主管部門也已認識到監(jiān)護人在校園欺凌中所起的不可忽視的作用。2016年11月，教育部等九部門聯(lián)合印發(fā)的《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》規(guī)定：“依法落實家長監(jiān)護責任。引導廣大家長要增強法治意識，掌握科學的家庭教育理念，盡量多安排時間與孩子相處交流。要落實監(jiān)護人責任追究制度，根據(jù)《民法》等相關法律法規(guī)，未成年學生對他人的人身和財產(chǎn)造成損害的，依法追究其監(jiān)護人的法律責任③?！痹摋l比較明確地肯定了在校園欺凌治理中應當追究家長監(jiān)護責任，但仔細斟酌此文，該意見并未給出具體的實施或者治理方案，仍是一個倡導性條款并取決于各地的落實情況。例如，針對家庭教育功能缺失這一問題，《意見》指導家長提高家庭教育能力，盡量多安排時間與孩子相處交流。但在當前中國存在的大量留守兒童家庭中，父輩監(jiān)護人缺乏關心照料，祖輩監(jiān)護人重養(yǎng)輕教、教育方式觀念落后，難以盡到監(jiān)護職責，《意見》根本無法對這類家庭產(chǎn)生任何實質(zhì)效果。

二、難以追究監(jiān)護人職責的原因分析

(一)法律法規(guī)存在漏洞

對于監(jiān)護人的監(jiān)護職責，《民法總則》第26條第1款規(guī)定，“父母對未成年子女負有撫養(yǎng)、教育和保護的義務。”《未成年人保護法》第12條、共青團中央等部門《關于貫徹未成年人保護法實施“未成年人保護行動”的意見》第三部分也都明確表達父母或者其他監(jiān)護人不僅要為未成年人提供必要生活條件，也應借助學校及其他外部力量建立正確的家庭教育觀念和方法，進行科學的家庭教育。由此可見，監(jiān)護職責并非只是滿足物質(zhì)生活條件，應是“教”“養(yǎng)”相當。

關于監(jiān)護人失責，我國法律亦有明確規(guī)定，《預防未成年人犯罪法》第四十九條規(guī)定，“未成年人的父母或者其他監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責，放任未成年人有本法規(guī)定的不良行為或者嚴重不良行為的，由公安機關對未成年人的父母或者其他監(jiān)護人予以訓誡，責令其嚴加管教。”但是，這種一次性訓誡的短期行為難以產(chǎn)生實質(zhì)效果，并且其在司法實踐中基本出于虛置狀態(tài)，由于缺乏相應的處理程序和強制力的保障，司法部門很難對未履行管教職責的監(jiān)護人進行處理，在實踐中該項處罰實則被虛置。因此，監(jiān)護責任追究體系的不完善縱容了監(jiān)護人的失職行為，甚至在一定程度上對未成年人校園欺凌行為放任自流④。

具體到校園欺凌事件中，施害方監(jiān)護人責任在《中華人民共和國民法總則》、《中華人民共和國侵權責任法》、《中華人民共和國刑法》和《刑事訴訟法》中有所規(guī)定，監(jiān)護人未盡到監(jiān)護職責的會被處以民事賠償、要求責令管教、出席、墊付罰金等。但筆者通過具體分析各項懲罰措施后發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行法律對失職監(jiān)護人的懲罰力度過輕，且大多不具備實質(zhì)效力。例如，就責令管教而言，《刑法》第十七條規(guī)定：“因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責令他的家長或者監(jiān)護人加以管教；在必要的時候，也可以由政府收容教養(yǎng)。”其對“責令管教”的規(guī)定過于抽象，可操作性不高，與此相銜接的《預防未成年人犯罪法》第38條規(guī)定也只是簡單的內(nèi)容重復。同時相關規(guī)范性文件如《公安機關執(zhí)行<中華人民共和國治安管理處罰法>有關問題的解釋(二)》第三條、《公安部關于對不滿十四歲的少年犯罪人員收容教養(yǎng)問題的通知》、《關于貫徹執(zhí)行〈預防未成年人犯罪法〉的通知》也均是對此條規(guī)定進行重復性說明。上述條文既沒有對監(jiān)護人“責令管教”的具體規(guī)范體系做出明確規(guī)定，也沒有對監(jiān)護人違反管教制度的后果提供可操作的規(guī)定。就出席而言，《刑事訴訟法》第270條僅規(guī)定在訊問和審判的時候，應當通知未成年犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人到場。但是該條款也僅是建議性規(guī)定，不具有強制力。綜上分析后，即便是其子女成為校園欺凌的施暴者，失職監(jiān)護人除了承擔子女對他人造成人身損害后的民事賠償責任外，幾乎無需承擔任何行政和刑事責任。

(二)法律實施困境

盡管法律法規(guī)對監(jiān)護人失職有相應規(guī)定，但隨著中國迅速發(fā)展帶來的社會變化，法律法規(guī)在實施過程中也難以達到其預期目標。

1.留守家庭現(xiàn)象帶來的監(jiān)護職責架空問題。在這類家庭中，留守兒童在成長過程中既缺乏父母關心照料，又缺乏與撫養(yǎng)人必要的心理情感交流，極度缺乏安全感與存在感。根據(jù)國家衛(wèi)計委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2017》報告顯示，49.2%的留守兒童至少遭受過一種欺凌，8.4%留守兒童經(jīng)常遭受過至少一種的比例。上述數(shù)據(jù)究其成因是父母疏于管教、監(jiān)護職責真空、對子女僅有物質(zhì)上的支持使得子女缺乏關愛、極易造成子女道德規(guī)范模糊化。而現(xiàn)行法律所規(guī)定的民事賠償、責令管教、自愿墊付罰金等處罰方法一方面無法改變監(jiān)護人難以陪伴的現(xiàn)狀，另一方面給本就貧困的家庭帶來重大經(jīng)濟負擔。

2.家庭模式帶來的監(jiān)護責任低層次履行問題。中國的計劃生育政策導致現(xiàn)今多數(shù)兒童處于“4+2+1”的家庭結構中，監(jiān)護人出于疼愛過度滿足子女要求，導致子女無法接受拒絕或聽從別人的命令，過度在乎自身利益和感受，極易成為校園欺凌的參與者。這種家庭結構下的監(jiān)護人并非完全未履行監(jiān)護職責，而是由于監(jiān)管方式不當引發(fā)一系列問題，法律一方面沒有對此作出行之有效的規(guī)定，另一方面即使對此采取措施，也無法讓監(jiān)護人意識到管教方式的瑕疵并作出相應改變。

三、對國外校園欺凌治理中監(jiān)護人責任的啟示

校園欺凌是一個全球性問題，各國都深受困擾。筆者通過梳理各國法律法規(guī)與司法判例，分析各國規(guī)制校園欺凌的相應法律原理和規(guī)制邏輯，得出對國外校園欺凌治理中監(jiān)護人責任的啟示。首先筆者認為，各國通過追究家長責任來治理校園欺凌的規(guī)制邏輯在于家長負有監(jiān)護職責，子女參與校園欺凌與家長失職、監(jiān)護職責落空具有密不可分的聯(lián)系，為此應對監(jiān)護人責任進行立法指導。其次，通過查閱大量文獻，筆者發(fā)現(xiàn)美國是最早研究校園欺凌問題的發(fā)達國家之一，也是校園欺凌多發(fā)的國家，為了有效治理校園欺凌，無論是國家立法和學校規(guī)章制度方面都對校園欺凌治理作出了多項努力，并且取得較大成效。

在美國，校園欺凌事件被視為一項關乎法律、教育、心理的社會問題，并且學校和政府機關和社會均十分重視這一問題的解決方案。經(jīng)過40年余年的探索，美國已經(jīng)形成了獨特的各層參與、合理分工的校園欺凌防治體系。

(一)健全的法律支持

美國各州立法機構通常以法律形式明確監(jiān)護人的管教義務、對監(jiān)護人失職的追究體系。第一，當學生的欺凌行為給受害者造成一定損害，但情節(jié)相對輕微時，父母應承擔相應民事賠償，賠償數(shù)額在800美元到2500美元之間。第二，當學生的欺凌行為情節(jié)嚴重，性質(zhì)惡劣，欺凌者將被送至青少年法院，若法官經(jīng)過審理認定孩子的欺凌行為與監(jiān)護人的不當行為相關，家長也會因為監(jiān)護不當隨欺凌者一通進入司法程序，并有可能被追究法律責任。法院將根據(jù)相當性判斷監(jiān)護權行使與校園欺凌的關系，監(jiān)護人如果輕度失職，會被法官判以親職令，通過上訓導課程，學會如何教養(yǎng)子女。監(jiān)護人如果嚴重失職，將會被剝奪監(jiān)護權，監(jiān)護權被轉(zhuǎn)移到寄養(yǎng)家庭⑤。其次，各州還通過立法形式保障監(jiān)護人對子女校園欺凌事件的知情權，立法明確規(guī)定學校在收到校園欺凌報告后，應及時通知學生家長，并定期向上級部門報告。第一，學校安全小組成員中必須有學生家長代表，使學生家長能夠親身參與到欺凌事件的預防、處理程序中；第二，校長在收到欺凌事件的報告后便告知涉事學生家長，和他們初步探討干預措施；第三，學生家長有權知道該事件的調(diào)查情況，可要求區(qū)教育委員會舉行聽證會，在聽證會上聽取反欺凌專家和督學的意見并表達自己的觀點；第四，學生及其家長有權就欺凌事件提出申訴和控告⑥。

(二)法律實施輔助措施

1.美國政府通過各種途徑呼吁監(jiān)護人切實履行監(jiān)護職責，以保證子女身心健康，從而減少校園欺凌發(fā)生率。比如，監(jiān)護人可以通過自行登錄美國校園欺凌官方網(wǎng)站或者藥物濫用和精神衛(wèi)生服務管理局網(wǎng)站，學習與子女討論校園欺凌的技巧，避免子女在校園欺凌發(fā)生后面臨沒有傾訴對象的情況，也確保子女受到傷害后能得到家長及時的關心和開導。美國教育部也呼吁監(jiān)護人要與子女日常且穩(wěn)定的溝通交流，讓孩子相信父母是其背后支持，與家長談論所遭遇的校園欺凌能讓自己獲得幫助。

2.社會機構增加監(jiān)護人與校園之間的溝通聯(lián)系。家長教師協(xié)會是建立監(jiān)護人與學校的重要橋梁，監(jiān)護人可以通過該組織舉辦的各種活動參與到校園欺凌的預防和干預中，比如了解現(xiàn)行治理校園欺凌的法律法規(guī)、學校治理方案；了解應對校園欺凌的處置方式和上報途徑；參加學校的反欺凌會議，掌握在校子女的日常動態(tài)。⑦

3.充分的補救措施。在美國，校園欺凌發(fā)生過后，部分州不僅會注重當時的處理措施，也會考慮事件過后的后續(xù)補救方案。例如，新澤西州根據(jù)欺凌的性質(zhì)制定了分級處理和補救措施，以防止校園欺凌的再次發(fā)生。

四、在監(jiān)護人層面進行校園欺凌立法的制度構想

在校園欺凌治理路徑中，法律機制無疑起到了特殊而又十分關鍵的作用。而法定監(jiān)護人的監(jiān)護意識淡薄或是監(jiān)護方式不當，怠于或拒不履行監(jiān)護職責，導致家庭在校園欺凌治理、預防未成年人犯罪、實現(xiàn)對未成年人的教育矯治和回歸社會等方面的積極效果無從彰顯，因此，對監(jiān)護人失職問題進行立法則顯得尤為重要。根據(jù)民法總則構建的有關監(jiān)護制度的基本思路，即以家庭監(jiān)護為基礎，以社會監(jiān)護為補充，以國家監(jiān)護作為保障，筆者提出建立強制親職教育制度以及未成年人委托監(jiān)護制度。

(一)家庭監(jiān)護層面——建立強制親職教育制度

按照監(jiān)護制度理論，欺凌者監(jiān)護人對于欺凌行為依法應當承擔連帶責任，而我國現(xiàn)行立法實踐中，監(jiān)護人一般僅需承擔民事賠償責任，這對于監(jiān)護人顯然不具有警示作用。但如果因其子女失格行為規(guī)定監(jiān)護人過高刑事責任，則違反了“責任自負”“罪責刑相適應”原則⑧。因此，強制監(jiān)護人學習如何教育子女、如何與子女溝通相處成為一項切實可行的探索方案。設立強制親職教育制度不僅符合權利、義務和責任的法律邏輯，也有助于提高未成年人監(jiān)護人的教養(yǎng)能力，保障未成年人合法權益的實現(xiàn)，為督促監(jiān)護人防止被監(jiān)護人進行校園欺凌提供一些解決思路。

(二)社會監(jiān)護層面——完善未成年人委托監(jiān)護制度

目前，留守未成年人監(jiān)護的常見方式有代際監(jiān)護、同伴監(jiān)護和親友監(jiān)護。由于受制于年齡、物質(zhì)生活條件和文化素質(zhì)水平等各方面因素的影響，這些臨時監(jiān)護人并不能切實履行監(jiān)護人應盡的監(jiān)護職責，甚至有可能出現(xiàn)“反向監(jiān)護”，造成實質(zhì)的“監(jiān)護落空”⑨。介于此，筆者建議完善未成年人委托監(jiān)護制度，通過委托有能力的人承擔監(jiān)護職責，不僅有利于未成年人身心發(fā)展，也適當減輕暫時無法履行監(jiān)護職責的父母的負擔。

五、結語

當校園欺凌者由個別中小學生擴展為一個群體時，不能簡單從欺凌者身上尋找原因，其背后蘊含的監(jiān)護人失職因素實則更加深刻、更加接近本質(zhì)。雖然國家出臺了一系列政策制度來解決這一問題，但仍難以取得很大實質(zhì)進展。筆者認為對監(jiān)護人進行法律規(guī)制的一大有效立法構想，并且需要借助國外的一些先進立法和執(zhí)法經(jīng)驗來更好地完善國內(nèi)立法，從根本上解決校園欺凌。

[ 注 釋 ]

①李祥，艾浩，韋衛(wèi).論我國反校園欺凌的實踐困惑與立法構想[J].基礎教育，2017，14(01)：28-36.

②路琦，董澤史，姚東，胡發(fā)清.2013年我國未成年犯抽樣調(diào)查分析報告[J].青少年犯罪問題，2014(3).

③關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見.

④尹力.我國校園欺凌治理的制度缺失與完善[J].清華大學教育研究，2017，38(04)：101-107.

⑤[美]柯恩.校園欺侮與騷擾-給教育者的法律指導[M].萬赟，譯.北京：中國輕工業(yè)出版社，2006.

⑥陳榮鵬，方海濤.美國校園欺凌的法律規(guī)制及對我國的借鑒——以2010年《新澤西州反欺凌法》為研究視角[J].公安學刊(浙江警察學院學報)，2015(06)：55-59+101.

⑦孟凡壯，俞偉.美國校園欺凌法律規(guī)制體系的建構探析[J].比較教育研究，2017，39(06)：43-49.

⑧任海濤.校園欺凌者及監(jiān)護人“中間性處罰”法律責任研究[J].教育發(fā)展研究，2018，38(12)：55-63.

⑨宛如錦.我國未成年人委托監(jiān)護制度的完善路徑[J].沈陽大學學報(社會科學版)，2018(05)：584-589.