楊東霞 劉齊齊

摘要：新中國成立70年來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)歷經(jīng)開創(chuàng)探索、恢復(fù)重建、快速發(fā)展、提升完善四個階段，取得了令人矚目的成就。70年的發(fā)展歷程有很多寶貴經(jīng)驗，如堅持黨的領(lǐng)導，堅持農(nóng)民主體地位不動搖，堅持與時俱進調(diào)整發(fā)展理念，立足基本國情、借鑒國外經(jīng)驗。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)提出了新要求，明確了新任務(wù)，為此，要進一步完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系，強化法律實施，構(gòu)筑具有中國特色的鄉(xiāng)村治理體系，推動我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)再創(chuàng)新的輝煌，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施提供堅實保障。

關(guān) 鍵 詞：農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè);經(jīng)驗總結(jié);未來展望;完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系

70年砥礪前進，70年春華秋實。中華人民共和國成立以來的70年，是不斷創(chuàng)造偉大奇跡、徹底改變中華民族前途命運的70年。習近平總書記深刻指出：“歷史和現(xiàn)實都告訴我們，一場社會革命要取得最終勝利，往往需要一個漫長的歷史過程。只有回看走過的路、比較別人的路、遠眺前行的路，弄清楚我們從哪兒來、往哪兒去，很多問題才能看得深、把得準”[1]。農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)是社會主義法治建設(shè)的重要組成，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。總結(jié)70年來農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)的成就與經(jīng)驗，對于進一步充分發(fā)揮法治保障作用，更好地推動實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重大意義。

一、農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)70年的主要成就

新中國成立以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)大體上可分為開創(chuàng)探索、恢復(fù)重建、快速發(fā)展和提升完善四個階段。

（一）開創(chuàng)探索階段（1949-1977）

新中國建立時，百廢待興，法治建設(shè)的主要任務(wù)是為新民主主義社會向社會主義社會轉(zhuǎn)變時期的社會關(guān)系和社會秩序的穩(wěn)定與發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。1949年9月29日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，對土地改革、保護農(nóng)民經(jīng)濟利益和私有財產(chǎn)、保護農(nóng)民已獲得的土地所有權(quán)、實現(xiàn)耕者有其田以及恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等作了明確規(guī)定。為了盡快恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，將封建剝削的地主所有制變革為農(nóng)民所有制。1950年6月30日，中央人民政府頒布了《中華人民共和國土地改革法》（下文簡稱土地改革法）。土地改革法的實施，廢除了封建土地所有制，使3億多無地、少地農(nóng)民無償獲得了7億畝土地，實現(xiàn)了“耕者有其田”的歷史性變革，為國民經(jīng)濟的恢復(fù)和國家大規(guī)模的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

為完成農(nóng)業(yè)的社會主義改造，1953年至1956年，三年之間，中共中央和全國人大分別通過了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》、《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》、《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程（草案）》、《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，這些決議和章程為農(nóng)業(yè)社會主義改造提供了政策指引和法律遵循。

隨著生產(chǎn)資料公有制的逐步建立，為將經(jīng)濟活動納入國家計劃軌道，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，為方便油料統(tǒng)購，中共中央于1953年做出《關(guān)于在全國實行計劃收購油料的決定》。接著，原政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行糧食計劃收購和計劃供應(yīng)的命令》，以逐步對實行計劃收購和計劃供應(yīng)。1954年，為實現(xiàn)在全國范圍內(nèi)對棉花統(tǒng)購統(tǒng)銷，并加強對紡織企業(yè)的機紗、棉布等產(chǎn)品的統(tǒng)一管理，原政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于棉花計劃收購和計劃供應(yīng)的命令》。為貫徹糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，國務(wù)院于1955年8月頒布了《農(nóng)村糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷暫行辦法》。

在上世紀60年代初期，為實現(xiàn)對國民經(jīng)濟的調(diào)整，“在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，中共中央于1961年3月通過《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》（即“農(nóng)業(yè)六十條”），確立了三級所有、隊為基礎(chǔ)的農(nóng)村經(jīng)濟體制”[2]。從1957年反右擴大化到1976年文化大革命結(jié)束，由于政治運動不斷，經(jīng)濟建設(shè)和法制建設(shè)受到嚴重干擾。

總體而言，從1949年到1956年這段期間，我國較為重視用法律來規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村發(fā)展。我國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法取得較大成就，尤其是在土地關(guān)系方面，隨著《土地改革法》的頒布，廢除了存在兩千余年的土地私有制，新的土地關(guān)系得以建立，但是， 另一方面，社會主義改造完成后， 由于政治運動的開展， 國家法制建設(shè)幾乎處于停滯狀態(tài)。在這一時期，黨的決議、指示在調(diào)整和規(guī)范農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律關(guān)系方面發(fā)揮著重要的作用。

這一時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法的特點可以總結(jié)為兩個方面：一是適應(yīng)建國初期社會主義建設(shè)和改造的需要，著眼于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的變革和調(diào)整;二是與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)，政府處于絕對的主導地位，市場因素逐漸消失。從1958年開始，實行了20年政社合一的人民公社體制，抑制了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域從生產(chǎn)資料的供應(yīng)到農(nóng)產(chǎn)品的收購，再到土地的分配都納入計劃體制，阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。

（二）恢復(fù)重建階段（1978-1993）

1978年12月，黨的十一屆三中全會做出了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的戰(zhàn)略決策，農(nóng)村開始廢除人民公社舊體制，實行政社分設(shè)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。由此，經(jīng)濟體制改革首先在農(nóng)村取得突破性的進展。隨后，城市經(jīng)濟體制改革也開始啟動。農(nóng)村改革促進了農(nóng)村商品流通、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)要素流動。[3]

十一屆三中全會后，我國法治工作逐步恢復(fù)。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法方面，全國人大常委會相繼頒布了《草原法》《漁業(yè)法》《森林法》《土地管理法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》《水污染防治法》《村民委員會組織法（試行）》等法律，國務(wù)院先后頒布了《水產(chǎn)資源繁殖保護條例》《獸藥管理條例》《種子管理條例》《植物檢疫條例》《農(nóng)民承擔費用和勞務(wù)管理條例》等行政法規(guī)，原國家水產(chǎn)總局、原農(nóng)牧漁業(yè)部等部委也發(fā)布了法規(guī)性質(zhì)的規(guī)范性文件，農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律框架體系初步形成。與此同時，農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作開始起步，但執(zhí)法主要局限在漁業(yè)、獸藥管理等少數(shù)領(lǐng)域，而且缺乏專門的執(zhí)法機構(gòu)，執(zhí)法大多依托技術(shù)推廣部門。

這一時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)的特點體現(xiàn)在以下方面：

一是法律規(guī)定總體上比較原則。由于當時我國正處在改革開放初期，立法工作的主要任務(wù)是加快法律法規(guī)的出臺，把涉及到社會各領(lǐng)域的法律制定出來。[4]受客觀條件所限，所調(diào)整的法律關(guān)系較為簡單。當時的立法大部分都比較原則，特別是農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的一些法律，都非常概括，條文數(shù)量不多，內(nèi)容也相對簡略。例如，1985年出臺的第一部《草原法》，沒有章節(jié)的劃分，包括立法目的在內(nèi)共23條，其中有13個條文僅一句話內(nèi)容。1984年制定的《森林法》僅有42條，其中有20個條文也是僅一句話概括?！端帘３址ā吠瑯佑袑⒔?0個條文都是一句話概括。

二是由綜合性的法律規(guī)范農(nóng)村經(jīng)營體制。農(nóng)村改革建立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，這一體制的建立迫切需要通過立法的形式予以確定。1982年《憲法》首先規(guī)定了農(nóng)民土地集體所有權(quán)制度，即農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除有法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。這個規(guī)定從法律制度上確立了農(nóng)村土地集體所有制。在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，1986年4月，全國人大制定的《民法通則》首先對土地承包經(jīng)營作了規(guī)定，明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員在法律允許的范圍內(nèi)，按照承包合同的規(guī)定從事商品生產(chǎn)的為農(nóng)村承包經(jīng)營戶。農(nóng)村承包經(jīng)營戶的合法權(quán)益受法律保護。此規(guī)定不僅明確了農(nóng)戶的法律地位，也強調(diào)了對承包經(jīng)營戶的合法權(quán)益的保護。1986年6月制定的《土地管理法》進一步從立法上完善了農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。

三是農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法主要集中在資源的開發(fā)利用和管理方面。這一階段專門的農(nóng)業(yè)法律主要是草原、森林、漁業(yè)、水土保持等一些涉及資源開發(fā)利用方面的法律。

另外，在這一時期，農(nóng)業(yè)執(zhí)法開始起步，但農(nóng)業(yè)部門的執(zhí)法主體地位尚未確立。

（三）快速發(fā)展階段（1993-2012）

黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，要求高度重視法制建設(shè)，抓緊制定與完善保障改革開放、加強宏觀經(jīng)濟管理、規(guī)范微觀經(jīng)濟行為的法律法規(guī)。黨的十五屆三中全會做出了“加強農(nóng)業(yè)立法和執(zhí)法，支持和保護農(nóng)業(yè)”的戰(zhàn)略部署。黨的十六大提出2010年要形成中國特色社會主義法律體系。在這一時期，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法進入了快速發(fā)展階段。全國人大常委會在1993年頒布了《農(nóng)業(yè)法》，確立了我國農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)村改革的基本目標和主要措施。隨后，又相繼頒布了《種子法》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律。國務(wù)院先后頒布《基本農(nóng)田保護條例》《野生植物保護條例》《農(nóng)藥管理條例》等行政法規(guī)。同時，修改了一批重要的法律法規(guī)，廢止了《農(nóng)業(yè)稅條例》。

這一時期，農(nóng)業(yè)執(zhí)法開始全面推進。1994年農(nóng)業(yè)部第一次專門召開全國農(nóng)業(yè)政策法規(guī)工作會議，研究部署全國農(nóng)業(yè)法制工作，加快立法進程，強化農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法，并以浙江省為試點，開始農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法試點工作。1997年黨的十五大確立了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略，黨的十五屆三中全會作出了“加強農(nóng)業(yè)立法和執(zhí)法，支持和保護農(nóng)業(yè)”的戰(zhàn)略部署，執(zhí)法領(lǐng)域逐漸擴展到種子、農(nóng)藥、獸藥等20多個領(lǐng)域。針對“一法一機構(gòu)”、執(zhí)法力量分散、執(zhí)法與技術(shù)推廣甚至與經(jīng)營不分等現(xiàn)象，原農(nóng)業(yè)部從1999年開始開展以相對集中行政處罰權(quán)為內(nèi)容的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革，探索推進農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制改革。

這一階段，農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)的成就體現(xiàn)在以下方面：

一是農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法數(shù)量多，效率高。這一階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法的數(shù)量明顯增加。在1993年以前，每年平均出臺一部農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的法律，而從1993年頒布《農(nóng)業(yè)法》開始，平均每年頒布4-5部農(nóng)業(yè)方面的法律，立法速度明顯加快。究其原因，這與當時農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)的迫切要求相關(guān)。此外，這一時期的立法質(zhì)量大幅度提升，如1993年通過的《農(nóng)業(yè)法》，全面規(guī)范了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營體制、農(nóng)民投入等各方面的內(nèi)容，成為規(guī)范農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的基本法。

二是立法范圍不斷拓展。這一階段的立法范圍除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理以外，還向其他領(lǐng)域拓展，其中比較典型的是《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農(nóng)民的偉大創(chuàng)舉，是當時市場經(jīng)濟發(fā)展的先鋒力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展對于推進改革開放、促進經(jīng)濟發(fā)展都起到了非常重要的作用。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展壯大，20世紀90年代初期逐漸暴露出了一些問題需要解決。這部法律確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的法律地位，其實施標志著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展進入了法治軌道。又如《村民委員會組織法》的修訂，完善了村民自治的法律規(guī)則，有力保障了廣大農(nóng)民群眾的民主權(quán)利。

三是注重法律的可操作性。例如，1993年制定的《農(nóng)業(yè)法》共9章66條，而到2002年的修改稿則增加到13章99條，修改稿不僅增加了糧食安全、農(nóng)民權(quán)益保護等四個章節(jié)，而且對很多章節(jié)條款的內(nèi)容都做了進一步補充和細化。2002年修改的《漁業(yè)法》由33條增加到80條，這次修改不僅增加了一部分條款，也對原來條款進行了充實。2002年修改的《草原法》由23條增加至75條，豐富了立法內(nèi)容。

四是農(nóng)業(yè)執(zhí)法全面推進。種子、農(nóng)藥、獸藥、動物防疫、植物檢疫、草原監(jiān)理、漁政漁港監(jiān)督等二十多個領(lǐng)域的執(zhí)法得到全面加強，但仍普遍存在“一法一機構(gòu)”、執(zhí)法力量分散、執(zhí)法與技術(shù)推廣不分的問題，嚴重影響了執(zhí)法效果和農(nóng)業(yè)部門的執(zhí)法形象與權(quán)威。

（四）提升完善階段（2012至今）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在堅持和發(fā)展中國特色社會主義理論體系的基礎(chǔ)上，深刻闡釋了推進全面依法治國的一系列新思想新理念新任務(wù)，為新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)指明了方向。這一階段的立法注重提高立法質(zhì)量，增強法律可操作性。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法方面，工作主要圍繞著全面深化改革不斷修改法律，以適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展。2017年修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》擴大了法律的調(diào)整范圍，規(guī)定國家保障合作社享有與其他市場主體平等的法律地位，這對帶動農(nóng)民脫貧致富、促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接、優(yōu)化和改善營商環(huán)境具有重要意義。2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》，把“三權(quán)分置”制度和第二輪土地承包到期后再延長三十年寫入法律，為穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村集體土地制度改革提供了堅實的法治保障。除了對上述兩部重要的法律進行修改，《種子法》與《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》也得以修改完善。另外還頒布了《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》《農(nóng)田水利條例》等行政法規(guī)。與此同時，黨的十九屆三中全會明確要求整合組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍，中辦、國辦又專門印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》，對農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革進行總體部署，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革全面推進。

這一階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)的特點：一是立法思路從先改革再立法調(diào)整到強調(diào)改革于法有據(jù)。注重提高立法質(zhì)量，更加強調(diào)立法與改革決策的有效銜接，突出發(fā)揮立法的規(guī)范引領(lǐng)作用，確保重大改革依法有序推進。二是法律修改任務(wù)逐漸增加。自2011年中國特色社會主義法律體系初步形成后，我國經(jīng)濟、社會、文化等主要方面已經(jīng)有法可依，所以這一階段法律修改成為了主要任務(wù)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《農(nóng)村土地承包法》《種子法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》等幾部重要的法律都進行了修訂。三是政府管理方式不斷改進創(chuàng)新?！稗r(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法力度不斷加強，除了相對集中地行使法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的由縣級以上農(nóng)業(yè)行政主管部門為執(zhí)法主體的行政處罰權(quán)” [5]，還愈發(fā)注重履行相關(guān)法律賦予其在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)方面的職能，持續(xù)推進政府部門“放管服”理念的增強與職能轉(zhuǎn)變。

二、70年農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)經(jīng)驗

法治興則國家興，法治衰則國家亂。新中國成立70年，我們經(jīng)歷了忽視法治的曲折坎坷，更有順應(yīng)歷史發(fā)展規(guī)律，重視法治并不斷實現(xiàn)新突破，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得歷史性成就的累累碩果?；赝?0年農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)歷程，主要有以下幾點經(jīng)驗。

（一）堅持黨的領(lǐng)導

堅持黨的領(lǐng)導是新中國70年建設(shè)歷程的重要寶貴經(jīng)驗?！包h的十五大提出了依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本方略;十六大指出：發(fā)展社會主義民主政治最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來”[6];十七大強調(diào)依法治國是社會主義民主政治的基本要求，指出要全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家;十八大提出法治是治國理政的基本方式;十九大對深化依法治國實踐作出全面部署。這些重要的闡釋與論述為我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)指明了方向。

改革開放至今，中央已經(jīng)出臺了21個以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件，確立了農(nóng)村基本經(jīng)營制度，推動了農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，作出了“把解決好‘三農(nóng)問題作為全黨工作的重中之重”[7]的戰(zhàn)略定位。為了加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展，破解“三農(nóng)”領(lǐng)域發(fā)展的難題，黨的十九大報告提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”進一步強調(diào)“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”“加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。黨的十九屆三中全會將完善執(zhí)法體制作為深化黨和國家機構(gòu)改革的重要內(nèi)容并作出專門安排，明確要求整合組建農(nóng)業(yè)、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化旅游、交通運輸?shù)任逯ЬC合執(zhí)法隊伍?！?0年農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治實踐充分證明，通過立法程序?qū)Ⅻh的強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策上升為法律，及時將黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志，能夠更好地規(guī)范和推動工作，穩(wěn)定農(nóng)民群眾的政策預(yù)期，激發(fā)他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項發(fā)展目標的順利實現(xiàn)”[8]。

（二）堅持農(nóng)民主體地位不動搖

新中國成立70年來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)始終堅持人民主體地位，將實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好人民群眾的根本利益作為出發(fā)點和落腳點。1950年頒布的《土地改革法》確認了農(nóng)民土地所有權(quán)。改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)不斷強化對農(nóng)民權(quán)益的保護。1982年《憲法》和1998年《村民委員會組織法》以法律的形式對村民自治予以認可，推進農(nóng)村民主建設(shè)不斷深入，保障了農(nóng)民的民主權(quán)利。為減輕農(nóng)民負擔，1991年頒布的《農(nóng)民負擔費用和勞務(wù)管理條例》首次以行政法規(guī)的形式明確了農(nóng)民應(yīng)承擔的費用和勞務(wù)項目。2002年修改的《農(nóng)業(yè)法》設(shè)置了農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織權(quán)益保護的原則性規(guī)定，對向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織收取行政、事業(yè)性費用，罰款處罰，攤派，集資，達標等活動進行了限制與禁止，同時規(guī)定，農(nóng)民作為直接的權(quán)利當事人，不僅可以獲得征地補償，還可以自主自愿經(jīng)營。農(nóng)產(chǎn)品收購不得被壓低價格，而且因生產(chǎn)資料問題引起的損失應(yīng)受賠償?shù)取?018年修改的《農(nóng)村土地承包法》實現(xiàn)了農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的法律化，農(nóng)民進城落戶后可以自己選擇將承包地轉(zhuǎn)讓或有償退出，也可以不退出。為改善農(nóng)業(yè)相對弱勢的狀況，我國還制定了一系列促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和保障小規(guī)模農(nóng)戶利益的制度。例如在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中規(guī)定了支持、引導農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的扶持措施。相關(guān)法律如《種子法》《畜牧法》也為農(nóng)民安排了特別的保護措施，體現(xiàn)了我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)堅持農(nóng)民主體地位的核心思想。

（三）堅持與時俱進調(diào)整發(fā)展理念

為了解決溫飽問題，我國走過了一段粗放式發(fā)展道路。在迅速解決糧食緊缺問題的同時，也帶來了耕地數(shù)量減少和質(zhì)量下降、農(nóng)業(yè)污染加重、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量風險增多、水資源短缺、生物多樣性銳減等一系列生態(tài)環(huán)境問題。為了提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的綠色可持續(xù)發(fā)展，探索新的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，農(nóng)業(yè)立法從單純發(fā)展生產(chǎn)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)與資源保護并重，同時注重提高存量資源的利用效率。“通過立法促進農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)，將可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展的理念法律化、制度化”。例如，2003年修改的《農(nóng)業(yè)法》將國家堅持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展作為基本方針，并對保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境進行了強調(diào)?！锻恋毓芾矸ā贰恫菰ā贰痘巨r(nóng)田保護條例》等法律法規(guī)對土地資源的保護和合理利用作了嚴格規(guī)定。《漁業(yè)法》規(guī)定了保護漁業(yè)資源的禁漁期、禁漁區(qū)、捕撈限額、捕撈許可制度。2017年修訂的《農(nóng)藥管理條例》對“農(nóng)藥”“假農(nóng)藥”“劣質(zhì)農(nóng)藥”進行重新定義，建立了假農(nóng)藥、劣質(zhì)農(nóng)藥和回收農(nóng)藥的廢棄物處置機制，完善了農(nóng)藥登記制度，全面加強和規(guī)范農(nóng)藥的使用，加大違法行為的懲處力度，以貫徹落實“保證農(nóng)藥質(zhì)量”和“保護農(nóng)業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境”的立法宗旨，著力體現(xiàn)發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)的理念。2018年頒布的《土壤污染防治法》體現(xiàn)了綠色發(fā)展的新思維。

（四）堅持立足基本國情、借鑒國外經(jīng)驗

法治建設(shè)需要立足本國國情，因時制宜、因地制宜、因人制宜。建國70年來，農(nóng)業(yè)農(nóng)法的法治建設(shè)始終能夠堅持從國情出發(fā)，從自身實際出發(fā)，尊重基層與農(nóng)民群體的首創(chuàng)精神，總結(jié)本土實踐經(jīng)驗與法治資源，如我國2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》不僅確立并保障了農(nóng)民對土地的長期承包經(jīng)營權(quán)，還確立了中國特色的土地承包經(jīng)營制度。

我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)一直十分重視吸收、借鑒其他國家，特別是發(fā)達國家的先進管理經(jīng)驗和成熟做法。比如：新修訂的《種子法》借鑒了歐盟、美國、日本等國的非主要農(nóng)作物登記制度;2017年修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，借鑒發(fā)達國家有關(guān)合作社聯(lián)盟等方面的先進經(jīng)驗，建立了合作社聯(lián)合社運行制度。

70年來農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)成就卓著，經(jīng)驗彌足珍貴，但也有一些不足，如：

1.法律制度對現(xiàn)實需求的回應(yīng)亟待提高。農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治體系逐步構(gòu)建，總體上實現(xiàn)了有法可依，但在農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟社會快速發(fā)展過程中，法律作為最重要的制度形式所提供的智識支持亟待提高。例如，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革深入推進，但相關(guān)法律還沒有出臺，《民法總則》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為特殊法人，但理論和制度設(shè)計還沒有及時回應(yīng)現(xiàn)實的需求。再如，我國對如何促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及農(nóng)業(yè)的投入支持等沒有作出相關(guān)規(guī)定，而美國、歐盟則以立法的形式明確了對農(nóng)業(yè)的支持和保障。

2.對中國傳統(tǒng)法治經(jīng)驗的挖掘汲取有待深化。中國有著悠久的農(nóng)耕歷史和燦爛的農(nóng)耕文化，是創(chuàng)造了中華法系的文明古國。中國歷朝歷代的政治家、思想家都非常重視農(nóng)業(yè)發(fā)展，關(guān)懷農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，重視農(nóng)業(yè)方面的立法。歷代有關(guān)土地立法、水利立法、廄牧立法、農(nóng)時立法以及天文歷法等非常豐富和完備?！霸缭谠茐羟睾喼?，便有懲治擅自挪用地界侵犯他人土地所有權(quán)的立法：盜徙封，贖耐。歷代經(jīng)濟的繁榮與社會民眾的安寧都和農(nóng)業(yè)立法得當密切相關(guān)。為了發(fā)展農(nóng)業(yè)，法律還注重維護水源，保持山林，改善自然環(huán)境，形成了非常有價值的中國古代環(huán)境立法經(jīng)驗”[9]。中國古代鄉(xiāng)村治理經(jīng)過了從先秦時期的“鄉(xiāng)遂制”、秦漢時期的“鄉(xiāng)官制”、隋唐以后的“職役制”到宋以后鄉(xiāng)村自治的確立與演變，最終在中國古代農(nóng)村基層治理中形成了“國家法與民間法”相協(xié)調(diào)的治理格局。黨的十九大報告提出，“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。鄉(xiāng)村治理體系既是國家治理體系的重要組成部分，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基石。中國古代鄉(xiāng)村治理優(yōu)秀文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，對加強鄉(xiāng)村治理有著極其重要的作用，有必要深入挖掘吸收借鑒。

3.對涉農(nóng)國際規(guī)則制定和運用能力有待提高。新中國成立以來尤其是改革開放以來，我國加入并參與構(gòu)建了一系列涉及農(nóng)業(yè)對外合作的國際規(guī)則，如《糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源國際條約》《國際植物保護公約》《國際食品法典標準匯編》《國際植物檢疫措施標準》《農(nóng)藥預(yù)先通知準則》《負責任漁業(yè)行為守則》等協(xié)定、協(xié)議和標準的修改或制定，加大了我國參與各類雙邊及區(qū)域農(nóng)業(yè)磋商力度，為農(nóng)業(yè)對外合作確立了初步的國際法依據(jù)。另一方面，我國涉農(nóng)條約體系構(gòu)建還存在諸多不盡完善之處。首先，我國現(xiàn)已加入的涉農(nóng)國際條約呈現(xiàn) “碎片化”，缺乏戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。其次，國際規(guī)則與國內(nèi)規(guī)則間的良性互動不夠;最后，農(nóng)業(yè)對外投資有很多特殊性，但對投資規(guī)則構(gòu)建心動向研究跟進不夠。

4.執(zhí)法能力和水平亟待提升。法律的生命力在于實施。隨著一系列涉農(nóng)法律法規(guī)的出臺，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域基本實現(xiàn)了有法可依，但是，法律的實施效果還亟待提升，這主要體現(xiàn)在執(zhí)法能力和執(zhí)法水平亟待提高。原農(nóng)業(yè)部自1999年起就在農(nóng)業(yè)系統(tǒng)探索推進農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革，也取得了很大成效。但農(nóng)業(yè)執(zhí)法各自為政、多頭分散的問題依然沒有得到根本解決，執(zhí)法隊伍素質(zhì)參差不齊、職能界定不科學、機構(gòu)性質(zhì)和人員身份不合理、保障不到位、著裝不統(tǒng)一等問題仍然突出。特別是一些地方制假售假、套牌侵權(quán)、違法添加、私屠濫宰、非法捕撈等違法行為時有發(fā)生，農(nóng)業(yè)執(zhí)法能力和水平亟待增強提升。[10]

三、 新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)展望

“黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，既豐富了農(nóng)村法治建設(shè)內(nèi)容，也提出了新要求，明確了新任務(wù)。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》對堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力作出了專門部署”[11]。為新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治建設(shè)指明了前進方向、確立了基本遵循原則。

（一）構(gòu)筑善治之基：完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系

“法治”的含義應(yīng)當包含兩個層面：一是所立之法當為良好的法律，二是良好的法律制定之后得到普遍的遵循。可見，良法是“法治”的前提。

因此，要在服務(wù)鄉(xiāng)村振興的大局之下，完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系。當前，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域總體上實現(xiàn)了有法可依。但現(xiàn)行法律法規(guī)大多側(cè)重產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并且城鄉(xiāng)要素流動不順暢，公共資源配置不合理等問題仍然突出，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙仍未根本消除。鄉(xiāng)村發(fā)展方面的法規(guī)規(guī)定還有所欠缺，缺乏一部促進鄉(xiāng)村全面發(fā)展的基礎(chǔ)性、綜合性法律。因此，要加快制定《鄉(xiāng)村振興促進法》，通過立法推動城鄉(xiāng)要素有序流動、平等交換和公共資源合理配置。從財政投入、農(nóng)業(yè)補貼、用地保障、融資擔保、金融支持、農(nóng)業(yè)保險、資金基金、社會資本投入等方面加強“人、地、錢”等要素保障，構(gòu)建起全面的支持保護體制機制。要將黨的強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)的有效政策措施轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定，提高扶持措施的含金量，把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的理念和原則落到實處。比如，明確規(guī)定縣級以上各級人民政府應(yīng)當優(yōu)先保障用于鄉(xiāng)村振興的財政投入，確保與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標任務(wù)相適應(yīng)，并隨財政收入的增長而增加;明確規(guī)定各級人民政府應(yīng)當堅持取之于農(nóng)、主要用之于農(nóng)的原則，將土地使用權(quán)出讓收入主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村;健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共基礎(chǔ)設(shè)施、健全城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的基本公共服務(wù)體系等應(yīng)做出明確規(guī)定。與此同時，要以制定鄉(xiāng)村振興促進法為統(tǒng)領(lǐng)，以現(xiàn)有農(nóng)林牧漁等涉農(nóng)法律法規(guī)為基礎(chǔ)，進一步強化農(nóng)村土地制度、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)促進、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、鄉(xiāng)村建設(shè)治理等重要領(lǐng)域立法，盡快出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法。[12]隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的深化以及對外開放的擴大，要及時捕捉、收集、分析市場經(jīng)濟發(fā)展信息，總體提煉農(nóng)村社會治理的豐富實踐經(jīng)驗，關(guān)注氣候變化、科技發(fā)展帶來的新挑戰(zhàn)。在加強立法引導性、前瞻性的同時，不斷完善現(xiàn)行法律制度，做好《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《漁業(yè)法》《動物防疫法》《生豬屠宰管理條例》等重要法律法規(guī)制修訂工作，不斷推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系與時俱進、完善發(fā)展。從更加全面的角度，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供堅實法治保障，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中的良法善治。

農(nóng)業(yè)在對外開放領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。要加強涉農(nóng)國際條法的研究和規(guī)則的制定與適用。要高度重視涉農(nóng)國際條約的訂立，積極參與國際涉農(nóng)立法活動，針對當前“一帶一路”農(nóng)業(yè)投資加強與有關(guān)部門的協(xié)作，整合目前沖突重疊和復(fù)雜低效的碎片化投資規(guī)則，在條件成熟時及時參與多邊投資規(guī)則的構(gòu)建，提高我國在全球治理體系變革中的話語權(quán)和影響力。

與此同時，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村相關(guān)立法要注意與黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)。2019年9月中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》是新時代黨全面領(lǐng)導農(nóng)村工作的基本遵循。因此，要注重以該《條例》為代表的黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，處理好黨內(nèi)法規(guī)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法的關(guān)系，不斷提高黨內(nèi)法規(guī)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律的銜接與統(tǒng)一。

（二）樹立法治權(quán)威：強化法律實施

“天下之法不難于立法，而難于法之必行?！眻?zhí)法是推動法律落地的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村法律制度能否得到較好的貫徹，關(guān)鍵在于執(zhí)法。在強化領(lǐng)導干部法治意識和法治觀念、推進依法決策、科學決策、民主決策的同時，還要大力推進農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法。執(zhí)法體制作為行政權(quán)運行機制的重要組成部分，其設(shè)置是否科學合理，直接影響著法治政府的實現(xiàn)進程。隨著改革的深化， 按照中辦、國辦指導意見要求，應(yīng)全面整合農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊伍，組建農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，集中行使行政處罰、行政強制和行政檢查職能，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門名義統(tǒng)一執(zhí)法。在省市縣分級設(shè)立農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，加快構(gòu)建權(quán)責明晰、上下貫通、指揮順暢、運行高效、保障有力的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體系，建立“結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效”的行政執(zhí)法機制，健全執(zhí)法公示、全程記錄留痕、重大案件法制審核制度，促進公正文明規(guī)范執(zhí)法。創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)督機制，完善“雙隨機一公開”抽檢機制，探索建立信用監(jiān)督制度，強化事中事后監(jiān)督。

要創(chuàng)新普法形式，提升普法效果。在執(zhí)法過程中，要落實“誰執(zhí)法誰普法”的責任機制[13]，將普法貫穿立法執(zhí)法全過程，創(chuàng)新普法形式，提高農(nóng)村社會、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，乃至全社會對農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律規(guī)范體系的認知度、遵從度，營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。

（三）構(gòu)筑具有中國特色的鄉(xiāng)村治理體系

“從16世紀以來，社會政治組織已經(jīng)成為首要，法律已成為社會控制的主要手段，社會正是依賴于這種強力才得以繼續(xù)”，[14]法律是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，尤其是當社會經(jīng)濟發(fā)展至今日，法律已然成為調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟發(fā)展，為經(jīng)濟發(fā)展提供制度保障的重要力量。在鄉(xiāng)村治理語境下而言，法治程度的高低，是鄉(xiāng)村現(xiàn)代治理能力的體現(xiàn)。因此，在今后的農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治工作過程中，要特別注意提高農(nóng)村工作的法治化水平，讓法律成為規(guī)范農(nóng)村事務(wù)，保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要依賴方式，并逐漸引導這一方式成為常態(tài)化。因此我們農(nóng)村法治工作的開展，還需要從這些源頭問題著手。先解決農(nóng)民法律意識淡薄、農(nóng)村法治開展不平衡的問題。在以后的法治工作開展中，注意工作力度的傾斜，逐漸縮小群體差距、地區(qū)差距，才能更好地全面提升鄉(xiāng)村治理能力，提高鄉(xiāng)村善治水平，全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

鄉(xiāng)村善治以自治為主，德治為先，而法治是其關(guān)鍵和保障。構(gòu)建鄉(xiāng)村自治、法治、德治共為善治的新格局，要堅持促進三治的有機結(jié)合。促進三治的有機結(jié)合，“就要做到堅持自治為基、法治為本、德治為先，健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導的充滿活力的村民自治機制，強化法律權(quán)威地位，以德治滋養(yǎng)法治、涵養(yǎng)自治，讓德治貫穿鄉(xiāng)村治理全過程”[15]，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會中的“三治共融”與“三治合一”，激活鄉(xiāng)村治理的機制融合力和有效創(chuàng)造力[16]。

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[11]人民日報社.堅持和完善中國特色社會主義法治體系[N].人民日報，2018-11-29.

[12]農(nóng)業(yè)農(nóng)村部法規(guī)司.英德兩國促進鄉(xiāng)村發(fā)展的立法經(jīng)驗與啟示[R].北京：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部法規(guī)司，2019.

[13] 韓長賦.為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供法治保障[N].農(nóng)民日報，2018-12-14.

[14] 羅斯科·龐德著，沈宗靈譯.通過法律的社會控制[M]，北京：商務(wù)印書館，2013：12.

[15] 新華社.中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》[EB/OL]2018-9-27.http：//www.gov.cn/xinwen/ 2018-09/26/content_5325534.htm.

[16] 蒲實.加快鄉(xiāng)村體系建設(shè)[N].光明日報，2019-10-14.