陳斯詩

(中共廈門市委黨校 統(tǒng)戰(zhàn)理論教研室，福建 廈門 361000)

一、研究背景

改革開放40年來，我國一直在探索合適的鄉(xiāng)村發(fā)展道路。從人民公社體制到“政社分開”的治理格局再到現(xiàn)在的村民自治制度，在每個(gè)階段的探索中，有成績也有不足。時(shí)至今日，相較于城市翻天覆地的變化，農(nóng)村的發(fā)展仍不盡如人意。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這是對鄉(xiāng)村在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、城市化過程中衰退的回應(yīng)，也是我國“決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)”[1]。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中，對鄉(xiāng)村建設(shè)績效進(jìn)行考核既有利于考察基層建設(shè)能力，又能在實(shí)踐基礎(chǔ)上總結(jié)推廣良好經(jīng)驗(yàn)，以促進(jìn)建設(shè)能力的提升，防止出現(xiàn)由于建設(shè)績效低而產(chǎn)生的資源浪費(fèi)、民眾不滿，甚至干群矛盾頻發(fā)等現(xiàn)象。

績效這一概念最早來自企業(yè)管理，后被引入公共管理領(lǐng)域，用來衡量政府的治理和運(yùn)行能力，以推動(dòng)政府效率的提高。政府績效指“在特定情境下政府組織在實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)過程中的行為與其產(chǎn)出的絕對水平和相對水平”[2]?？冃У脑u估內(nèi)容有多種，如著名的“3E”模式，以經(jīng)濟(jì)、效率和效益為主線進(jìn)行評估。目前，績效評估存在的一個(gè)主要不足是評估主體的單一化，政府內(nèi)部評估起主要作用，而新聞媒體、專業(yè)評估機(jī)構(gòu)、大眾在評估體系中發(fā)揮的作用有限[3]。這也產(chǎn)生了目前績效評估的兩種趨勢——“政府本位”評估和“社會本位”評估。前者強(qiáng)調(diào)“效率”，以推進(jìn)工作快速、順利進(jìn)行作為主要目的。后者則以“公平”為優(yōu)先價(jià)值取向，強(qiáng)調(diào)民眾共享建設(shè)成果。有研究者認(rèn)為，兩種評估方式側(cè)重點(diǎn)不同，需打破這兩種趨勢的“模式壁壘”問題，采用融合模式促進(jìn)政府績效的推進(jìn)[4]。筆者贊同這種觀點(diǎn)，主張?jiān)诳疾爨l(xiāng)村建設(shè)績效時(shí)從效率和公平兩個(gè)方面來考察。前者主要考察項(xiàng)目規(guī)劃是否有效率地推進(jìn)、項(xiàng)目推進(jìn)過程中產(chǎn)生多少矛盾、花費(fèi)成本三個(gè)方面；后者強(qiáng)調(diào)民眾能共享鄉(xiāng)村建設(shè)成果，主要考察項(xiàng)目完成后民眾的客觀收益和主觀對建設(shè)成果是否公平的評價(jià)。

目前，我國農(nóng)村實(shí)施的是村民自治制度，村民自治最基本的要求是公眾參與治理公共事務(wù)。公眾參與理論表明，一方面公眾參與可以促使更加公平的決策的出現(xiàn)，當(dāng)公眾參與決策時(shí)，決策的利益劃分可以更加照顧各方利益，從而使得決策更加公平。另一方面，公眾參與會導(dǎo)致無效率的政治體制，公眾參與越多，政治效率越低[5-7]。基于我國農(nóng)村村民自治的社會治理模式和公眾參與理論關(guān)于公平和效率的描述，筆者擬以公眾參與作為切入點(diǎn)考察公眾參與水平與鄉(xiāng)村建設(shè)績效的關(guān)系。俞可平將公眾參與定義為“公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動(dòng)”[8]，Arnstein認(rèn)為公眾參與分為三個(gè)層次，分別是“沒有參與”“象征性參與”和“公民權(quán)利”[9]?；谶@三個(gè)層次的劃分，本文探討不同層次的公眾參與是否會帶來不同的建設(shè)績效。

鄉(xiāng)村建設(shè)是否能夠有效率地推進(jìn)是關(guān)系到鄉(xiāng)村建設(shè)能否成功的關(guān)鍵因素，而鄉(xiāng)村建設(shè)成果是否具有公平性，民眾是否能夠共享是鄉(xiāng)村穩(wěn)定的重要因素。如何在新時(shí)代的鄉(xiāng)村建設(shè)中探討二者的相互平衡關(guān)系，對我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施至關(guān)重要。現(xiàn)今，我國正處于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵時(shí)期，全國大部分村莊尤其是原來發(fā)展較慢的村莊都迎來了發(fā)展機(jī)遇，有大量的規(guī)劃項(xiàng)目正在推進(jìn)中，在這樣的背景下，有必要對較早完成鄉(xiāng)村建設(shè)的村莊的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)。本文將在公眾參與理論的框架下，通過對兩個(gè)公眾參與情況差異較大的鄉(xiāng)村案例進(jìn)行比較，分析不同的公眾參與水平對鄉(xiāng)村建設(shè)績效的影響，并探討其影響機(jī)理，這將有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和推進(jìn)，具有一定的理論價(jià)值和應(yīng)用價(jià)值。

二、研究方法

本研究選取福建省A市的兩個(gè)村莊“蘭村”和“華村”作為研究對象，通過對兩者進(jìn)行對比而展開討論。筆者在這兩個(gè)村莊進(jìn)行了一系列調(diào)研，對這兩個(gè)村莊的項(xiàng)目制定、實(shí)施以及相關(guān)的村莊背景、重要事件等進(jìn)行考察和分析。這項(xiàng)研究從2010年到2013年，時(shí)間跨度3年。訪談選擇這段時(shí)間，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)國家財(cái)政對農(nóng)村的投入持續(xù)大幅度增加，在2011年，財(cái)政支出總量突破1萬億元，2012年達(dá)到12 286億元。在國家資金增加投入的背景下，兩個(gè)村莊都迎來了建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，且較早地完成了規(guī)劃建設(shè)，是鄉(xiāng)村建設(shè)的先行者。選擇這兩個(gè)村莊的原因如下：第一，兩村同處福建省A市，可以保證村民自治背景和民俗文化的一致。第二，兩村的鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目豐富，(1)在城鄉(xiāng)二元發(fā)展的大環(huán)境下，我國很多鄉(xiāng)村的建設(shè)規(guī)劃并未推進(jìn)，但是蘭村和華村都進(jìn)行了較多的鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目。蘭村建了中心村的村部辦公樓、小學(xué)綜合教學(xué)樓、老人活動(dòng)中心和幼兒園四項(xiàng)工程建設(shè)；修建蘭青公路、蘭青大橋以及創(chuàng)建“A市蘭村新農(nóng)民素質(zhì)培訓(xùn)基地”。華村由村委統(tǒng)一建起別墅210幢，公寓套房12幢共180多套，建起3幢10層高的市場綜合樓，還有2幢21層的高層新型的農(nóng)民住宅。便于筆者對多種建設(shè)項(xiàng)目的起源和過程進(jìn)行研究。第三，在福建省乃至全國，兩村的建設(shè)成果均十分突出，受到上級表彰，說明兩村在推進(jìn)整體鄉(xiāng)村利益增進(jìn)方面的一致性。(2)蘭村獲得過A市2007年度“新農(nóng)村建設(shè)”一等獎(jiǎng)，華村2007年被農(nóng)業(yè)部列入“全國十佳小康村”。第四，兩村的公眾參與情況和民眾對建設(shè)成果的評價(jià)差異均較大。這一差異有利于我們探討公眾參與水平和建設(shè)績效之間的聯(lián)系。

調(diào)研方法主要有三種：第一，參與觀察。筆者參加村里的村委選舉大會、村民代表大會、工廠拆遷會議、財(cái)務(wù)監(jiān)督會議等。第二，深入訪談。被訪人員包括：一般村民、有職能的村民(老年協(xié)會成員、婦女協(xié)會成員)和村干部。在蘭村和華村分別訪談了21個(gè)有效個(gè)案，共42個(gè)個(gè)案。第三，文獻(xiàn)法。主要查看了兩個(gè)村莊的規(guī)劃文檔、開會記錄資料、網(wǎng)上公共事務(wù)公開情況等。筆者對這兩個(gè)村莊一共進(jìn)行過三次走訪。第一次是2010年10月份走訪了A市的一些典型示范村，在這一次的調(diào)研中，基本了解了蘭村和華村的各項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)情況，并將它們選為研究對象。第二次是2011年5月至2011年8月，筆者入駐蘭村和華村，通過觀察和訪談，對兩村的規(guī)劃制定、實(shí)施情況，還有民眾的參與、評價(jià)進(jìn)行深入了解。第三次是2013年3月份，對蘭村和華村的村委會選舉情況、村莊和國家的聯(lián)系等內(nèi)容進(jìn)行了深入調(diào)研。

三、兩村公眾參與水平的對比

公眾參與水平分為三個(gè)層次，第一層次“沒有參與”指的是公眾事實(shí)上沒有參與決策的過程，不能對決策產(chǎn)生影響。包含兩種形式：一是“執(zhí)行操作”，即政府制定好決策，民眾只需接受決策并配合執(zhí)行；二是“教育后執(zhí)行”，政府制定決策后，對公眾進(jìn)行宣傳教育，使公眾接受決策。第二層次“象征性參與”指的是公眾有一定的渠道和方式參與到?jīng)Q策中，其意見能被決策者聽到，但是接不接受意見取決于決策者。包含三種形式：一是“提供信息”，指民眾向政府提供相關(guān)信息；二是“征詢意見”，指民眾向相關(guān)部門提出自己的看法，政府在進(jìn)行決策的時(shí)候?qū)ζ溥M(jìn)行考慮；三是“政府讓步”，即政府對民眾提出的要求做出一些退讓。第三層次“公民權(quán)利”指公眾可以和政府、規(guī)劃師進(jìn)行全面的互動(dòng)，直接參與到?jīng)Q策中。包含三種方式：一是“合作關(guān)系”，指公眾和規(guī)劃部門建立起互動(dòng)聯(lián)系；二是“權(quán)利代表”，即不同群體的公眾都有利益代表參與到?jīng)Q策過程中；三是“公民控制”，指所有民眾都能參與到?jīng)Q策過程當(dāng)中，并且能控制決策的重要方向和事項(xiàng)，公眾的利益可以在規(guī)劃中得到全面的實(shí)現(xiàn)[9]。我們利用Arnstein的參與階梯理論對蘭村和華村的公眾參與水平進(jìn)行比較。

(一)蘭村的公眾參與情況

在蘭村，民眾基本能充分參與中心村建設(shè)、蘭青公路和蘭青大橋建設(shè)等重要建設(shè)項(xiàng)目的提出和規(guī)劃。

首先，看一下蘭村建設(shè)項(xiàng)目的提出。蘭村民眾認(rèn)為，他們村規(guī)劃項(xiàng)目的提出是為了解決村里當(dāng)時(shí)面臨的幾個(gè)主要問題，例如，交通不便、村民不團(tuán)結(jié)等問題。在訪談中，有村民詳細(xì)談了當(dāng)時(shí)中心村規(guī)劃的起因。

“蘭村是由10個(gè)自然村組成的，又十分分散，姓氏也有10多個(gè)。長期以來，姓與姓之間、角落與角落之間都存在一些矛盾，所以也比較不團(tuán)結(jié)。比如3 000多人的村就有兩個(gè)學(xué)校、三個(gè)老年協(xié)會，人心比較散。CL同志(蘭村村書記)經(jīng)過多方面的調(diào)查研究，召開多種會議，如老年座談會、青年座談會、婦女座談會、黨員座談會，各種會議都開，討論今后幾年如何改變蘭村面貌。最后經(jīng)過多方面的座談、論證，還有經(jīng)過專家的意見，認(rèn)為蘭村首先要解決團(tuán)結(jié)問題。那團(tuán)結(jié)問題如何解決？我們那個(gè)頭(蘭村書記)經(jīng)過多方面的調(diào)查研究，聽了一些老人的意見，首先要解決蘭村的村部、老年協(xié)會、小學(xué)、幼兒園。把這些建在一起，成為一個(gè)中心。然后蘭村的人才能以這為中心，向總的10個(gè)村落輻射?！?訪談?dòng)涗洠築120110715)

蘭青公路和蘭青大橋規(guī)劃的提出也在建設(shè)之初，讓公眾充分表達(dá)意見，是針對村里交通不便、學(xué)生上學(xué)危險(xiǎn)，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等需求提出的。

其次，規(guī)劃過程中的意見征詢。確定建設(shè)項(xiàng)目后，村里將項(xiàng)目委托給專業(yè)的規(guī)劃公司，由他們制定具體的建設(shè)方案。蘭村的規(guī)劃在委托規(guī)劃設(shè)計(jì)公司完成草圖后通過多種方式征詢民眾的意見，其方式如下：一是召開多種形式的民眾會議(民兵會、村民代表大會、婦女會、黨員會)，在會議上向公眾展示規(guī)劃草圖，解釋建設(shè)的規(guī)劃。

“放了很多圖片，然后跟大家說每個(gè)地方要怎么做，邊看邊解釋。先開兩委會，然后再開擴(kuò)展會議。民兵會議、村民代表會議、婦女會、黨員會等，這些開會通過，然后再下去做?！?訪談?dòng)涗洠築720110717)

“當(dāng)時(shí)各種大小會議，我們都有來參加。例如要修建這條路，就有人提出來說應(yīng)該從哪里經(jīng)過，怎么建。”(訪談?dòng)涗洠築620110716)

二是通過問卷調(diào)查的方式獲得村中全部民眾的反饋意見，只有得到80%以上民眾同意，規(guī)劃項(xiàng)目和建設(shè)方案才能確定。規(guī)劃公司按照民眾的需求和意見做出規(guī)劃后，把所有的規(guī)劃草圖向民眾展示，并通過大會現(xiàn)場答疑和問卷調(diào)查的方式獲取民眾的反饋意見。

“建‘中心村’的事情……反正就是做成表格，然后村民同意就勾，不同意就不勾，或是有別的什么意見，就寫在旁邊。我們有具體規(guī)定說，無論是在黨支部大會上，還是小組會議、村民會議上，都是得有80%的人同意才可以做?！? 訪談?dòng)涗洠築420110715)

(二)華村的公眾參與情況

華村主要的建設(shè)項(xiàng)目是“舊村改建”項(xiàng)目，從1995年開始，逐步拆除村中舊房，建設(shè)系列新住宅，包括別墅210棟，公寓12棟(180多套)，還有2棟21層的高層住宅。華村從1992年起就開始對村里建房用地審批進(jìn)行嚴(yán)格控制，即村民個(gè)人無法申請新用地建房或翻新舊房屋，舊房屋都是由村委會于1995年后開始統(tǒng)一拆除翻新。根據(jù)華村原書記介紹，“舊村改建”項(xiàng)目的提出是為了響應(yīng)1992—1993年提出的舊城改造計(jì)劃。(3)1994年，村原書記參加福州“億元村”大會，在會議上上級領(lǐng)導(dǎo)提出建設(shè)村容村貌的要求，村原書記就把這個(gè)任務(wù)接回村莊，“舊村改建”項(xiàng)目正式確立?！芭f村改建”項(xiàng)目的主要內(nèi)容——?jiǎng)e墅區(qū)的規(guī)劃，根據(jù)被訪者A15(村原書記)的介紹，源于他們聽取了村里有錢人的意見。

“那6棟(第一階段的6棟公寓樓)建好后，我們就沿著這些房子開始改。當(dāng)時(shí)就有一些有錢人就說，不要再建那樣的套房，農(nóng)村農(nóng)民套房住不習(xí)慣，我們還是建別墅。”(訪談?dòng)涗洠篈1520110525)

21層高樓是在規(guī)劃制定后開始建設(shè)的，但是在規(guī)劃圖紙上我們找不到相關(guān)項(xiàng)目的痕跡，這反映了華村的很多項(xiàng)目建設(shè)并不是按照規(guī)劃圖紙進(jìn)行的。當(dāng)被問到村中規(guī)劃是由誰設(shè)計(jì)的，被訪者A22說：“(原)書記規(guī)劃的唄，還能誰規(guī)劃啊?！?訪談?dòng)涗洠篈2220130318)

按照一般的規(guī)劃程序，在規(guī)劃過程中和規(guī)劃草圖完成后都有一個(gè)群眾意見征詢過程。但是在華村，這個(gè)過程是被省略的。在被問及是否參與規(guī)劃過程時(shí)，民眾說：“哪有啊，(我們是)農(nóng)民，上頭怎么會跟你討論，農(nóng)民哪有一個(gè)知道啊，農(nóng)民哪能摻和呢。” (訪談?dòng)涗洠篈820110613)

民眾不但沒有參與到規(guī)劃中，甚至認(rèn)為民眾是沒有權(quán)利參與其中的。不但民眾這么認(rèn)為，村領(lǐng)導(dǎo)也是這樣認(rèn)為的?，F(xiàn)任書記這樣認(rèn)為：“群眾的話，你要讓人民群眾提意見的話，那你根本做不下去……老一輩都比較那個(gè)停留在原來的角度……總是要尊重那些在社會上比較(視野)開闊的，還有那些有外出經(jīng)歷的，比較有眼光的，征求這些人的意見。”(訪談?dòng)涗洠篈1420130318)

(三)兩村公眾參與情況對比

根據(jù)Arnstein的公眾參與階梯理論的劃分標(biāo)準(zhǔn)看，蘭村和華村的公眾參與水平相差較大。蘭村的公眾參與層次比較多而且處于較高層次的參與，即行使“公民權(quán)利”。例如，民眾和規(guī)劃師的積極互動(dòng)。在決定重要規(guī)劃項(xiàng)目的時(shí)候，是由民眾提出建設(shè)中心村、公路、大橋的需求。在具體規(guī)劃制定中，民眾通過不同利益群體的形式參與到規(guī)劃會議中，這些利益群體包括老年代表、婦女代表、普通村民代表、村小組代表、黨員代表等，他們都可以對規(guī)劃的具體內(nèi)容提出看法和意見，并對具體的規(guī)劃進(jìn)行表決。蘭村民眾可以通過問卷的方式對具體事情進(jìn)行表決，只有80%以上民眾同意的規(guī)劃項(xiàng)目，才會最終確定。而華村的公眾參與處于“沒有參與”階段。在華村，村莊建設(shè)項(xiàng)目主體內(nèi)容由村書記決定，雖然也聽取了部分村里有錢人的意見，但是否定了普通民眾的參與權(quán)，認(rèn)為他們沒有參與能力。

對比兩個(gè)村的公眾參與情況，蘭村公眾參與處于高層次的參與，而華村公眾處于最低水平的“沒有參與”層次。我國每個(gè)村莊實(shí)施的是一樣的村民自治制度，但是民眾的自治權(quán)利能否得到有效保障，公眾是否能順暢參與村莊建設(shè)的大小事務(wù)，不同村莊的公眾參與實(shí)踐存在較大區(qū)別。這種截然不同的公眾參與方式和程度是否會影響村莊建設(shè)結(jié)果的公平性和效率呢？

四、公眾參與水平和績效考核的公平指標(biāo)

本文的鄉(xiāng)村建設(shè)績效主要從公平和效率兩個(gè)方面進(jìn)行考核。首先我們探討一下，在蘭村和華村的建設(shè)中，公眾參與情況差別很大，是否會影響村莊建設(shè)結(jié)果的公平呢？我們從公眾客觀是否受益和公眾主觀對公平性的評估兩個(gè)角度來看。

(一)蘭村的鄉(xiāng)村建設(shè)和公平性

蘭村建設(shè)的項(xiàng)目包括：中心村(村部辦公樓、小學(xué)綜合教學(xué)樓、老人活動(dòng)中心和幼兒園)、蘭青公路和蘭青大橋。從客觀上看，這些建設(shè)項(xiàng)目都屬于村莊公共設(shè)施，即蘭村在建設(shè)中首先滿足的是大部分民眾的需求。

從主觀上看，蘭村的民眾對村里實(shí)施的具體建設(shè)項(xiàng)目有著極高的正面評價(jià)。民眾的主觀滿意主要源于以下三個(gè)方面：第一，一些具體公共項(xiàng)目確實(shí)建立起來了，主要有村部、幼兒園、小學(xué)和老年協(xié)會。第二，原來的兩個(gè)小學(xué)合并成一個(gè)新學(xué)校后，對學(xué)校本身、村里小孩的教育，以及民眾的心理方面都產(chǎn)生了積極的影響。例如，“學(xué)校生源由原來的100多增加到了500多，屬于福建省達(dá)標(biāo)小學(xué)，教育部下來視察，然后把它當(dāng)成實(shí)驗(yàn)基地小學(xué)?！?(訪談?dòng)涗洠築820110717)第三，村里的衛(wèi)生環(huán)境也發(fā)生了比較大的改善。例如,“每個(gè)小組都建了公共廁所，還有派專門的人打掃，干凈很多，就和城市一樣了?！?訪談?dòng)涗洠築620110716)

蘭村民眾對村里事務(wù)主要負(fù)責(zé)人村書記也有著極高評價(jià)。蘭村的規(guī)劃建設(shè)中，民眾普遍認(rèn)為村書記是一個(gè)有能力的書記，認(rèn)為他有經(jīng)濟(jì)頭腦。在品德方面，一心為民，做事公正，不會貪污。“他一生為群眾，他從2004年到現(xiàn)在，從來沒有吃群眾一分錢，給群眾辦事情，都是公公正正，該怎么辦就怎么辦。腐敗方面，絕對是沒有的。他很嚴(yán)格，給群眾服務(wù)是要絕對做的，該按政策辦的就按政策辦，如果不能辦的就給你解釋?！?訪談?dòng)涗洠築720110717)

蘭村建設(shè)過程中，土地的征用也是一大難點(diǎn)。蘭村征地涉及遷墳，由于當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗，遇到很多困難，如果處理不好會加劇村里的矛盾。蘭村民眾認(rèn)為他們村的矛盾很少。“基本上，蘭村這幾年來，不管大事也好，小事也好，向上上訪，向上反映的基本可以說沒有?！?訪談?dòng)涗洠築120110713)可見，蘭村干部在此事上處理較為妥當(dāng)，干群矛盾少。

從主觀和客觀兩方面看，蘭村的村莊建設(shè)中，民眾可以共享建設(shè)成果，村莊建設(shè)績效中關(guān)于公平性的評估是較好的。

(二)華村的鄉(xiāng)村建設(shè)和公平性

華村的主要建設(shè)項(xiàng)目是“舊村改建”項(xiàng)目。從客觀上看，首先整個(gè)村莊的面貌確實(shí)煥然一新，街道整潔有序，住宅高檔氣派。但是，從民眾角度我們也觀察到，首先，民眾以較低的賠償款出讓自住土地，卻只能以較高的價(jià)格(數(shù)額逐年增加)入住新公寓或后期建成的別墅中，即村民不得不支出較大數(shù)額的錢才能有房住，達(dá)到規(guī)劃改建之前的生活水平。其次，2003年村里所有的耕地都被征用，民眾沒有生產(chǎn)資料，斷了生活的來源。村里把土地集中后，再把土地出讓給企業(yè)工廠。從農(nóng)民手上征收土地的時(shí)候，村里付的金額是一畝2.3萬元，而出讓給工廠，一畝價(jià)格是50萬元，這中間村里的集體資源土地就轉(zhuǎn)換成了金錢。理論上講村里的民眾都有權(quán)利對這部分盈利進(jìn)行分配，但實(shí)際上這部分錢的分配權(quán)利集中在村里主要干部手上。從上面兩點(diǎn)分析可以看出，一些村干部在舊村改建、新農(nóng)村建設(shè)過程中，在一些看上去正當(dāng)?shù)囊?guī)劃項(xiàng)目中嚴(yán)重?fù)p害了民眾的利益。

通過訪談資料可以大致歸納出華村民眾對村里建設(shè)的幾點(diǎn)看法。第一，民眾對村里主要的規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目“舊村改建”的結(jié)果表示較多不滿。例如，民眾認(rèn)為，“(新房)都是去外面討飯討回來的，我全部的家產(chǎn)換了這么一套房子，怎么會比較舒服呢？”(訪談?dòng)涗洠篈320110613)第二，民眾對上級給予的“十佳小康村”的榮譽(yù)表示出懷疑?！斑@種假話要來問我，我是不會說的……群眾只能說實(shí)話，不過現(xiàn)在說實(shí)話都不行，只能說假話。華村這種小康村體現(xiàn)在哪里，群眾都不明白?！?訪談?dòng)涗洠篈720110613)“發(fā)展情況就是，華村的名聲很好啊，老百姓沒得吃哦?！?訪談?dòng)涗洠篈220110613)第三，民眾對村里主要干部的評價(jià)也很低?！斑@邊貪官很多，可憐啊，群眾也都不敢說?！?訪談?dòng)涗洠篈720130318)第四，村里的矛盾也比較突出。“(不敢上訪)如果一說，就被報(bào)復(fù)。報(bào)復(fù)事情很嚴(yán)重?！?談?dòng)涗洠篈720130318)

從華村的建設(shè)結(jié)果分析，我們發(fā)現(xiàn)，華村整體上建設(shè)使得村容村貌改變很大，但是，很多民眾在鄉(xiāng)村建設(shè)中不僅沒有共享到建設(shè)成果，利益還受到了損害，這里就體現(xiàn)出華村的村莊建設(shè)公平性不高。

(三)公眾參與水平和公平指標(biāo)的聯(lián)系

在鄉(xiāng)村振興中，村莊建設(shè)的重要目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)全體民眾的共同發(fā)展。村民能否共享建設(shè)成果需要對村莊建設(shè)成果分配是否公平這一指標(biāo)進(jìn)行考核。從建設(shè)的績效看，蘭村和華村的村莊建設(shè)績效的公平性差異很大，聯(lián)系兩村之間公眾參與水平的差異，兩者之間是否有關(guān)聯(lián)，即是否高水平的公眾參與能促進(jìn)較高的公平性呢？

公眾參與理論認(rèn)為，公眾參與可以促進(jìn)更為公正和人道的社會。學(xué)者們會認(rèn)為精英階層的行為可能是公正或不公正的，但普通民眾的行為一定是公正的[5]，即精英階層和民眾階層的利益不一定一致，而公眾參與可以提高公平性。在決策中，只有公眾有效充分地參與決策過程，不同利益群體的意見才能被考慮和采納，從而影響到?jīng)Q策，這一過程可以保障在決策的利益劃分過程中，公眾的利益也能被平等考慮，從而保證公平性[6]。在鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中，村干部的身份具有三重性質(zhì)，他們既是國家利益代理人也是社區(qū)利益代言人[10]，還是自身及家族利益的代表。當(dāng)他們是國家利益代理人時(shí)，他們的建設(shè)目標(biāo)偏向促進(jìn)整體區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而使自己符合國家對干部的期望；當(dāng)他們是村民利益代言人時(shí)，他們的決策會更多從村民角度出發(fā)，滿足民眾的需求，更關(guān)注利益分配中的公平性；當(dāng)他們是自身和家族利益的代言人時(shí)，會偏向盡量掌握更多的公共利益分配權(quán)力，從而為自身和家族利益創(chuàng)造空間。

公眾參與主要作用于村干部的社區(qū)利益代言人和自身利益代言人兩個(gè)身份。首先，公眾參與水平的提高可以監(jiān)督他們符合村民利益代言人的身份。公眾參與一個(gè)非常重要的方式是參與選舉，通過選舉選出符合自身利益的代言人。蘭村和華村的差異就在于，蘭村嚴(yán)格執(zhí)行了村民自治制度，民眾可以通過選舉制約村干部，使村干部在做決策時(shí)重視民眾的意見，重視利益的公平分配。而華村由于村書記所在家族姓氏人口多、勢力大的原因，民眾無法通過選舉對村書記進(jìn)行有效制約。其次，公眾參與水平的提高可以抑制村干部作為自己和家族利益代言人的身份。華村村書記的決策行為經(jīng)常有為自身和家族謀福利的傾向，盡量擴(kuò)大自身掌握的公共利益，并在分配時(shí)傾向自己家族。而蘭村的公共利益分配，公眾可以參與進(jìn)來，使得決策的利益劃分更顯公平。由以上分析可以看出，公眾參與水平的高低是可以影響鄉(xiāng)村建設(shè)成果分配的公平性的。

五、公眾參與水平和績效考核的效率指標(biāo)

代議制民主強(qiáng)調(diào)，公眾的政治參與會導(dǎo)致“政治肥大癥”，公眾參與與效率之間成反比，公眾參與越多，效率越低[7]。這主要是因?yàn)?，第一，公眾大范圍地參與決策過程，必然使決策過程延長，這也使得決策制定更加復(fù)雜化和高成本化[11]。第二，公眾沒有參與能力，也沒有參與熱情。公眾不了解政治運(yùn)轉(zhuǎn)，沒有參與的能力，并且他們對政治冷漠，他們的意見也就不能有效指導(dǎo)決策的制定[12-13]。從效率的角度看，擴(kuò)大公眾參與范圍似乎不利于決策的制定。蘭村和華村的公眾參與情況差別巨大，蘭村公眾參與層次遠(yuǎn)高于華村公眾參與層次，那么這是否意味著蘭村規(guī)劃制定和實(shí)施效率低于華村？事實(shí)并非如此。此處，筆者通過對項(xiàng)目建設(shè)中土地拆遷環(huán)節(jié)的描述進(jìn)行說明。

蘭村和華村在推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)程中最重要的，也是最影響效率的環(huán)節(jié)在于土地的征用。在蘭村，建設(shè)需要進(jìn)行500多座墳?zāi)沟倪w移。村莊屬于閩南地區(qū)，閩南長久以來的風(fēng)俗是通過土葬來埋葬死者。民眾非常重視這一傳統(tǒng)，愿意花費(fèi)大量金錢建造墓地。一方面是對逝去先人的尊重，另一方面是受風(fēng)水觀念影響，即墓地建造的好壞和規(guī)模預(yù)示著整個(gè)家族今后的發(fā)展和興旺。傳統(tǒng)習(xí)俗和觀念導(dǎo)致民眾對遷墓行為顧慮重重。

“從風(fēng)水來說，群眾就不愿意，認(rèn)為你要把我家的墓鏟掉，我就是不愿意，思想不通的人很多。以前人家都說拆屋挖墓，這是最欺負(fù)人的事情?！?訪談?dòng)涗洠築720110717)

由此可見，在遷移墳?zāi)沟倪^程中面臨較大的阻力。民眾受傳統(tǒng)習(xí)俗的影響，內(nèi)心抵觸情緒強(qiáng)烈。但是由于整個(gè)規(guī)劃建設(shè)的項(xiàng)目確立和實(shí)施過程都有充分的公眾參與，民眾對村莊建設(shè)比較認(rèn)可，建設(shè)項(xiàng)目還是順利實(shí)施了。

“所以讓當(dāng)時(shí)比較有威望的人先遷，我們遷500多座墓，都沒有出現(xiàn)任何糾紛。而且我們這個(gè)補(bǔ)貼非常少，一座才300元。這可以說是很不容易的，破歷史的?！?訪談?dòng)涗洠築120110715)可以看出對于這個(gè)問題，民眾由于參與而主動(dòng)配合，使得建設(shè)過程中遷墳的效率大大提高，并且整個(gè)過程中沒有出現(xiàn)暴力糾紛。

華村的情況正好相反，相同的拆遷問題在華村遇到很大阻力。我們在訪談中了解到，華村民眾都不是很自愿配合拆遷工作，而且村里也沒有婦代會或老年協(xié)會的成員協(xié)助村干部對相關(guān)決策、規(guī)劃進(jìn)行宣傳和解釋。在這樣的情況下，民眾被迫參與規(guī)劃的執(zhí)行。從訪談資料中可以看出，民眾表示出不得不執(zhí)行規(guī)劃的心態(tài)。

“不賣也是會拆的。不愿意，鏟土機(jī)也會直接開過來挖。沒人有他(老書記)辦法……(4)村民口語化表達(dá)，村中沒人敢惹老書記，或是說沒人可以跟老書記的力量抗衡。你跟他打架，他就能讓派出所的過來抓你。就像你土地不賣，跟他吵架，他就能讓派出所的人過來抓你。”(訪談?dòng)涗洠篈120110613)“我們是硬遷(拆遷)的，要也得要，不要也得要。人家說(按道理來說)，這種(拆遷這事)是要社員(村民)歡喜甘愿(心甘情愿)的，我們這邊是沒有的?！?訪談?dòng)涗洠篈320110613)

從華村民眾的訪談中我們可以看出，華村的村莊建設(shè)在推進(jìn)過程中，僅拆遷這部分就需要村干部花費(fèi)大量的力氣和時(shí)間來做，這也導(dǎo)致了華村鄉(xiāng)村建設(shè)的效率不高。可見公眾參與水平的高低直接影響了建設(shè)推進(jìn)的效率。

村莊建設(shè)的實(shí)施基本都需公眾配合執(zhí)行，尤其是土地征用拆遷階段。在這個(gè)階段，蘭村花費(fèi)的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于華村，從而降低建設(shè)推進(jìn)成本，提高效率。為何公眾參與會促進(jìn)民眾更加配合？一是，公眾參與的項(xiàng)目決策更符合公眾的需求，也更公平，這會促使公眾更加配合。二是，公眾參與提高民眾對干部的信任，從而使公眾更加配合規(guī)劃執(zhí)行，促使規(guī)劃順利進(jìn)行。公眾的信任和配合是鄉(xiāng)村建設(shè)推進(jìn)的關(guān)鍵，我們在鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，“大部分當(dāng)?shù)毓姴恢?，對政府的信任感逐年降低，不信任?dǎo)致不配合甚至反抗，形成惡性循環(huán)”[14]。公眾參與是解決民眾不信任不配合的一個(gè)關(guān)鍵，加強(qiáng)公眾參與能提高基層的政治信任[15]。三是，蘭村的公眾參與方式多樣化，使得公眾意見能快速有效地進(jìn)行表達(dá)，有效推進(jìn)決策確定的效率。例如通過問卷調(diào)查收集全村村民的意見，這一方法可以快速收集意見，統(tǒng)一決策方向。四是，公眾可以在參與過程中習(xí)得公民素養(yǎng)和民主技巧，培養(yǎng)當(dāng)家做主的心態(tài)，促使更多公眾投身到項(xiàng)目建設(shè)中，以此提高建設(shè)的績效。

在蘭村發(fā)現(xiàn)公眾經(jīng)過參與后的轉(zhuǎn)變，就像被訪者所說的：“蘭村這五六年來，群眾的思想境界也不一樣了。原來是你顧你的，我顧我的，老死不相往來，現(xiàn)在人心比較一致，有如何共同建好村子的想法?！?訪談?dòng)涗洠築1820110717)

通過參與，個(gè)體學(xué)會把公共利益和私人利益結(jié)合在一起，轉(zhuǎn)變了原來只考慮眼前私人利益的做法，開始對公共事務(wù)感興趣[16]。在蘭村，村中一些積極分子參與到規(guī)劃具體實(shí)施的過程中，例如監(jiān)督蘭青公路、蘭青大橋的施工。由于民眾的積極監(jiān)督，使得這些項(xiàng)目的實(shí)施成本大幅度減小，并且質(zhì)量得以保證。這樣的參與方式促進(jìn)了項(xiàng)目的實(shí)施效率，節(jié)省了項(xiàng)目建設(shè)成本。

從以上分析可知，在村莊建設(shè)當(dāng)中，公眾參與并不會使規(guī)劃的制定和實(shí)施效率降低，反而可以促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的過程更為順暢和有效。公眾參與理論關(guān)注的是公眾參與會使得決策效率低下，他們更關(guān)注決策的制定階段。筆者認(rèn)為，我們在看一個(gè)政治體制運(yùn)作時(shí)，不能僅僅考慮決策的制定階段，還應(yīng)該同樣重視決策是否能有效實(shí)施。公眾參與可以極大降低決策實(shí)施階段的成本，提高實(shí)施階段的效率。

六、對策建議

在改革開放40周年之際，我們摸索出了以公眾參與為基本內(nèi)容的村民自治制度，這是我們在農(nóng)村建設(shè)方面取得的一個(gè)偉大成果。一些西方學(xué)者認(rèn)為在我國的村民自治過程中民眾并沒有真正的選舉權(quán)和自治權(quán)[17]，事實(shí)并不如此。在研究個(gè)案中，我們發(fā)現(xiàn)蘭村民眾的公眾參與實(shí)踐已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了最高層次的公民權(quán)利的參與。蘭村在我國農(nóng)村中極具代表性，足以呈現(xiàn)我國農(nóng)村制度改革的進(jìn)展。從理論上探討，由于公眾參與而產(chǎn)生的公平與效率問題，二者并非完全對立，也沒有不可協(xié)調(diào)的矛盾。尤其是在中國鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中，公眾參與可以提高鄉(xiāng)村建設(shè)的公平性與效率，兩者是可以兼顧、相互協(xié)調(diào)、共同促進(jìn)的。從公平角度看，村干部具有三重身份，在選舉階段和規(guī)劃制定實(shí)施階段擴(kuò)大公眾參與，可以促使村干部履行好村民利益代言人的身份，克制謀求自身利益的欲望，從而保證在推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)整體增益的進(jìn)程中，更重視分配的公平，使民眾共享建設(shè)成果。從效率角度看，公眾參與可以保證規(guī)劃項(xiàng)目的公平性、促進(jìn)民眾對干部的信任從而減少矛盾沖突，發(fā)動(dòng)公眾志愿參與到項(xiàng)目進(jìn)程中，這些可以有效降低項(xiàng)目成本，確保鄉(xiāng)村建設(shè)高效推進(jìn)。

本文引入鄉(xiāng)村建設(shè)績效評估，從公平和效率兩個(gè)考核指標(biāo)對福建省兩個(gè)村莊進(jìn)行比較研究發(fā)現(xiàn)，不同的公眾參與水平對鄉(xiāng)村建設(shè)績效影響顯著。較高層次的公眾參與水平能促使建設(shè)成果更顯公平，并且建設(shè)的推進(jìn)更加有效率。基于此，筆者擬從以下兩個(gè)方面提出對策建議。

第一，在鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，從公平和效率兩個(gè)角度建構(gòu)評估標(biāo)準(zhǔn)，在保證建設(shè)效率的基礎(chǔ)上，兼顧建設(shè)的公平性，推動(dòng)民眾共享建設(shè)成果。目前的鄉(xiāng)村建設(shè)成果評估主要從項(xiàng)目的完成情況和基層政府的行政能力來評估，忽略了民眾角度的評估，這樣會導(dǎo)致一些村莊的建設(shè)成果上級政府評價(jià)高，而老百姓意見大的現(xiàn)象。本文的評估標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)公平和效率兩個(gè)方面，突出鄉(xiāng)村建設(shè)中民眾的主觀評價(jià)感受，這種評估標(biāo)準(zhǔn)的確立，能夠促使干部在推進(jìn)項(xiàng)目的時(shí)候更多考慮公眾的需求。

第二，公眾參與水平對績效的公平和效率兩個(gè)指標(biāo)都有著顯著的促進(jìn)作用，需要從權(quán)利、渠道和公眾的參與能力上入手保障公眾參與水平。首先，從公眾的參與權(quán)利看，目前村一級執(zhí)行的村民自治制度主要保障民眾在選舉階段的參與權(quán)利，缺乏對公眾參與其他公共事務(wù)的權(quán)利的保障。筆者認(rèn)為應(yīng)該對一些關(guān)系民眾普遍利益的項(xiàng)目的參與權(quán)利有更多具體的規(guī)定。其次，從公眾的參與渠道看，應(yīng)該創(chuàng)新參與方式和渠道，降低公眾參與成本和解決決策效率低的問題。可以充分發(fā)動(dòng)村里積極分子參與，如老年協(xié)會成員、婦女協(xié)會成員和黨員們的參與。這些群體既有參與能力又有參與興趣，還能較為充分地代表民眾的意見，他們的參與能夠有效地帶動(dòng)其他民眾。問卷調(diào)查和網(wǎng)絡(luò)參與等方式，能夠快速有效地表達(dá)所有民眾的意見，又能保證民眾對決策事項(xiàng)的參與，從而提高決策效率。再次，從公眾的參與能力看，普遍認(rèn)為一般民眾缺乏參與的興趣和能力，政府需要對公眾的參與能力和興趣進(jìn)行培養(yǎng)。筆者認(rèn)為從長遠(yuǎn)的角度看，需要保障民眾的參與機(jī)會，讓他們在參與過程中經(jīng)過多次學(xué)習(xí)，不斷提高能力和興趣，為后續(xù)的鄉(xiāng)村建設(shè)做準(zhǔn)備。

綜上所述，在新時(shí)代的農(nóng)村建設(shè)過程中，確保公眾參與，并通過規(guī)章制度進(jìn)行有效保障，將極大推動(dòng)鄉(xiāng)村振興事業(yè)的進(jìn)行，從而實(shí)現(xiàn)我國全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)。