葉托

〔摘要〕 政府購買公共服務(wù)逐漸成為我國各級政府廣泛采用的公共服務(wù)供給方式，然而由于合同失靈問題的存在，政府購買公共服務(wù)并不一定能夠確保公共服務(wù)提供的效率和品質(zhì)。要想破解合同失靈問題，僅從市場機制和政社關(guān)系的角度分析是不夠的，還必須從合同治理的角度加以探討?；谝?guī)則、關(guān)系與價值三個維度，可以為政府購買公共服務(wù)構(gòu)建一個全面系統(tǒng)的合同治理框架。規(guī)則治理主張，通過正式而精確的合同設(shè)計與安排來抑制機會主義行為;關(guān)系治理強調(diào)，借助非正式的社會關(guān)系來解決履約過程中出現(xiàn)的各種爭議;價值治理認(rèn)為，打造合同雙方共享的價值體系才是防范違約行為和提升合作水平的最佳途徑。三種治理機制存在相當(dāng)復(fù)雜的關(guān)系組合，只有恰當(dāng)?shù)卣{(diào)配它們之間的替代關(guān)系和互補關(guān)系，才能達到協(xié)同增效的效果。

〔關(guān)鍵詞〕 公共服務(wù)，合同失靈，規(guī)則治理，關(guān)系治理，價值治理

〔中圖分類號〕D630?? ?〔文獻標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）06-0020-08

一、研究緣起：合同失靈與三維治理

早在20世紀(jì)90年代中期，由于新公共管理運動的影響，我國一些地方政府開始嘗試運用向非政府組織購買的方式來提供部分公共服務(wù)。在近20年地方政府探索的基礎(chǔ)上，中央政府于2013年正式將政府購買公共服務(wù)確立為改革創(chuàng)新公共服務(wù)提供機制和方式的重要途徑，自上而下地予以推廣。2013年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，要求“到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務(wù)制度”;2013年底，黨的十八屆三中全會明確提出，要“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。自此之后，政府購買公共服務(wù)獲得大力推廣，迅速發(fā)展為一種我國各級政府均十分仰賴的公共服務(wù)供給機制。然而，伴隨政府購買公共服務(wù)的日益普及，一個極為重要的問題浮現(xiàn)出來，即如何讓政府購買公共服務(wù)的合同獲得有效執(zhí)行，從而確保公共服務(wù)提供的效率與品質(zhì)？對此問題進行研究很有必要。

（一）政府購買公共服務(wù)的合同失靈

眾所周知，政府購買公共服務(wù)指的是，政府通過合同外包的形式把原本由自己直接生產(chǎn)的公共服務(wù)委托給非政府組織來生產(chǎn)。根據(jù)倡導(dǎo)者的論證，政府購買公共服務(wù)能夠成功地將競爭機制引入公共服務(wù)市場，由此實現(xiàn)降低成本、增加彈性和改善質(zhì)量的目標(biāo)，其背后的基本原理是，首先將公共服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者進行分離，政府扮演提供者的角色，非政府組織扮演生產(chǎn)者的角色，接著政府利用市場競標(biāo)的方式選出最佳的公共服務(wù)生產(chǎn)者 〔1 〕68-69。然而，大量的實證研究表明，政府購買公共服務(wù)并不一定比政府直接生產(chǎn)公共服務(wù)要優(yōu)越，因為就像后者難以擺脫壟斷的弊端，前者也常常存在合同失靈（contractfailures）的問題 〔2 〕。

所謂合同失靈指的是，由于合同無法得到完整而有效的執(zhí)行，政府購買公共服務(wù)沒能取得預(yù)期的理想效果。在我國的實踐中，這種合同失靈有三個主要表現(xiàn)：一是合同責(zé)任失效，即政府購買公共服務(wù)的參與主體沒有合理地履行正式合同規(guī)定的特定責(zé)任，包括制度框架內(nèi)的責(zé)任失效和制度框架外的責(zé)任失效兩種類型 〔3 〕。二是內(nèi)卷化，即政府購買公共服務(wù)陷入了一種“沒有發(fā)展的增長”的困境，一方面財政投入不斷擴大，管理程序日漸嚴(yán)密，另一方面服務(wù)成效一直停留在低水平 〔4 〕。三是逆向合同外包，即政府將那些已經(jīng)承包給民營企業(yè)或社會組織生產(chǎn)的公共服務(wù)收了回來，重新交由自己直接生產(chǎn)。

（二）政府購買公共服務(wù)的三維治理

面對上述合同失靈問題，現(xiàn)有研究偏向于從市場競爭機制不健全和政社關(guān)系不對等兩個分析視角進行闡述。從市場競爭機制的角度來看，政府購買公共服務(wù)的市場機制存在一些明顯的缺陷，比如政府主導(dǎo)性強、承包方競爭性低、市場規(guī)范程度低等;從政社關(guān)系的角度來看，作為委托方的政府與作為承包方的社會組織未能形成比較對等的關(guān)系，強勢政府對弱勢社會組織的干預(yù)對政府購買公共服務(wù)的成效產(chǎn)生了負(fù)面影響。雖然這兩種視角具有一定的解釋力，并提供了很多有益的啟示，但也存在一個難以忽視的不足之處：政府購買公共服務(wù)說到底是一種合同行為，因而還必須從合同治理的角度予以觀察和探討。

為此，筆者認(rèn)為，合同失靈現(xiàn)象的普遍存在更加意味著，我國政府購買公共服務(wù)的合同治理尚處于相當(dāng)不完善的狀態(tài)。不少學(xué)者認(rèn)為，由于讓非政府組織共同分擔(dān)了公共服務(wù)的供給職能，政府購買公共服務(wù)便相對地縮減了政府的職責(zé)，并導(dǎo)致了“空心化政府”（the hollowstate）的現(xiàn)象 〔5 〕?！翱招幕钡谋澈箅[藏著人們對政府在公共服務(wù)外包背景下是否有能力確保公共服務(wù)質(zhì)量的深刻擔(dān)憂。而事實上，政府的職責(zé)并未像他們認(rèn)為的那樣在削弱，而是實現(xiàn)了一次重要的轉(zhuǎn)型，即從服務(wù)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楹贤卫?〔6 〕1-16。在政府購買公共服務(wù)中，政府雖然不再利用科層組織來直接生產(chǎn)公共服務(wù)，但仍然負(fù)有確保公共服務(wù)得到高效優(yōu)質(zhì)供給的最終責(zé)任。這個最終責(zé)任要求政府從一個“公共服務(wù)的直接制造者”轉(zhuǎn)型為一個“精明的合同管理者”，對公共服務(wù)購買行為所形成的合同關(guān)系進行有效治理，以防止合同失靈問題的出現(xiàn)。

那么，什么樣的合同治理才能保證政府購買的公共服務(wù)能夠更好地滿足公民的需求呢？已有很多學(xué)者運用交易成本理論、委托代理理論和網(wǎng)絡(luò)治理理論等經(jīng)典理論對此進行過廣泛的討論，而這些討論也具有各自的解釋力和可取之處 〔7 〕。本研究的目的是，通過整合與拓展現(xiàn)有的概念框架和研究成果，嘗試構(gòu)建出一個比較綜合而系統(tǒng)的合同治理框架——“規(guī)則、關(guān)系與價值”的三維治理架構(gòu)（參見圖1）。通常來說，該三維治理架構(gòu)主要包括兩個方面的內(nèi)容：一是政府購買公共服務(wù)的三種治理機制，包括規(guī)則治理、關(guān)系治理和價值治理;二是規(guī)則治理、關(guān)系治理和價值治理之間的協(xié)同關(guān)系，即這三種治理機制如何產(chǎn)生良好的協(xié)同效應(yīng)。

圖1 政府購買公共服務(wù)的三維治理架構(gòu)

二、政府購買公共服務(wù)的規(guī)則治理

在政府購買公共服務(wù)的三種治理機制中，規(guī)則治理最先引起學(xué)術(shù)研究者的關(guān)注，也最受實務(wù)工作者的重視。之所以如此，主要是因為規(guī)則治理是一種以正式交易合同為基礎(chǔ)的治理機制，而所有的政府購買公共服務(wù)都會簽訂一個可預(yù)期的、具有法律效應(yīng)的正式交易合同，以書面的形式詳細(xì)地記錄交易雙方的履約義務(wù)和權(quán)利。比如，我國的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財綜〔2014〕96號）第十九條就明確規(guī)定，“按規(guī)定程序確定承接主體后，購買主體應(yīng)當(dāng)與承接主體簽訂合同……合同應(yīng)當(dāng)明確購買服務(wù)的內(nèi)容、期限、數(shù)量、質(zhì)量、價格等要求，以及資金結(jié)算方式、雙方的權(quán)利義務(wù)事項和違約責(zé)任等內(nèi)容”。簡而言之，規(guī)則治理的本質(zhì)是，政府通過正式成文的制度設(shè)計與安排對公共服務(wù)承包方的行為進行激勵或約束，以確保政府購買公共服務(wù)的合同能夠得到有效執(zhí)行。

（一）規(guī)則治理的履約機制

如何保證合同雙方兌現(xiàn)承諾，是任何履約機制的核心問題。站在經(jīng)濟理性的角度，規(guī)則治理主張運用剛性規(guī)則來解決上述難題。具體來說，規(guī)則治理首先假設(shè)政府購買公共服務(wù)的承包方是理性自利的，而且傾向于在信息不對稱、目標(biāo)不一致的情形下采取一些損人肥己的機會主義行為;然后認(rèn)為作為委托方的政府必須借助清晰而嚴(yán)密的合同條款來監(jiān)控和激勵承包方的履約行為，并在承包方違反合同規(guī)定的時候運用國家司法程序來保障自己的合法利益。不難看出，規(guī)則治理的這套履約機制要想發(fā)揮預(yù)期的作用，必須具備如下三個條件。

一是清晰規(guī)則與精確合同。交易規(guī)則定義得越清楚，合同雙方發(fā)生履約沖突的機會就越小。按照合同規(guī)定履約是規(guī)則治理的基本精神，因而規(guī)則治理注重交易規(guī)則的精確性與清晰性，尤其強調(diào)各種交易指標(biāo)的可量化性。很明顯，定義模糊的交易規(guī)則既不能成為處理履約爭議的主要準(zhǔn)則，也無法作為評價購買結(jié)果的基本依據(jù)。以廣州市各街道社工服務(wù)站為例，其購買合同一般都在服務(wù)目標(biāo)群體的類型（包括青少年、長者、婦女、兒童、社區(qū)志愿者等）及其覆蓋比例要求、服務(wù)內(nèi)容（包括預(yù)防性服務(wù)、支持性服務(wù)、補救性服務(wù)、照護性服務(wù)、發(fā)展性服務(wù)等）、服務(wù)提供方式（包括個案工作、小組工作、社區(qū)工作等）及其數(shù)量指標(biāo)要求、服務(wù)的總體成效和階段性成效要求、服務(wù)人員的配置要求（包括數(shù)量和資歷）、服務(wù)經(jīng)費及其撥款方式等方面作出了十分詳盡的規(guī)定和說明。

二是基于激勵監(jiān)控的正式履約監(jiān)督。購買合同中的正式激勵監(jiān)控手段設(shè)計得越周密高效，公共服務(wù)承包方采取機會主義行為的可能性就越小。政府購買公共服務(wù)是一種典型的委托-代理行為，必然面臨逆向選擇和道德風(fēng)險的問題。從規(guī)則治理的角度來看，只有設(shè)計出一套合理可行的激勵監(jiān)控手段，才能順利避免這兩類機會主義行為的出現(xiàn)。通常來說，激勵手段要能夠引導(dǎo)公共服務(wù)承包方通過服務(wù)創(chuàng)新而非機會主義行為來提高公共服務(wù)的供給績效，進而獲得額外的收益;監(jiān)控手段要能夠幫助政府獲取重要信息，對公共服務(wù)承包方的主要表現(xiàn)施以較為準(zhǔn)確的監(jiān)測，從而促使其放棄機會主義行為。在我國各地的政府購買公共服務(wù)實踐中，兼具激勵和監(jiān)控雙重功能的績效評估是政府最為重視和常用的一種激勵監(jiān)控手段，其一般圍繞業(yè)務(wù)和財務(wù)兩個維度對機會主義行為予以防控。

三是基于強制司法干預(yù)的履約保障。強制性的司法干預(yù)是保障政府購買公共服務(wù)合同得以履行的最后防線。就像有的學(xué)者注意到的，以正式合同為基礎(chǔ)的規(guī)則治理必須依賴國家司法機構(gòu)作為第三方的強制力量 〔8 〕。沒有這種外部的司法保障，書寫在購買合同中的規(guī)則就有可能變成一紙空文。在日常履約過程中，司法力量可以發(fā)揮一種威懾作用，遏制政府和承包方的違約行為;在雙方發(fā)生糾紛且無力溝通解決的情況下，合同雙方可以訴諸司法程序，運用司法的強制干預(yù)來推動合同的執(zhí)行。司法干預(yù)往往需要以合同規(guī)定為裁定依據(jù)，因而其有效性與購買合同的清晰性有著明顯的正向關(guān)系。

（二）規(guī)則治理的實施路徑

一般認(rèn)為，規(guī)則治理存在兩條比較常用而明顯有別的實施路徑，即過程導(dǎo)向型實施路徑與結(jié)果導(dǎo)向型實施路徑，前者將規(guī)則治理施加于履約的過程，后者將規(guī)則治理施加于履約的結(jié)果。表1嘗試從規(guī)則治理的理念、規(guī)則設(shè)置的面向與規(guī)則遵循的抓手三個維度區(qū)分上述兩種規(guī)則治理的實施路徑。但必須指出的是，在實際操作中，政府通常不會只采用其中一種實施路徑，而總是混合地利用這兩種實施路徑。當(dāng)然，由于治理成本的存在，政府也不得不有所側(cè)重，一些地方政府更加重視結(jié)果導(dǎo)向型實施路徑，另一些地方政府則更加關(guān)注過程導(dǎo)向型實施路徑。

表1 結(jié)果導(dǎo)向型實施路徑和過程導(dǎo)向型實施路徑的比較

過程導(dǎo)向型實施路徑主張，過程與結(jié)果之間存在相當(dāng)穩(wěn)定的關(guān)系，特定的過程會導(dǎo)致特定的結(jié)果，而且過程比結(jié)果更加容易被觀察，因此規(guī)則治理只需瞄準(zhǔn)過程即可確保購買合同得到順利執(zhí)行。這里的過程一般包括招標(biāo)過程和生產(chǎn)過程兩部分。對于招標(biāo)過程，《政府采購法》《招投標(biāo)法》與相關(guān)配套條例設(shè)有嚴(yán)格的規(guī)則和程序，負(fù)有監(jiān)督責(zé)任的政府財政部門要求政府購買公共服務(wù)必須嚴(yán)格遵照上述規(guī)定;對于生產(chǎn)過程，作為委托方的政府部門通常會在購買合同中明確設(shè)置一定數(shù)量的投入衡量指標(biāo)和過程標(biāo)準(zhǔn)說明，前者比如規(guī)定工作人員數(shù)量和服務(wù)時間，后者比如限定服務(wù)生產(chǎn)方式和服務(wù)對象。為了迫使公共服務(wù)承包方遵守這些規(guī)則，政府必須對其守規(guī)情況進行監(jiān)測，并在發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況時給予相應(yīng)處罰。

與過程導(dǎo)向型實施路徑不同，結(jié)果導(dǎo)向型實施路徑認(rèn)為，過程與結(jié)果之間的關(guān)系是不穩(wěn)定的，重視過程屬于本末倒置，關(guān)注結(jié)果更能體現(xiàn)政府購買公共服務(wù)的初衷和價值，因而規(guī)則治理應(yīng)該堅持結(jié)果導(dǎo)向。通常來說，公共服務(wù)提供的結(jié)果可以劃分為兩個方面：一是服務(wù)產(chǎn)出，即指承包方直接生產(chǎn)出來的公共服務(wù)，比如向多少名青少年提供了戒煙教育;二是服務(wù)成效，即指產(chǎn)出對服務(wù)對象產(chǎn)生的有利影響，比如戒煙教育讓多少名青少年成功戒煙。對于結(jié)果導(dǎo)向型實施路徑來說，合同擬訂過程中的一個重要任務(wù)就是，找到一組關(guān)鍵且量化的指標(biāo)來設(shè)定服務(wù)結(jié)果的基本標(biāo)準(zhǔn)。在結(jié)果可測量的基礎(chǔ)上，政府往往會運用績效評估來掌握承包方的履約情況，并根據(jù)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的達成度給予獎懲。

三、政府購買公共服務(wù)的關(guān)系治理

由于人的有限理性和環(huán)境的不確定性、信息的模糊性導(dǎo)致正式合同難以完備，因而規(guī)則治理必然存在一些天然的缺陷。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者讓·梯若爾將這些缺陷概括為三個方面：其一，無法事先預(yù)見所有的偶發(fā)情況;其二，即使能夠預(yù)見所有偶發(fā)情況，也需要耗費高昂的成本才能將之清楚地書寫到合同之中;其三，即使寫出了雙方都認(rèn)可的合同，還需要讓法院準(zhǔn)確地理解合同規(guī)定的意思，并提供清晰的證據(jù)來驗證違約行為 〔9 〕。為了彌補上述缺陷，Macneil提出了關(guān)系合同和關(guān)系治理的概念 〔10 〕。關(guān)系治理是指，通過非正式的社會關(guān)系來減少合同雙方的機會主義行為，激勵合同雙方自覺地按照共同利益最大化的原則進行公共服務(wù)的合作供給。

（一）關(guān)系治理的履約機制

不同于規(guī)則治理對剛性規(guī)則和法律制度的依賴，關(guān)系治理關(guān)注柔性的社會關(guān)系在履約機制中的核心作用。從關(guān)系治理的角度來看，政府購買公共服務(wù)就像其他任何交易一樣都不可避免地要嵌入深層次的社會關(guān)系之中，因而社會關(guān)系必然會對其履約行為產(chǎn)生重要影響，尤其是在講究“人情關(guān)系”的中國。關(guān)系治理的要義在于，積極地培育和發(fā)展合同雙方的社會關(guān)系，并借助該關(guān)系對合同雙方的激勵和約束作用來推動購買合同的有效執(zhí)行。在此意義上，關(guān)系治理是一種無需第三方強制力量作為威懾者和裁決方的自我履約機制。深入理解關(guān)系治理的履約機制，可以從以下三個方面著手。

一是親密關(guān)系與模糊合同。在規(guī)則治理中，政府購買公共服務(wù)的合同雙方互不信任，相互猜忌，始終處于一種疏遠的關(guān)系，需要依靠一份清晰的合同作為合作行為的指南。相對而言，在關(guān)系治理中，合同雙方相信親密的關(guān)系能夠解決未來履約可能出現(xiàn)的爭端，因而沒有必要追求合同內(nèi)容的精確性，只需在購買合同中制訂一些模糊的原則和規(guī)定即可。關(guān)系治理的這些特征可以從我國比較盛行的“圈內(nèi)購買”現(xiàn)象中得到驗證。“圈內(nèi)購買”現(xiàn)象是指，政府傾向于將公共服務(wù)項目委托給與自己關(guān)系密切的社會組織來生產(chǎn) 〔11 〕。一些地方政府之所以偏愛“圈內(nèi)購買”，一方面在于很多公共服務(wù)的質(zhì)量難以清楚定義和準(zhǔn)確衡量 〔12 〕，關(guān)系好的社會組織不容易欺騙自己;另一方面則是因為可以根據(jù)實際情況的變化，向關(guān)系好的社會組織提出一些超過合同規(guī)定的要求。

二是基于親密關(guān)系的非正式履約監(jiān)督。規(guī)則治理強調(diào)，以合同文本為基礎(chǔ)的正式監(jiān)督才可靠和有效，任何非正式和不明確的規(guī)定都可能成為機會主義行為的濫觴。而關(guān)系治理則認(rèn)為，依靠正式監(jiān)督防止政府購買公共服務(wù)中的機會主義行為是一種得不償失的做法，因為其存在過多的弊端。這些弊端至少包括：實施的成本相當(dāng)高昂;缺乏根據(jù)情勢變化進行調(diào)整的靈活性，導(dǎo)致痕跡主義盛行;承包方將大量時間和精力用于應(yīng)付考核，而非生產(chǎn)公共服務(wù);容易出現(xiàn)“唯合同指標(biāo)”的激勵扭曲等現(xiàn)象 〔13 〕。相對而言，以關(guān)系為基礎(chǔ)的非正式監(jiān)督不僅沒有這些弊端，而且依舊能夠有效地防止機會主義行為。良好的關(guān)系可以通過兩個渠道發(fā)揮監(jiān)督作用。其一，良好的關(guān)系可以幫助合同雙方凝聚出合作共贏的共識，意識到機會主義行為不符合任何一方的根本利益;其二，良好的關(guān)系有助于合同雙方建立一個開放自由、平等互利的溝通協(xié)調(diào)機制，并利用該機制靈活應(yīng)對履約行為中出現(xiàn)的各種糾紛。

三是基于解約與聲譽懲罰的履約保障。對于規(guī)則治理來說，強大的司法力量可以確保違約行為得到應(yīng)有的懲罰，而當(dāng)懲罰的損失超過違約的收益時，合同便能獲得順利履行。同樣地，對于關(guān)系治理來說，類似的懲罰機制也必然存在，否則機會主義的違約行為將不可避免地涌現(xiàn)出來。一般來說，關(guān)系治理的懲罰機制主要依賴解約懲罰與聲譽懲罰。所謂的解約懲罰是指，由于政府購買公共服務(wù)通常具有長期性和重復(fù)性，并非一次性交易，因而合同雙方均能夠運用終止合同的手段來抵制對方的機會主義行為。所謂的聲譽懲罰是指，合同任何一方的機會主義行為都會讓其聲譽遭受嚴(yán)重的損害，進而對其參與政府購買公共服務(wù)的其他活動產(chǎn)生負(fù)面影響。由于顧及這兩種懲罰，政府購買公共服務(wù)的合同雙方便具有了主動履約的動機。

（二）關(guān)系治理的實施路徑

在關(guān)系治理中，確保合同得到有效執(zhí)行的基礎(chǔ)是合同雙方的良好關(guān)系，而良好關(guān)系通常具體表現(xiàn)為合同雙方之間的高信任或強關(guān)系規(guī)范。信任是指在有可能出現(xiàn)風(fēng)險的情境中合同的弱勢一方對另一方的意圖或行為抱有積極的預(yù)期 〔14 〕;而關(guān)系規(guī)范（relational norms）是指某些既被合同雙方共同期許又指向合作目標(biāo)的行為模式 〔15 〕。信任和關(guān)系規(guī)范都能夠發(fā)揮抑制機會主義行為的作用，但背后的機制各有不同，前者是一種存在于合同雙方內(nèi)心的特殊心理狀態(tài)，而后者是合同雙方共享的一些社會規(guī)則，外在于合同雙方 〔16 〕。據(jù)此，關(guān)系治理的實施途徑可以分成信任導(dǎo)向型和關(guān)系規(guī)范導(dǎo)向型兩類。

信任導(dǎo)向型實施路徑關(guān)注的焦點是，如何提升合同雙方的信任水平。根據(jù)Doney等學(xué)者的經(jīng)典歸納，信任的建立方式主要有五種，即計算（通過計算對方的成本收益來決定信任程度）、預(yù)測（根據(jù)過去的守信記錄來決定信任程度）、意圖（通過感知對方的動機來決定信任程度）、能力（根據(jù)對方的能力水平來決定信任程度）和轉(zhuǎn)移（根據(jù)第三方的評價來決定信任程度） 〔17 〕。在合同履行的不同階段，合同雙方需要依賴不同的信任建立方式。在開始簽訂購買合同時，合同雙方主要依靠計算和轉(zhuǎn)移的方式來建立信任;經(jīng)過一定量的公共服務(wù)交易之后，合同雙方彼此開始了解，便會傾向于運用能力的方式;如果合同雙方順利完成多次的公共服務(wù)交易，那么預(yù)測和意圖的方式就將發(fā)揮主導(dǎo)作用。

關(guān)系規(guī)范導(dǎo)向型實施路徑致力于形成一系列合同雙方相互默認(rèn)和相互期許的行為準(zhǔn)則。學(xué)者們普遍認(rèn)為，關(guān)系規(guī)范有三種主要類型，包括團結(jié)規(guī)范（solidarity）、信息交換規(guī)范和彈性規(guī)范 〔15 〕。團結(jié)規(guī)范指的是，合同雙方均期許對方的行為能夠?qū)⒕S護關(guān)系置于重要位置，避免自我中心主義;信息交換規(guī)范是指這樣一種期許，即合同雙方將會自愿而主動地向?qū)Ψ教峁┯兄诠卜?wù)生產(chǎn)的信息;彈性規(guī)范指的是，合同雙方期許對方愿意根據(jù)環(huán)境的變化對自己的行為作出調(diào)整。這三種關(guān)系規(guī)范會隨著政府購買公共服務(wù)過程的展開而形成，并有可能從依靠解約與聲譽維系的外在關(guān)系規(guī)范演進為內(nèi)化于心的內(nèi)在關(guān)系規(guī)范。

四、政府購買公共服務(wù)的價值治理

在政府購買公共服務(wù)的規(guī)則治理中，政府運用正式制度防范承包方的違約行為，其結(jié)果是合同雙方始終保持距離和相互猜忌，無法達到合作成效的最大化;在政府購買公共服務(wù)的關(guān)系治理中，政府將自身與承包方的關(guān)系置于最優(yōu)先地位，希望信任和關(guān)系規(guī)范能夠抵制住機會主義行為，卻難免有時為了維護關(guān)系而犧牲公共服務(wù)提供的效率與品質(zhì)。由此可知，無論是規(guī)則治理還是關(guān)系治理均無法使政府購買公共服務(wù)發(fā)揮最大效用。為此，價值治理提出了第三種有助于“治療”合同失靈的方案，即利用合同雙方共享的價值體系來影響政府購買公共服務(wù)的履約行為。這里所謂的價值是指“那些能夠影響我們選擇手段或目標(biāo)的長期信念” 〔18 〕，而價值治理的要義即在于將一些特定的價值融入政府購買公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)、過程和體系中，讓合同雙方在合作生產(chǎn)公共服務(wù)時擁有一個共享的價值體系。

（一）價值治理的履約機制

除了剛性規(guī)則和柔性關(guān)系，合同雙方也會受到共享價值的引導(dǎo)而盡力履行合同的義務(wù)和要求。有些學(xué)者甚至認(rèn)為，共享價值能比剛性規(guī)則和柔性關(guān)系更加有效地防御機會主義行為的出現(xiàn) 〔19 〕。共享價值可以向合同雙方提供一個關(guān)于正確思考和對待履約行為的共同理解，塑造他們對于公共服務(wù)生產(chǎn)和雙方合作關(guān)系的基本信念。因此，價值治理認(rèn)為，如果能夠在政府購買公共服務(wù)的過程中構(gòu)建起一個符合公共服務(wù)價值的共享價值體系，那么合同雙方便會喪失采取違約行為的認(rèn)知和動力。價值治理的履約機制可以從三個方面進行詳細(xì)闡述。

一是共享價值與模糊合同。與關(guān)系治理類似，價值治理也對精確合同的可能性和有效性充滿了質(zhì)疑，也主張合同治理的有效性取決于合同文本之外的一些因素。同時，價值治理還對關(guān)系治理提出了一種尖銳而中肯的批評：關(guān)系往往具有雙面性，親密關(guān)系與模糊合同的結(jié)合并非一定導(dǎo)致合同的有效履行，也可能帶來潛規(guī)則的盛行。在價值治理的視角下，合同既不能是一種雙方相互猜忌和防范的產(chǎn)物，也不能成為一紙任由關(guān)系擺布的空文，而應(yīng)該被視為一份合同雙方聯(lián)合生產(chǎn)公共服務(wù)的價值指南。換言之，價值治理認(rèn)為，是共享價值而非親密關(guān)系確保了模糊合同的可能性與有效性，因此在擬訂政府購買公共服務(wù)的合同時，最為關(guān)鍵的是合同雙方就公共服務(wù)生產(chǎn)的價值信念進行深入的溝通與協(xié)商，從而找到重疊共享的態(tài)度和認(rèn)知。

二是基于共享價值的內(nèi)在履約監(jiān)督。規(guī)則治理和關(guān)系治理對履約行為的監(jiān)督主要依靠外在控制，也即政府購買公共服務(wù)的合同雙方放棄機會主義行為的原因主要來自外部因素（激勵監(jiān)控或親密關(guān)系）的誘導(dǎo)或控制。與之相比，價值治理對履約行為的監(jiān)督則源自內(nèi)在控制，也即合同雙方排斥機會主義行為的原因在于雙方的共享價值內(nèi)在地否定了這種行為的正當(dāng)性。外在控制意味著合同雙方經(jīng)過工具理性的算計之后被迫放棄機會主義行為，而內(nèi)在控制代表合同雙方將拒絕機會主義行為定位為一件符合自身價值取向的事情，能夠直接帶來心理上的愉悅感和滿足感。簡言之，對于價值治理來說，在合同雙方之間形成共享價值，就相當(dāng)于為整個政府購買公共服務(wù)的過程施加了某種內(nèi)化于心的履約監(jiān)督。

三是基于自主動機優(yōu)勢的履約保障。如前所述，強制司法干預(yù)能夠保障政府購買公共服務(wù)的合同按照規(guī)則治理的邏輯予以履行，解約與聲譽懲罰能夠保障政府購買公共服務(wù)的合同按照關(guān)系治理的邏輯予以執(zhí)行。而在價值治理中，履約保障是建立在自主動機優(yōu)勢的基礎(chǔ)之上的。合同雙方之所以愿意遵從共享價值對履約行為的內(nèi)在控制，其理由是這種內(nèi)在控制屬于自主動機（autonomousmotivation）。大量的實證研究表明，自主動機能夠比被控動機（controlledmotivation）給公共服務(wù)提供者帶來更加積極而主動的工作態(tài)度和行為，包括工作適應(yīng)性更強、工作創(chuàng)新動力更足、工作心情更愉快、工作激情更持久、工作滿意度更高等 〔20 〕。

（二）價值治理的實施路徑

在組織行為領(lǐng)域，工作價值和倫理價值通常被認(rèn)為是最值得注意的兩種價值 〔21 〕67-70。其中，工作倫理是指關(guān)于在工作中應(yīng)該如何表現(xiàn)和從工作中期望得到什么結(jié)果的信念。如果一個個體或組織能夠按照自己的工作倫理進行表現(xiàn)和得到回報，那么其工作效率和興趣自然會比較高。倫理價值則指的是關(guān)于何為對與何為錯的信念。當(dāng)面臨一些損人利己的決策情境時，倫理價值往往會對決策過程和結(jié)果產(chǎn)生決定性的影響。圍繞這兩種價值是否易于改變的問題，政府購買公共服務(wù)價值治理的實施路徑可以分為準(zhǔn)入導(dǎo)向型和內(nèi)化導(dǎo)向型兩種。

準(zhǔn)入導(dǎo)向型實施路徑的一個基本假設(shè)是，無論是工作價值還是倫理價值均具有長期穩(wěn)定性的特征，很難在短期內(nèi)被改變。從該假設(shè)可以自然推導(dǎo)出，實施價值治理的關(guān)鍵之處就是把好合作對象選擇的“準(zhǔn)入關(guān)”，也即政府在篩選合同承包方的時候就必須努力找到一個與其價值觀相近并致力于追求公共服務(wù)價值的志同道合者。為此，很多學(xué)者和政府官員都傾向于支持社會組織而非私營企業(yè)作為政府購買公共服務(wù)的主要承包方，因為社會組織和政府有著更加接近的使命與價值，而且會主動地維護公共服務(wù)品質(zhì)，并努力將公民參與、維護公平等民主價值融入公共服務(wù)生產(chǎn)之中 〔22 〕。一些實證研究也發(fā)現(xiàn)，不少社會組織參與競標(biāo)政府購買公共服務(wù)項目的主要動機并非是為了追求資源，而是因為該項目的宗旨正好契合自身的組織使命。

內(nèi)化導(dǎo)向型實施路徑設(shè)置了一個不同的假設(shè)，即認(rèn)為工作價值和倫理價值雖然有著一定的穩(wěn)定性，但并非不可改變。價值是一個能動的系統(tǒng)，可以在特定外部事物的適當(dāng)刺激下進行自我調(diào)整和自我重構(gòu)。不少心理學(xué)家用“內(nèi)化”（internalization）的概念來描述價值變更的過程，并認(rèn)為該過程與自主性、能力感和關(guān)系感等心理滿足有著十分重要的聯(lián)系 〔23 〕。近年來，學(xué)者們注意到一些政府購買公共服務(wù)的治理出現(xiàn)了一種特殊的演變現(xiàn)象，即從剛開始遵從規(guī)則治理到后來逐步演變?yōu)閮r值治理 〔24 〕。在這種價值治理中，合同承包方類似于“管家”，傾向于把共同目標(biāo)置于個人目標(biāo)之前，并愿意從委托人的價值立場來實施公共服務(wù)生產(chǎn)行為。

五、三維治理機制的協(xié)同關(guān)系

在政府購買公共服務(wù)的治理中，規(guī)則治理、關(guān)系治理和價值治理是需要相互協(xié)同的，任何一種治理機制均不可能獨力解決政府購買公共服務(wù)中出現(xiàn)的所有問題。但是，從上文對規(guī)則治理、關(guān)系治理和價值治理的詳細(xì)闡述中不難發(fā)現(xiàn)，三種治理機制明顯存在一些矛盾與沖突之處。也正因如此，學(xué)者們展開了關(guān)于這三種治理是替代關(guān)系還是互補關(guān)系的激烈而持久的爭論。筆者認(rèn)為，從功能上講，這三種治理機制既可能相互抑制，也可能相互促進，而治理主體的一個重要任務(wù)便是，將它們巧妙地組合到一起，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，實現(xiàn)政府購買公共服務(wù)的良治。

（一）超越“替代或互補”之辯

規(guī)則治理、關(guān)系治理和價值治理之間的關(guān)系一直存在“替代或互補”之辯。替代關(guān)系論認(rèn)為，三種治理機制是此消彼長的關(guān)系，即它們之間的功能相似，發(fā)揮的作用也相互抑制，因而是相互替代的。在我國政府購買公共服務(wù)的實踐中，這種替代關(guān)系有兩個比較典型的表現(xiàn)。一是從政府購買公共服務(wù)的制度環(huán)境來看，在競爭性招投標(biāo)和正式合同推廣之前，價值治理或關(guān)系治理替代了規(guī)則治理;之后，規(guī)則治理有著替代價值治理或關(guān)系治理的趨勢 〔25 〕。二是從政府與社會組織的關(guān)系來看，在強關(guān)系的情況下，關(guān)系治理或價值治理的作用更加突出，而規(guī)則治理趨于弱化;在弱關(guān)系的情況下，規(guī)則治理比關(guān)系治理或價值治理更受重視。

而互補關(guān)系論則認(rèn)為，三種治理機制是優(yōu)勢互補的關(guān)系，即一種治理機制的優(yōu)勢正好可以彌補另一種治理機制的缺陷。與替代關(guān)系論一樣，互補關(guān)系論也可以從我國的實踐中找到不少相當(dāng)有力的證據(jù)支持。例如，對于一些不易用量化手段衡量績效的社會服務(wù)來說，單單依靠任務(wù)監(jiān)測、績效評估等規(guī)則治理手段很容易落入“形式主義”的陷阱，而如果利用關(guān)系治理或價值治理加以補充和調(diào)節(jié)，則可以更好地提升政府購買公共服務(wù)的成效。又如，在我國關(guān)系文化的情境下，關(guān)系治理不僅可能損及公共服務(wù)提供的專業(yè)性，而且容易模糊社會組織與政府的合理邊界，因而需要運用規(guī)則治理來完善政府購買公共服務(wù)的規(guī)范性。

“替代或互補”之辯站在二元對立的視角看待三種治理機制的關(guān)系，各自尋找于己有利的事實證據(jù)。與之不同，筆者試圖超越這種二元化視角，認(rèn)為三種治理機制的關(guān)系混合了替代和互補兩種性質(zhì)。這種觀點可以從三個方面進行理解：第一，在大多數(shù)的政府購買公共服務(wù)中，不是某個單獨的治理機制在發(fā)揮作用，而是三種治理機制之間的不同組合在發(fā)揮作用。第二，在這個組合體（治理架構(gòu)）中，三種治理機制之間的關(guān)系既可以是替代關(guān)系，也可以是互補關(guān)系。例如，在政府購買公共服務(wù)法律規(guī)范不健全的情況下，政府更傾向于依賴關(guān)系治理，而忽視規(guī)則治理;在相關(guān)法律規(guī)范健全之后，政府也會主動運用規(guī)則治理來彌補原先關(guān)系治理的不足。第三，三種治理機制之間也可能同時存在替代和互補關(guān)系。比如，政府可能因為采取了非正式監(jiān)督（關(guān)系治理）而減弱了正式監(jiān)督（規(guī)則治理）的強度，但同時又通過公共服務(wù)價值內(nèi)化的方法（價值治理）增加了非正式監(jiān)督的效果。

（二）構(gòu)建協(xié)同增效的治理架構(gòu)

在政府購買公共服務(wù)的治理架構(gòu)中，只有三種治理機制既各有側(cè)重又相互配合，才能順利達到協(xié)同增效的目標(biāo)。各有側(cè)重意味著，需要充分發(fā)揮每一種治理機制的特定優(yōu)勢;相互配合意味著，需要靈活地調(diào)配三種治理機制的替代關(guān)系和互補關(guān)系。對于政府購買公共服務(wù)的治理來說，最大的挑戰(zhàn)是，不可能存在一種靜態(tài)的適用一切情況的理想型治理架構(gòu)。根據(jù)我國的實際情況，筆者嘗試從政府購買公共服務(wù)生命周期的角度來討論兩種不同情境下的治理架構(gòu)。所謂生命周期的角度是指，政府購買公共服務(wù)不是靜態(tài)不變而是動態(tài)發(fā)展的，因而必須認(rèn)識到，在政府購買公共服務(wù)的不同階段，三種治理機制的協(xié)同要求也是有所區(qū)別的。

第一種情境是，初始治理機制采取關(guān)系治理。具體來說就是，在政府購買公共服務(wù)的開始階段，地方政府選擇關(guān)系較近的社會組織作為承包方，運用信任、關(guān)系規(guī)范等因素來推動合同的履行。由于關(guān)系文化的盛行與政府對社會組織的差別信任，這類情境在我國地方政府中是相當(dāng)普遍的。在合同雙方合作的形成階段，利用關(guān)系治理替代規(guī)則治理，可以帶來成本較低、溝通順暢、協(xié)調(diào)靈活等優(yōu)勢，幫助合作雙方應(yīng)對該時期常常會出現(xiàn)的一些由環(huán)境不確定性造成的困難。但隨著環(huán)境的不確定性降低，以及合作規(guī)模和范圍的擴大，就需要加強規(guī)則治理，把一些雙方共同接受的行為模式和績效標(biāo)準(zhǔn)予以慣例化和標(biāo)準(zhǔn)化，以便降低交易成本。此時，規(guī)則治理替代了部分關(guān)系治理，也發(fā)揮了補充關(guān)系治理的作用。到了雙方合作的深化階段，價值治理的重要性就有必要得到更多的關(guān)注，因為它不僅有助于在合作提供公共服務(wù)的過程中注入更多的公共價值，而且可以提高雙方進行公共服務(wù)創(chuàng)新的主動性和積極性。

第二種情境是，初始治理機制采取規(guī)則治理。近年來，由于《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》《政府采購法實施條例》等規(guī)制性文件的出臺，越來越多的地方政府不得不嚴(yán)格按照政府采購程序和合同管理制度來實施購買服務(wù)。在此背景下，由采購程序產(chǎn)生的承包方并不一定是與政府關(guān)系密切的社會組織，也即，在政府購買公共服務(wù)的初期，政府與承包方通常處于低信任的狀態(tài)，因而傾向于建立嚴(yán)密的規(guī)則治理來確保合同的履行，關(guān)系治理和價值治理難有作為。隨著合作的深化，如果雙方逐漸發(fā)展出關(guān)系治理所需的信任或關(guān)系規(guī)范，甚至形成一些共享的價值信念，那么關(guān)系治理和價值治理便有了發(fā)揮作用的空間。此時，關(guān)系治理和價值治理一方面能夠替代部分規(guī)則治理，從而減少治理成本和形式主義，另一方面能夠補充規(guī)則治理的不足，向政府購買公共服務(wù)注入更多的靈活性、公共性和創(chuàng)造性。

政府購買公共服務(wù)業(yè)已成為我國各級政府提供公共服務(wù)的一種重要方式，并產(chǎn)生了諸多合同失靈問題。對此，既有研究主要立足于市場機制和政社關(guān)系的視角，而忽視了合同治理的視角。然而從根本上講，政府購買公共服務(wù)是一種合同行為，無論市場機制還是政社關(guān)系都要通過合同治理才能影響到政府購買公共服務(wù)的成效。為此，筆者在現(xiàn)有相關(guān)研究的基礎(chǔ)上構(gòu)建起了一個政府購買公共服務(wù)的合同治理框架，即“規(guī)則、關(guān)系與價值”的三維治理架構(gòu)。規(guī)則治理強調(diào)正式合同的重要性，主張運用詳盡而剛性的規(guī)則來監(jiān)督政府購買公共服務(wù)的實施;關(guān)系治理質(zhì)疑合同完備的可能性，重視發(fā)揮非正式社會關(guān)系在抑制機會主義行為上的積極作用;價值治理則提出，只有合同雙方形成一個共享的價值體系，才能保證政府購買公共服務(wù)的成效最大化。一般來說，任何政府購買公共服務(wù)的治理架構(gòu)都會包含上述三種治理機制，而且三種治理機制之間既存在替代關(guān)系，又存在互補關(guān)系。只有合理靈活地調(diào)配三種機制的替代關(guān)系和互補關(guān)系，才能讓它們發(fā)揮出協(xié)同增效的作用。

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責(zé)任編輯 周 榮