左雪 雷良海

摘 要：為了提高財(cái)政資金的使用效率和智慧城市的建設(shè)水平，所以從智慧城市PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性、特殊性、公益性的特征分析出發(fā)引入BSC這一全面綜合的績(jī)效評(píng)價(jià)模式，建立起基于財(cái)務(wù)與財(cái)政維度、內(nèi)部建設(shè)與運(yùn)營(yíng)維度、利益相關(guān)者維度、可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)新維度的契合現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理要求的全生命周期績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

關(guān)鍵詞：智慧城市;績(jī)效評(píng)價(jià);PPP項(xiàng)目;平衡計(jì)分卡

中圖分類號(hào)：F572;F283 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2019）32-0072-05

引言

在信息化時(shí)代的大背景下，隨著將大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等技術(shù)應(yīng)用于建設(shè)“智慧城市”的普及，建設(shè)智慧城市已被我國(guó)列入“十三五”規(guī)劃，上升到提高我國(guó)綜合競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的高度。目前，我國(guó)超過(guò)500個(gè)城市正在規(guī)劃和建設(shè)智慧城市，其投資總規(guī)模將超過(guò)5 000億元，預(yù)計(jì)建設(shè)所帶動(dòng)的投資資金將高達(dá)40萬(wàn)億元[1]。而2019年作為5G元年，在5G的應(yīng)用下帶來(lái)的智慧城市服務(wù)能力的升級(jí)以及盈利效應(yīng)的增強(qiáng)，勢(shì)必讓智慧城市PPP項(xiàng)目在未來(lái)迎來(lái)更大的“井噴”。智慧城市項(xiàng)目所具有的投資金額巨大、投資額回收周期長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)技術(shù)要求和成本“雙高”的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特征，以及在我國(guó)地方政府償債壓力大、財(cái)政資源有限的現(xiàn)狀下，具有“伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”優(yōu)越性的政府與社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership）模式成為當(dāng)前進(jìn)行智慧城市項(xiàng)目建設(shè)的必然選擇。

將PPP模式應(yīng)用于智慧城市的建設(shè)無(wú)疑是對(duì)公共服務(wù)供給模式的創(chuàng)新?？茖W(xué)客觀的績(jī)效評(píng)價(jià)是確保財(cái)政資金合理利用和智慧城市高效建設(shè)的重要手段，而構(gòu)建起科學(xué)合理的智慧城市PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系則是進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵。因此，本文將以績(jī)效評(píng)價(jià)理論為指導(dǎo)，借鑒其他領(lǐng)域PPP模式的績(jī)效評(píng)價(jià)方法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為智慧城市PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)提供共性指標(biāo)參考;同時(shí)，基于智慧城市兼具軟件硬件建設(shè)，產(chǎn)品和服務(wù)種類眾多，屬性復(fù)雜多樣的個(gè)性特征，綜合建立起基于平衡計(jì)分卡的智慧城市PPP項(xiàng)目的全生命周期的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

一、智慧城市PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀與問(wèn)題分析

《關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》中對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)已提出明確要求：一方面，要對(duì)PPP項(xiàng)目建立起政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系，即對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、運(yùn)營(yíng)管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等全方位進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià);另一方面，要根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)合同約定的政府支付的補(bǔ)貼等進(jìn)行調(diào)整，從而激勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量。因此，建立起既能權(quán)衡各方利益相關(guān)者預(yù)期，又能將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與政府付費(fèi)掛鉤的績(jī)效評(píng)價(jià)體系是提高現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理水平的政策要求。

然而，從實(shí)踐上看，盡管已出臺(tái)許多國(guó)家層面的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的政策性文件，但由于缺乏國(guó)家層面的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則的規(guī)范性文件，大部分智慧城市PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)仍處于評(píng)價(jià)方法不科學(xué)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、評(píng)價(jià)維度相對(duì)單一、評(píng)價(jià)結(jié)果無(wú)約束性的無(wú)章可循狀態(tài)[2]，無(wú)法滿足對(duì)智慧城市PPP項(xiàng)目進(jìn)行全面績(jī)效管理政策要求。從理論研究上看，學(xué)界關(guān)于PPP項(xiàng)目的研究更多集中在應(yīng)用研究、風(fēng)險(xiǎn)管理、項(xiàng)目融資和建設(shè)運(yùn)營(yíng)等方面，針對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)研究相對(duì)較少，且多集中于傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，比如軌道交通、水利工程、綜合管廊建設(shè)等，較少對(duì)智慧城市PPP績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建研究。已有的智慧城市PPP項(xiàng)目的績(jī)效研究也均未對(duì)指標(biāo)體系的構(gòu)建進(jìn)行詳細(xì)論述。

二、智慧城市PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建原則及思路

（一）智慧城市PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建原則

1.4E原則

根據(jù)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》所要求的績(jī)效評(píng)價(jià)需要運(yùn)用科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，遵循經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness）的3E原則對(duì)財(cái)政部門和預(yù)算部門設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。結(jié)合學(xué)者們的研究成果，并針對(duì)智慧城市項(xiàng)目極大的對(duì)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)的輻射帶動(dòng)能力和顯著的惠民便民特征，在針對(duì)智慧城市PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，除了上述三個(gè)原則之外，還應(yīng)堅(jiān)持公平性（equity）原則，在4E原則下構(gòu)建出的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的內(nèi)涵將更加豐富。

2.共性與個(gè)性結(jié)合原則

在構(gòu)建智慧城市PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)過(guò)程中，一方面可以運(yùn)用適用于傳統(tǒng)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的共性指標(biāo)，另一方面也要選取僅與智慧城市項(xiàng)目相關(guān)的個(gè)性指標(biāo)，以突出智慧城市的項(xiàng)目特色。

3.全面系統(tǒng)性原則

根據(jù)“全方位、多層次、全覆蓋、全過(guò)程”的績(jī)效管理要求，在智慧城市PPP項(xiàng)目這一系統(tǒng)工程的實(shí)施中包含識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交五個(gè)階段?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建要秉持全面覆蓋的全生命周期原則，同時(shí)要全面考慮權(quán)衡政府、企業(yè)、公眾三元主體的利益。

（二）智慧城市PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建思路

當(dāng)前我國(guó)財(cái)政部提供的是以政府為資金投入主體，從投入、過(guò)程、產(chǎn)出和效果四階段項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程的角度建立起的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系。可見(jiàn)，在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，僅考慮了政府的績(jī)效目標(biāo)，僅適用于傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目?；赑PP 模式的項(xiàng)目?jī)?nèi)容屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，是財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的范疇，在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建的思路、內(nèi)容、方法上存在相似之處[4]。因此，在設(shè)計(jì)PPP績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)借鑒了部分共性的指標(biāo)。

智慧城市PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性、特殊性和公益性有別于其他PPP項(xiàng)目。首先，其復(fù)雜性一方面源于智慧城市項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營(yíng)的高度復(fù)雜性，另一方面源于PPP模式自身運(yùn)作的高度復(fù)雜性。其次，智慧城市PPP項(xiàng)目本質(zhì)上是建立在城市基礎(chǔ)設(shè)施要素之上的信息化項(xiàng)目[4]，即“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，具有軟件信息服務(wù)和硬件基礎(chǔ)設(shè)施相結(jié)合的特殊性，因此，智慧城市PPP項(xiàng)目不僅具有PPP項(xiàng)目周期跨度長(zhǎng)、多個(gè)利益主體、投入資源大的共性特征，還具有涉及領(lǐng)域廣、子項(xiàng)目眾多，對(duì)項(xiàng)目公司的技術(shù)水平、融資能力、財(cái)務(wù)要求高，風(fēng)險(xiǎn)大，監(jiān)管流程復(fù)雜的個(gè)性特征。最后，智慧城市建設(shè)內(nèi)容的惠民利民的公益性，決定了在對(duì)智慧城市PPP項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效指標(biāo)體系構(gòu)建時(shí)不僅要重視PPP項(xiàng)目的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)管理技術(shù)這些共性特征，而且要突出智慧城市PPP項(xiàng)目注重便民、惠民成效的人本原則，更要注重對(duì)建設(shè)區(qū)域的整體輻射帶動(dòng)作用的引導(dǎo)原則，以及更加注重技術(shù)的持續(xù)開(kāi)發(fā)和人員培養(yǎng)以保證項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展原則。對(duì)智慧城市PPP項(xiàng)目構(gòu)建出共性與個(gè)性相結(jié)合的全生命周期的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的具體構(gòu)建思路如圖1所示。

三、基于BSC的智慧城市PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建

平衡計(jì)分卡（balanced ScoreCard）是由哈佛教授Robert S.Kaplan和美國(guó)的復(fù)興全球戰(zhàn)略集團(tuán)總裁David P.Norton于1990年共同制定的用于改善公司傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺陷的創(chuàng)新績(jī)效評(píng)價(jià)模式[4]。傳統(tǒng)的平衡計(jì)分卡從財(cái)務(wù)維度、顧客維度、內(nèi)部流程維度和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度四個(gè)維度來(lái)進(jìn)行企業(yè)或者項(xiàng)目的業(yè)績(jī)考量[5]。運(yùn)用平衡計(jì)分卡能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)的僅關(guān)注滯后性的財(cái)務(wù)指標(biāo)的評(píng)價(jià)模式，更加注重財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)的平衡、短期建設(shè)與長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的平衡，以及政府、社會(huì)資本以及公眾各個(gè)利益相關(guān)者的平衡、領(lǐng)先指標(biāo)與滯后指標(biāo)之間的平衡、結(jié)果性與動(dòng)因性指標(biāo)之間的平衡的顯著優(yōu)越性，從而將“全方位、多層次、全覆蓋、全過(guò)程”的績(jī)效管理的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為一系列相互聯(lián)系的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。因此，本文將結(jié)合智慧城市PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)與原則，在平衡計(jì)分卡原有的四個(gè)維度的基礎(chǔ)上進(jìn)行適應(yīng)性的拓寬與修改，建立全生命周期績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（一）財(cái)務(wù)與財(cái)政維度

由于PPP項(xiàng)目具備的“公私合作”內(nèi)涵特征，同時(shí)涉及財(cái)政資金和社會(huì)資本，因此，對(duì)智慧城市PPP項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)需要同時(shí)考慮兩種資金的使用效益，以此為依據(jù)構(gòu)建起財(cái)務(wù)與財(cái)政維度的指標(biāo)。財(cái)務(wù)層面是站在項(xiàng)目公司和社會(huì)投資機(jī)構(gòu)的角度來(lái)考慮項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益。項(xiàng)目公司良好的財(cái)務(wù)狀況是保障項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)，尤其是在智慧城市PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，贏利能力相對(duì)較低且投資金額巨大的前提下。財(cái)政層面則參考了財(cái)政部發(fā)布的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金的合法合規(guī)使用。具體指標(biāo)體系如表1所示。

（二）內(nèi)部建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維度

2018年《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》中對(duì)核查存在問(wèn)題的173個(gè)示范項(xiàng)目分類進(jìn)行處置，其中包含4個(gè)智慧城市PPP項(xiàng)目。調(diào)出示范項(xiàng)目清單的原因均是尚未落地，可見(jiàn)，智慧城市項(xiàng)目對(duì)資源需求、技術(shù)要求較其他PPP項(xiàng)目都更高的特殊性，讓確保建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期的順利進(jìn)行成為智慧城市PPP項(xiàng)目可持續(xù)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵。大部分的智慧城市PPP項(xiàng)目采用的是BOT模式。內(nèi)部建設(shè)與運(yùn)營(yíng)維度將全面覆蓋建設(shè)和運(yùn)營(yíng)這兩個(gè)階段，進(jìn)行績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建。具體指標(biāo)體系如表2所示。

（三）利益相關(guān)者維度

在PPP 模式下，由政府與社會(huì)資本共同組建的項(xiàng)目公司來(lái)完成智慧城市項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)工作。因此，PPP 模式下的項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理的主體、內(nèi)容、目標(biāo)較傳統(tǒng)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理更加復(fù)雜、多維[3]，即需要考慮到社會(huì)資本的績(jī)效目標(biāo)。同時(shí)，基于利益相關(guān)者理論所定義的“能夠影響或者受到一個(gè)組織目標(biāo)影響的所有個(gè)體和群體”，在對(duì)智慧城市PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)中，我們不僅需要關(guān)注績(jī)效目標(biāo)不一致的政府和參與項(xiàng)目的社會(huì)資本，還需要關(guān)注包括受到該項(xiàng)目影響的公眾。因此，我們需要考慮各個(gè)利益主體，設(shè)計(jì)出更為全面系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，以平衡各方利益相關(guān)者的個(gè)性化需求。具體指標(biāo)體系如表2所示。

（四）可持續(xù)發(fā)展維度

基于智慧城市PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展能力的指標(biāo)構(gòu)建，需要將傳統(tǒng)平衡計(jì)分卡該維度的內(nèi)容進(jìn)一步擴(kuò)充。由于智慧城市PPP項(xiàng)目更關(guān)注智慧城市的持續(xù)運(yùn)營(yíng)能力和公共服務(wù)能力[1]，因此，除了傳統(tǒng)平衡計(jì)分卡該維度中涉及到的員工的發(fā)展成長(zhǎng)，還需要全面考慮項(xiàng)目帶來(lái)的社會(huì)效益、生態(tài)效益以及項(xiàng)目的推廣性。具體指標(biāo)體系如表3所示。

結(jié)語(yǔ)

智慧城市PPP項(xiàng)目是一項(xiàng)具有耗資巨大、涉及領(lǐng)域極廣、科技含量極高、投資回收周期極長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)極大特征的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，構(gòu)建起基于平衡計(jì)分卡的全生命周期的四維績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，既能夠高度契合現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的要求，又能夠?qū)ξ磥?lái)智慧城市的建設(shè)和發(fā)展起到促進(jìn)作用。

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Abstract：In order to improve the efficiency of the use of financial funds and the construction level of intelligent city，this paper introduces BSC，a comprehensive performance evaluation model，from the analysis of the complexity，particularity and public welfare of intelligent city PPP project.The whole life cycle performance evaluation index system based on finance and finance dimension，internal construction and operation dimension，stakeholder dimension and sustainable development innovation dimension is established，which meets the requirements of modern financial budget performance management.

Key words：Intelligent City;performance Evaluation;PPP Project;balanced Scorecard