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上海市地質(zhì)資料管理立法實踐

2019-12-25 11:11楊麗君
上海國土資源 2019年4期
關鍵詞:上海市資料管理

楊麗君

(1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院,上海 200072;2. 上海市地質(zhì)資料館,上海 200072;3. 自然資源部地面沉降監(jiān)測與防治重點實驗室,上海 200072)

地質(zhì)資料,是指在地質(zhì)工作中形成的文字、圖表、聲像、電磁介質(zhì)等形式的原始地質(zhì)資料、成果地質(zhì)資料和巖礦芯、各類標本、光薄片、樣品等實物地質(zhì)資料[1]。地質(zhì)資料是地質(zhì)工作者認識地球所取得的重要知識性財富,是地質(zhì)工作服務社會的重要基礎信息和載體[2],可為國民經(jīng)濟建設和進一步開展地質(zhì)工作、科學研究等提供依據(jù)和基礎[3]。

為充分發(fā)揮地質(zhì)資料的作用,2002年7月1日《地質(zhì)資料管理條例》(國務院令第349號,以下簡稱《條例》)正式實施。2003年1月,原國土資源部作為全國地質(zhì)資料主管部門發(fā)布了《地質(zhì)資料管理條例實施辦法》(國土資源部令第16號),為規(guī)范全國地質(zhì)資料的匯交、保管和服務工作提供了法規(guī)依據(jù)。江蘇省、浙江省、遼寧省相繼結合地方實際制定了省級地質(zhì)資料管理辦法,以進一步加強本省地質(zhì)資料管理服務工作。進入“十二五”以來,為全面落實2010年原國土資源部相繼印發(fā)的《國土資源部關于加強地質(zhì)資料匯交管理的通知》(國土資發(fā)[2010]32號,目前已被國土資規(guī)[2017]1號取代)、《推進地質(zhì)資料信息服務集群化產(chǎn)業(yè)化工作方案》(國土資發(fā)[2010]113號)系列文件要求,各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū))以全面提升地質(zhì)資料管理和服務能力為目標,大力推進了管理體系建設、館藏資源建設、信息化建設和社會化服務利用[4]。天津市、上海市、山東省,甚至市、縣級政府部門,如江蘇省泰州市、福建省廈門市平潭綜合試驗區(qū)等,結合本行政區(qū)加強地質(zhì)資料管理服務工作的需要,也先后開展了地質(zhì)資料地方立法工作。

《上海市地質(zhì)資料管理辦法》(上海市人民政府令第90號,以下簡稱《管理辦法》)頒布于2012年10月25日,從2012年12月1日起施行[5]。該辦法至今已實施近七年,取得了較大成效,本文將從上海市立法前地質(zhì)資料管理情況、立法研究、機制探索及實施成效等角度,詮釋如何通過地方立法破解地質(zhì)資料管理方面長期存在的資料信息分散、信息化程度不高、服務能力不強等問題[6],為相關政策制訂提供支撐。

1 立法前地質(zhì)資料管理情況

1.1 地質(zhì)資料管理體系

(1)地質(zhì)資料主管部門

根據(jù)《條例》第三、四條規(guī)定,上海市房屋土地資源管理局為上海市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門,負責全市地質(zhì)資料匯交、保管和利用的監(jiān)督管理。2008年9月機構改革,更名為上海市規(guī)劃和國土資源管理局,2018年11月再次機構改革更名為上海市規(guī)劃和自然資源局(因涉及機構改革的名稱變化,為便于表述,下文凡涉及到主管部門的情形統(tǒng)一稱為“市地礦主管部門”)。

(2)地質(zhì)資料館藏機構

上海市地質(zhì)資料館是承擔上海地區(qū)地質(zhì)資料保管和提供利用的專業(yè)檔案館,隸屬于上海市規(guī)劃和自然資源局,業(yè)務上受自然資源部全國地質(zhì)資料館指導。根據(jù)《條例》第四條規(guī)定,上海市地質(zhì)資料館承擔全市地質(zhì)資料的保管和提供利用工作,并受上海市規(guī)劃和自然資源局委托,負責全市地質(zhì)資料的接收、驗收工作。

1.2 地質(zhì)資料匯交管理現(xiàn)狀

上海市地質(zhì)工作主要以水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)以及工程物探等地質(zhì)工作為主,另有部分探礦權、采礦權項目,但數(shù)量較少。從地質(zhì)資料匯交責任主體進行區(qū)分,地質(zhì)工作主要有以下幾類:

一是國土資源系統(tǒng)開展的基礎性、公益性、戰(zhàn)略性地質(zhì)工作。一般由隸屬國土資源系統(tǒng)的地勘單位承擔,所形成的地質(zhì)資料依據(jù)《條例》已納入了統(tǒng)一匯交管理體系;

二是非國土資源系統(tǒng)開展的地質(zhì)工作。如市發(fā)改委、科委、交通、海洋等政府部門出資實施,及高校、科研院所等承擔的地質(zhì)工作,因分屬不同行業(yè)管理系統(tǒng),該類地質(zhì)工作形成的地質(zhì)資料基本未按規(guī)定匯交至地質(zhì)資料館藏機構;

三是城市工程建設項目實施的巖土工程勘察等工作。該項工作所形成的地質(zhì)資料,由于工程建設單位對地質(zhì)資料匯交工作缺乏必要的認識,且在地質(zhì)資料匯交管理中缺乏必要的抓手,致使《條例》尚未能有效地執(zhí)行。

以上地質(zhì)工作由于歸口的管理部門不同,在地質(zhì)資料管理中尚難做到《條例》所倡導的地質(zhì)資料“統(tǒng)一匯交,公開利用和權益保護”精神。尤其第三類地質(zhì)資料,是城市規(guī)劃、建設、管理的基礎性資料,而且數(shù)量巨大,如果能納入統(tǒng)一匯交管理體系,對避免地質(zhì)工作重復投入、減少投資風險具有非常積極的意義。

2 立法研究

《管理辦法》的立法過程從啟動到頒布約近6年時間,中間經(jīng)歷了調(diào)研分析、匯交機制的探索、主管部門的機構變革和職能調(diào)整、行業(yè)轉型發(fā)展新要求等不同階段,規(guī)章條文不斷調(diào)整修改,以順應新形勢和管理體制機制的變革。

2.1 匯交機制探索

為加強地質(zhì)資料管理和服務工作,上海市地質(zhì)資料館對匯交機制進行了有益探索,2006年至今,經(jīng)歷了部門共建共享、行政發(fā)文干預、地方立法三個階段(圖1),極大豐富了館藏資源。

圖1 匯交機制推進階段Fig.1 Advancing stage of geological data collection mechanism

(1)共建共享機制

圍繞建立全市統(tǒng)一的地質(zhì)資料信息數(shù)據(jù)庫,針對分散保管在各勘察、設計、建設單位的巖土工程勘察資料,在缺乏行政管理抓手和法規(guī)保障情況下,上海市地質(zhì)資料館積極與相關單位進行協(xié)商溝通,以合同、協(xié)議約定方式,探索建立共建共享合作機制,秉著雙贏互利原則,促進多單位、多部門、多專業(yè)、多領域、多層次分布的地質(zhì)資料信息的集群綜合。該機制在一定程度上推進了地質(zhì)資料的匯交工作,但制約因素較多,工作推進難度高,覆蓋面有限。

(2)行政發(fā)文干預機制

主要由市地礦行政主管部門牽頭,通過研討、訪談等多種形式與市建委、規(guī)劃局、市政局等政府各委辦局,及路政、軌道交通等管理部門進行溝通,探討和協(xié)商地質(zhì)資料匯交的具體事宜。針對不同行業(yè)、部門的行政管理特點,采用了會議紀要、行政發(fā)文、發(fā)函、聯(lián)合發(fā)文等多種行政干預形式明確地質(zhì)資料匯交要求。如《關于匯交軌道交通工程巖土工程勘察地質(zhì)資料的通知》(滬地鐵[2006]24號)、《關于請于匯交工程地質(zhì)勘察資料的函》(滬房地資環(huán)[2008]327號)、《關于加強本市建設工程項目工程地質(zhì)勘察報告匯交工作的通知》(滬規(guī)土資[2009]458號)、《關于開展存檔工程地質(zhì)勘察資料收集工作的通知》(滬規(guī)土資礦[2009]1254號)等,對加強各部門資料匯交起到了積極的效果,匯交量有了較大增長。

(3)地方立法保障機制

行政發(fā)文干預作為政府相關部門配合的柔性化操作,對地質(zhì)資料匯交起到了極大的促進作用。但因缺乏有效的制約手段,在實施過程中尚不能全面覆蓋,同時無法按照地質(zhì)資料匯交標準進行嚴格驗收,也無法進行有效的監(jiān)管。因此,根據(jù)《條例》,結合上海實際,出臺地方實施細則成為切實建立地質(zhì)資料統(tǒng)一匯交制度的唯一途徑。

2.2 立法需重點解決的問題

2007年,上海市地礦行政主管部門啟動了《管理辦法》立法調(diào)研工作,在梳理地質(zhì)資料管理現(xiàn)狀基礎上,有針對性地選擇了相關的委辦局、地勘單位、各類館藏機構和地質(zhì)資料用戶開展調(diào)研工作,以找出管理工作中的薄弱環(huán)節(jié),提出有針對性的工作建議,為草擬符合本市地質(zhì)資料管理工作實際的地方性法規(guī)奠定基礎。調(diào)研發(fā)現(xiàn)管理中比較突出的問題有:

(1)《條例》實施中的問題

一是工程地質(zhì)勘察資料的匯交時限問題?!稐l例》第十條規(guī)定了“工程建設項目地質(zhì)資料,自該項目竣工驗收之日起180日內(nèi)匯交”。此項規(guī)定對城市大量的工程建設項目所形成的地質(zhì)資料的匯交管理非常不利,特別是一些重大建設項目從工可研到最后項目竣工驗收可能要跨3-5年,甚至更長,這給形成于項目建設前期的工程地質(zhì)勘察資料的匯交管理帶來了很大的難度。

二是《條例》第七條規(guī)定的地質(zhì)資料匯交人主體多元,有項目出資人、也有項目承擔人,涉及的行業(yè)面分布廣,在目前市地礦主管部門的匯交管理體系中,對行業(yè)外產(chǎn)生的地質(zhì)資料尚缺乏有效的匯交管理手段,加大了統(tǒng)一匯交工作的難度。譬如工程建設項目的地質(zhì)資料匯交工作,由于其有一套固有的管理模式,無法與當前的地礦行政管理工作相銜接。

調(diào)研發(fā)現(xiàn),很多匯交人對地質(zhì)資料統(tǒng)一匯交的認知度不高,對自身的合法權益能否得到有效保護存在疑慮。據(jù)調(diào)研,在市建委、市科委立項(撥款)的大多數(shù)科研和生產(chǎn)項目,其成果都明確為項目承擔單位所有,匯交單位對其成果的知識產(chǎn)權等權益的保護尤為敏感。這種顧慮的存在也為地質(zhì)資料的匯交管理增加了難度。

(3)管理機制問題

地質(zhì)資料匯交主體多元化以后,管理機制建設沒有及時跟上。雖然已在礦業(yè)權項目和地質(zhì)災害評估等地質(zhì)工作成果匯交上形成了一些有效的機制,但是,對于城市大量的建設項目工程地質(zhì)勘察資料的匯交尚無有效的抓手。2006年來探索的部門間聯(lián)合行政發(fā)文機制在實施過程中成效尚不明顯且不可持續(xù),關鍵還是缺乏有效的監(jiān)管手段。

此外,調(diào)研中,有些單位反映存在多頭管理、重復匯交地質(zhì)資料的問題。上海市城市建設檔案館是負責全市城建檔案驗收、保管和利用的專門檔案館,城建檔案收集范圍覆蓋建設項目從勘察、設計、施工直至項目竣工的全部工程技術資料,工程地質(zhì)勘察報告就是其中的一部分。作為行政相對人,他們認為已經(jīng)履行了向政府有關部門匯交資料的義務,若再要匯交到市地礦行政主管部門,似乎存在重復匯交的問題。

2.3 規(guī)章主要內(nèi)容

《管理辦法》于2012年10月22日市政府第155次常務會議通過,屬于地方政府規(guī)章?!豆芾磙k法》共26條,對立法依據(jù)、適用范圍、有關概念、主管部門、館藏機構以及匯交制度等作了解釋;對地質(zhì)資料匯交責任人、匯交范圍、匯交要求、匯交期限及地質(zhì)資料的接收驗收等作了規(guī)定;對地質(zhì)資料保管要求、保密保護、公開利用和開放共享作了說明;對地質(zhì)資料匯交人及地質(zhì)資料管理人員違反規(guī)定的法律責任作了明確。結合上海地方實際,《管理辦法》主要在以下幾方面對《條例》進行了實施性細化:

(1)對巖土工程勘察地質(zhì)資料匯交工作,包括匯交時限、委托匯交、匯交細目作了具體規(guī)定

一是明確了委托匯交制度。針對城市地質(zhì)資料主要是工程建設項目地質(zhì)資料,建設單位是地質(zhì)資料匯交人的特點,第八條規(guī)定“地質(zhì)資料匯交人為非地質(zhì)工作項目承擔單位的,可以委托承擔有關地質(zhì)工作項目的單位代其履行匯交義務”。項目建設單位作為匯交主體可將匯交任務委托給專業(yè)的勘察設計單位,使實際操作更具可行性、便利性,提高匯交質(zhì)量和效率;

劉偉說:“兄弟們,看到對面的別墅了嗎,目標就在二樓,亮燈的那個房間?!蔽疫@才看見小河對面的不遠處有一座二層的小樓,在昏暗的夜光里成了一抹淡淡的乳白色,二樓的一個窗戶亮著粉紅色的燈光,也許是窗簾的粉紅。

二是明確了匯交節(jié)點。針對一般大型工程項目建設周期長,竣工驗收時間跨度大,容易造成資料遺失或遺漏的問題,第十二條規(guī)定“建設工程中因地質(zhì)災害評估與勘查、巖土工程勘察等地質(zhì)工作形成的地質(zhì)資料,自地質(zhì)工作項目結束之日起180日內(nèi)匯交”。在不違背上位法的前提下,盡可能將匯交時限提前,以解決因項目周期長資料匯交效率低、不利于資料二次開發(fā)利用的問題;

三是明確了資料匯交細目。根據(jù)上海工程建設項目地質(zhì)資料的特點和工程勘察行業(yè)規(guī)范,規(guī)章附件1詳細說明了巖土工程勘察資料匯交內(nèi)容應包括成果報告、附圖、附表和數(shù)據(jù)庫,突出本市地質(zhì)資料的匯交重點,并保證資料的完整性。

(2)進一步細化對地質(zhì)資料匯交人合法權益的保護

第十八條、二十條中關于“對地質(zhì)資料匯交人提出定密建議的,應當進行復核并確定密級”、“保護期內(nèi)的地質(zhì)資料有償利用的具體方式由利用人與地質(zhì)資料匯交人協(xié)商確定。利用人向市資料館申請查閱利用的,應當提供雙方簽訂的書面協(xié)議?!钡纫?guī)定,通過落實地質(zhì)資料匯交人知情權、發(fā)表建議權等形式,使地質(zhì)資料匯交人合法利益得到進一步的保護。

(3)對館藏機構管理職責做了細化規(guī)定

一是提出了地質(zhì)資料保管異地備份等規(guī)定。第十六條提出“對于數(shù)字資料,還應當按照有關電子文檔的管理規(guī)范,采取異地備份等措施,保障地質(zhì)資料的完整和安全”等規(guī)定,要求館藏機構提升保管能力。

二是強化地質(zhì)資料的利用服務要求。第十七條、二十一條關于“地質(zhì)資料館藏機構應當建立地質(zhì)資料信息社會化服務網(wǎng)絡系統(tǒng)”、“地質(zhì)資料館藏機構應當利用現(xiàn)代信息處理技術,開展對地質(zhì)資料的綜合研究,加強對地質(zhì)資料的開發(fā)和編研”等規(guī)定。

(4)強化政府各部門之間的協(xié)同管理職能

第四條規(guī)定“本市發(fā)展改革、建設交通、地震、水務、海洋、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等相關行政管理部門按照各自職責,協(xié)同實施本辦法”,針對地質(zhì)資料分散保存、多頭管理的現(xiàn)狀,為后續(xù)進一步加強統(tǒng)一管理、促進資料有效利用奠定基礎。

3 實施成效

依據(jù)《管理辦法》,上海市地質(zhì)資料館圍繞地質(zhì)資料“收—管—用”三塊業(yè)務,健全統(tǒng)一匯交機制、加強資料信息化建設,推進“數(shù)+網(wǎng)”業(yè)務模式的全面轉型,構建地質(zhì)資料多元化服務體系。

3.1 建立了工程建設項目地質(zhì)資料統(tǒng)一匯交制度

《管理辦法》頒布后,上海市地質(zhì)資料館在市地礦行政主管部門支持下,結合行政審批制度改革,將工程建設項目地質(zhì)資料匯交事項正式納入規(guī)劃土地綜合驗收管理流程,在建設工程開工放樣復驗、綜合驗收環(huán)節(jié)對地質(zhì)資料匯交情況進行核查,并制定了相應的規(guī)范性文件和驗收標準,使得全市工程建設項目地質(zhì)資料統(tǒng)一匯交制度落實有了管理抓手。

截至2018年底,全市匯交工程地質(zhì)勘察資料10503檔,收集鉆孔30余萬個。匯交工作取得顯著成效,館藏資料年均匯交量由立法前不足100檔增長為近1500檔。2018年度,上海市地質(zhì)資料館新增地質(zhì)資料1932種,其中匯交并通過驗收入館資料1279種,收集入館資料650種,轉送入館3種??擅黠@看出,《管理辦法》施行后,地質(zhì)資料匯交量實現(xiàn)了飛躍式增長,并且匯交量在后續(xù)每年都維持著比較高的水平(圖2)??梢姟豆芾磙k法》對館藏地質(zhì)資料的擴充和豐富、后續(xù)地質(zhì)成果拓展研究的順利開展產(chǎn)生了直接、強有力的影響。

圖2 地質(zhì)資料年度匯交量Fig.2 Annual collection of geological data

3.2 館藏機構能力建設得到進一步加強

為全面提升地質(zhì)資料管理和服務能級,上海市地質(zhì)資料館多年來開展向“數(shù)+網(wǎng)”業(yè)務模式的全面轉型,對標一流,圍繞實現(xiàn)地質(zhì)資料收集全面化、信息標準化、管理常態(tài)化、服務多元化的總體目標,加強上海市地質(zhì)資料數(shù)據(jù)中心建設[7](圖3)。

上海市地質(zhì)資料數(shù)據(jù)中心集成了上海地區(qū)建國以來形成的地質(zhì)及其相關領域的數(shù)據(jù)資料和成果報告。通過歷年來地質(zhì)資料統(tǒng)一匯交制度和共建共享機制建設,擴大了地質(zhì)資料信息源,地質(zhì)資料信息“集群化”已成效顯著,成為全國地質(zhì)資料集成度最高的城市[8]。截至2018年底,上海市地質(zhì)資料館保管的成果地質(zhì)資料總量為30344種、原始地質(zhì)資料總量為900種,并全部完成圖文數(shù)字化。在此基礎上,不斷健全數(shù)據(jù)庫建設標準,2018年完成上海市工程建設規(guī)范《地質(zhì)信息數(shù)據(jù)規(guī)范》送審稿編制。目前按照統(tǒng)一標準,建成了包含近70萬個地質(zhì)鉆孔數(shù)據(jù)、5000余萬條地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測信息、1000余幅專題地質(zhì)圖的地質(zhì)調(diào)查、監(jiān)測和評價專題數(shù)據(jù)庫,著力構建地質(zhì)資料大數(shù)據(jù)體系,實現(xiàn)地下“透明城市”。

基于核心的數(shù)據(jù)資源庫,中心建立并不斷完善上海市三維可視化地質(zhì)信息管理平臺,為地質(zhì)工作者提供三維可視化的集成管理分析工作環(huán)境,實現(xiàn)了基于數(shù)據(jù)中心的全市海量、異構、多專業(yè)地質(zhì)數(shù)據(jù)的二維和三維一體化集群化管理,提供多項目數(shù)據(jù)庫管理、鉆孔原始分層標準化工具、地質(zhì)專題分析評價工具、三維地質(zhì)建模和模型剖切分析、地質(zhì)演化過程仿真模擬分析,以及數(shù)據(jù)管理維護、平臺功能權限管理等滿足不同業(yè)務應用分析的功能,并逐步實現(xiàn)地質(zhì)調(diào)查與評價全過程的信息化,為成果轉化提供技術支撐。

圖3 上海市地質(zhì)資料數(shù)據(jù)中心總體架構Fig.3 The overall architecture of Shanghai geological databank center

3.3 地質(zhì)資料社會化服務能力有了跨越式增長

依托數(shù)據(jù)中心建設,市資料館積極構建上海地質(zhì)資料信息專業(yè)技術服務平臺,在“互聯(lián)網(wǎng)+”大背景下,以門戶網(wǎng)站和微信服務號為載體,對外發(fā)布可公開地質(zhì)資料信息和專題咨詢服務,為城市經(jīng)濟社會發(fā)展提供地質(zhì)科學數(shù)據(jù)支持。2015年平臺正式加盟上海研發(fā)公共服務平臺,作為上海市科技創(chuàng)新服務體系的組成部分,近年來持續(xù)在共享創(chuàng)新資源、營造科技創(chuàng)新生態(tài)、促進創(chuàng)新驅動發(fā)展等方面發(fā)揮基礎性作用。

平臺突破傳統(tǒng)的線下檔案服務模式,面向城市規(guī)劃、建設、安全、資源管理等城市發(fā)展各領域,按照政府、企事業(yè)單位和公眾三個不同層面服務對象需求,構建了“1+X”的地質(zhì)資料信息應用服務體系,以差異化的服務方式提供從基礎地質(zhì)資料、地質(zhì)信息服務系統(tǒng)到地質(zhì)決策咨詢等不同類別和層次的服務內(nèi)容[9],實現(xiàn)地質(zhì)信息的跨地域、跨部門、跨網(wǎng)絡、跨平臺應用,開拓性建立了我國第一個特大型城市地質(zhì)信息的社會化服務模式。2018年底,平臺注冊用戶數(shù)為2000余個,網(wǎng)站訪問量約10萬余人次/年,用戶基本覆蓋了主要業(yè)務行業(yè)領域,社會影響力不斷擴大(圖4)。

圖4 上海地質(zhì)資料信息共享平臺Fig. 4 The website homepage of Shanghai geological information sharing platform

4 結語

《管理辦法》施行近7年來,成效顯著,基本實現(xiàn)了立法目的,對館藏地質(zhì)資料的擴充、豐富和集成管理,以及后續(xù)社會化服務體系構建的順利開展產(chǎn)生了直接、強有力的影響。但近年來,國家不斷在進行行政審批制度改革及加強服務型政府建設,《條例》在2016和2017年的修訂中取消了“地質(zhì)資料延期匯交審批”的規(guī)定,并對有關“地質(zhì)資料保護登記”、“延長保護期登記”的規(guī)定進行了調(diào)整。下一步,《管理辦法》需開展立法后評估,并作出適時修訂,以適應新形勢和新的發(fā)展要求。

同時,推進地質(zhì)資料信息服務集群化產(chǎn)業(yè)化工作是現(xiàn)階段我國地質(zhì)資料館藏機構的首要工作任務[10]。從產(chǎn)業(yè)鏈角度看,從地質(zhì)資料產(chǎn)生到提供服務,包括地質(zhì)資料生產(chǎn)、地質(zhì)資料匯交、地質(zhì)資料開發(fā)、地質(zhì)資料服務四個環(huán)節(jié)[11],目前,地質(zhì)資料管理政策只能為后面三個環(huán)節(jié)提供制度保障,而第一個環(huán)節(jié)產(chǎn)生的地質(zhì)資料的數(shù)量和質(zhì)量直接決定了后續(xù)的地質(zhì)資料開發(fā)和服務的廣度與深度。涉及多部門、多層級的地質(zhì)資料生產(chǎn)過程如何打通管理鏈路,與地質(zhì)資料管理政策進行有機銜接,是我們下一步急需探討的問題。

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