石文安

（山東師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

國家政權(quán)與義賑①民國時期關(guān)于“賑”“振”的使用并不統(tǒng)一，本文凡涉及賑務(wù)機(jī)關(guān)名稱、引文時，均用當(dāng)時文獻(xiàn)中的“振”字，其他部分統(tǒng)一使用“賑”。組織的互動關(guān)系歷來是學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)?，F(xiàn)有研究表明，民國時期國家政權(quán)對慈善團(tuán)體施行的法令管控、人事干預(yù)等舉措導(dǎo)致了雙方關(guān)系的緊張、沖突；同時，通過資質(zhì)認(rèn)證、政策優(yōu)惠、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助等手段，國家與慈善團(tuán)體也能開展合作。②相關(guān)研究參見：蔡勤禹《民間組織與災(zāi)荒救治——民國華洋義賑會研究》，商務(wù)印書館2005年版；張建俅《近代中國政府與社團(tuán)關(guān)系的探討——以中國紅十字會為例（1912—1949）》，臺北《中央研究院近代史研究所集刊》2005年第47期，第101-164頁。有學(xué)者將這種救災(zāi)模式概括為賑災(zāi)主導(dǎo)權(quán)的國家化，救災(zāi)主體和形式的社會化。③相關(guān)研究參見：孔祥成、劉芳《民國時期救災(zāi)組織關(guān)系整合研究——以1931年江淮大水為例》，《中國農(nóng)史》2009年第3期；王林《官義合作，委托救災(zāi)——1917年京直水災(zāi)救濟(jì)方式探析》，《山東師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2013年第3期。本文以1929年臺州水災(zāi)救濟(jì)④相關(guān)研究參見：賈彥敏《民國浙江災(zāi)荒救濟(jì)研究（1912-1937年）》，浙江大學(xué)2008年碩士學(xué)位論文；龍國存《國民政府時期浙江政府的災(zāi)荒救濟(jì)——以1929年浙江災(zāi)荒救濟(jì)為個案的考察》，《浙江學(xué)刊》2012年第4期等。為研究對象，除論述此次水災(zāi)的賑濟(jì)過程外，還從官義合作的救災(zāi)形式出發(fā)，重點(diǎn)考察浙江省政府與上海臺災(zāi)急振會、中國濟(jì)生會協(xié)作辦賑的運(yùn)作實(shí)態(tài)。同時，1929年是南京國民政府慈善立法的初始階段，浙江省又是國民政府的首善之區(qū)，通過此次救災(zāi)活動也能管窺各項(xiàng)慈善法規(guī)的施行狀況。

一、地方政府的臨時性急賑

1929年8月中旬，浙東臺溫地區(qū)受臺風(fēng)影響持續(xù)強(qiáng)降雨，引發(fā)巨大的洪澇災(zāi)害，“災(zāi)區(qū)之廣、災(zāi)象之深、災(zāi)患之稠，疊皆為歷年所未有”［1］。臺屬臨海、寧海等六縣⑤明清時期臨海、寧海、黃巖、太平（民國時期更名溫嶺）、天臺、仙居六縣在行政上隸屬臺州府（道），1912年撤銷府級建制，但臺州（六縣）一直被時人沿用。另外，寧海縣在建國前在行政區(qū)劃上隸屬于臺州，建國后又先后隸屬于臺州專區(qū)和寧波專區(qū)，后又反復(fù)調(diào)整，直到1983年7月寧海改屬于寧波市。受災(zāi)尤為奇重，臨?？h“鄉(xiāng)間無米進(jìn)城，城區(qū)與海門均發(fā)生民食恐慌”［2］；寧海縣“傾盆大雨持續(xù)五晝夜，毀田10余萬畝，倒屋10余萬間，人畜傷亡無數(shù)。民食草根樹皮，自盡、逃荒者不計(jì)其數(shù)?！保?］除造成人畜、作物損失外，大水還引發(fā)了新的社會問題。臨?？h的糧食價格“每元漲至十五斤六兩，一般貧民莫不叫苦連天?！保?］災(zāi)民鬧荒事件也時常發(fā)生。10月26日，臨?？h東鄉(xiāng)筧橋村災(zāi)民千余人，赴本鄉(xiāng)筧西村楊姓家索食，縣長侯昌齡聞訊即率軍警多名前往彈壓［5］。溫嶺縣“貧民鬧荒，要求平糶，縣城罷市”［6］。另外，災(zāi)區(qū)流行瘟疫、天花等，死亡甚眾。

水災(zāi)發(fā)生后，浙江省民政廳①浙江振務(wù)委員會成立于1929年1月18日，8月20日中途撤銷，浙省賑務(wù)由浙省民政廳主辦。后1929年11月16日再度設(shè)立。一面派員奔赴災(zāi)區(qū)分區(qū)查勘，一面制定善后辦法。首先，制止鬧荒，除施賑免賦外，“責(zé)成各村里長副，籌商辦理，并負(fù)全責(zé)”［7］。其次，運(yùn)米濟(jì)食。9月21日，浙江省民政廳發(fā)布訓(xùn)令嚴(yán)禁各市、縣出口米谷［8］。同時，由財政廳息借商款30萬委托杭州總商會購米辦平糶［9］75。此外，浙省政府除直接向國民政府振災(zāi)委員會報災(zāi)請賑，還積極擴(kuò)充賑款。具體辦法包括：減俸助賑，規(guī)定“編遣期內(nèi)本省各機(jī)關(guān)文官減俸全數(shù)擴(kuò)充賑款”［10］；捐俸助賑，規(guī)定“省政府所屬省內(nèi)外各機(jī)關(guān)職員均應(yīng)依照比額按薪捐助”［11］；浙省政府援案電請國民政府以關(guān)稅附賑［12］；百貨附賑，規(guī)定除絲繭綢外，“本省貨物稅項(xiàng)下帶征一成賑捐一年”［13］；獎勵捐賑，“凡捐資者，無論以個人名義或私人團(tuán)體名義，一律按照其捐資多寡，分別題給獎匾?！保?4］

上述辦法擴(kuò)充了賑款，但畢竟數(shù)額有限，各方又消極抵制，很難短期內(nèi)集齊。為補(bǔ)足預(yù)算，浙省政府?dāng)M定發(fā)行賑災(zāi)公債100萬元，遲遲未獲中央政府的允準(zhǔn)［9］75。浙省連年受災(zāi)，賑款奇絀，額外征稅也是迫不得已。在這種情勢下，借助社會力量救災(zāi)勢在必行。被災(zāi)之初，臨?？h縣長侯昌齡就利用《申報》向社會各界乞賑，同時吁請華洋義振會、上海中國濟(jì)生會（以下簡稱“中國濟(jì)生會”）派員查放救災(zāi)［15］。

二、官義合辦的救濟(jì)

水災(zāi)發(fā)生后，旅滬全浙救災(zāi)會、臺屬旅滬籌振會等地方義賑組織紛紛成立，而成立較晚的上海臺災(zāi)急振會（以下簡稱“臺災(zāi)急振會”）成為此次水災(zāi)救濟(jì)的最主要的義賑組織。臺災(zāi)急振會由屈文六、孫慕韓等人發(fā)起，得到旅滬浙籍大慈善家王一亭、虞洽卿的贊助支持，于1929年11月4日成立。即日通過簡章，推舉孫慕韓、虞洽卿、王一亭為主席，分設(shè)總務(wù)、執(zhí)行、監(jiān)察三組。②上海臺災(zāi)急振會編：《臺災(zāi)急振會征信錄》，上海圖書館藏，1930，第1頁。另外，在南京、上海、臺州分設(shè)事務(wù)所并派駐干事。臺災(zāi)急振會成立后即致函國民政府振災(zāi)委員會、國民政府內(nèi)政部、浙江省政府、上海特別市社會局報告成立事宜，并將簡章、職員名單等造冊登記，隨后便著手救災(zāi)籌備和查放工作。因此次水災(zāi)以臨海、寧海兩縣災(zāi)情最重，救災(zāi)活動也集中在兩縣，所以本文以臨海、寧海為中心展開論述。

（一）籌集賑款?；I集賑款是整個賑災(zāi)工作的關(guān)鍵和難點(diǎn)，賑款的多寡直接影響到救濟(jì)的效果。臺災(zāi)急振會的賑款大致可分為經(jīng)費(fèi)、撥助和捐助三類，政府撥助是其主要來源，社會捐助次之。乞賑途徑有：（1）聯(lián)絡(luò)《申報》、《新報》負(fù)責(zé)人，請求列名共同發(fā)起募捐；借助報刊報導(dǎo)災(zāi)情、刊登勸捐廣告、登報鳴謝。（2）向會員、各慈善團(tuán)體、各大慈善家附送捐冊，請協(xié)助捐募。（3）向僑胞勸募等。救災(zāi)行動開始后，臺災(zāi)急振會將臺屬前后災(zāi)狀匯編成冊附在捐冊內(nèi)。同時利用攝影機(jī)將被災(zāi)及救賑情形攝成照片，登報勸募。賑款由銀行負(fù)責(zé)代收，每周登報鳴謝，接受公眾監(jiān)督。

通過以上乞賑活動，“旬日之間集款乃至三萬，捐款之踴躍，實(shí)出意望以外?！雹凵虾Ｅ_災(zāi)急振會編：《臺災(zāi)急振會征信錄》，序。有善人賣書助賑，潤資減半［16］。杭州浙江國術(shù)游藝大會主任李景林邀請滬上紳商前往參觀，在西湖共舞臺合義務(wù)戲3天［17］。勸募過程中還出現(xiàn)了捐助巨款不留姓名者［18］。至辦賑結(jié)束，據(jù)會計(jì)事務(wù)所核算，臺災(zāi)急振會共計(jì)獲得“國內(nèi)捐款銀一十一萬九千二百七十四元四角九分六厘；國外捐款銀四千五百八十五元三角四分；全浙救災(zāi)會撥助銀三萬零七百元”。④上海臺災(zāi)急振會編：《臺災(zāi)急振會征信錄》，第203頁。除捐助現(xiàn)金外，還有以物品捐助者。冬賑期間，聯(lián)義善會募到某大善上慨助白米40噸，交由中國濟(jì)生會散放［19］。

（二）米糧采運(yùn)辦法。浙省糧食平時本不足以自給，經(jīng)連年荒歉，加之外省米糧禁運(yùn)導(dǎo)致民食供給不足，米價暴漲。本省糧食不敷供給，只能依賴進(jìn)口，主要購自香港、南洋等地，委托永大、永德、大成、公昇等米行代理，經(jīng)上海轉(zhuǎn)運(yùn)。整個救災(zāi)過程中，臺州水災(zāi)急振會總計(jì)購米“十七萬七千二百四十包，共計(jì)洋二百六十二萬五千七百九十八元一角二分六厘”。⑤上海臺災(zāi)急振會編：《臺災(zāi)急振會征信錄》，第301頁。

1、運(yùn)糧辦法。鑒于國民政府振災(zāi)委員會頒布的稽核、運(yùn)輸辦法手續(xù)繁瑣，遂由臺災(zāi)急振會統(tǒng)一負(fù)責(zé)辦理。12月4日第五次常務(wù)會議公決通過“各縣購米辦法”，規(guī)定“凡須來申購辦乙月米糧若干，先于甲月每石匯款二元，屆時領(lǐng)米再匯十元，本會即將應(yīng)付之米運(yùn)至海門交付（寧?？h運(yùn)至石浦）。”①上海臺災(zāi)急振會編：《臺災(zāi)急振會征信錄》，第164頁。并且在臺州設(shè)立事務(wù)所，聘何靄生、黃子霖、王槐卿、周載贄4人為干事，負(fù)責(zé)辦理收發(fā)。

2、運(yùn)費(fèi)分配。各地賑糧由臺災(zāi)急振會總會負(fù)責(zé)購辦，并由滬運(yùn)至海門，再經(jīng)各縣分別轉(zhuǎn)運(yùn)至災(zāi)區(qū)散放。其中的運(yùn)費(fèi)分配辦法是“所有由滬到椒運(yùn)費(fèi)由臺災(zāi)急振會料理，由椒轉(zhuǎn)運(yùn)災(zāi)區(qū)一切費(fèi)用即以袋皮作抵，有余收入各縣賑款，不足亦由各縣設(shè)法彌補(bǔ)?！雹谏虾Ｅ_災(zāi)急振會編：《臺災(zāi)急振會征信錄》，第53頁。

3、運(yùn)輸載具。救災(zāi)期間災(zāi)區(qū)的賑糧主要由申臺線上的舟山、大華山、穿山、達(dá)興、臺州5艘輪船負(fù)責(zé)運(yùn)輸。

（三）制定查賑、放賑辦法。在賑款有限的條件下，查賑真切才能做到救人救徹，無濫無遺。11月27日，臺災(zāi)急振會第四次常會討論通過查賑、放賑手續(xù)。此前，浙振會已擬定了“浙江被災(zāi)各縣調(diào)查規(guī)約”和“浙江災(zāi)重各縣查賑須知”，臺災(zāi)急振會以浙振會制定的查放辦法“詳密周妥”，決定依此法辦理。

（四）具體施賑活動。臺州水災(zāi)救濟(jì)實(shí)際是浙江振務(wù)委員會（以下簡稱“浙振會”）會同臺災(zāi)急振會、中國濟(jì)生會通過分工協(xié)作開展的，大致按照冬賑、春賑、工賑依次進(jìn)行，還兼辦平糶。

1、冬賑。冬賑大致在1929年12月初至1930年2月舉行，由上海臺災(zāi)急振會和中國濟(jì)生會共同施賑。11月28日中國濟(jì)生會召開十三周年大會，公決“先由臺屬臨海入手查放急振，以次再為妥籌酌辦”［20］。臺災(zāi)急振會致函濟(jì)生會請濟(jì)生會代放臺屬六縣冬賑，濟(jì)生會以人力、財力未能統(tǒng)籌兼顧，選擇受災(zāi)最重的臨海代為查放。經(jīng)數(shù)次磋商始允再放寧海一縣，派定顧企先為臨海查放主任，劉樹倫為寧海查放主任。其余黃、溫、天、仙四縣冬賑，遂由臺災(zāi)急振會遴員自放。查放情形如下表：

2、春賑。冬賑賴于社會各界的捐助，浙振會的撥助以及濟(jì)生會的協(xié)助勉強(qiáng)辦理。冬賑臨近尾聲，浙振會與臺災(zāi)急振會決定商請中國濟(jì)生會繼續(xù)辦理春賑，“求于濟(jì)生會者不在協(xié)款之多寡，而在放振之得人?！雹苌虾Ｅ_災(zāi)急振會編：《臺災(zāi)急振會征信錄》，第89頁。經(jīng)與濟(jì)生會往復(fù)磋商，濟(jì)生會最終答應(yīng)代辦。1930年4月19日，濟(jì)生會查放總主任馮仰山偕同黃巖主任孫蔭庭及賑友10人到臺，濟(jì)生會查賑總處設(shè)于海門。顧企先擔(dān)任臨海主任，孫蔭庭擔(dān)任寧海主任，李玉書擔(dān)任黃巖主任，其余各縣待以上各處辦畢再定。⑤上海臺災(zāi)急振會編：《臺災(zāi)急振會征信錄》，第208頁。至此，濟(jì)生會代放臺屬春賑正式開始。

由于冬賑剔除甚多，災(zāi)民數(shù)量膨脹，超出了預(yù)期。災(zāi)重款微，施放為難，春賑似有騎虎難下之勢。但春賑不同于冬賑，需要救濟(jì)者多屬輕處，且“麥?zhǔn)鞚O汛今年均為特別豐收，即偶有饑餒者尚屬有法可想”。⑥上海臺災(zāi)急振會編：《臺災(zāi)急振會征信錄》，第117頁。6月，據(jù)查賑人員報告，溫嶺、黃巖二縣新谷登場，民食足可維持。在第三十四次常會上，屈文六提議于7月15日結(jié)束辦理賑米。此外個別縣份謊報災(zāi)情，災(zāi)民數(shù)量存在夸大成分。仙居縣個別地區(qū)“知臺屬有大批振款可得，即以災(zāi)情報告或可分取若干，不能不臨時造一表冊，被重災(zāi)二千幾百戶，并無災(zāi)圖”。⑦上海臺災(zāi)急振會編：《臺災(zāi)急振會征信錄》，第117頁。對于這等情形，濟(jì)生會決定天臺、仙居兩縣任其自行查放，但天臺、仙居兩縣沿溪一帶受災(zāi)確實(shí)較重。謊報災(zāi)情“徒費(fèi)有用萬難之金錢”，也將誤導(dǎo)辦賑不能救急救徹。同時，這種現(xiàn)象的存在也從側(cè)面反映出部分辦賑人員消極怠賑，查放不嚴(yán)不實(shí)。

此次春賑，共“收洋三十三萬九千七百五十元，其中收浙振會及飭縣照撥洋二十四萬五千五百元，收臺災(zāi)急振會洋九萬四千二百五十元”。⑧上海臺災(zāi)急振會編：《臺災(zāi)急振會征信錄》，第132頁?？偣病皯?yīng)支洋二十五萬零四百三十七元，臺屬振粉共付三萬六千九百七十一包，尚存洋八萬九千三百一十三元”。⑨上海臺災(zāi)急振會編：《臺災(zāi)急振會征信錄》，第133頁。

表2 臺屬各縣春賑支出情形① 本表數(shù)據(jù)參見上海臺災(zāi)急振會編：《臺災(zāi)急振會征信錄》，第133-135頁。

3、工賑。查賑過程中各縣紛紛電請補(bǔ)助工賑。鑒于麥秋豐收，中國濟(jì)生會也建議“將普通振款成數(shù)酌減，節(jié)一時之點(diǎn)綴為久遠(yuǎn)之工振”。②上海臺災(zāi)急振會編：《臺災(zāi)急振會征信錄》，第118頁。至7月，各地春賑次第告竣，工賑陸續(xù)開工。主要集中于臨海、寧海兩縣，工程以筑路、修橋、浚河為主。工賑具體由中國濟(jì)生會負(fù)責(zé)督辦，浙振會與臺災(zāi)急振會負(fù)責(zé)撥款。臨海工賑項(xiàng)目有“大汾鄉(xiāng)回浦河建筑五洞新閘及浚河；湧章鎮(zhèn)溪口新塘岡修筑溪路及浚河；二南鄉(xiāng)下周村小溪村修筑溪路及浚河；芙桃鎮(zhèn)小殿溪筑路及浚河；北塘建筑長春橋及浚河等?！雹凵虾Ｅ_災(zāi)急振會編：《臺災(zāi)急振會征信錄》，第149頁。據(jù)寧海縣工賑主任孫蔭庭函報“該主任撩節(jié)計(jì)劃，再三核減，堵口施工，筑塘蓄水非三萬數(shù)千元不辦”［21］。另據(jù)12月21日函報“該處上渡、中渡、下渡各場工程，正在依照計(jì)劃積極趕辦”［22］。

4、購米平糶。臺災(zāi)急振會除了在災(zāi)區(qū)散放賑米，還購米平糶，維持民食供給。1930年1月22日第十三次常務(wù)會議決定購米平糶，但根據(jù)《請領(lǐng)免稅賑糧護(hù)照辦法》，平糶米不能免稅，只能援例將平糶米作為賑米請領(lǐng)免稅執(zhí)照裝運(yùn)出口。平糶事宜具體由常務(wù)委員顧馨一負(fù)責(zé)，持續(xù)半年之久，平糶機(jī)關(guān)共有67所。④上海臺災(zāi)急振會編：《臺災(zāi)急振會征信錄》，第203頁。至7月15日左右，辦理賑米、平米工作告竣。至結(jié)束時尚余平糶米8100袋，照市價售出，計(jì)共收入“洋一萬兩千八百七十七元八角一分”。⑤上海臺災(zāi)急振會編：《臺災(zāi)急振會征信錄》，第302頁。

三、助力與阻力：官賑協(xié)助義賑的實(shí)效

此次水災(zāi)救濟(jì)無疑是“官義合作，委托放賑”的典型案例，并且是在多領(lǐng)域展開合作。首先，臺災(zāi)急振會按照相關(guān)規(guī)定注冊登記，國民政府振災(zāi)委員會發(fā)給辦賑護(hù)照，既實(shí)現(xiàn)了對義賑組織的監(jiān)督管理，也賦予了臺災(zāi)急振會辦賑的合法性。其次，浙振會與臺災(zāi)急振會在施賑前均派員勘察災(zāi)況，通過共享災(zāi)區(qū)信息，因地制宜地制定施賑辦法。再者，在辦賑過程中，浙江省民政廳飭令駐臺保安隊(duì)及各縣縣長協(xié)助調(diào)查，負(fù)責(zé)賑品的查收接運(yùn)，對辦賑人員妥為保護(hù)等。最后，浙省政府通過發(fā)行公債、捐俸助賑、關(guān)稅及百貨附捐、息借商款等財政手段籌集賑款，直接向臺災(zāi)急振會和濟(jì)生會撥助賑款或賑品，委托散放。浙江振務(wù)會共計(jì)撥發(fā)冬賑款37000元［23］。春賑款項(xiàng)計(jì)銀265000元，其中“撥臺災(zāi)急振會三萬五千元，撥濟(jì)生會二十三萬元，又政府公債四萬元”。此外，國民政府主席蔣介石撥助銀5000元，國民政府振務(wù)委員會駐滬辦事處撥助銀3500元。⑥上海臺災(zāi)急振會編：《臺災(zāi)急振會征信錄》，第203頁。整個辦賑過程中，政府撥款始終是賑款的主要來源。

除直接撥助款項(xiàng)，政府還給予臺災(zāi)急振會電報免費(fèi)、賑糧免稅的優(yōu)惠政策。

（一）電報免費(fèi)。只有保證消息靈通，辦賑團(tuán)體之間才能聯(lián)絡(luò)策應(yīng)，電報往復(fù)迅捷，所以在救災(zāi)中備受重視，國民政府交通部于1927年7月公布《賑務(wù)電報免費(fèi)章程》。臺災(zāi)急振會成立后，經(jīng)國民政府振災(zāi)委員會致函交通部，聲明“已改稱上海臺災(zāi)急振會，業(yè)經(jīng)本會備案，仍請發(fā)給上海、杭州、臺州發(fā)電免費(fèi)執(zhí)照三張”。⑦上海臺災(zāi)急振會編：《臺災(zāi)急振會征信錄》，第10頁。1929年12月10日，交通部下發(fā)電報免費(fèi)護(hù)照，經(jīng)國民政府振務(wù)委員會轉(zhuǎn)交臺災(zāi)急振會。此次下發(fā)的三張執(zhí)照有效期至1930年6月9日。在前項(xiàng)執(zhí)照限期臨近之時，臺災(zāi)急振會以賑務(wù)辦至9月方可結(jié)束為由，致函國民政府振務(wù)委員會轉(zhuǎn)請交通部填發(fā)3張電報免費(fèi)執(zhí)照。⑧上海臺災(zāi)急振會編：《臺災(zāi)急振會征信錄》，第19頁。振務(wù)委員會隨即批準(zhǔn)交通部續(xù)發(fā)上海、杭州、臺州電報免費(fèi)執(zhí)照，并要求將期滿舊照繳會轉(zhuǎn)銷。

（二）賑糧免稅。國民政府成立后即制定辦法，在賑品運(yùn)輸方面給予官方或民間救災(zāi)團(tuán)體以優(yōu)惠，但有著嚴(yán)格的申請和運(yùn)作程序。1929年3月22日國民政府財政部公布《賑災(zāi)物品免稅章程》。1929年4月，鐵道部又會同振災(zāi)委員會擬定了《稽核請運(yùn)賑品辦法》。10月，浙省各處同鄉(xiāng)會、籌振會紛紛至省民政廳領(lǐng)取賑米護(hù)照，因當(dāng)時還未出臺請領(lǐng)賑糧免稅護(hù)照的辦法，民政廳只能批飭查照賑災(zāi)物品免稅章程規(guī)定辦理。為限制“運(yùn)振糧希圖影射漁利之事”，國民政府振災(zāi)委員會擬定了浙省被災(zāi)各縣《請令免稅賑糧護(hù)照辦法》，內(nèi)容如下：

1.振務(wù)機(jī)關(guān)請免稅振糧護(hù)照時，須依照振災(zāi)物品免稅章程之規(guī)定辦理。

2.凡為平糶購運(yùn)之糧，概不能免稅。

3.每次請免稅振糧數(shù)量，以五千石為限。

4.振糧確經(jīng)購?fù)状\(yùn)，方可請發(fā)免稅護(hù)照。

5.凡請免稅振糧護(hù)照者，須呈由振災(zāi)委員會轉(zhuǎn)財政部核發(fā)，并分呈本省政府振務(wù)委員會備案。［24］

國民政府振災(zāi)委員會擬定《請領(lǐng)免稅賑糧護(hù)照辦法》后，即分函財政部暨臺溫各屬照辦。財政部以為“防止影射漁利之弊辦法極為周妥”，函請振災(zāi)委員會“轉(zhuǎn)咨各省政府及辦理振務(wù)機(jī)關(guān)一體依照辦理，以昭劃一”。①上海臺災(zāi)急振會編：《臺災(zāi)急振會征信錄》，第22頁。這樣，原先專為浙省制定的領(lǐng)取賑糧免稅護(hù)照的辦法上升為全國通行的條例。11月，浙江省民政廳分別致函臺屬旅滬籌振會、臨海旅杭同鄉(xiāng)會等“被災(zāi)各縣采運(yùn)振糧，應(yīng)由辦振機(jī)關(guān)填具品名、數(shù)量、記迄地點(diǎn)表五份，呈請省政府核，轉(zhuǎn)請（財政部）給免費(fèi)護(hù)照”［25］。臺災(zāi)急振會成立后，國民政府振災(zāi)委員會駐滬辦事處將此辦法送達(dá)。

《賑災(zāi)物品免稅章程》、《稽核請運(yùn)賑品辦法》、《請領(lǐng)免稅賑糧護(hù)照辦法》等法令的制定不僅減輕了辦賑機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，同時實(shí)現(xiàn)了對辦賑團(tuán)體的監(jiān)管。但相關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)重重，運(yùn)行程序繁瑣且不容變通，對救災(zāi)行動提供助力的同時也成為辦賑阻力。以《請領(lǐng)免稅賑糧護(hù)照辦法》為例，按照該辦法凡辦賑團(tuán)體領(lǐng)取免稅護(hù)照均須由地方辦賑機(jī)構(gòu)申請，經(jīng)浙省民政廳（后改為“浙江振務(wù)委員會”）核查，財政部批準(zhǔn)，再由國民政府振災(zāi)委員會（后改為“國民政府振務(wù)委員會”）下發(fā)，由財政部下令海關(guān)放行。救災(zāi)如同救火，如果相關(guān)部門不能高效運(yùn)轉(zhuǎn)，直接會延緩救災(zāi)。中國濟(jì)生會接手臨海、寧海兩縣冬賑后，來滬籌辦米糧，“因待護(hù)照迄未起運(yùn)，迭承呈備乃不見頒”，故函請振災(zāi)委員會轉(zhuǎn)催財政部迅予賜發(fā)，同時轉(zhuǎn)呈財政部“關(guān)于施政物品免稅護(hù)照辦法，量予變通，準(zhǔn)予仍照向章辦理”［26］。又春賑期間，災(zāi)區(qū)待賑萬急，但免稅護(hù)照遲遲未能頒發(fā)，臺災(zāi)急賑會致函國民政府振務(wù)委員會駐滬辦事處請財政部速行頒發(fā)護(hù)照［27］。另外，該辦法將每次領(lǐng)取賑糧數(shù)量限制在5000石，但實(shí)際運(yùn)作中，各縣請領(lǐng)米數(shù)“或五萬石或十萬石，甚至有二十萬石者”，顯然不能滿足各縣的需求。對此，浙省民政廳只能嚴(yán)令“任何各機(jī)關(guān)不得任意請領(lǐng)以昭劃一”［28］。

其實(shí)，賑糧免稅優(yōu)惠政策在實(shí)施過程中陷入兩難境地。國民政府將護(hù)照作為運(yùn)米的憑證，向辦賑機(jī)構(gòu)開具免稅護(hù)照正可將辦賑團(tuán)體與運(yùn)米出境者及漏稅者區(qū)別開來。就防止本地米糧外流，保證國家稅收而言，無疑做到了有法可依。但辦賑機(jī)構(gòu)與財政部彼此牽制導(dǎo)致運(yùn)作效率低下，護(hù)照往往不能按時頒發(fā)，讓原本簡單的事情復(fù)雜化。請領(lǐng)賑糧時間和數(shù)量的限制，使得辦賑機(jī)構(gòu)不得不迭次請領(lǐng)，護(hù)照又不能及時發(fā)放，循環(huán)往復(fù)必然遷延賑務(wù)。

另外，冬賑期間的寧海查賑風(fēng)波也顯現(xiàn)出政府與義賑團(tuán)體協(xié)作辦賑不和諧的一面。臺災(zāi)急振會與中國濟(jì)生會存在人員上的合作關(guān)系，因而臺災(zāi)急振會的辦賑活動賴于濟(jì)生會的協(xié)助。這樣，浙振會委托臺災(zāi)急振會施賑，實(shí)際是委托于濟(jì)生會。換言之，所謂官義合作實(shí)質(zhì)上是浙振會與中國濟(jì)生會的合作。根據(jù)事先約定，浙振會加撥臨、寧兩縣賑款各10000元，托濟(jì)生會代放冬賑，但寧海振務(wù)會提前擅自查放賑票，并且未根據(jù)義賑原則查放，導(dǎo)致了地方振務(wù)會與濟(jì)生會之間關(guān)于放賑主導(dǎo)權(quán)的爭執(zhí)。因?yàn)槭遣榉殴儋c，為避免寧海振務(wù)會藉詞干涉，中國濟(jì)生會決定寧海賑款自行籌備。對此，臺災(zāi)急振會居間調(diào)停，建議浙振會取消寧海縣查放的賑票，并制止寧?？h振務(wù)會干涉濟(jì)生會放賑。②上海臺災(zāi)急振會編：《臺災(zāi)急振會征信錄》，第69、71頁。最終，浙振會將賑款轉(zhuǎn)匯臺災(zāi)急振會，經(jīng)臺災(zāi)急振會轉(zhuǎn)至濟(jì)生會寧?？h辦事處負(fù)責(zé)散放。

這場風(fēng)波因官賑、義賑權(quán)責(zé)不明，寧海地方干涉濟(jì)生會辦賑而起，寧海地方雖作出妥協(xié)，但加深了浙振會與中國濟(jì)生會之間的隔閡，導(dǎo)致此后浙振會與濟(jì)生會之間的接洽、撥款都要通過臺災(zāi)急振會作為第三方來實(shí)現(xiàn)。也許正是出于這樣的顧慮，浙振會與臺災(zāi)急振會懇請濟(jì)生會馮仰山統(tǒng)籌全臺春賑事務(wù)，不分縣界由其分別查放。

四、余 論

自1929年8月臺屬被災(zāi)至1930年8月中旬臺災(zāi)急振會結(jié)束辦賑，臺州水災(zāi)救濟(jì)歷時一年。以臺災(zāi)急振會的成立為界，前后大致可分為兩個階段，即由浙省民政廳及臺屬各縣振務(wù)會主持的臨時性急賑；由臺災(zāi)急振會及濟(jì)生會為主導(dǎo)，浙振會及臺屬各縣振務(wù)會協(xié)助辦理的冬賑、春賑、工賑等系列救濟(jì)。以下，筆者將從救災(zāi)實(shí)效和救災(zāi)形式兩個方面評析此次水災(zāi)救濟(jì)的得與失。

就救災(zāi)的實(shí)效而言，在政府救災(zāi)不力的情勢下，臺災(zāi)急振會在中國濟(jì)生會的協(xié)助下不僅彌補(bǔ)了官賑之不足，實(shí)際主導(dǎo)了此次賑務(wù)。辦賑期間，采取錢糧兼放的原則，除直接以賑米的形式散放外，還兼辦平糶。各縣查放工作基本做到了救人救徹，但還是出現(xiàn)了某些地區(qū)為獲取賑款謊報災(zāi)情的情形，從側(cè)面反映出部分辦賑人員消極怠賑，查放不嚴(yán)不實(shí)。就救災(zāi)形式而言，浙江省政府與臺災(zāi)急振會、中國濟(jì)生會的合作，實(shí)現(xiàn)了三者間人力、物力及財力的流通與互補(bǔ)，再現(xiàn)了民國以降“官義合作，委托救災(zāi)”的辦賑模式。浙江省政府除直接撥助賑款或賑品交由臺災(zāi)急振會和中國濟(jì)生會代放，還為臺災(zāi)急振會提供電報免費(fèi)和賑糧免稅的政策扶持。中國濟(jì)生會辦賑經(jīng)驗(yàn)豐富，信譽(yù)昭著，是此次救災(zāi)行動的實(shí)施者。臺災(zāi)急振會因救濟(jì)臺州水災(zāi)而成立，借助其成員的社會影響力，在浙江省政府與中國濟(jì)生會之間充當(dāng)了“串聯(lián)者”和“調(diào)解者”。

另外，在此次救災(zāi)過程中制定的“請領(lǐng)賑糧免稅護(hù)照辦法”最終成為全國通行的條例，完善了國民政府的賑品稽核制度。但值得注意的是，政府免費(fèi)免稅的優(yōu)惠政策在提供助力的同時也可能轉(zhuǎn)化為阻力，從中折射出初創(chuàng)時期的國民政府缺乏政策執(zhí)行能力。寧海查賑風(fēng)波更揭示出國家政權(quán)與義賑組織之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，即義賑組織始終在尋求辦賑的自主性，不容外力干涉。鑒于人力、能力的缺乏，政府不得不作出妥協(xié)讓步。此后，國民政府對慈善團(tuán)體的監(jiān)管力度不斷強(qiáng)化，但國家機(jī)器的低效運(yùn)轉(zhuǎn)使它始終無法取締義賑組織在救災(zāi)中的作用。總之，通過對此次救災(zāi)活動的考察，使我們得以管窺官賑與義賑協(xié)作辦賑的運(yùn)作實(shí)態(tài)，同時也表明國家政權(quán)與義賑組織之間的關(guān)系遠(yuǎn)比我們想象的復(fù)雜。