于維濤

【摘 要】以我國教師隊(duì)伍建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律和外部環(huán)境為邏輯起點(diǎn)，分析新中國成立70年以來我國教師隊(duì)伍建設(shè)的路向演進(jìn)，可以劃分為“師蘇”改造、困難挫折、恢復(fù)調(diào)整、法制規(guī)范和分類施策五個(gè)時(shí)段?；仡櫸覈處熽?duì)伍建設(shè)艱難曲折的演進(jìn)歷程，有許多成功的經(jīng)驗(yàn)，也有諸多問題值得反思。面向未來，需要系統(tǒng)化推進(jìn)教師隊(duì)伍建設(shè)頂層設(shè)計(jì);促進(jìn)教師隊(duì)伍高位均衡發(fā)展;著力提升教師的思想品德修養(yǎng);同步提高教師職業(yè)吸引力與入職門檻;完善“一主多輔”責(zé)權(quán)明晰的協(xié)同治理體系。

【關(guān)鍵詞】新中國成立70年 教師隊(duì)伍建設(shè) 經(jīng)驗(yàn)分析

新中國成立以來，我國教師隊(duì)伍建設(shè)已走過70年的歷程，取得了令人矚目的建設(shè)成就?；诤暧^的歷史和學(xué)術(shù)視野，闡釋中國特色教師隊(duì)伍建設(shè)實(shí)踐，揭示經(jīng)驗(yàn)表象背后的內(nèi)在邏輯，凝練引領(lǐng)新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革有價(jià)值的規(guī)律，無疑具有重要意義。

一、70年中我國教師隊(duì)伍建設(shè)的演變歷程

對(duì)70年來我國教師隊(duì)伍建設(shè)的演變階段的劃分既要注重教師隊(duì)伍建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，又要考慮教師隊(duì)伍建設(shè)的外部大環(huán)境，本文將從五個(gè)時(shí)期加以考察。

1.1949—1966年：“師蘇”改造時(shí)期

新中國成立初期，國家根據(jù)工業(yè)化建設(shè)的人才需求和“蘇聯(lián)模式”對(duì)教師隊(duì)伍進(jìn)行全面改造，幫助教師加強(qiáng)學(xué)習(xí)、改造思想。1951年，教育部合并召開第一次全國初等教育會(huì)議和第一次全國師范教育會(huì)議，明確提出教師隊(duì)伍建設(shè)主要面向工業(yè)與農(nóng)村，服務(wù)工農(nóng)，要求“特別要借助蘇聯(lián)教育建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)”，確定為培養(yǎng)百萬人民教師而奮斗的目標(biāo)，并參照蘇聯(lián)教育制度設(shè)置教師培養(yǎng)與培訓(xùn)分離的獨(dú)立師范教育體系[1]136。1951—1954年，又陸續(xù)密集頒布了《幼兒園暫行規(guī)程》等制度。3次全國性師范教育工作會(huì)議和若干制度的頒布，為70年的教師隊(duì)伍發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。這一時(shí)期，教師隊(duì)伍建設(shè)主要呈現(xiàn)4個(gè)特點(diǎn)：一是初步確立了教師的政治地位，加強(qiáng)了教師思想政治教育;二是保障每個(gè)省份建成一所師范類院校;三是逐步確立集中統(tǒng)一的教師隊(duì)伍管理體制;四是1957年“整風(fēng)運(yùn)動(dòng)”和“反右運(yùn)動(dòng)”對(duì)教師隊(duì)伍造成沖擊。

2.1966—1978年：困難挫折時(shí)期

1966年開始的無產(chǎn)階級(jí)“文化大革命”期間，教育戰(zhàn)線與教師隊(duì)伍成為重災(zāi)區(qū)。學(xué)校停課鬧革命，一批學(xué)校被撤銷，一批教師改行，一批教師被下放到農(nóng)村、工廠、“五七”干校進(jìn)行勞動(dòng)改造?！叭珖叩葘W(xué)校7年沒有招生，全國師范院校教育系幾乎都被撤散?！盵2]1971年，全國教育工作會(huì)議炮制的“兩個(gè)估計(jì)”對(duì)剛剛起步的教師隊(duì)伍建設(shè)更是雪上加霜。這場持續(xù)時(shí)間長、波及范圍廣的動(dòng)亂，導(dǎo)致教師隊(duì)伍建設(shè)遭受嚴(yán)重的困難挫折。“高校專任教師數(shù)量由1965年的138116人減至1972年的130175人，減少了7900多人，其中全國高校的教授數(shù)量從1965年的3506人減少到 1977年的2288人?！盵3]這一時(shí)期，教師隊(duì)伍建設(shè)主要呈現(xiàn)4個(gè)特點(diǎn)：一是師范教育體系被嚴(yán)重削弱;二是教師隊(duì)伍管理制度嚴(yán)重混亂;三是師道尊嚴(yán)遭受了嚴(yán)重的沖擊;四是廣大教師感情受到了嚴(yán)重的傷害。

3.1978—1993年：恢復(fù)調(diào)整時(shí)期

據(jù)《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒（1949—1981）》統(tǒng)計(jì)，1981年全國有高中教師49萬人，64%未達(dá)到本科合格學(xué)歷;初中教師235萬人，82%未達(dá)到合格學(xué)歷;小學(xué)教師558萬人，48%未達(dá)到中師、高中畢業(yè)文化程度[4]。面對(duì)數(shù)量短缺、大量教師學(xué)歷不合格的問題，對(duì)教師的培養(yǎng)和培訓(xùn)被提上重要日程。1978年印發(fā)的《關(guān)于恢復(fù)或建立教育學(xué)院或教師進(jìn)修學(xué)院報(bào)批手續(xù)的通知》提出力爭在三五年內(nèi)，使現(xiàn)有文化業(yè)務(wù)水平較低的教師大多數(shù)達(dá)到相應(yīng)學(xué)歷程度。此后又頒布了《全國重點(diǎn)高等學(xué)校接受進(jìn)修教師工作暫行辦法》《關(guān)于加強(qiáng)在職中小學(xué)教師培訓(xùn)工作的意見》等系列政策文件，恢復(fù)重建師范教育和教師培養(yǎng)體系。1980年召開的全國師范教育工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)師范教育是“工作母機(jī)”，1985年印發(fā)的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》和1986年頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》，讓教師素質(zhì)提升再次受到了空前的重視?！蔼?dú)立設(shè)置的高等師范院校由1978年57所發(fā)展到1991年257所，招生人數(shù)18.37萬人?！盵1]663這一時(shí)期，教師隊(duì)伍建設(shè)主要呈現(xiàn)4個(gè)特點(diǎn)：一是重建獨(dú)立設(shè)置的師范教育體系，保證中小學(xué)穩(wěn)定的師資來源;二是鼓勵(lì)教師在職攻讀學(xué)歷、學(xué)位，提升業(yè)務(wù)能力;三是改革教育體制，調(diào)動(dòng)教師的積極性;四是倡導(dǎo)尊師重教，鼓勵(lì)教師終身從教。

4.1993—2012年：法制規(guī)范時(shí)期

1993年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》強(qiáng)調(diào)加快教育法制建設(shè)，成為20世紀(jì)90年代乃至21世紀(jì)初教育與教師隊(duì)伍法制建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。隨后《中華人民共和國教師法》的頒布與實(shí)施標(biāo)志著我國教師隊(duì)伍建設(shè)正式邁入具有基本法律依據(jù)和保障的階段。1997年，黨的十五大提出的“依法治國”營造了良好的外部氛圍，為教育法制建設(shè)提供了難得的發(fā)展機(jī)遇。這一時(shí)期出臺(tái)的《中華人民共和國教育法》等涉及教師的法規(guī)制度有60多項(xiàng)，逐步形成了中國特色的教師隊(duì)伍建設(shè)法律制度體系。此外，為著力解決全國范圍的拖欠教師工資問題，2005年12月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，將中小學(xué)教師工資全額納入縣級(jí)以上人民政府財(cái)政預(yù)算，教師工資待遇保障問題基本解決。這一階段的主要特點(diǎn)有3個(gè)：一是以法律和部門規(guī)章的形式協(xié)同推進(jìn)建章立制，以法規(guī)的形式對(duì)教師隊(duì)伍建設(shè)予以規(guī)范;二是教師的任職資格等制度從無到有，從低水平發(fā)展到全面覆蓋;三是關(guān)注教師隊(duì)伍的數(shù)量增長和工資待遇保障。

5.2012年至今：分類施策時(shí)期

2012年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》以及教育部等部委印發(fā)《關(guān)于深化教師教育改革的意見》等六個(gè)子文件，針對(duì)高校青年教師、職校兼職教師、農(nóng)村義務(wù)教育教師、特殊教育教師、幼兒園教師的隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)做出重點(diǎn)部署，聯(lián)合打出具有里程碑意義的“一主六輔”教師隊(duì)伍建設(shè)“組合拳”。此后，國家先后出臺(tái)了《幼兒園教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》《幼兒園園長專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》等多個(gè)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定了校長、教師的專業(yè)發(fā)展路徑。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》（以下簡

稱“2018年《意見》”）是新中國成立以來黨中央出臺(tái)的第一個(gè)關(guān)于教師隊(duì)伍建設(shè)的里程碑式的政策文件，教師隊(duì)伍建設(shè)從此步入升級(jí)改版的發(fā)展時(shí)期。這一時(shí)期有7個(gè)特點(diǎn)：一是加強(qiáng)黨對(duì)教師隊(duì)伍建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo);二是形成更高水平的師范教育體系;三是抬高教師入職門檻;四是啟動(dòng)“人工智能+教師隊(duì)伍建設(shè)”行動(dòng);五是補(bǔ)強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)弱項(xiàng);六是提高教師社會(huì)地位;七是優(yōu)化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)的生態(tài)

治理。

二、70年中我國教師隊(duì)伍建設(shè)的重要成就

70年以來，教師隊(duì)伍建設(shè)取得了令人矚目的成就，為教育事業(yè)改革發(fā)展和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了強(qiáng)有力的人才和智力支撐。

1.教師隊(duì)伍建設(shè)基本滿足各類教育的發(fā)展需要

教師隊(duì)伍的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、素質(zhì)能力基本滿足各級(jí)各類教育發(fā)展需要，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供人才培養(yǎng)、智力支持和社會(huì)服務(wù)的能力顯著增強(qiáng)。專業(yè)訓(xùn)練的教師隊(duì)伍規(guī)模穩(wěn)定增長，《2018年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，全國共有專任教師1672.85萬人，比1949年98.6萬增加了近16.5倍，平均每年遞增22.2%。為51.89萬所學(xué)校、2.76億大中小幼學(xué)生提供公平而有質(zhì)量的教育。獨(dú)立設(shè)置的高等師范院校從1949年的31所“發(fā)展到380余所，教師教育專業(yè)點(diǎn)保持在5000個(gè)左右”。[5]7

結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，截至2018年，小學(xué)、初中、高中、中職、高校生師比分別為16.98∶1、12.52∶1、13.39∶1、19.59∶1和17.52∶1。

年齡結(jié)構(gòu)得到改善，中青年教師已成為教師隊(duì)伍的主要力量。“我國中小學(xué)（不含幼兒園）教師有1190多萬人，40歲以下的637.7萬人，占53.55%;高校教師165.7萬人，40歲以下的88.8萬人，占53.57%?！盵6]

整體素質(zhì)顯著提升，高學(xué)歷教師比例不斷提高?！?0余萬名中小學(xué)教師獲得了碩士學(xué)位”[4]，高校教師隊(duì)伍中具有博士學(xué)位的占21%。與此同時(shí)，把提升思想政治素質(zhì)和職業(yè)道德水平擺在首位。1991年頒布《中小學(xué)教師職業(yè)道德規(guī)范》，2018年分類頒布《新時(shí)代中小學(xué)教師職業(yè)行為十項(xiàng)準(zhǔn)則》等三個(gè)準(zhǔn)則及處理辦法，分類提出教師職業(yè)行為標(biāo)準(zhǔn)和底線要求，逐步構(gòu)建了師德建設(shè)的長效機(jī)制，涌現(xiàn)出像孟二冬、李保國、黃大年、于漪等一大批信仰堅(jiān)定、品德高尚、業(yè)務(wù)精湛、治學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、獻(xiàn)身教育的優(yōu)秀教師和先進(jìn)典型。

2.教師隊(duì)伍建設(shè)逐步走向法制化、規(guī)范化軌道

教師隊(duì)伍法制化建設(shè)取得突破，基本形成促進(jìn)教師隊(duì)伍高質(zhì)量發(fā)展的制度和政策環(huán)境。經(jīng)過多年不懈努力，初步形成以《中華人民共和國憲法》為基礎(chǔ)，以《中華人民共和國教師法》為核心，以《中華人民共和國教育法》等為重點(diǎn)，以《教師資格條例》等條例為配套，以《中小學(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)定》等部門規(guī)章和地方政策法規(guī)為補(bǔ)充的具有中國特色的教師隊(duì)伍建設(shè)法律制度體系。

教師人事制度改革不斷向縱深推進(jìn)，取得重大進(jìn)展。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》對(duì)我國教育體制改革進(jìn)行了系統(tǒng)設(shè)計(jì)。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確提出積極推進(jìn)以人事制度和分配制度改革為重點(diǎn)的學(xué)校內(nèi)部管理體制改革。2000年、2003年教育部等部委相繼印發(fā)《關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實(shí)施意見》和《關(guān)于深化中小學(xué)人事制度改革的實(shí)施意見》，標(biāo)志著以人事制度和分配制度改革為重點(diǎn)的教師隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)入啟動(dòng)和實(shí)施階段。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出“國標(biāo)、省考、縣聘、校用”的教師準(zhǔn)入制度。2014年頒布《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》，將縣、鎮(zhèn)、村中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一到城市標(biāo)準(zhǔn)。2015年印發(fā)《關(guān)于深化中小學(xué)教師職稱制度改革的指導(dǎo)意見》，在中小學(xué)設(shè)立正高級(jí)職稱，“2016—2018年評(píng)審為中小學(xué)正高級(jí)職稱者達(dá)9000人”[5]8。2017年印發(fā)的《高校教師職稱評(píng)審監(jiān)管暫行辦法》要求下放高校教師職稱評(píng)審權(quán)。

1999年以來，教育部先后組織實(shí)施了包括“長江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”“千人計(jì)劃”“萬人計(jì)劃”等“高層次創(chuàng)造性人才工程”和“跨世紀(jì)園丁工程”系列項(xiàng)目，一批優(yōu)秀中青年教師成長為教學(xué)名師、科研骨干。

3.注重以規(guī)劃引領(lǐng)教師專業(yè)化發(fā)展

70年來，教師隊(duì)伍的專業(yè)化水平越來越高，其中一個(gè)重要原因就是國家注重不同時(shí)期通過目標(biāo)任務(wù)、項(xiàng)目工程、制度指南等頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化對(duì)教師隊(duì)伍的專業(yè)引領(lǐng)。在“師蘇”改造初期，規(guī)劃建設(shè)一支“又紅又?！钡慕處熽?duì)伍;在恢復(fù)調(diào)整時(shí)期，規(guī)劃建設(shè)一支“數(shù)量充足、學(xué)歷合格”的教師隊(duì)伍;在法制規(guī)范時(shí)期，規(guī)劃建設(shè)一支“師德高尚、業(yè)務(wù)精湛、結(jié)構(gòu)合理、充滿活力”的教師隊(duì)伍;在新時(shí)代分類施策時(shí)期，培養(yǎng)造就黨和人民滿意的高素質(zhì)專業(yè)化創(chuàng)新型教師隊(duì)伍。

改革開放之初，國家對(duì)高校教師采取“立足國內(nèi)、在職為主”的培訓(xùn)方略。1986年下發(fā)《高等師范院校師資“七五”規(guī)劃》，1992年印發(fā)《全國高等師范學(xué)校師資培訓(xùn)“八五”計(jì)劃要點(diǎn)》和《關(guān)于加強(qiáng)各級(jí)高師（高校）師資培訓(xùn)中心建設(shè)的意見》，提出建立“國家—六大區(qū)—省級(jí)”三級(jí)高校師資培訓(xùn)基地。1999年按照《中小學(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)定》，教育部連續(xù)實(shí)施中小學(xué)教師繼續(xù)教育工程，帶動(dòng)全國1000多萬中小學(xué)教師進(jìn)行了不低于 40 學(xué)時(shí)的能力提高培訓(xùn)。2010年到2015年連續(xù)下發(fā)《關(guān)于大力加強(qiáng)中小學(xué)教師培訓(xùn)工作的意見》《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015—2020年）》等文件，以實(shí)施“國培計(jì)劃”為抓手，推動(dòng)各地通過多種有效途徑進(jìn)行分類、分層、分崗全員培訓(xùn)。截至2019年，中央財(cái)政累計(jì)投入教師“國培計(jì)劃”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)超過170億元，培訓(xùn)各級(jí)各類教師超過1700萬人次，有力帶動(dòng)了各地5年一周期、360學(xué)時(shí)的教師全員培訓(xùn)①。

4.教師的政治地位和職業(yè)聲望不斷提高

1956年，周恩來在《關(guān)于知識(shí)分子問題的報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)：“知識(shí)分子已經(jīng)是工人階級(jí)的一部分?！边@對(duì)于知識(shí)分子的政治地位產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，全國教師的政治地位得以初步確立和提高。1985年1月，第六屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議做出決議，設(shè)立并隆重慶祝教師節(jié)，大大鼓舞了教師獻(xiàn)身教育事業(yè)的積極性，提升了教師的政治地位和職業(yè)聲望。1985年《關(guān)于教育體制改革的決定》要求：“在全社會(huì)范圍內(nèi)，大力樹立和發(fā)揚(yáng)尊重各級(jí)各類教師的良好風(fēng)尚，使教師工作成為最受人尊重的職業(yè)之一?！?987年《國務(wù)院關(guān)于提高中小學(xué)教師工資待遇的通知》做出將中小學(xué)教師和幼兒園教師現(xiàn)行的工資標(biāo)準(zhǔn)提高10%的決定，1993年的《中華人民共和國教師法》明確規(guī)定教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平。一個(gè)“10%”、兩個(gè)“平均工資”，這兩個(gè)關(guān)鍵詞非常清楚地界定了教師政治地位和職業(yè)聲望所涵蓋的一切。

從1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》，到1999年《關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，再到2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，教師的政治地位和職業(yè)聲望在黨和政府的大政方針里屢次得到確認(rèn)與強(qiáng)化。2018年《意見》確立公辦中小學(xué)教師作為國家公職人員特殊的法律地位，把教師的政治地位和職業(yè)聲望提高到前所未有的高度。

5.拓展教師隊(duì)伍建設(shè)理論本土化研究

教育理論和實(shí)踐工作者在研究和回答中國特色教師隊(duì)伍建設(shè)實(shí)踐模式和理論問題上進(jìn)行了不懈探索與嘗試，促進(jìn)了本土化理論研究的發(fā)展。1978年《政府工作報(bào)告》提出積極開展哲學(xué)……教育學(xué)等方面研究。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》“首次明確教育科學(xué)研究的地位與作用”[1]997。2003年，我國第一本系統(tǒng)論述“教師專業(yè)化”的論著《教師專業(yè)化的理論與實(shí)踐》正式出版。2012年，袁貴仁主編的《建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化教師隊(duì)伍》系統(tǒng)介紹我國教師隊(duì)伍建設(shè)的典型經(jīng)驗(yàn)。以在“中國知網(wǎng)”查詢期刊主題詞“教師隊(duì)伍建設(shè)理論”為例，檢索到1341條結(jié)果（截至2019年10月28日），這說明教育科研對(duì)教師隊(duì)伍的改革和發(fā)展發(fā)揮了促進(jìn)作用。

在長期的實(shí)踐中，教師隊(duì)伍建設(shè)主要積累了以下九個(gè)方面的寶貴經(jīng)驗(yàn)：一是堅(jiān)持黨對(duì)教師隊(duì)伍建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo);二是堅(jiān)持把教師隊(duì)伍建設(shè)置于教育事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)戰(zhàn)略支持領(lǐng)域;三是堅(jiān)持全心全意依靠人民教師;四是堅(jiān)持依法治教、依法執(zhí)教;五是堅(jiān)持高端引領(lǐng)，加強(qiáng)高層次人才隊(duì)伍建設(shè);六是堅(jiān)持政治思想品德修養(yǎng)至上，提高教師隊(duì)伍的整體素質(zhì);七是堅(jiān)持突出重點(diǎn)，整體推進(jìn)教師教育改革創(chuàng)新;八是堅(jiān)持推進(jìn)實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新;九是堅(jiān)持在全社會(huì)營造并弘揚(yáng)尊師重教的良好風(fēng)尚。

三、70年中我國教師隊(duì)伍建設(shè)的主要問題

70年來，我國教師隊(duì)伍發(fā)展成就顯著，但教師隊(duì)伍建設(shè)過程中依然有諸多問題值得總結(jié)與反思。

1.教師隊(duì)伍建設(shè)政策法規(guī)的預(yù)見力不足、執(zhí)行力不強(qiáng)

帕特南認(rèn)為：“社會(huì)環(huán)境和歷史深刻地影響著制度的有效性?！盵8]總體來看，我國70年的教師隊(duì)伍建設(shè)政策設(shè)計(jì)長期處于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的狀態(tài)，教師隊(duì)伍建設(shè)政策法規(guī)建設(shè)大多關(guān)注內(nèi)部特點(diǎn)與規(guī)律，很少去探究教育整體改革與教師隊(duì)伍建設(shè)政策法規(guī)的銜接與關(guān)聯(lián)度。出臺(tái)的政策法規(guī)在國家、教育整體改革幾個(gè)關(guān)鍵時(shí)期都不同程度出現(xiàn)了“滯后”問題，如高校擴(kuò)招、城鎮(zhèn)化、進(jìn)城務(wù)工子女就學(xué)、“二孩政策”等所導(dǎo)致的師生比失衡、質(zhì)量下降、擇校熱、入學(xué)難、入園貴等問題就是典型。

博登海默曾指出：“如果包含在法律規(guī)則部分中的‘應(yīng)然內(nèi)容仍停留在紙上，而并不對(duì)人的行為產(chǎn)生影響的話，那么法律只是一種神話而非現(xiàn)實(shí)?！盵9]70年以來，教師隊(duì)伍建設(shè)的政策法規(guī)正是陷入了“執(zhí)行乏力”的尷尬境地。主要表現(xiàn)在：一是政策法規(guī)無能，對(duì)復(fù)雜的教師隊(duì)伍建設(shè)無濟(jì)于事;二是政策法規(guī)的調(diào)整對(duì)象遺漏錯(cuò)位;三是政策法規(guī)實(shí)施過程中劍走偏鋒。究其原因，最主要的是沒有遵循“法的遵守、法的執(zhí)行和法的適用”的一般規(guī)律來進(jìn)行，而是通過“開會(huì)動(dòng)員和動(dòng)嘴”政治運(yùn)動(dòng)式的實(shí)施方式進(jìn)行，既開錯(cuò)了方，又拿錯(cuò)了藥，使法規(guī)成為沒有“牙齒”的老虎。

2.教師隊(duì)伍在城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際、群體之間發(fā)展不均衡

70年來，國家重點(diǎn)關(guān)注教育外部投入保障和資源配置，較少關(guān)注教師隊(duì)伍在城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際、群體之間的不均衡，主要表現(xiàn)在：從城鄉(xiāng)來看，鄉(xiāng)村學(xué)校教師編制短缺，老齡化問題嚴(yán)重，專業(yè)素養(yǎng)和信息技術(shù)能力較弱，職稱評(píng)定受限，住房條件簡陋，專業(yè)成長動(dòng)力不足。從區(qū)域來看，中西部邊遠(yuǎn)艱苦地區(qū)優(yōu)秀教師“下不去、留不住”的局面還沒有得到根本改變，仍然存在低薪聘用代課教師的現(xiàn)象。從校際來看，不同學(xué)校之間教師素質(zhì)差距顯著，長期積累的名牌學(xué)?！皳駧煛毙?yīng)依然存在。從群體看，職業(yè)教育“雙師型”人才和新建本科院校高水平領(lǐng)軍人才缺乏。

3.重業(yè)務(wù)、輕思想政治品德建設(shè)問題比較突出

從1951年中共中央發(fā)出《關(guān)于在學(xué)校中進(jìn)行思想改造和組織清理工作的指示》要求在教職員中進(jìn)行思想改造的工作開始，到教育部1953年下發(fā)《關(guān)于中等學(xué)校及小學(xué)教師在職業(yè)余學(xué)習(xí)的幾件事項(xiàng)的通知》強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府開展初步思想政治教育，到1987年中共中央發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)高等學(xué)校思想政治工作的決定》要求加強(qiáng)教職工隊(duì)伍的思想建設(shè)，再到2018年《意見》提出要著力提升思想政治素質(zhì)，全面加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)，教師思想政治教育作為教師隊(duì)伍建設(shè)的重中之重的地位被屢屢提及，但效果不佳。認(rèn)為思想政治教育是“軟”的，業(yè)務(wù)是“硬”的，停留在思想認(rèn)識(shí)上多，行動(dòng)落實(shí)少?！翱谔?hào)化、膚淺化、會(huì)議化、強(qiáng)壓式”讓教師思想政治教育活動(dòng)流于形式，難以形成思想政治教育與業(yè)務(wù)工作之間的良性互動(dòng)關(guān)系。

4.教師職業(yè)吸引力不足，師范類專業(yè)的生源質(zhì)量總體不高

新中國成立以來，黨和政府出臺(tái)了很多提高教師職業(yè)吸引力和師范類專業(yè)生源質(zhì)量的激勵(lì)措施，但效果并不明顯。主要表現(xiàn)在：一是人們不愿意選擇教師職業(yè)。在關(guān)于職業(yè)選擇的調(diào)查中，“有78.5%的學(xué)生不愿意選擇教師職業(yè)，58.6%的教師不愿意再選擇教師……全國普通院校師范類畢業(yè)生總計(jì)70萬人，真正到一線做教師的比例很小，有的院校甚至低于10%，教師培養(yǎng)存在‘虛假繁榮”[10]。二是教師工資收入低于期望值。全國有21個(gè)省的公務(wù)員平均工資水平高于教師平均水平。三是教師對(duì)“忙會(huì)議、忙檢查、忙安全”的被動(dòng)工作和專業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀不滿。四是師范專業(yè)的錄取分?jǐn)?shù)線相對(duì)較低，“除了部屬師范大學(xué)的錄取分?jǐn)?shù)線相對(duì)較高之外，地方師范院校的分?jǐn)?shù)線基本都在中等水平以下”[11]，學(xué)前教育尤甚。

5.教師隊(duì)伍建設(shè)多重多頭領(lǐng)導(dǎo)、缺少協(xié)調(diào)

2017年，國務(wù)院批準(zhǔn)的《教育部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》明確提出教育部“主管全國的教師工作”，但我國在教師隊(duì)伍管理方面長期存在層次過多、多重執(zhí)法、權(quán)責(zé)脫節(jié)、管理跨度大、缺少協(xié)調(diào)等問題。人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)不相統(tǒng)一，教育部門及學(xué)校是教師的管理部門與用人單位，卻沒有相應(yīng)的人權(quán)與財(cái)權(quán)，難以發(fā)揮“主管”和“自主權(quán)”的作用。

以上問題有的屬于歷史性、制度性問題，有的屬于結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾，需要在發(fā)展中對(duì)其高度重視、統(tǒng)籌規(guī)劃，采取針對(duì)性的舉措加以解決。

四、我國教師隊(duì)伍建設(shè)的未來展望

站在新的歷史起點(diǎn)，面對(duì)新的形勢，我國教師隊(duì)伍建設(shè)面臨著難得的發(fā)展機(jī)遇。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，教師隊(duì)伍建設(shè)要著重抓好以下五個(gè)方面的工作。

1.高位謀劃、系統(tǒng)推進(jìn)教師隊(duì)伍建設(shè)頂層設(shè)計(jì)

伴隨2018年《意見》的出臺(tái)，各種配套政策法規(guī)亦處于相繼出臺(tái)和完善之中，高位謀劃、扎實(shí)推進(jìn)教師隊(duì)伍建設(shè)頂層設(shè)計(jì)，力爭做到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到哪個(gè)階段，教師隊(duì)伍建設(shè)就超前提升到哪個(gè)階段。一是從理念上，要強(qiáng)調(diào)教師隊(duì)伍建設(shè)在教育事業(yè)中的優(yōu)先地位。二是從目標(biāo)上，服務(wù)創(chuàng)新型國家和教育現(xiàn)代化，培養(yǎng)造就高素質(zhì)專業(yè)化創(chuàng)新型教師。三是從措施上，分工細(xì)化落實(shí)各項(xiàng)政策保障措施，強(qiáng)化各個(gè)保障措施之間的密切協(xié)作和配合。四是從保障上，推動(dòng)修訂《中華人民共和國教師法》與《中華人民共和國教育法》。五是從成效上，建立健全教師隊(duì)伍工作責(zé)任追究機(jī)制。

2.促進(jìn)教師隊(duì)伍高位均衡發(fā)展

圍繞城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際、群體高位均衡發(fā)展這一核心任務(wù)，推動(dòng)教師隊(duì)伍高位、均衡發(fā)展。一是從機(jī)制上，建立健全中央宏觀統(tǒng)籌、院校專業(yè)支持、地方微觀管理、學(xué)校評(píng)價(jià)引領(lǐng)和教師自主研修的“五位一體”融合發(fā)展機(jī)制。二是從措施上，針對(duì)薄弱環(huán)節(jié)精準(zhǔn)發(fā)力，做到項(xiàng)目精準(zhǔn)、資源精準(zhǔn)、措施精準(zhǔn)、成效精準(zhǔn)。如針對(duì)鄉(xiāng)村學(xué)校的“小、遠(yuǎn)、偏”特點(diǎn)，定向培養(yǎng)“一專多能”的全科教師。三是成效上，采取外推與內(nèi)生，造血與輸血相結(jié)合的方式，注重長期連續(xù)效果。

3.著力提升教師的思想品德修養(yǎng)

堅(jiān)持“圍繞業(yè)務(wù)抓思想品德修養(yǎng)，抓好思想品德修養(yǎng)促業(yè)務(wù)”的思路，為教育質(zhì)量提高提供思想道德支撐。一是圍繞業(yè)務(wù)工作設(shè)置級(jí)部、班級(jí)和學(xué)科三個(gè)群體黨小組。二是改進(jìn)學(xué)習(xí)內(nèi)容，加強(qiáng)教師理想信念、傳統(tǒng)文化和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀融合教育，不斷增強(qiáng)教師職業(yè)的認(rèn)同感和歸屬感。三是創(chuàng)新學(xué)習(xí)形式，變“填鴨式”“課件式”的學(xué)習(xí)為啟發(fā)式、脫稿式的“聽、看、問、議、思、評(píng)”的方式。四是以評(píng)價(jià)推動(dòng)教師思想品德修養(yǎng)晉位升級(jí)，探索形成聽證制度、輿情監(jiān)督制度和自評(píng)、學(xué)生評(píng)、同事評(píng)、領(lǐng)導(dǎo)評(píng)、家長社會(huì)評(píng)、第三方評(píng)估等制度。

4.同步提高教師職業(yè)吸引力與入職門檻

借鑒發(fā)達(dá)國家“以較高的社會(huì)地位和優(yōu)厚的報(bào)酬制度吸引優(yōu)秀人才不斷進(jìn)入基礎(chǔ)教育教師隊(duì)伍的經(jīng)驗(yàn)”[12]，通過綜合整治、合力施策解決教師職業(yè)吸引力和師范類專業(yè)生源質(zhì)量總體不高的制約因素。一是保障教師的合法權(quán)益與督促履行義務(wù)并提;二是確立教師國家公職人員特殊的法律地位與提高工資待遇并重;三是提升教師教育培養(yǎng)質(zhì)量與提高入職門檻并舉;四是調(diào)動(dòng)各級(jí)黨委政府積極性與“保障縣這個(gè)教師地位待遇的底部質(zhì)量”[12]并進(jìn);五是弘揚(yáng)尊師重教傳統(tǒng)與重塑教師正面形象并行。同時(shí)，延續(xù)執(zhí)行到農(nóng)村中小學(xué)工作的畢業(yè)生直接享受定級(jí)工資，并上浮一檔職務(wù)工資制度的規(guī)定。

5.完善“一主多輔”責(zé)權(quán)明晰的協(xié)同治理體系

全面發(fā)揮教育行政部門的主體作用，充分發(fā)揮輔助部門的各自優(yōu)勢，建立健全“縱向到底，橫向到邊”的協(xié)同治理體系。一是橫向協(xié)同治理。同級(jí)黨委政府及其教師隊(duì)伍建設(shè)的相關(guān)部門有機(jī)聯(lián)動(dòng)，信息互通共享，通過“聯(lián)席會(huì)議制度”等方式及時(shí)調(diào)度解決教師隊(duì)伍建設(shè)的問題。二是縱向協(xié)同治理。實(shí)現(xiàn)自上至下、自下而上的教師隊(duì)伍建設(shè)平等對(duì)話協(xié)商。三是點(diǎn)面協(xié)同治理。凡是涉及面廣、影響面大的教師隊(duì)伍建設(shè)舉措，應(yīng)先行先試，取得成功經(jīng)驗(yàn)后，再以點(diǎn)帶面、以面帶全進(jìn)行推廣。

“如果歷史真的是不同歷史的延續(xù)，那么教育也真的是不同教育的延續(xù)?！盵13]回顧過去，教師隊(duì)伍建設(shè)取得了豐碩成果和彌足珍貴的可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。展望未來，實(shí)施科教興國、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，加快教育現(xiàn)代化，建設(shè)教育強(qiáng)國，教師隊(duì)伍建設(shè)肩負(fù)的使命光榮而艱巨。堅(jiān)持以新時(shí)代發(fā)展為根本要求，積極對(duì)接教育領(lǐng)域的改革發(fā)展，緊扣廣大教師最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的重大問題，教師隊(duì)伍建設(shè)大有可為。我們期待教師隊(duì)伍建設(shè)不斷創(chuàng)新發(fā)展，取得更大進(jìn)展，成為教育重點(diǎn)支持戰(zhàn)略領(lǐng)域的重要生長點(diǎn)。

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本文系教育部委托課題“教師隊(duì)伍保障與教師法修訂研究”成果，課題編號(hào)：JSSKT2019005。

（作者單位：國家教育行政學(xué)院）

責(zé)任編輯：孫昕

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