陳天祥　鄭佳斯

〔摘要〕 近年來，通過合同外包的方式購買服務(wù)逐漸成為公共服務(wù)供給的一種重要模式。然而，不少研究發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)合同外包的運作過程容易造成政府角色的迷失，在委托-代理、競爭性購買、合同契約、第三方評估和短服務(wù)周期等方面存在隱患。而廣東省的“雙百計劃”實踐，開辟了一種新的公共服務(wù)購買模式，它介乎傳統(tǒng)的單位制和當(dāng)下的市場制之間，通過建立直接委托-代理關(guān)系、非競爭性購買、事本主義、政府主導(dǎo)評估、中長期服務(wù)周期等，有利于規(guī)避服務(wù)外包中的隱患，顯示著動態(tài)發(fā)展的政社關(guān)系的新前景。實踐證明，行政的進入并不一定會擠壓社會組織的自主性和專業(yè)性，相反，在一定程度上，行政的進入反而是一種積極的保護。與此同時，技術(shù)理性和過度的市場化機制可能會帶來一些負面影響，這需要引起我們的警惕。

〔關(guān)鍵詞〕 政府購買服務(wù)，合同外包，“雙百計劃”，政社關(guān)系

〔中圖分類號〕D630?? ?〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）06-0013-07

一、問題的緣起

近年來，新公共管理理念深入人心，無論是實務(wù)界還是理論界，基本都達成一個共識，就是政府要改變以往大包大攬的習(xí)慣，將市場和社會能夠承接的事務(wù)轉(zhuǎn)移出去。2012年11月，黨的十八大提出，要“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。2013年11月，黨的十八屆三中全會進一步提出，要“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”，要求通過政府向社會購買公共服務(wù)的方式，“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要向社會購買”。從“基礎(chǔ)性作用”到“決定性作用”，這意味著市場的力量進一步被強化。此后，國務(wù)院及各省市出臺的“關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見”類文件均提出，政府購買服務(wù)關(guān)鍵要解決好“買什么”“誰來買”“向誰買”“怎么買”和如何“買得值”等問題。與此同時，自上而下不斷深化的“放、管、服”改革，進一步擴大了政府購買服務(wù)的范圍，深化了政府與市場、社會的合作治理。黨的十九大強調(diào)，要推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理、社會調(diào)節(jié)和居民自治良性互動。

在這種政策背景下，涌現(xiàn)了大量的政府購買服務(wù)的實踐，也使得大量的社會組織得以孕育產(chǎn)生，在經(jīng)濟和社會生活中發(fā)揮著越來越重要的作用。在社會工作服務(wù)領(lǐng)域，自2006年全國開始發(fā)展專業(yè)社會工作以來，廣東作為全國先行先試地區(qū)，發(fā)展最快、規(guī)模最大。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從2007年到2018年，廣東全省累計投入社會工作購買服務(wù)經(jīng)費達76億元。其中，2017年全省民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)1406家，占全國總量的18.7%，政府購買社會工作服務(wù)經(jīng)費為16億元，占全國社會工作經(jīng)費投入總量的1/3 ①。

隨著政府購買服務(wù)的深入開展，一個新的主題開始引發(fā)人們的關(guān)注，就是政府如何購買服務(wù)才能更加富有效率。因為，政府購買服務(wù)的理論依據(jù)在于其相比于傳統(tǒng)的政府單向管理更加具有效率。如果不能因此提高效率，政府或公眾對購買的服務(wù)不滿意，那么政府購買服務(wù)的合法性將備受質(zhì)疑。

總體而言，目前國內(nèi)有關(guān)政府購買服務(wù)的反思多停留于抽象的理論層面，抑或針對一般性公共服務(wù)外包如環(huán)衛(wèi)服務(wù)等領(lǐng)域，而鮮有針對社會工作服務(wù)購買的研究文獻。因此，我們將聚焦社會工作服務(wù)的政府購買實踐，結(jié)合田野調(diào)查和實地觀察，探討當(dāng)前社會工作服務(wù)購買中存在的隱患，并以廣東省“雙百計劃”的實踐經(jīng)驗，探討消除服務(wù)購買隱患的意義。

二、政府購買服務(wù)的多重隱患

公共服務(wù)合同外包從本質(zhì)上來說是一種項目制，它以市場機制為核心，在組織架構(gòu)上實行雙重委托-代理，在服務(wù)內(nèi)容上進行合同契約式管理，在監(jiān)督評估上實行第三方評估，服務(wù)周期一般以短期為主。在實踐中，這種模式可能存在多重隱患。

（一）雙重委托-代理的風(fēng)險。自利性普遍存在于組織當(dāng)中，即使是作為公共部門的政府組織，也天然存在著為組織生存和發(fā)展尋求更多有利條件的動力 〔1 〕。盡管社會組織被定位為“非營利性組織”，但這并不意味著其沒有追求利益最大化的動機。訪談中，有人坦言，“現(xiàn)在很多都是打著公益的名號在賺錢”②。社會組織的自利動機可能是多面向的，如爭取更多的項目資金、贏取政府的信任、擴大組織業(yè)務(wù)范圍等等，動機之下是選擇性服務(wù)、壓縮服務(wù)成本、熱衷短平快服務(wù)等組織行為，在一定程度上會對公共服務(wù)的公益性和公共性造成損害。公共服務(wù)市場競爭的稀缺則為這些問題的發(fā)生提供了更大的可能。有人一針見血地指出，十年來廣東大力進行社會工作服務(wù)購買，但并沒有實現(xiàn)提升財政資金使用效益和政府公共管理水平的初衷，反而是培育了一批以營利為目的的公益組織“老板” 〔2 〕。

政府購買服務(wù)事與愿違的原因之一是雙重或多重委托-代理下信息不對稱性和責(zé)任鏈條的失效。在已有的政府購買服務(wù)實踐中，政府一般通過招投標的方式委托社會組織進行服務(wù)提供，政府與社會組織形成委托-代理關(guān)系。這種委托-代理一般是多層級的，如廣州市的家庭綜合服務(wù)實踐形成民政局、街道辦和社工機構(gòu)之間的雙重委托-代理關(guān)系，不僅存在傳統(tǒng)委托-代理關(guān)系中的“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”，還存在中間委托與終端代理人之間的沖突、不對等的合作，以及中間代理人與終端代理人之間的“共謀” 〔3 〕。

（二）競爭性購買下的“偽競爭”和“無序競爭”。競爭是效率的關(guān)鍵，是支持服務(wù)購買的主要依據(jù)之一。但在著名的《權(quán)力共享：公共治理與私人市場》一書中，美國學(xué)者凱特爾（Donald F. Kettl ）將市場競爭處方形象地描述為“競爭面紗”，“競爭處方許諾了諸多美妙的效果，因而顯得魅力無窮，但競爭面紗背后的東西，我們只了解一小部分” 〔4 〕166。一是“偽競爭”。良好的競爭環(huán)境是政府購買公共服務(wù)獲得成功的關(guān)鍵因素。但對公共服務(wù)市場化的最新研究表明，即便在市場經(jīng)濟較發(fā)達的美國，公共服務(wù)也不存在充分的競爭，即便存在競爭，也會隨著時間的流逝而消失，最后往往被少量可供選擇的承包商所壟斷，甚至?xí)碚畬λ綘I承包商過度依賴的風(fēng)險 〔5 〕。相比于西方國家來講，中國并未形成成熟的市場競爭環(huán)境。近年來社會組織雖然發(fā)展迅速，但組織之間的規(guī)模和力量差距較大。在實際的項目運作過程中，有些競標實際上只是一個形式性的過程，代理方往往會提前介入。如果委托方對代理方感到“滿意”和“放心”，那么事先會與其達成合作共識，再由代理方通過找人“陪標”等方式，讓招投標過程顯得合規(guī)合法，這是雙方“心照不宣”的默契。而事實上，對于政府而言，提前對代理方的了解和熟知，也有利于減少信息不對稱的風(fēng)險，避免合作中產(chǎn)生更大的不確定性。二是“無序競爭”導(dǎo)致公共性式微。較早開展市場化改革的歐美國家實踐表明，伴隨著民營化和市場化的推進，企業(yè)會試圖與政府官員結(jié)成利益共同體，資本逐步入侵和俘獲權(quán)力，形成權(quán)力資本，并具有一定的路徑依賴風(fēng)險 〔5 〕。長此以往，政府的資源逐步被少數(shù)企業(yè)壟斷，進一步導(dǎo)致強者愈強、弱者愈弱的“馬太效應(yīng)”。在公共服務(wù)外包過程中，上述問題同樣存在。隨著政府購買服務(wù)的增多，競爭也日趨激烈，巨頭壟斷、暗箱操作、回扣提成、違規(guī)陪標、量身設(shè)標等現(xiàn)象并不鮮見。調(diào)研中，對于行業(yè)內(nèi)存在的“潛規(guī)則”，部分機構(gòu)對這種現(xiàn)象習(xí)以為常，認為“無傷大雅”，也有部分機構(gòu)為了生存，敢怒不敢言，抑或直接參與其中。如果任由這一現(xiàn)象蔓延，政府購買公共服務(wù)恐成權(quán)力尋租與腐敗的新災(zāi)區(qū) 〔2 〕。

（三）合同管理的信息不對稱和過度標準化。阿爾欽和梯若爾對合同中的硬信息（Hard information）和軟信息（Soft information）作出了區(qū)分。前者指雖然需要一定的信息收集成本，但是很容易被當(dāng)事人識別;而后者一般不能被另一方當(dāng)事人識別，因此只能作為項目選擇和建議 〔6 〕。社會工作服務(wù)作為軟性公共服務(wù)，在執(zhí)行的標準設(shè)定上存在較大困難：一是難以進行量化，無法在成本和價格上給出絕對的標準;二是在數(shù)量和質(zhì)量上的標準難以平衡，容易引起投機行為;三是難以對多元的任務(wù)目標擬定統(tǒng)一的標準進行硬性約束。這就使合同的不完全性比經(jīng)濟市場更為突出，易誘發(fā)社會組織在服務(wù)遞送中的投機策略，較為典型的是“案主奶油化”（client creaming），即社會組織基于自身的信息優(yōu)勢，會根據(jù)自身的偏好篩選服務(wù)成本低或容易見成效的案主，而非選擇最急需幫助的案主，以此放大服務(wù)成效，降低服務(wù)成本 〔7 〕。然而，政府出于“公平”的考量和自身科層運行的效率，也受制于專業(yè)知識的局限，很多時候會傾向于選擇標準化的合同管理方式，導(dǎo)致“一刀切”的狀況，以自上而下的“批發(fā)式”推動服務(wù)購買。例如，在A市家庭綜合服務(wù)項目中，市、區(qū)兩級財政按照一個街道200萬的標準統(tǒng)一撥款，無視不同街道的不同服務(wù)需求。每個街道的轄區(qū)面積、人口數(shù)量、人口密度和人口結(jié)構(gòu)等方面都不一樣，統(tǒng)一的資金安排對于一些街道而言游刃有余，而對于另外一些街道而言則可能是杯水車薪，從而影響服務(wù)提供的效果。更為嚴重的是，“一刀切”的制度設(shè)計會加劇評估的公平性問題。以“社區(qū)知曉度”這一評估標準為例，在街轄面積為54平方公里的南沙街和0.78平方公里的逢源街之間，根本不具有可比性，然而雙方卻面臨同樣的資金配比和考核標準，必然助長“做假賬”等投機行為。

（四）第三方評估下的組織自利性。近年來，第三方評估在國家治理和社會服務(wù)供給中得到頻繁應(yīng)用，這種方式在很長一段時間內(nèi)被認為是應(yīng)對“市場失靈”和“志愿失靈”的有效手段 〔8 〕34-51。然而，現(xiàn)實中第三方評估的結(jié)果并不盡如人意，出現(xiàn)一系列非預(yù)期后果。例如，有媒體就披露了第三方評估的亂象：自定評價標準、隨意杜撰評價、惡意評價 〔9 〕，看似結(jié)果客觀的背后是巨大的商業(yè)利益。近年來學(xué)術(shù)界也逐漸指出，第三方評估存在內(nèi)卷化、社會認可度低、公信力不足等問題，造成第三方評估結(jié)果的客觀性被逐漸消解 〔10 〕。

我國的政府購買服務(wù)是近年來才發(fā)展起來的治理實踐，第三方評估亦然，成熟的專業(yè)評估機構(gòu)相對較少，政府往往過于倚重少數(shù)評估機構(gòu)，易使它們與被評估的社會組織之間存在利益鏈條，彼此之間形成一定程度的“合謀”，蒙蔽評估委托方，進而產(chǎn)生新的委托-代理問題，即政府與第三方評估機構(gòu)之間的委托-代理困境，也將面臨更為嚴重的信息不對稱所帶來的道德風(fēng)險和逆向選擇難題。

（五）短服務(wù)周期下的專業(yè)性不足。社會服務(wù)對專業(yè)化的要求和需求的多樣性，決定了它是一個需要長期堅持的治理實踐。然而，政府向社會所購買的服務(wù)一般有一個固定的周期，這會導(dǎo)致社會組織熱衷于從事見效快的項目，而不是扎根社區(qū)進行長期的耕耘，從而不利于機構(gòu)的成長。政府購買服務(wù)的多數(shù)項目是每年招標，一年一簽，只有少數(shù)項目是三年期限。除了服務(wù)成效以外，下一年的資金是否繼續(xù)、購買方負責(zé)人是否調(diào)離等都會影響下一輪的招標。對于三年作為一個完整服務(wù)項目的期限來說，更換承接方是一種良性競爭，但對于其他需要長期持續(xù)的項目而言，頻繁更換承接方和工作人員，就會使服務(wù)難以精細、持續(xù)和深入 〔2 〕。

以A市家綜項目為例，自2009年試點以來，政府無論是公開招投標還是第三方機構(gòu)評估，都旨在通過競爭性的服務(wù)購買方式，防止“一朝簽約、終身簽約”的現(xiàn)象，以營造公平競爭的市場環(huán)境，為有實力的社工機構(gòu)創(chuàng)造進入的條件。然而，三年一周期也帶來了相應(yīng)的問題，即機構(gòu)進行專用性投資的意愿不高，導(dǎo)致專用性投資不足。中標的機構(gòu)第一年熟悉工作，第二年提供服務(wù)，第三年就需要考慮是不是繼續(xù)承接服務(wù)。他們認為，一旦新一輪招投標失敗，那么前期投入的資源就相當(dāng)于“打水漂”了。而從購買方的角度來說，承接方的更替，既不利于服務(wù)的延續(xù)性和針對性，也會使街道重新投入大量精力與服務(wù)提供商進行磨合，意味著政府在原合作組織上所進行的各種投資和承諾，都會在瞬間由資產(chǎn)轉(zhuǎn)為負債，因而得不償失。

三、消除政府購買服務(wù)隱患的實踐嘗試

那么，如何解決上述政府購買服務(wù)的難題？從市場化改革相對成熟的歐美國家的經(jīng)驗來看，政府購買服務(wù)失敗之后，主要做法之一就是回購服務(wù)。對此，學(xué)界存在倒合同外包、逆向民營化、逆向合同承包、逆向合同外包、逆民營化和收回外包等表述。國內(nèi)也有部分學(xué)者開始探討“回購服務(wù)”，認為相對于政府購買服務(wù)是政府或其他公共部門將公共服務(wù)的提供讓渡給私營部門的過程而言，回購服務(wù)則是公共服務(wù)提供由私營部門返回到公共部門的過程，亦即政府收回民營化服務(wù)的過程 〔5 〕。

在國內(nèi)部分公共服務(wù)供給實踐中，也出現(xiàn)了“逆向合同承包”或“回購服務(wù)”的趨勢，包括回購已經(jīng)出售的機構(gòu)、收回合同、另建公共服務(wù)機構(gòu)等等 〔11 〕，較為典型的如環(huán)衛(wèi)服務(wù)的“逆向合同承包” 〔12 〕。新近的研究也注意到社會組織服務(wù)的“逆向替代”現(xiàn)象。楊寶等人的研究發(fā)現(xiàn)，政社合作出現(xiàn)的一種新現(xiàn)象是政府通過“實踐參與”“專業(yè)認證”等方式學(xué)習(xí)掌握專業(yè)技術(shù)，以此逐步取代社會組織的服務(wù)功能，并結(jié)束合作關(guān)系，規(guī)避社會組織的“政績競爭”和“連帶責(zé)任”等壓力 〔13 〕。在與此相關(guān)的研究中，部分學(xué)者對于政府購買服務(wù)的模式進行了探討。其中，較有影響力的分類認為政府購買服務(wù)主要有項目制、單位制和混合制，但是根據(jù)他們的界定，單位制并非傳統(tǒng)意義上由政府直接雇傭的模式，而是借助社工機構(gòu)的力量，實質(zhì)上也是一種借助社會力量的方式。因而，這三種模式在本質(zhì)上強調(diào)的依然是借助市場和社會力量。

“回購服務(wù)”和“逆向替代”是一種較為極端的方式。但如果服務(wù)需求很大，政府沒有足夠的人力物力進行回購服務(wù)，抑或服務(wù)需要一定的專業(yè)性，無法臨時聘用大量的可替代勞動力，會使服務(wù)回購無法進行。在經(jīng)驗觀察中，筆者發(fā)現(xiàn)一種處于政府購買服務(wù)和回購服務(wù)的中間地帶，即政府收回部分委托-代理的權(quán)限，具體事務(wù)依然委托給專業(yè)組織，但不同于以往的招投標等市場化方式，政府的管理更多的是借助行政力量，廣東的“雙百計劃”就是一個典型的案例。為破解政府購買服務(wù)中存在的難題，廣東省民政廳以改革人才使用方式為突破口、以滿足民政對象需求為導(dǎo)向、以統(tǒng)籌整合資源為手段，自2016年10月開始實施粵東西北“雙百鎮(zhèn)（街）社會工作服務(wù)五年計劃”（簡稱“雙百計劃”或“雙百社工”），在粵東西北選取200個鎮(zhèn)（街）作為試點，設(shè)立社會工作服務(wù)站，由鎮(zhèn)（街）直接招聘940名社工充實鎮(zhèn)街社會服務(wù)力量，提升社會服務(wù)專業(yè)化水平 〔2 〕。對此，筆者通過以訪談和參與式觀察為主的調(diào)查方法與相關(guān)人員進行直接接觸，獲取第一手資料，將其主要運行機制提煉出來，并與廣泛實行的項目制進行對照，形成如表1所示的分析框架。

（一）類官辦制：建立直接委托-代理關(guān)系。有學(xué)者根據(jù)組織產(chǎn)生的過程、經(jīng)費來源、主要領(lǐng)導(dǎo)的身份和領(lǐng)導(dǎo)層的產(chǎn)生四個維度，將中國的社會組織分為官辦、半官半民、民辦、外部輸入四種類型 〔14 〕。在組織架構(gòu)設(shè)置上，“雙百計劃”打破了市場化的委托-代理關(guān)系，是一種類官辦制的組織設(shè)置方式，在形式上接近“內(nèi)生依附關(guān)系”。內(nèi)生依附關(guān)系是指政府部門主導(dǎo)成立自己管轄下的社會組織，并通過為其提供正常運轉(zhuǎn)所需的各種資源而建立的依附與被依附關(guān)系。已有研究發(fā)現(xiàn)，內(nèi)生依附關(guān)系一般具有這樣幾個特征：一是在組織的產(chǎn)生上一般源自于政府“自上而下”的推動;二是政府一般采取類科層制的方式對其進行管理;三是除了承擔(dān)一定的社會組織職能，這些組織還要經(jīng)常承擔(dān)政府的延伸性行政職能;四是組織在資源和項目等方面高度依賴于政府的撥款或項目購買，自我造血能力較差 〔15 〕。

但與傳統(tǒng)的官辦社會組織有所不同，雙百社工站在組織產(chǎn)生方式方面由政府部門自上而下推動成立，在資金來源方面也基本來自于政府，但政府在管理方式和具體職能方面卻給予其充分的自由。這種組織架構(gòu)的最大好處是打破了政府購買服務(wù)常見的多重委托-代理，而直接由省級政府委托-代理，主導(dǎo)設(shè)計“雙百計劃”項目的某處長就形象地指出，“雙百社工沒有中間商賺差價”，從而有助于消解前述多重委托-代理中存在的風(fēng)險。

（二）非競爭性購買。王名、樂園概括了政府購買服務(wù)的三種模式：獨立關(guān)系競爭性購買、獨立關(guān)系非競爭性購買以及依賴關(guān)系非競爭性購買。其中，依賴關(guān)系非競爭性購買是指購買的政府部門與承接服務(wù)的組織之間是依賴性關(guān)系，購買選擇程序是定向、非競爭性的 〔16 〕。與目前較為普遍的競爭性招投標不同，“雙百計劃”采取的是依賴關(guān)系非競爭性購買的方式，整體購買過程都是在政府的主導(dǎo)之下進行的。在管理架構(gòu)上，“雙百計劃”設(shè)立項目辦、地區(qū)協(xié)同行動中心和社工站三級管理框架。其中，項目辦設(shè)在廣州，與珠三角地區(qū)中心合署辦公，15個地區(qū)協(xié)同行動中心分設(shè)于雙百站點所在的15個地市市區(qū)、社工站分設(shè)19個地市的109個縣區(qū)，407個村居③。值得注意的是，社工站的站長一般都由各個鎮(zhèn)街的社會事務(wù)辦主任擔(dān)任，而一線社工則由各地市政府組織統(tǒng)一招聘、管理和督導(dǎo)，并簽訂勞動合同。因而，“雙百計劃”的購買完全是依托行政的力量進行。

“雙百計劃”的資金和資源支持也是由政府主導(dǎo)。項目辦、地區(qū)協(xié)同行動中心和社工站構(gòu)成三級網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)，分別由省民政廳、地市民政局和鎮(zhèn)街民政事務(wù)辦給予專業(yè)和行政兩個方面的持續(xù)支持。項目辦在其中扮演服務(wù)者、協(xié)調(diào)者、平臺搭建者的角色，從后方和上層服務(wù)地區(qū)中心，通過搭建協(xié)同行動者網(wǎng)絡(luò)為協(xié)同行動者提供各方面的支持。地區(qū)中心落地在地級市，與當(dāng)?shù)孛裾块T之間是協(xié)作關(guān)系;社工站聯(lián)結(jié)“雙百計劃”與服務(wù)對象，在地區(qū)中心的協(xié)調(diào)下開展互訪和持續(xù)互動，形成社工站的網(wǎng)絡(luò)③。因而，事實上，在組織架構(gòu)和資源依賴上，社工站基本完全依賴于行政網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)，內(nèi)嵌于行政體系當(dāng)中，從而避免了項目制中存在的偽競爭和無序競爭的弊端。

（三）一事一議（事本主義）。我國各地社會工作的產(chǎn)生與發(fā)展都有一個共同點，即來自行政權(quán)力自上而下的強力推動。政府購買社工服務(wù)一般采取標準的項目化形式，如A市的家綜服務(wù)采取的是3+N的模式，包括家庭服務(wù)、青少年服務(wù)和長者服務(wù)，以及一個自選項目。這種標準化的服務(wù)項目設(shè)置方式有助于統(tǒng)一管理，卻無法完全契合社區(qū)的需求，易導(dǎo)致供需之間的脫節(jié)，使社會大眾和服務(wù)對象成為被動的接受者。再加上不恰當(dāng)?shù)臋?quán)力介入和干涉，以及評估的不當(dāng)引導(dǎo)，導(dǎo)致服務(wù)對象“唯名化”現(xiàn)象的產(chǎn)生。所謂服務(wù)對象“唯名化”，是指服務(wù)對象成為空有其名的客體，只是滿足機構(gòu)需要和完成服務(wù)指標的工具。也就是說，社工機構(gòu)和社工的主要目的只是為了完成指標任務(wù)，而不再是滿足服務(wù)對象的需求，不再是解決社會問題。

服務(wù)對象客體化和唯名化的現(xiàn)象，使追求服務(wù)質(zhì)量提升的內(nèi)在驅(qū)動力降低，服務(wù)對象重復(fù)“被參加”活動的現(xiàn)象嚴重。此時，服務(wù)項目和內(nèi)容圍繞管理目標而設(shè)定，而忽視了服務(wù)對象的真實需求。這種情況下，方法上的專業(yè)性變得無足輕重，或者僅僅是一種“花瓶”而已，最終使通過競爭性購買而促進機構(gòu)專業(yè)化成長的愿望化為泡影。

實現(xiàn)供需對接和提高社工服務(wù)的專業(yè)性，不僅需要對項目進行科學(xué)設(shè)計，還要有合理的質(zhì)量標準。有鑒于此，“雙百計劃”以“在地”為依托，采取一事一議的方式設(shè)置項目，重點是聚焦困難群眾和特殊群體，以需求為導(dǎo)向，助力保障和改善民生，解決社會問題。例如，在選址上，各地按照“落在村居、問題導(dǎo)向、方便群眾”的標準選擇社工站址，最終使社工站設(shè)在老人活動中心、居家養(yǎng)老服務(wù)中心、祠堂、文化站、敬老院等場所的有90個，設(shè)在村（居）委會辦公所在地的有50個，設(shè)在文化中心、小學(xué)、禮堂等公共資源所在地的有45個，設(shè)在鎮(zhèn)（街）舊辦公室等地的有14個，設(shè)在鎮(zhèn)政府辦公樓的有1個③。在需求評估上，“雙百社工”將工作重心下移到村（居），與群眾同吃同住同勞動，積極入戶走訪，繪制社區(qū)資產(chǎn)地圖和問題地圖，完成細致的社區(qū)研究報告。這些“接地氣”的項目為克服傳統(tǒng)項目制管理中的信息不對稱和僵硬的標準化弊端提供了一個嶄新的思路。

（四）政府+督導(dǎo)：保證專業(yè)性?！半p百計劃”的考核沒有采取第三方評估的方式，而是由項目辦項目管理部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，負責(zé)組織實施考核工作?？己朔譃檫^程考核與結(jié)果考核兩種，其中過程考核分為內(nèi)部考核與外部考核。內(nèi)部考核每周進行，外部考核每月進行，結(jié)果考核每年度進行。內(nèi)部周考核依據(jù)工作量、所耗費時長設(shè)定分數(shù)，交由部門主管審定;外部月考核從工作完成度、團隊建設(shè)、專業(yè)學(xué)習(xí)與反思、基本表現(xiàn)四個層面進行考核，項目辦由項目主任考核，地區(qū)中心由項目辦考核，社工站由地區(qū)中心考核，項目主任由核心小組考核;結(jié)果考核分為綜合部門主管評分、自評分數(shù)和專業(yè)知識考試三種方法，項目年度最后一個月開展年度考核，過程考核中個人及團隊年度總分數(shù)按照70%的比例計入年度考核結(jié)果?？傮w而言，“雙百計劃”的評估考核權(quán)由政府掌握和主導(dǎo)。

與此同時，廣東省民政廳組建了由社工、財務(wù)和法律專家組成的監(jiān)測與評估小組，采用定期與不定期、定點與不定點相結(jié)合的監(jiān)測評估方式，將監(jiān)測評估貫穿項目實施的全過程，全年開展了三輪監(jiān)測評估工作。此外，為了提升社會工作的專業(yè)性，省民政廳自上而下開展了多輪督導(dǎo)和培訓(xùn)交流工作，督導(dǎo)人員由政府直接聘用。督導(dǎo)和培訓(xùn)工作主要包括實地督導(dǎo)、區(qū)域性團體督導(dǎo)、督導(dǎo)培訓(xùn)、社工服務(wù)站區(qū)域性交流會、社工站互訪和培訓(xùn)、宣傳、行動研究等，并將這些工作任務(wù)的完成情況納入考核指標體系中。政府力量主導(dǎo)考核和專業(yè)能力建設(shè)，既可以杜絕出現(xiàn)新的委托-代理問題，一定程度上阻斷項目制第三方評估中的利益輸送渠道，也盡可能避免考核評估工作因“合謀”而產(chǎn)生的失真和流于形式的弊端。更重要的是，通過以評促進，促進社會工作的專業(yè)化提升。

（五）中長期的服務(wù)周期。項目制追求短周期的成效，與社會工作需要長期跟進的扎根精神相背離。而“雙百計劃”的長周期項目設(shè)計則可以有效避免服務(wù)工作的短見行為。汕頭市東里鎮(zhèn)社工站分管領(lǐng)導(dǎo)X主任就認為：“珠三角模式往往都是機構(gòu)通過接項目，按項目去運作，看起來就是走過場、一陣風(fēng)，接到哪個項目就做哪件事，很難堅持做好一件事，很難真正聚焦人心。雙百模式的最大區(qū)別是能通過政府購買服務(wù)，社工可以在政府的支持下專心去做一件事情。”③

“雙百計劃”堅持“社區(qū)為本”的理念，力爭通過高質(zhì)量的社區(qū)行動研究，真正讓社會工作扎根社區(qū)，適時制定了“53111”計劃。其中，“5”是雙百社工與政府、群眾共同討論形成5年愿景，“3”是根據(jù)5年愿景細化而成3年目標和規(guī)劃，第一個“1”是根據(jù)3年目標和規(guī)劃制定每年的目標和計劃，第二個“1”是將目標和計劃細化到每個月，第三個“1”是制定每周的目標和計劃，最后形成工作推進圖（甘特圖）。因此，“53111”計劃是以愿景為導(dǎo)向的目標、計劃和過程體系。其中，社區(qū)評估的行動研究是關(guān)鍵，它是雙百社工5年中一切行動的依據(jù)。因此，“雙百計劃”要求每個站點用1年時間找準社區(qū)服務(wù)行動方向、目標和切入點，后續(xù)的4年間要不斷完善社區(qū)評估的行動研究，以確保高質(zhì)量的社區(qū)行動研究能因地制宜和科學(xué)有效③。

四、政府購買服務(wù)的新趨向

隨著政府職能轉(zhuǎn)移力度的加大和范圍的擴展，各地積極推進政府購買服務(wù)，加強社會協(xié)同，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式。研究發(fā)現(xiàn)，不同的政府購買模式主要是在組織架構(gòu)、購買方式、服務(wù)內(nèi)容、監(jiān)督評估和服務(wù)周期五個維度上有所區(qū)別，不同的模式形塑了不同的政社關(guān)系，政府與社會組織的互動也使得政社關(guān)系呈現(xiàn)動態(tài)的變化。相比于以往來說，當(dāng)前的政府購買服務(wù)一個明顯的特征是政府逐步從“嵌入”到直接“進入”公共服務(wù)的供給中，包括主導(dǎo)招聘社會工作人才團隊，采用非競爭性購買的方式定向購買服務(wù)，由基層政府工作人員直接擔(dān)任社工站站長，直接派駐督導(dǎo)，等等。這與西方公共服務(wù)供給方式的發(fā)展趨勢是相似的，在究竟采用購買服務(wù)還是回購服務(wù)的選擇上，西方政府已經(jīng)擺脫了上世紀八九十年代激情過度的“信念結(jié)構(gòu)”的影響，更多地建立在“經(jīng)驗知識”的基礎(chǔ)之上 〔2 〕。由于我國復(fù)雜的社會歷史環(huán)境所造成的社會組織的多樣性，導(dǎo)致在公共服務(wù)購買與“逆回購”的過程中，政府與社會組織的關(guān)系表現(xiàn)出更加豐富的內(nèi)涵，也在不斷建構(gòu)新的“經(jīng)驗知識”，展現(xiàn)出轉(zhuǎn)型時期政府與社會組織關(guān)系的未來發(fā)展道路。

（一）組織化與“松散的聯(lián)盟”。從社會工作服務(wù)的購買內(nèi)容來看，主要可分為綜合性服務(wù)項目購買、專項服務(wù)項目購買和崗位購買三種類型。其中，綜合性服務(wù)項目購買主要是由民政部門出資委托民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)，以建設(shè)綜合平臺的方式，面向各類服務(wù)對象開展綜合性服務(wù)，如家庭綜合服務(wù)項目;專項服務(wù)項目購買也是由民政部門出資，由民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)承接運營，但面向的是特定的服務(wù)對象，如醫(yī)務(wù)社工項目或社區(qū)矯正項目等;崗位購買則是直接由政府出資向民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)購買社工，派駐到政府和公益服務(wù)類事業(yè)單位等場所提供服務(wù)，如東莞的崗位社工項目①?！半p百社工計劃”與這三種模式都有所區(qū)別，其也是通過設(shè)立社工站的形式購買服務(wù)，但社會工作專業(yè)人才是直接面向社會聘請，而沒有通過社會工作服務(wù)機構(gòu)。

事實上，從人力資本的產(chǎn)生方式和組織架構(gòu)來看，這四種不同的服務(wù)購買模式可以歸為三種類型，綜合性和專項服務(wù)購買下的人力資本是由社工機構(gòu)整體承接的，是一種“組織化”的團隊模式;崗位購買下的人力資本則是派駐到服務(wù)機構(gòu)，是“零散的個體”模式;而“雙百社工計劃”介于兩者之間，從整個社工站的團隊來看是一個組織，但如果從政府以個體為單位的招聘方式來看則是一個個獨立的個體，因而更類似于“松散的聯(lián)盟”。本文的研究發(fā)現(xiàn)，“組織化”的團隊模式更具有與政府“討價還價”的能力，但也容易產(chǎn)生更多的委托-代理風(fēng)險;“零散的個體”模式則更容易被政府吸納，從而成為政府的“二把手”，其專業(yè)服務(wù)被行政職能所替代的可能性較大;“松散的聯(lián)盟”具有一定的組織行動力，也可以在一定程度上規(guī)避委托-代理的風(fēng)險，但在組織凝聚力方面相比于“組織化”的團隊來說比較薄弱。

（二）調(diào)適行政嵌入與自主性、專業(yè)性的關(guān)系。在有關(guān)政府購買服務(wù)的諸多討論中，部分學(xué)者認為市場和社會的力量進入越多越好，政府放手越徹底越好，但是新近的實踐發(fā)現(xiàn)，政府無法完全撤離。關(guān)鍵是要平衡好政府的力量與市場、社會力量之間的關(guān)系。同時，較多學(xué)者認為，政府應(yīng)減少行政干預(yù)，以提升社會組織的自主性、獨立性和專業(yè)性。然而，新近的實踐表明，政府似乎不必通過拉開與社會組織的距離來提升組織的自主性。盲目的自主性不僅會導(dǎo)致政府責(zé)任的迷失，也不會必然帶來專業(yè)能力的提升。而通過積極的行政進入，可以保證社會組織的專業(yè)性得以發(fā)揮，即用行政行為推進專業(yè)行為，同時還有助于社會組織專業(yè)性的發(fā)展。

在這方面，較有啟發(fā)意義的是王詩宗等人的研究，他們認為學(xué)界經(jīng)?；煜鐣M織的“獨立性”和“自主性”。事實上，兩者并不是單一維度的，前者強調(diào)的是組織結(jié)構(gòu)，后者強調(diào)的則是組織能動性，因而兩者并不必然一致，而是存在復(fù)雜性和多樣性?！蔼毩ⅰ辈⒉灰馕吨白灾鳌?，“依附”也不等同于“不自主”，而目前國家與社會關(guān)系更多的是呈現(xiàn)一種“依附式自主” 〔17 〕的特點。本文的案例實踐也表明，在原有的路徑探討中，政府和學(xué)界都傾向于如何加強社會組織的自主性，但在政府看來，社會組織的獨立性不是最重要的，專業(yè)性更為關(guān)鍵，在滿足專業(yè)性的條件下政府會讓渡一定的自主性于社會組織。事實上，由于國家權(quán)力的保留和市場發(fā)育不完善，無論是哪種形式的政府購買服務(wù)，社會組織都是鑲嵌于國家機構(gòu)內(nèi)部，而對政府具有一定的依附性。行政的嵌入不一定會擠壓專業(yè)性，相反，行政的進入可能會保護專業(yè)性，也因為簡化了談判程序而有利于減少招投標過程中的成本，同時由于政府責(zé)任的回歸而有利于規(guī)避外包中的項目制帶來的多種風(fēng)險。

（三） 警惕技術(shù)理性和市場化可能帶來的負面影響。經(jīng)驗研究表明，正式的招投標程序、合同契約化的內(nèi)容約定、競爭性的服務(wù)購買、項目化的資金供給、獨立的第三方評估和周密詳細的評估體系，這些看似完美的技術(shù)性設(shè)計，并不能完全規(guī)避委托-代理的各種風(fēng)險，反而可能會帶來“共謀”、新一輪壟斷和服務(wù)的低效等無意的后果。因而，技術(shù)理性和市場化并非是萬能的，要警惕其可能帶來的負面影響。

政府要成為一個“精明的買家”，必然要求重新拾起政府的責(zé)任。市場的逐利性使任何過于依賴和迷信市場化的機制都成為有害因素，向市場和社會購買服務(wù)并不意味著政府管理責(zé)任的減輕和管理要求的降低。公共服務(wù)社會效益的顯現(xiàn)往往需要較長時間，對它的評價和測量具有一定的難度。為此，需要加強政府的合同談判和管理能力，促進社會組織專業(yè)能力的提升，建立科學(xué)全面的綜合評價體系，使政府真正擔(dān)負起監(jiān)管的責(zé)任。隨著公共服務(wù)向精準化、精細化和多樣化方向發(fā)展，政府必須學(xué)會如何更好地進行市場細分，提升自身的專業(yè)化管理水平，以有效的管理創(chuàng)新促進社會服務(wù)供需之間的有效對接。這就不僅要求政府對社會組織抱持更加開放的態(tài)度，也考驗著科層權(quán)力運行的靈活性。

注 釋：

①參見廣東省民政廳：廣東社會工作人才隊伍建設(shè)調(diào)研報告， 2018年2月8日，廣東省民政廳社工處內(nèi)部資料。

②參見訪談記錄：A省民政廳社管局S科長，2017年12月1日。

③參見2018-2019年度“雙百計劃聘請督導(dǎo)及培育志愿服務(wù)組織”項目年度報告，2019年8月26日，廣東省民政廳社工處內(nèi)部資料。

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責(zé)任編輯 周 榮