胡小芳

（連云港市農(nóng)業(yè)發(fā)展集團有限公司，江蘇 連云港 222000）

全面預(yù)算管理是指以企業(yè)預(yù)算編制、監(jiān)督執(zhí)行、控制分析、考核評價等環(huán)節(jié)為基礎(chǔ)，貫穿于企業(yè)經(jīng)營全流程、全方位、全員參與的管理活動，是通過全面預(yù)算系統(tǒng)對企業(yè)內(nèi)部的各項資源加以整合、控制及優(yōu)化安排的管理過程。全面預(yù)算管理通過對企業(yè)相關(guān)投融資活動、經(jīng)營活動和財務(wù)活動的未來情況進行分析預(yù)判，并加以控制引導(dǎo)，能夠協(xié)調(diào)企業(yè)更好地完成各項生產(chǎn)經(jīng)營活動，通過確保企業(yè)戰(zhàn)略目標得以有效實施。

近年來，隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，國有企業(yè)在面臨巨大發(fā)展機遇的同時，也面臨日益嚴峻的生存和發(fā)展壓力，如何適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)預(yù)算管理制度的要求，建立符合企業(yè)發(fā)展要求的激勵與約束機制成為一個必須思考和解決的現(xiàn)實問題。2000年國家經(jīng)貿(mào)委將“推行全面預(yù)算管理”寫入《關(guān)于國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強企業(yè)管理的規(guī)范意見》中，揭開了我國國有企業(yè)開展全面預(yù)算管理新的一頁。多年實施以來，雖成績斐然，但問題依然存在。為更好地推動企業(yè)預(yù)算管理水平提高，體現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行的嚴肅性，本文就國有企業(yè)全面預(yù)算管理過程中出現(xiàn)的問題進行分析探討，并根據(jù)實際操作中的經(jīng)驗總結(jié)提出相關(guān)對策，以期對國有企業(yè)全面預(yù)算管理發(fā)展完善帶來一些現(xiàn)實參考意義。

一、國有企業(yè)全面預(yù)算的重要性

（一）防止國有資產(chǎn)流失、確保企業(yè)戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的重要保障

國有企業(yè)開展全面預(yù)算管理是為了更好地完成國資委下達的各項考核指標，更好地發(fā)揮國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算機制，確保國資委取得投資效益的重要管理措施。從具體內(nèi)容來看，就是要保證讓國資委了解和掌握所屬國有企業(yè)的經(jīng)營和財務(wù)狀況，防止國有企業(yè)資產(chǎn)流失。為了適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)預(yù)算管理制度的要求，國有集團企業(yè)運營過程中實行全面預(yù)算管理反映出國有企業(yè)的綜合管理水平，它不是一個簡單的工具，而是一個可以協(xié)調(diào)國有企業(yè)的長短期經(jīng)營目標、戰(zhàn)略規(guī)劃和企業(yè)的年度行動計劃的有效管理辦法，可以整合國有企業(yè)總部及其各個下屬單位的戰(zhàn)略目標，通過預(yù)算的編制、實施和修正，可以促使企業(yè)戰(zhàn)略更好地落地，將企業(yè)資源優(yōu)化配置，不斷調(diào)整創(chuàng)新，最終實現(xiàn)企業(yè)的戰(zhàn)略目標。

（二）加強企業(yè)決策監(jiān)督執(zhí)行、強化企業(yè)行為約束的重要手段

國有企業(yè)在市場經(jīng)濟中具有主導(dǎo)地位，發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟的“定海神針”作用。國有企業(yè)管理始終是經(jīng)濟體制管理的中心環(huán)節(jié)。通過采用上下級和部門間不斷溝通的方法將預(yù)算目標環(huán)環(huán)分解、層層落實，有助于加強成本管控；通過對企業(yè)經(jīng)營各環(huán)節(jié)事前預(yù)測，確定目標成本；事中分析控制，加強企業(yè)內(nèi)各部門間溝通，嚴把成本關(guān)；事后回顧考核，實現(xiàn)責、權(quán)、利三者統(tǒng)一。有利于調(diào)動企業(yè)員工的積極性和主動性，能夠有效實現(xiàn)降低企業(yè)成本的目標。通過貫穿企業(yè)全部業(yè)務(wù)流程，全員參與，事前規(guī)劃、事中監(jiān)控、事后考核，能最大限度地調(diào)配資源，有利于實現(xiàn)對國有集團企業(yè)和企業(yè)對外投資決策的監(jiān)控，有利于防止出現(xiàn)所屬企業(yè)違法違紀及違反財經(jīng)制度，有利于企業(yè)加強企業(yè)管理方面的自我約束能力，增強企業(yè)創(chuàng)利能力和自我發(fā)展能力。

二、國有企業(yè)實行全面預(yù)算管理的困境及產(chǎn)生的原因

（一）預(yù)算管理基礎(chǔ)薄弱，欠缺良好的運行環(huán)境

一個有效的預(yù)算組織架構(gòu)是國有集團企業(yè)推行全面預(yù)算管理的基礎(chǔ)，是防范預(yù)算管理認識不足、預(yù)算編制不真、執(zhí)行不力、考核不公等各環(huán)節(jié)的有力措施，目前很多國有企業(yè)全面預(yù)算管理流于形式，雖然構(gòu)建了預(yù)算管理決策機構(gòu)、預(yù)算管理工作機構(gòu)、預(yù)算管理執(zhí)行機構(gòu)，但預(yù)算管理的“全面”性未執(zhí)行到位。全面預(yù)算管理強調(diào)全員、全業(yè)務(wù)、全過程，在實踐中，對全面預(yù)算的“全面”性認識存在持續(xù)性認識不足，預(yù)算工作主體認識不清，雖有董事會和領(lǐng)導(dǎo)小組參與預(yù)算管理，但認識基礎(chǔ)薄弱，沒有良好的運行環(huán)境。

（二）預(yù)算編制溝通不足，易偏離既定預(yù)算目標

國有集團企業(yè)總部與各下屬單位互為矛盾體，很多時候各預(yù)算單位未經(jīng)過有效的溝通，往往集團總部想要更高的目標，而各下屬單位想要更低的目標。這時候，上下級之間存在信息不對稱，集團與下屬單位代理問題嚴重。如果集團總部管理層與下屬單位不及時上下協(xié)調(diào)、反復(fù)溝通，勢必會出現(xiàn)戰(zhàn)略方向、戰(zhàn)略目標等預(yù)算結(jié)果偏離實際。

（三）預(yù)算目標分解不到位，保障措施有所欠缺

國有集團企業(yè)年度預(yù)算目標是整個企業(yè)經(jīng)過一定發(fā)展所期望的成果。它更強調(diào)實踐，預(yù)算目標的確定要經(jīng)過市場、行業(yè)、員工調(diào)查，不但要考慮整個企業(yè)的利益，還要考慮到員工的利益。通過自上而下制定年度計劃，下達年度經(jīng)營目標，進行預(yù)算目標任務(wù)的分解。分解中，雖先確定核心預(yù)算目標，再細分預(yù)算目標，簽訂《目標責任書》，但也只是紙上談兵階段，大多數(shù)部門的目標描述都是定性的，關(guān)鍵是缺乏經(jīng)營目標實現(xiàn)的保障措施，缺乏明確的量化數(shù)據(jù)。

（四）預(yù)算考核機制不完善，獎懲措施不明確

預(yù)算考核是一個年度企業(yè)預(yù)算管理中的收尾階段，但在國有企業(yè)長遠發(fā)展方面具有承上啟下的作用。全面預(yù)算考核結(jié)果反映出集團公司及各下屬單位向集團公司戰(zhàn)略目標方向努力的效果。它也是對本年度各預(yù)算執(zhí)行單位的經(jīng)營目標完成情況進行考核，及時發(fā)現(xiàn)和解決下屬單位在經(jīng)營過程中遇到的隱形問題，確保集團公司發(fā)展戰(zhàn)略以及年度目標考核任務(wù)的完成。在實際執(zhí)行過程中，預(yù)算目標與決算的相符程度有偏差，會出現(xiàn)考核不及時，激勵措施不科學(xué)，編制與考核是同一個部門，導(dǎo)致獎罰不明。

（五）外界影響因素較多，預(yù)算管理調(diào)整僵化

國有企業(yè)是一種特殊性質(zhì)的企業(yè)，一方面公司體現(xiàn)在企業(yè)治理核心于政府控制上，時刻面臨著政府的干預(yù)管理，主要通過產(chǎn)權(quán)和人事的控制，最終反映到國有企業(yè)治理機制的戰(zhàn)略預(yù)算有效性上。另一方面隨時會面臨經(jīng)營環(huán)境突變、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、財稅政策變動、國家利率上浮等，國有企業(yè)受到這些因素的影響后，未能及時按程序調(diào)整戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算指標。

三、國有企業(yè)加強全面預(yù)算管理的對策

國有企業(yè)為了加強對國有經(jīng)濟的調(diào)控能力，依法履行國有資產(chǎn)保值增值的職責，發(fā)揮國有企業(yè)的市場主導(dǎo)作用。國有企業(yè)實行全面預(yù)算管理是內(nèi)部管理中能把關(guān)鍵問題融合于一體的管控方法之一，是保證國有資產(chǎn)控制力的重要措施。針對國有企業(yè)全面預(yù)算管理中的困境，從企業(yè)組織架構(gòu)、目標分解、預(yù)算執(zhí)行、考評機制、環(huán)境變化等對策進行探討，實現(xiàn)國有企業(yè)總體目標和價值最大化具有重要意義。

（一）完善企業(yè)組織架構(gòu)，掌握各預(yù)算執(zhí)行單位的控制重點

全面預(yù)算管理制度實行“權(quán)責分明、相互制約、相互監(jiān)督”的原則，明確各責任單位，確定預(yù)算管理決策機構(gòu)的核心地位，主要包括股東會、董事會、預(yù)算管理委員會和企業(yè)經(jīng)理層，集團計劃財務(wù)部為預(yù)算管理工作機構(gòu)，集團各部門、分（子）公司為預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)。集團層面的預(yù)算，從內(nèi)容上看，包括業(yè)務(wù)預(yù)算、專項預(yù)算和財務(wù)預(yù)算；從層次上看，包括分、子公司的預(yù)算和總部職能部門的預(yù)算。國有企業(yè)不僅要將投入大量精力在成本費用的控制上，還要重視資產(chǎn)保值、銷售收入、應(yīng)收賬款、現(xiàn)金流等其他重要指標的完成情況。

（二）層層分解預(yù)算目標

國有企業(yè)是集政府意志和生產(chǎn)經(jīng)營于一身，企業(yè)管理層一般都是政府任命，普遍屬于非專業(yè)職業(yè)經(jīng)理人，這樣會帶來較強的行政管理理念，但企業(yè)是追求利潤最大化，國有企業(yè)應(yīng)將成本支出與創(chuàng)造利潤統(tǒng)一起來全面考慮。各預(yù)算執(zhí)行單位下屬分子公司也應(yīng)站在集團的高度，統(tǒng)籌考慮，層層分解預(yù)算目標，樹立大局意識，主動擔當，平衡好支出與利潤的關(guān)系。全面預(yù)算管理做好預(yù)算控制，治未病之病，開源節(jié)流，建立科學(xué)的員工目標與企業(yè)目標相結(jié)合的機制。

（三）及時分析事中預(yù)算目標執(zhí)行情況

國有企業(yè)為了保證預(yù)算的落實程度，應(yīng)當及時召集各分子公司進行月度、季度、半年度等事中分析報告會，要求預(yù)算執(zhí)行情況的分析報告能反映出利潤、費用、人員需求、未來的增長或收縮預(yù)期等企業(yè)戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)情況，及時發(fā)現(xiàn)新的經(jīng)營增長點，暴露企業(yè)經(jīng)營“瓶頸”，從而相應(yīng)地調(diào)整企業(yè)戰(zhàn)略目標或修正預(yù)算，提出針對性的改進建議。

（四）劃分責任中心，完善預(yù)算評價體系

國有企業(yè)普遍存在吃大鍋飯現(xiàn)象，全面實行預(yù)算管理明確劃分責任中心，根據(jù)權(quán)責范圍，企業(yè)下屬分子公司、總部職能部門可以劃分為投資中心，融資中心、收入中心、成本費用中心、利潤中心。預(yù)算考核應(yīng)遵循以年度目標預(yù)算與實際完成情況的相符程度為考核目標，一經(jīng)確定，不得隨意變更調(diào)整。在實踐中，企業(yè)預(yù)算考核通過不斷地完善，主要是以實現(xiàn)全面預(yù)算目標為首要原則，采用獎罰并存，不能只獎不罰，更不能添加人情因素，做到獎懲措施公平合理。當企業(yè)運營的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生重大變化時，根據(jù)權(quán)責范圍，企業(yè)內(nèi)部預(yù)算責任單位的考核，以經(jīng)過集團預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組批準后的新的預(yù)算管理目標為準。集團公司預(yù)算考核作為集團年度目標考核任務(wù)的子項目，與年度目標考核同步推進，確保年度目標考核任務(wù)的順利實現(xiàn)，并為集團下年度預(yù)算提供參考依據(jù)。

（五）主動適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境的變化，及時調(diào)整預(yù)算目標

國有企業(yè)承擔政府重點項目、重點工作，實現(xiàn)國有資本保值增值的任務(wù)，應(yīng)主動適應(yīng)內(nèi)外環(huán)境變化。一方面通過組建內(nèi)部投資企管部，培養(yǎng)稅制研究員，雇用專業(yè)律師團隊，也可聘請外部咨詢機構(gòu)，另一方面主動對接上級主管組織部門，對重點項目、重點工作、重點崗位的人事任期申請延續(xù)周期。眾所周知，企業(yè)運行中面臨各種復(fù)雜的內(nèi)外環(huán)境，市場波動幅度越來越大，變化周期越來越短，企業(yè)管理者必須及時、主動地調(diào)整經(jīng)營戰(zhàn)略方向，否則就會造成業(yè)務(wù)、財務(wù)、核算不實，專門決策錯誤，從而影響國有企業(yè)目標任務(wù)的完成。